Verfahrensgang
Sächsisches OVG (Urteil vom 18.05.2016; Aktenzeichen 1 A 515/14) |
VG Dresden (Urteil vom 21.03.2014; Aktenzeichen 2 K 305/12) |
Tatbestand
Rz. 1
Die Klägerin wendet sich gegen die teilweise Rückforderung einer ihr gewährten Zuwendung.
Rz. 2
Sie betrieb 2002 in B. die Pension "E.", die im August 2002 durch das Elbehochwasser erheblich beschädigt wurde. Mit Zuwendungsbescheid vom 25. November 2002 gewährte ihr die Beklagte eine nicht rückzahlbare Zuwendung von 255 400 € mit dem Klammerzusatz "74,99 % der zuwendungsfähigen Kosten" für die Wiederherstellung von hochwassergeschädigten Wirtschaftsgütern des Sachanlagevermögens. Mit Änderungsbescheid vom 13. Juni 2003 wurde die Zuwendung auf "höchstens" 271 400 € erhöht. Dabei ging die Beklagte von zuwendungsfähigen Kosten von 22 000 € für "Ersatzinvestitionen" und von 339 900 € für "Gebäude und Außenanlagen" aus. Die Zuwendungsbescheide verwiesen auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung - ANBest-P - und enthielten weitere Nebenbestimmungen. Der Zuschuss wurde 2003 vollständig ausgezahlt. Weitere Änderungsbescheide verlängerten die Auszahlungsfrist.
Rz. 3
Am 27. Dezember 2004 legte die Klägerin die Verwendungsnachweise vor, die sie am 1. August 2005 auf Aufforderung hin ergänzte. Der Prüfbericht der Verwendungsnachweise datiert vom 26. April 2007. Hiernach betrügen die zuwendungsfähigen Kosten lediglich 227 353,13 €, woraus sich bei Anwendung des Fördersatzes von 74,99 % eine Zuwendung von 170 500 € und mithin eine Überförderung von 100 900 € ergebe. Unter dem 8. Mai 2007 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Teilrückforderung der Zuwendung an. Nachdem der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin Akteneinsicht genommen hatte, fand am 17. Juli 2008 ein Erörterungstermin in der Sache statt. Hier erklärte die Klägerin, in einer parallelen Fördersache bis zum 1. September 2008 eine Bescheinigung ihres Steuerberaters vorzulegen. Eine solche Bescheinigung ging in der Folge nicht ein.
Rz. 4
Mit Feststellungs- und Erstattungsbescheid vom 28. September 2010 stellte die Beklagte fest, dass sich die der Zuwendung zugrundeliegenden Investitionskosten (von 361 900 €) um 134 546,87 € (auf 227 353,13 €) ermäßigt hätten (1.). Die ausbezahlte Zuwendung von 271 400 € sei in Höhe von 100 900 € nebst Zinsen in Höhe von 31 951,29 € zu erstatten (2.). Zur Begründung hieß es: Gemäß Ziff. 2.1 ANBest-P, die Bestandteil des Zuwendungsbescheides gewesen seien, ermäßige sich die Zuwendung, wenn sich nach der Bewilligung die in der Vorkalkulation veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigten. Eine derartige Ermäßigung sei hier eingetreten, weil eine Kostenreduktion festgestellt worden sei. Hinsichtlich der Baukosten könnten etliche Belege nicht anerkannt werden, weil sie entweder dem Vorhaben nicht eindeutig hätten zugeordnet werden können oder aber nicht im Original vorgelegt worden seien. An Ersatzinvestitionen seien erheblich höhere Kosten belegt als veranschlagt; mangels eines rechtzeitigen Erweiterungsantrags könne insoweit nur eine Kostenüberschreitung um 20 % anerkannt werden. Schließlich könnten solche Belege nicht anerkannt werden, die außerhalb des vom Steuerberater bestätigten Verwendungsnachweises eingereicht worden seien.
Rz. 5
Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2012 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin mit der Maßgabe überwiegend zurück, dass sich die Zuwendung von 271 400 € auf 180 980 € reduziere; der Differenzbetrag von 90 420 € sei nebst Zinsen zu erstatten. Den veränderten Zahlen liegen nunmehr förderfähige Kosten von 241 339,21 € zugrunde. Zur Begründung werden die Gründe des Ausgangsbescheides im Wesentlichen wiederholt. Zusätzlich wird die Rückforderung darauf gestützt, dass der Zuwendungsbescheid wegen Zweckverfehlung - rückwirkend - teilweise widerrufen werde. Die Leistung sei in Höhe der Überzahlung nicht zweckentsprechend verwendet worden und könne auch nicht mehr zweckentsprechend verwendet werden, weil zuwendungsfähige Ausgaben insoweit nicht vorhanden seien. Die Jahresfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG sei für den Eintritt einer auflösenden Bedingung unbeachtlich. Der Erstattungs- und der Zinsanspruch beruhten auf § 49a VwVfG.
Rz. 6
Mit Urteil vom 21. März 2014 hat das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage im Wesentlichen aus den Gründen des Widerspruchsbescheides abgewiesen.
Rz. 7
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 18. Mai 2016 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung heißt es, die Bescheide seien rechtswidrig. Die Beklagte könne Teile der Zuwendung nur zurückverlangen, wenn der Zuwendungsbescheid insoweit in Wegfall geraten sei. Hierzu berufe sich die Beklagte auf den Eintritt einer auflösenden Bedingung sowie auf einen Teilwiderruf. Auf beides könne sie ihre Bescheide nicht stützen. Nach Ziffer 2.1 ANBest-P komme der Eintritt einer auflösenden Bedingung nur bei den Förderarten "Anteilsfinanzierung" oder "Fehlbedarfsfinanzierung" in Betracht; hier handele es sich aber um eine Festbetragsfinanzierung. An einem wirksamen Teilwiderruf fehle es, weil ein solcher nur binnen eines Jahres ausgesprochen werden dürfe, nachdem die Behörde Kenntnis von allen für den Widerruf erheblichen Umständen erlangt habe. Die Beklagte habe vollständige Kenntnis schon aufgrund der Verwendungsnachweisprüfung im April 2007 besessen, den Teilwiderruf aber erst mit dem Widerspruchsbescheid verfügt, der mehr als ein Jahr später erlassen worden sei. Schließlich sei der Erstattungsanspruch verjährt. Nach sächsischem Landesrecht unterliege sowohl der Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 VwVfG als auch der Zinsanspruch der Regelverjährung von drei Jahren. Diese Frist beginne mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden sei und die zuständige Behörde von den anspruchsbegründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt habe oder hätte erlangt haben müssen, so dass eine Rückforderung ernsthaft in Betracht gekommen sei. Hierfür genüge das Vorliegen prüffähiger Verwendungsnachweise. Der Beklagten hätten prüffähige Verwendungsnachweise im Januar 2005 vorgelegen; zudem habe die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) sie im Januar 2005 auf mögliche Rückforderungsansprüche hingewiesen. Die dreijährige Verjährungsfrist habe deshalb mit dem Ende des Jahres 2005 zu laufen begonnen und sei bei Erlass des Ausgangsbescheides vom 28. September 2010 abgelaufen gewesen.
Rz. 8
Mit ihrer Revision macht die Beklagte geltend, das Berufungsurteil verletze Bundesrecht. Das Berufungsgericht habe unter Verletzung von §§ 133, 157 BGB verkannt, dass der Zuwendungsbescheid - weil der Eintritt einer auflösenden Bedingung rechtlich ausgeschlossen gewesen sei - seine Wirkung dadurch verloren habe, dass die Beklagte ihn schon im Ausgangsbescheid widerrufen habe; im Widerspruchsbescheid sei dies lediglich nochmals klargestellt worden. Auch eine Auslegung des Zuwendungsbescheides als Vorbehalts- und des angefochtenen Ausgangsbescheides als Schlussbescheid komme in Betracht, weil es sich erkennbar um eine Anteilsfinanzierung unter dem Vorbehalt der späteren Festsetzung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten gehandelt habe. In beiden Fällen sei die in der Konsequenz entstandene Erstattungsforderung jedenfalls nicht verjährt gewesen; das gelte auch bei rückwirkendem Widerruf, weil selbst dann die Verjährung der Erstattungsforderung nicht rückwirkend beginne. Auch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG könne ihr nicht entgegengehalten werden. Diese sei ohnehin auf einen Schlussbescheid nicht anwendbar, sondern allenfalls auf einen Widerruf der vorbehaltlos gewährten Zuwendung. Zur Fristwahrung könne dann auch nicht auf den Widerspruchsbescheid, sondern müsse auf den Ausgangsbescheid abgestellt werden; während des Widerspruchsverfahrens könne der Begünstigte keinesfalls Vertrauen in ein Unterbleiben der Rückforderung hegen. Bei Erlass des Ausgangsbescheides sei die Jahresfrist aber keinesfalls verstrichen gewesen. Sie beginne erst zu laufen, wenn der zuständige Amtswalter Kenntnis von sämtlichen für den Widerruf erheblichen Umständen erlangt habe. Hierzu habe das Berufungsgericht unter Verletzung seiner Pflicht zur Amtsermittlung keine Feststellungen getroffen. Damit habe es übergangen, dass der zuständige Amtswalter erst während des Widerspruchsverfahrens vollständige Sachkenntnis erlangt habe. Vor allem aber habe die Jahresfrist vor dem Erlass des Ausgangsbescheides und auch noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides schon deshalb nicht laufen können, weil die Beklagte, wenn auch fehlerhaft, davon ausgegangen sei, der Zuwendungsbescheid habe seine Wirksamkeit infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung verloren, so dass es keines Widerrufs und keiner dahingehenden Ermessensausübung bedurft habe. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei geklärt, dass im Falle eines Rechtsirrtums die Jahresfrist erst nach dessen Beseitigung zu laufen beginne.
Rz. 9
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Mai 2016 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 21. März 2014 zurückzuweisen.
Rz. 10
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Rz. 11
Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen.
Entscheidungsgründe
Rz. 12
Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung unter anderem tragend darauf gestützt, dass den angefochtenen Bescheiden der Ablauf der in § 1 SächsVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 2 und § 48 Abs. 4 VwVfG bestimmten Jahresfrist entgegenstehe. Das erweist sich im Ergebnis als richtig.
Rz. 13
1. § 49 Abs. 3 Satz 2 und § 48 Abs. 4 VwVfG sind anwendbar.
Rz. 14
a) Die Beklagte hat den Zuwendungsbescheid durch den angefochtenen Widerspruchsbescheid in der umstrittenen Höhe teilweise widerrufen. Dahin hat das Berufungsgericht den Widerspruchsbescheid ausgelegt, ohne dass die Beklagte dem mit Verfahrensrügen entgegengetreten wäre. Es ergibt sich im Übrigen zweifelsfrei aus dem Wortlaut des Bescheides. Ob der Widerruf rechtmäßig war oder nicht, ist hierfür unerheblich.
Rz. 15
b) Der Widerruf ging nicht deshalb ins Leere, weil der Zuwendungsbescheid seine Wirksamkeit bereits infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung verloren hätte.
Rz. 16
Allerdings hat der Zuwendungsbescheid auf die "Allgemeinen Nebenbestimmungen zur Projektförderung (ANBest-P)" Bezug genommen. Nach Ziffer 2.1 i.V.m. 8.2.1 ANBest-P sollte der Bescheid seine Wirksamkeit verlieren, wenn und soweit sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigten. Die Zuwendung sollte insoweit unter eine auflösende Bedingung gestellt sein.
Rz. 17
Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieser Nebenbestimmung ist jedoch, dass sie mit § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG vereinbar ist. Hiernach darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen mit einer Bedingung - soweit hier von Interesse - nur in dem Sinne verbunden werden, dass der Wegfall der Vergünstigung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Hierunter fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211). Als Ereignis kommt mithin lediglich ein rein tatsächlicher Vorgang in Betracht, der sinnlich wahrnehmbar und dem Beweise zugänglich ist, ohne dass es für seine Bejahung noch einer rechtlichen Wertung bedürfte.
Rz. 18
Das Zurückbleiben der zuwendungsfähigen Kosten hinter dem Förderbetrag oder hinter den veranschlagten Kosten ist jedoch kein Ereignis im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Es erschöpft sich nicht in der Feststellung entstandener Gesamtkosten, sondern setzt zusätzlich die rechtliche Wertung voraus, welche dieser Gesamtkosten zuwendungsfähig sind. Hierfür ist gleichgültig, ob diese rechtliche Wertung einfach oder schwierig ist (BVerwG, Urteile vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 Rn. 13 ff. und vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 116, 117 Rn. 12 ff.; Beschluss vom 31. Juli 2017 - 10 B 26.16 - Buchholz 316 § 36 VwVfG Nr. 19).
Rz. 19
c) Der Anwendung der Jahresfrist steht ebenso wenig entgegen, dass die Zuwendung in der hier maßgeblichen Hinsicht unter den Vorbehalt erst späterer Regelung gestellt gewesen wäre.
Rz. 20
§ 49 Abs. 3 Satz 2 und § 48 Abs. 4 VwVfG wären auch dann nicht anwendbar, soweit einzelne Regelungen im Zuwendungsbescheid, namentlich diejenigen über die genaue Förderhöhe, unter den Vorbehalt erst späterer Festsetzung gestellt gewesen wären und der vorliegend angefochtene Feststellungs- und Erstattungsbescheid insoweit als Schlussbescheid anzusehen wäre. Die Wirkung des Vorbehalts liegt gerade darin, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 49, 48 VwVfG gebunden zu sein (BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 116, 117 Rn. 22 m.w.N.).
Rz. 21
Die Förderhöhe war im Zuwendungsbescheid jedoch nicht unter den Vorbehalt erst späterer Festsetzung gestellt. Nimmt ein Förderbescheid - wie hier - auf die zuwendungsfähigen Gesamtkosten Bezug - und damit auf eine Berechnungsgröße, die im Zeitpunkt seines Erlasses noch nicht feststeht -, so kann darin zwar der Vorbehalt erst späterer Regelung der Förderhöhe zu sehen sein; es kann sich aber auch um eine Festbetragsförderung handeln, die mit dem Hinweis darauf verbunden ist, dass die Förderung - gegebenenfalls teilweise - wegen Zweckverfehlung widerrufen werden kann, wenn die zuwendungsfähigen Gesamtkosten geringer ausfallen als angenommen. Das Berufungsgericht hat den Zuwendungsbescheid vom 25. November 2002 dahin ausgelegt, dass er der Klägerin 255 400 € als Festbetrag zugewendet habe; an dieser Förderart sei auch mit dem Änderungsbescheid vom 13. Juni 2003 - trotz der Hinzufügung des Wortes "höchstens" - nichts geändert worden. Diese Auslegung ist frei von Verfahrensfehlern und beruht namentlich nicht auf einer Verletzung von Denkgesetzen. Das Revisionsgericht ist deshalb an sie gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).
Rz. 22
2. Die Jahresfrist war schon vor Erlass des hier angefochtenen Ausgangsbescheides am 28. September 2010 verstrichen.
Rz. 23
a) Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, so ist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Diese Bestimmung findet Anwendung, wenn die Behörde die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts nachträglich erkennt. Unerheblich ist insoweit, ob die Fehlerhaftigkeit ihre Ursache in einer unzutreffenden Sachverhaltsermittlung oder -bewertung oder in einer rechtlichen Fehleinschätzung hat. Die Frist beginnt erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356). Maßgeblich ist die Kenntnis des zuständigen Amtswalters; dass die erheblichen Tatsachen aktenkundig sind, genügt nicht (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2001 - 8 C 8.00 - BVerwGE 112, 360 ≪362 f.≫). Entsprechendes gilt gemäß § 49 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 VwVfG für den Widerruf eines Verwaltungsakts; hier kommt es auf die vollständige Kenntnis der Behörde vom Widerrufsgrund und ebenso von den für die Widerrufsentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen an (stRspr, BVerwG, Urteile vom 22. Oktober 1987 - 3 C 27.86 - Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 2 und vom 24. Januar 2001 - 8 C 8.00 - BVerwGE 112, 360).
Rz. 24
Wie erwähnt, beginnt die Frist erst zu laufen, wenn die Behörde vollständige Kenntnis von dem für die Rücknahme oder den Widerruf des Verwaltungsakts erheblichen Sachverhalt erlangt hat. Das ist der Fall, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme oder den Widerruf zu entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356 ≪363≫; Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 29). Die Jahresfrist ist dementsprechend keine Bearbeitungsfrist, sondern eine Entscheidungsfrist (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 27). Ist die Sache allerdings bei Anlegung eines objektiven Maßstabes zur Entscheidung reif, so beginnt die Jahresfrist auch dann zu laufen, wenn die Behörde weitere Schritte zur Sachaufklärung unternimmt, die objektiv nicht mehr erforderlich sind. So liegt es insbesondere, wenn das Ermessen der Behörde auf Null reduziert oder doch im Sinne eines "intendierten" Ermessens regelhaft gebunden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356 ≪364≫; Vorlagebeschluss vom 28. September 1994 - 11 C 3.93 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 133 S. 27 f.).
Rz. 25
Die vollständige Kenntnis auch von den für die Ausübung des Rücknahme- oder Widerrufsermessens maßgeblichen Umständen erlangt die Behörde regelmäßig nur infolge einer - mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme verbundenen - Anhörung des Betroffenen (BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2001 - 8 C 8.00 - BVerwGE 112, 360 und vom 8. Mai 2003 - 1 C 15.02 - BVerwGE 118, 174 ≪179≫). Unterlässt die Behörde die Anhörung, so läuft die Frist nicht (BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - 2 B 60.08 - juris); verzögert sie sie, so läuft die Frist gleichwohl nicht früher (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103); allerdings greifen dann gegebenenfalls die Grundsätze der Verwirkung ein (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103). Die Anhörung selbst setzt die Frist noch nicht in Lauf; erst mit der Stellungnahme des Betroffenen erhält die Behörde Kenntnis von den Umständen, die gegebenenfalls bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen sind, jedenfalls aber die Gewissheit, dass ihre bisherige Kenntnis vollständig ist (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103); dann läuft die Frist. Entsprechendes gilt, wenn der Betroffene die gesetzte Frist verstreichen lässt, ohne Stellung zu nehmen. Veranlasst die Stellungnahme des Betroffenen die Behörde zu weiterer Sachaufklärung, so läuft die Frist erst mit deren Abschluss und gegebenenfalls einer erneuten Anhörung; zweckmäßigerweise weist die Behörde den Betroffenen hierauf hin.
Rz. 26
b) Bei Anlegung dieser Maßstäbe war die Frist bei Erlass des Ausgangsbescheides vom 28. September 2010 verstrichen.
Rz. 27
Die Beklagte hatte vor dem 8. Mai 2007 positive Kenntnis von den Gründen erlangt, aus denen sie mit den hier angefochtenen Bescheiden den Zuwendungsbescheid aufgehoben hat. Grund für die im Widerspruchsbescheid angeführte Zweckverfehlung war, dass etliche Belege dem geförderten Vorhaben nicht zugeordnet werden könnten oder nicht im Original vorlägen; ferner dass die geltend gemachten Ersatzinvestitionen den veranschlagten Betrag deutlich überschritten, ohne dass insofern innerhalb der hierfür geltenden Frist eine Erhöhung der Zuwendung beantragt worden wäre; schließlich dass Ausgaben geltend gemacht worden seien, die nicht Gegenstand der vom Steuerberater bestätigten Verwendungsnachweise gewesen seien. Kenntnis hiervon erlangte die Beklagte durch Eingang der Verwendungsnachweisprüfung am 26. April 2007. Dies bekundete sie dadurch, dass sie wenige Tage später unter Bezugnahme hierauf die Klägerin zur beabsichtigten Teilrückforderung angehört hat.
Rz. 28
Der Lauf der Jahresfrist setzt des Weiteren die Kenntnis der für die Ausübung des Aufhebungsermessens maßgeblichen Umstände voraus. Dies sind diejenigen Belange des Zuwendungsempfängers, welche möglicherweise gegen eine Aufhebung streiten, weil sie einen Vertrauensschutztatbestand begründen. Um diese Umstände in Erfahrung zu bringen, soweit sie der Behörde nicht ohnehin bekannt sind, muss die Behörde den Zuwendungsempfänger unter angemessener Fristsetzung anhören; die Jahresfrist läuft erst mit Kenntnisnahme von seiner Stellungnahme.
Rz. 29
Hier hat die Beklagte die Klägerin am 8. Mai 2007 zur beabsichtigten Rückforderung eines - genau berechneten - Teils der Zuwendung angehört. Die Klägerin hat zwar keine schriftliche Stellungnahme abgegeben. Stattdessen hat sie um einen mündlichen Erörterungstermin gebeten, der am 17. Juli 2008 stattfand. Dabei hat die Klägerin ihren Standpunkt dargelegt und im Wesentlichen um Nachsicht (Billigkeitserlass, Stundung) gebeten. Die Beklagte hat der Klägerin auf deren Bitte hin in einem Parallelverfahren nachgelassen, bis zum 1. September 2008 eine ergänzende Bescheinigung ihres Steuerberaters vorzulegen. Wegen des tatsächlichen Sachzusammenhangs der Fördersachen ist dies auch im vorliegenden Verfahren von Belang. Innerhalb dieser Frist, die als angemessen zu erachten ist, ist eine solche Bescheinigung nicht eingegangen. Damit war die Sache im September 2008 auch insoweit entscheidungsreif.
Rz. 30
Daran ändert nichts, dass die Klägerin einen Rechtsanwalt eingeschaltet hatte, der zwar Akteneinsicht erbeten (und erhalten), sich aber noch nicht geäußert hatte. Ausweislich des von der Beklagten gefertigten Vermerks hat die Klägerin im Erörterungstermin ausdrücklich darum gebeten, Korrespondenz ausschließlich unmittelbar mit ihr selbst zu führen. Bei dieser Sachlage bestand für die Beklagte kein Anlass, noch auf eine Stellungnahme des Rechtsanwalts zu warten. Hätte sie es anders gesehen, so hätte sie nachfragen müssen.
Rz. 31
Nach allem war die Sache für die Beklagte im September 2008 entscheidungsreif, und die Jahresfrist wurde in Lauf gesetzt. Sie lief im September 2009 ab und war bei Erlass des Feststellungs- und Erstattungsbescheides am 28. September 2010 verstrichen.
Rz. 32
c) Die Einwände der Beklagten hiergegen greifen nicht durch.
Rz. 33
(1) Unerheblich ist, dass die Klägerin im Widerspruchsverfahren um eine erneute Prüfung der Zuwendungsfähigkeit ihrer Verwendungsnachweise gebeten hat und die Beklagte dem nachgekommen ist. Der Eintritt in eine erneute Sachprüfung kann die bereits abgelaufene Frist nicht erneut in Lauf setzen.
Rz. 34
Ist die Frist verstrichen, so steht dies einer dann erst verfügten Aufhebung des Verwaltungsakts im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs entgegen. Daran ändert es nichts, wenn die Behörde nach Fristablauf - etwa auf den Widerspruch des Betroffenen hin - erneut Ermittlungen aufnimmt oder ihr Ermessen erneut ausübt. Ebenso wenig änderte es, wenn dies durch die von der Ausgangsbehörde verschiedene Widerspruchsbehörde geschähe. Es kann nicht angenommen werden, dass der Betroffene auf die durch den Fristablauf gewonnene Rechtsposition dadurch verzichtet, dass er gegen die verspätete Rücknahme oder gegen den verspäteten Widerruf Widerspruch einlegt, selbst wenn er - etwa in Unkenntnis der Rechtslage - um erneute Sachprüfung oder erneute Ermessensausübung bittet.
Rz. 35
Der Fristablauf sperrt allerdings nur den konkreten Rücknahme- oder Widerrufsgrund. Eine Rücknahme oder ein Widerruf aus einem anderen Grund bleibt möglich, selbst wenn dieser der Behörde erst später bekannt wird (so zutreffend VGH München, Urteil vom 20. Februar 1991 - 4 B 87.3487 - NVwZ-RR 1992, 452 ≪453≫; OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 5. April 2001 - 2 A 53/98 - NVwZ-RR 2002, 479 ≪483≫; Dickersbach, GewArch 1993, 177 ≪186≫; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 210, § 49 Rn. 106). Ebenso liegt es bei einem bekannten Rücknahme- oder Widerrufsgrund, der von der Behörde in der Annahme der Geringfügigkeit zunächst hingenommen worden war, wenn sie nach Fristablauf Kenntnis davon erlangt, dass dieser Rücknahme- oder Widerrufsgrund zusätzliche Gefahren hervorruft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 1988 - 7 B 8.88 - Buchholz 421.11 § 4 GFaG Nr. 1). Dies gilt freilich nur für dem Betroffenen ungünstige, also für eine Rücknahme oder einen Widerruf sprechende Umstände. Es versteht sich von selbst, dass die Frist nicht allein deshalb erneut zu laufen beginnt, weil sich die Gründe, welche zugunsten des Betroffenen für ein Absehen von der Rücknahme oder vom Widerruf im Ermessenswege streiten, noch verstärken oder um weitere ebensolche Gründe vermehren.
Rz. 36
(2) Auf den Ablauf der Jahresfrist bleibt auch ohne Einfluss, wenn die erst nach Fristablauf verfügte Aufhebung des Verwaltungsakts noch zusätzlich aus anderen Gründen rechtswidrig war, etwa weil die Behörde über den einschlägigen Widerrufstatbestand irrte oder einen Widerruf aussprach, obwohl ein Rücknahmegrund vorlag.
Rz. 37
Wird die Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung auf eine Anfechtungsklage hin vom Verwaltungsgericht aufgehoben, so läuft die Jahresfrist für eine erneute Rücknahme oder einen erneuten Widerruf aus demselben Rücknahme- oder Widerrufsgrund neu; die Vorschriften über die Hemmung oder Unterbrechung der Verjährung finden insofern keine Anwendung (BVerwG, Beschluss vom 20. Mai 1988 - 7 B 79.88 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 56; Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 30). Das setzt freilich voraus, dass die aufgehobene Entscheidung ihrerseits vor Ablauf der Jahresfrist ergangen war. War die Jahresfrist hingegen bereits verstrichen, so wird die gerichtliche Aufhebung - allein oder unter anderem - hierauf gestützt sein; dann kommt ein Neubeginn der Frist nicht in Betracht. Ob anderes gilt, wenn das Gericht den Ablauf der Jahresfrist verkennt oder verneint, die Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung aber aus einem anderen Grunde aufhebt, kann Fragen des Umfangs der Rechtskraft dieses Urteils aufwerfen; hierauf näher einzugehen, besteht im vorliegenden Fall kein Anlass.
Rz. 38
Hieraus folgt unter anderem, dass für den Ablauf der Jahresfrist gleichgültig ist, ob die erst verspätet ergangene Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung im Übrigen rechtmäßig oder rechtswidrig war. Damit ist unerheblich, ob die Behörde zutreffend von einer Rücknahme- oder einer Widerrufslage ausgegangen ist und ob sie im letzteren Falle den zutreffenden Widerrufstatbestand im Blick gehabt hat (BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - 3 C 27.86 - Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 2 S. 5 f.). Ebenso ist ohne Relevanz, ob sie ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat. Die bereits verstrichene Frist kann nicht dadurch wieder eröffnet werden, dass der Behörde danach noch weitere Rechtsfehler unterlaufen. Anderenfalls stünde die Behörde in Ansehung der Jahresfrist schlechter da, wenn sie eine im Übrigen rechtmäßige Aufhebung verfügte; das kann nicht richtig sein.
Rz. 39
Für den Lauf der Jahresfrist kommt es auch hier allein darauf an, ob die Behörde vollständige Kenntnis vom Aufhebungsgrund sowie von den für die Ermessensausübung objektiv erheblichen Umständen hatte; ob sie aufgrund dieser Kenntnis rechtmäßig Gebrauch gemacht hat, ist demgegenüber gleichgültig (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - 3 C 27.86 - Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 2 S. 5 f.). Allerdings ist zu bedenken, dass eine rechtliche Fehlvorstellung die Behörde möglicherweise zu fehlgehenden oder unvollständigen Ermittlungen verleitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356 ≪360 f.≫). Ebenso mag eine verkürzende Anhörung, welche etwa die beabsichtigte Entscheidung als eine gebundene darstellt, obwohl die Behörde Ermessen hätte, den Betroffenen von der Darlegung sämtlicher Umstände, die für die Ausübung des Ermessens objektiv erheblich sind, abhalten. Beides stünde dem Beginn der Jahresfrist entgegen.
Rz. 40
Dem Vorstehenden steht die Rechtsprechung des 7. und des 2. Senats des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen (BVerwG, Beschluss vom 20. Mai 1988 - 7 B 79.88 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 56 S. 4 f.; Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 30 ff.). Dort wird hervorgehoben, dass die Jahresfrist bei Aufhebung eines ersten Rücknahmebescheides neu beginne. Dem ist für die entschiedenen Fälle zuzustimmen; jeweils war dieser erste Rücknahmebescheid noch innerhalb der Jahresfrist ergangen. Die zur Begründung angeführte zusätzliche Erwägung, die Behörde erlange erst durch die gerichtliche Entscheidung genaue Kenntnis von den Voraussetzungen für eine rechtmäßige Rücknahme, ist gelegentlich missverstanden worden. Maßgeblich ist nicht die Kenntnis der Behörde von der Rechtmäßigkeit der beabsichtigten Rücknahmeentscheidung, sondern ihre Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des zurückzunehmenden Verwaltungsakts. Andernfalls liefe die Jahresfrist leer; denn zur Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung gehört auch die Einhaltung der Jahresfrist selbst. Die Behörde muss vollständige Kenntnis aller Umstände haben, die sie für eine Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung benötigt. Insofern muss Entscheidungsreife vorgelegen haben. Ob die Behörde hiervon rechtmäßig Gebrauch macht, ist demgegenüber gleichgültig.
Rz. 41
(3) Nichts anderes gilt schließlich, wenn die Behörde rechtsirrig annimmt, die Jahresfrist finde keine Anwendung, weil der Zuwendungsbescheid seine Wirksamkeit infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung bereits verloren habe oder weil er unter den Vorbehalt einer späteren Festsetzung in einem Schlussbescheid gestellt worden sei. Die Behörde kann sich zu Lasten des Begünstigten auch insofern nicht auf den eigenen Rechtsirrtum berufen. Zwar unterscheiden sich diese Fälle von den soeben erörterten dadurch, dass der Rechtsirrtum der Behörde sich auch auf ihre Fristbindung selbst bezieht; das mag in der Praxis zu einem geringeren Maß an Verfahrensbeschleunigung führen, auch wenn selbstverständlich auch hier das allgemeine Verfahrensbeschleunigungsgebot des § 10 VwVfG gilt (vgl. zur Beschleunigungspflicht beim Schlussbescheid BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 31). Auf den Lauf der Jahresfrist hat aber der Rechtsirrtum der Behörde keinen Einfluss. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei § 48 Abs. 4 VwVfG um eine Ausschlussfrist, die nicht verlängerbar und in die keine Wiedereinsetzung möglich ist (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 27). Ist die Versäumung der Frist aber nicht entschuldbar, so ist sie es auch nicht, wenn sie auf einem Rechtsirrtum beruht.
Rz. 42
In der Literatur wird demgegenüber angenommen, die Jahresfrist könne nicht laufen, solange die Behörde - der Sache nach also "gutgläubig" - das Zurückbleiben der zuwendungsfähigen hinter den veranschlagten Gesamtkosten als Eintreten einer auflösenden Bedingung hätte ansehen können; erst die Veröffentlichung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - (BVerwGE 152, 211) im August 2015 habe diesen "guten Glauben" mit der Wirkung zerstört, dass frühestens ab diesem Zeitpunkt die Jahresfrist zu laufen begann (Gass, NVwZ 2016, 748). Dem kann nicht gefolgt werden. Einen "guten Glauben" der Behörde in die Rechtmäßigkeit eines rechtswidrigen Behördenhandelns kann es nicht geben. Der Umstand, dass die meisten Oberverwaltungsgerichte die rechtswidrige Praxis jahrelang gebilligt haben, vermag hieran nichts zu ändern.
Rz. 43
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Fundstellen
Haufe-Index 13013298 |
RÜ 2019, 395 |