Entscheidungsstichwort (Thema)
Dienstherrnübergreifende Versetzung. nachträgliche Beseitigung der Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn
Leitsatz (amtlich)
Die Erklärung des Einverständnisses des aufnehmenden Dienstherrn mit der Versetzung eines Beamten kann nicht durch Verwaltungsakt zurückgenommen werden. Sie kann aber durch Erklärung gegenüber dem abgebenden Dienstherrn entsprechend den Regeln über die Rücknahme einer Ernennung – ebenso wie die Versetzungsverfügung selbst – beseitigt werden.
Normenkette
BRRG §§ 18, 123; VwVfG §§ 44-45, 48; BayBG Art. 15, 17
Verfahrensgang
Tenor
Die Revision des Beklagten gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Mai 2003 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Tatbestand
I.
Die ehemalige – inzwischen verstorbene – Beigeladene, deren Verfahren von ihrer Erbin fortgeführt wird, war Lehrerin. Nach einer Beurlaubung über zwölf Jahre wurde sie durch Bescheid des Regierungspräsidenten Düsseldorf vom 12. März 1993 in den Schuldienst des Landes Bayern versetzt, nachdem das staatliche Gesundheitsamt Neu-Ulm ihre gesundheitliche Eignung für das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestätigt und die Regierung von Schwaben mit Schreiben vom 4. März 1993 das Einverständnis mit der Versetzung erklärt hatte.
Ab dem 14. September 1993 war die ehemalige Beigeladene wegen Krankheit dienstunfähig. Danach stellte der Beklagte fest, dass sie bereits ab September 1986 für mehr als fünf Monate in einem psychiatrischen Krankenhaus stationär behandelt worden war und bei ihrer Einstellungsuntersuchung im Februar 1993 das Formblatt “Beurteilungsgrundlage” unterschrieben hatte, ohne bei der eigenen Vorgeschichte oder bei der Frage nach Krankenhausaufenthalten bzw. der Frage nach wiederholten Behandlungen eines bestimmten Leidens eine psychiatrische Behandlung anzugeben.
Mit an die Klägerin adressiertem Bescheid vom 26. Januar 1996 nahm die Regierung von Schwaben, gestützt auf Art. 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 1 und 2 BayVwVfG, ihr mit Schreiben vom 4. März 1993 erklärtes Einverständnis mit der Versetzung zurück und verwies darauf, die Zustimmung zur Versetzung sei durch arglistige Täuschung und durch Angaben erwirkt worden, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien.
Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Berufungsgericht hat den Bescheid vom 26. Januar 1996 sowie den Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Zur rechtlichen Beurteilung der Rücknahme des Einverständnisses des aufnehmenden Dienstherrn bei einer länderübergreifenden Versetzung seien weder die Bestimmungen über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts noch die Regelungen des bürgerlichen Rechts über die Anfechtung wegen eines Willensmangels oder wegen arglistiger Täuschung heranzuziehen. Vielmehr fänden auf das Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn mit der Versetzung dieselben Grundsätze Anwendung, die für den Zugang zum Beamtenverhältnis – also für die Ernennung – Geltung hätten. Zwar habe die ehemalige Beigeladene ihre Ernennung durch arglistige Täuschung herbeigeführt, da sie vor der Versetzung die Frage, ob sie “wegen eines bestimmten Leidens längere Zeit oder wiederholt behandelt” worden sei, wider besseres Wissen verneint habe und auch nicht krankheitsbedingt gehindert gewesen sei, die gestellten Fragen wahrheitsgemäß zu beantworten. Die Rücknahme der Einverständniserklärung sei jedoch nicht von der zuständigen Behörde, nämlich dem Bayerischen Staatsministerium für Unterricht und Kultus, erklärt worden. Zudem sei die Frist von sechs Monaten nicht gewahrt worden, innerhalb derer eine Ernennung zurückgenommen werden könne, nachdem der obersten Dienstbehörde die Ernennung und der Rücknahmegrund bekannt geworden seien. Diese Frist gelte auch für die Rücknahme des Einverständnisses zu einer Versetzung.
Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Mai 2003 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. März 1998 zurückzuweisen.
Die Klägerin tritt der Revision entgegen und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat den Bescheid vom 26. Januar 1996 zu Recht aufgehoben, da er rechtswidrig ist.
Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage ist zulässig. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob die Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn durch einen Verwaltungsakt aufgehoben werden kann. Maßgebend ist vielmehr, dass ein solcher ergangen ist. Mit dem an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 26. Januar 1996 hat die Regierung von Schwaben eine Maßnahme getroffen, die mit potentieller Bestandskraft die Rücknahme des Einverständnisses für die Versetzung der ehemaligen Beigeladenen in den Schuldienst des Freistaates Bayern rechtsverbindlich bewirken sollte. Das ergibt sich bereits aus der Formalgestaltung: Die Maßnahme ist ausdrücklich als “Bescheid” bezeichnet, ihre sofortige Vollziehung wird angeordnet und es ist eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Dies sind die typusbestimmenden äußeren Kennzeichen eines schriftlichen Verwaltungsaktes. Inhaltlich ist die Maßnahme auf Art. 48 BayVwVfG gestützt und als Rücknahme eines Verwaltungsaktes bezeichnet. Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes ist selbst ein Verwaltungsakt (vgl. z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 48 Rn. 241).
Entgegen der Begründung des Widerspruchsbescheides vom 30. September 1996 ist die Klägerin als Behörde des Landes Nordrhein-Westfalen (abgebender Dienstherr) anfechtungsberechtigt. Die potentielle Verletzung von Rechten des früheren Dienstherrn ergibt sich schon daraus, dass ihm gegenüber durch Verwaltungsakt eine verbindliche Regelung getroffen werden sollte. Zudem hat er ein rechtlich beachtliches Interesse an der Klärung, ob der Beklagte sein Einverständnis zu der Versetzung der ehemaligen Beigeladenen zurücknehmen durfte. Folge einer Rücknahme könnte nämlich sein, dass die Versetzung unmittelbar ihre Wirksamkeit verliert oder dass die Klägerin verpflichtet ist, die Versetzungsverfügung aufzuheben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Mai 1987 – 4 S 1063/85 – VBlBW 1988, 151), was dazu führen könnte, dass das Beamtenverhältnis der ehemaligen Beigeladenen mit dem Land Nordrhein-Westfalen “wiederaufgelebt” wäre. Daraus ergeben sich möglicherweise Rückabwicklungsverpflichtungen, nachträgliche Besoldungsansprüche und Versorgungsansprüche der Hinterbliebenen. Deshalb hat sich der Rechtsstreit durch den Tod der ehemaligen Beigeladenen auch nicht erledigt.
Die Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid ist rechtswidrig, weil die Einverständniserklärung kein Verwaltungsakt ist und nicht durch einen Verwaltungsakt aufgehoben werden kann.
Gemäß § 123 BRRG kann der Beamte nach Maßgabe des § 18 BRRG auch über den Bereich eines Landes hinaus zu einem anderen Dienstherrn im Geltungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes versetzt werden (so genannte dienstherrnübergreifende Versetzung). Die Versetzung wird von dem abgebenden im schriftlichen Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt; in der Verfügung ist zum Ausdruck zu bringen, dass das Einverständnis vorliegt. Ob, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form der aufnehmende Dienstherr sich nachträglich von seinem Einverständnis lösen kann, ist gesetzlich nicht geregelt. Es ist auch nicht normativ ausdrücklich bestimmt, welchen Rechtscharakter die Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn hat.
Die Aufhebung der Einverständniserklärung durch eine unmittelbar auf Art. 48 BayVwVfG gestützte Rücknahmeverfügung kommt nicht in Betracht. Gegenstand der Rücknahme ist nach dieser Bestimmung ein Verwaltungsakt. Die Einverständniserklärung gemäß § 123 Abs. 2 BRRG stellt jedoch keinen solchen Verwaltungsakt dar (a.A. OVG Münster, Urteil vom 28. Mai 1985 – 6 A 66/84 – DVBl 1985, 1247 f.). Ihr mangelt es an nahezu sämtlichen Merkmalen eines Verwaltungsaktes im Sinne des Art. 35 BayVwVfG: Sie hat keine unmittelbare Außenwirkung, begründet keine unmittelbaren Rechtsfolgen und ist keine hoheitliche Maßnahme.
Die Versetzung, die gemäß § 123 Abs. 2 Satz 1 BRRG von dem abgebenden Dienstherrn verfügt wird, hat wegen der Statusänderung den Charakter eines Verwaltungsaktes (vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer, § 26 BBG ≪Stand: März 2003≫ Rn. 5a, 44). Demgegenüber ist die Einverständniserklärung eine Mitwirkungshandlung mittels sonstiger öffentlich-rechtlicher Willenserklärung der aufnehmenden Behörde im Versetzungsverfahren (vgl. Urteil vom 13. November 1986 – BVerwG 2 C 33.84 – BVerwGE 75, 133 ≪134≫). Sowenig der Dienstherr wegen des Antrags des Beamten oder wegen des Vorliegens der Einverständniserklärung eines aufnahmebereiten Dienstherrn verpflichtet ist, den Beamten zu versetzen, ist der Dienstherr, der den Beamten aufnehmen soll, gehalten, sein Einverständnis wegen der Versetzungsabsicht des Beamten oder des bisherigen Dienstherrn zur Übernahme des Beamten zu erteilen (vgl. Urteil vom 13. November 1986 a.a.O. S. 135; Beschluss vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 3.85 – BVerwGE 78, 257 ≪261≫). Die Versetzung zu einem anderen Dienstherrn beruht auf der gleichgerichteten und gleichgewichtigen Willensentschließung beider beteiligter Dienstherren. Der Wille des bisherigen Dienstherrn, das bestehende Dienstverhältnis mit dem Beamten zu lösen, und der Wille des aufnehmenden Dienstherrn, das Dienstverhältnis mit dem Beamten fortzuführen, sind konstitutiv für die dienstherrnübergreifende Versetzung. Die jeweilige Willensbekundung erfolgt durch die Einverständniserklärung und durch die Versetzung.
Aus § 123 Abs. 2 Satz 2 BRRG folgt, dass Adressat der Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn der Dienstherr ist, in dessen Dienst der Beamte (noch) steht. Wäre die Einverständniserklärung an den Beamten zu richten, wäre es sinnlos, in der Versetzungsverfügung zum Ausdruck zu bringen, dass das Einverständnis vorliegt. Andererseits könnte die abgebende Behörde diesen Hinweis nicht in die Versetzungsverfügung aufnehmen, wenn ihr die Einverständniserklärung nicht zugegangen wäre. Als verwaltungsinterne Mitwirkungshandlung hat die Einverständniserklärung keine Außenwirkung.
Die Einverständniserklärung begründet auch keine unmittelbare Rechtsfolge, da sie dem Beamten keinen Anspruch auf Versetzung verschafft und den gegenwärtigen Dienstherrn des Beamten nicht zur Versetzung verpflichtet. Vielmehr ist sie tatbestandliche Voraussetzung der rechtsfolgenbegründenden Versetzungsverfügung.
Zudem ist das dem abgebenden Dienstherrn gegenüber zu erklärende Einverständnis keine hoheitliche Maßnahme. Die beteiligten Dienstherren sind jeweils Träger öffentlicher Verwaltung und treten sich im Versetzungsverfahren nicht in einem Über- und Unterordnungsverhältnis, sondern in einem Gleichordnungsverhältnis gegenüber. Ohne ein Einvernehmen können die Interessen des abgebenden oder des aufnehmenden Dienstherrn nicht einseitig durchgesetzt werden. In diesem Gleichordnungsverhältnis verbietet sich der von einer Seite erlassene, mit Verbindlichkeit ausgestattete Verwaltungsakt.
Der aufnehmende Dienstherr kann sich nachträglich von seiner Einverständniserklärung unter den Voraussetzungen lösen, die für die Aufhebung einer dienstherrnübergreifenden Versetzung maßgebend sind. Die Versetzungsverfügung ist ihrerseits nicht unabänderlich und einer Aufhebung nicht entzogen. Die Beseitigung der Versetzungsverfügung als actus contrarius obliegt allerdings dem abgebenden Dienstherrn. Obgleich der Beamte aufgrund der Versetzung in den Dienst eines anderen Dienstherrn übergetreten ist, erhält dieser nicht die Dispositionsbefugnis über die Versetzung, weil durch eine Aufhebung der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt werden könnte. Die Entscheidung über den Dienstherrenwechsel hat nach der ausdrücklichen Zuständigkeitsregelung des § 123 Abs. 2 Satz 1 BRRG ausschließlich der abgebende Dienstherr zu treffen.
Auf die Entscheidung des abgebenden Dienstherrn, an der Versetzungsverfügung festzuhalten oder sie rückgängig zu machen, hat der aufnehmende Dienstherr seinerseits keinen unmittelbaren Einfluss. Er kann die Entscheidung nicht erzwingen; hierzu bietet § 123 BRRG keine Handhabe. Der paritätischen Willensbildung des abgebenden und des aufnehmenden Dienstherrn im Versetzungsverfahren entspricht es, wenn der aufnehmende Dienstherr in der Lage ist, seine Einverständniserklärung nachträglich zu beseitigen. Dies knüpft an seine spezifische Mitwirkungshandlung im Versetzungsverfahren an. Der eigene Beitrag wird beseitigt, indem der aufnehmende Dienstherr durch schriftliche Erklärung das dem abgebenden Dienstherrn schriftlich erklärte Einverständnis zurückzieht. Gelingt dem aufnehmenden Dienstherrn die Beseitigung seines Einverständnisses, führt dies unmittelbar zur Wiederherstellung des vor der Versetzung bestehenden Zustandes, da ein materielles Wirksamkeitserfordernis der Versetzung entfällt (vgl. Beschluss vom 6. November 1997 a.a.O. S. 261; Urteil vom 19. Dezember 2002 – BVerwG 2 C 1.02 – Buchholz 230 § 123 BRRG Nr. 4).
Die Wirkung, die der Beseitigung des Einverständnisses zukommt, verlangt eine strenge Begrenzung der Voraussetzungen. Nach § 123 BRRG hat die dienstherrnübergreifende Versetzung zur Folge, dass das Dienstverhältnis zum abgebenden Dienstherrn erlischt und ein Dienstverhältnis zum aufnehmenden Dienstherrn begründet wird. Zwar wird durch die Versetzung das Beamtenverhältnis nicht unterbrochen oder neu begründet, sondern mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt (vgl. Urteil vom 11. April 1991 – BVerwG 10 C 1.91 – Buchholz 261 § 3 BUKG Nr. 1 S. 2). Die Versetzung unterliegt als solche auch nicht der Formenstrenge der Ernennung. Gleichwohl hat die Versetzung für den Beamten und den aufnehmenden Dienstherrn ernennungsähnliche Wirkung. Der neue Dienstherr tritt in die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis ein. Deshalb sind auf die Versetzung die Grundsätze anzuwenden, die auch für die erstmalige Begründung eines Beamtenverhältnisses gelten (vgl. Urteil vom 13. November 1986 a.a.O. S. 135; Beschluss vom 6. November 1987 a.a.O. S. 261; auch Urteil vom 23. Februar 1989 – BVerwG 2 C 25.87 – BVerwGE 81, 282 ≪284 f.≫), ohne dass es darauf ankommt, ob es – etwa wegen einer mit der Versetzung verbundenen Beförderung – einer zusätzlichen Ernennung bedarf.
Zudem hat der Mangel des Einverständnisses die Nichtigkeit der Versetzungsverfügung zur Folge, weil das Einverständnis eine materiellrechtlich zwingend erforderliche Wirksamkeitsvoraussetzung der Versetzung ist (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2002 a.a.O. S. 2). Insoweit kommt es nicht darauf an, ob das Einverständnis bereits bei Erlass der Versetzungsverfügung nicht vorgelegen hat oder ob es nachträglich rückwirkend beseitigt worden ist. Die Zurücknahme der Einverständniserklärung berührt ebenso wie deren Abgabe die Rechtssicherheit und die Ämterstabilität.
Schließlich ist die länderübergreifende Versetzung ein Rechtsakt in einem Dreiecksverhältnis und berührt substantielle Interessen des Beamten und des abgebenden sowie des aufnehmenden Dienstherrn. Mit der Versetzung verändert sich im Hinblick auf abweichende beamtenrechtliche Regelungen die Rechts- und Pflichtenstellung des Beamten. Die beteiligten Dienstherren haben die bisherigen Maßnahmen (insbesondere Stellenbesetzung, Besoldung, u.U. Versorgung) rückabzuwickeln. Die über das bipolare Rechtsverhältnis hinausgehende Wirkung der Versetzung bzw. deren nachträgliche Aufhebung fordert ebenfalls eine erhöhte Rechtsbeständigkeit.
Die auf die Versetzung anzuwendenden speziellen Regelungen des Beamtenrechts schließen die Anwendbarkeit der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften über die Rücknahme (vgl. § 48 VwVfG) und die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes (vgl. § 44 VwVfG) sowie die Heilung von Verfahrens- und Formfehlern (vgl. § 45 VwVfG) aus. Ebenfalls ausgeschlossen ist die entsprechende Anwendung der bürgerlichrechtlichen Vorschriften über die Anfechtung von Willenserklärungen wegen Irrtums oder Täuschung (a.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Mai 1987 a.a.O.). Um die Regelungslücke im Bereich des § 123 BRRG zu schließen, sind die speziellen und sachnäheren Bestimmungen des Beamtenrechts heranzuziehen, die in Bund und Ländern durch §§ 11, 12 BBG und §§ 8 und 9 BRRG weitgehend vereinheitlicht sind. Im Übrigen sind die den §§ 119 ff. BGB zugrunde liegenden allgemeinen Bewertungen prinzipiell auch in den Bestimmungen über die Rücknahme einer Ernennung (vgl. § 9 BRRG) berücksichtigt.
Nach dem somit entsprechend anwendbaren Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayBG ist die Ernennung zurückzunehmen, wenn sie durch arglistige Täuschung herbeigeführt wurde. Gemäß Art. 17 Satz 1 BayBG kann in den Fällen des Art. 15 die Ernennung nur innerhalb einer Frist von sechs Monaten zurückgenommen werden, nachdem die oberste Dienstbehörde von der Ernennung und dem Rücknahmegrund Kenntnis erlangt hat; nach Satz 3 wird die Rücknahme von der obersten Dienstbehörde erklärt.
Art. 15 und Art. 17 BayBG sind sowohl auf die Versetzung als auch auf die Einverständniserklärung analog anzuwenden. Ebenso wie die oberste Dienstbehörde für die Rücknahme einer Ernennung zuständig ist, die eine andere Behörde vorgenommen hat, ist sie für die Rücknahme des Einverständnisses zu einer Versetzung auch dann zuständig, wenn eine andere Behörde dieses Einverständnis erklärt hat. Dies entspricht der besonderen rechtlichen Bedeutung, die die Beseitigung einer bestandskräftigen Versetzungsverfügung oder einer Ernennung – nicht nur einer Ernennung zur erstmaligen Begründung eines Beamtenverhältnisses – hat. Die Ausschlussfrist von sechs Monaten zwingt die oberste Dienstbehörde, alsbald zu entscheiden, ob sie an dem früher erklärten Einverständnis festhält. Danach sollen möglichst bald klare Verhältnisse geschaffen werden und im Interesse der Rechtssicherheit und der Ämterstabilität die Ungewissheit über den Status des Beamten nicht unnötig lange bestehen bleiben.
Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass nicht das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus als oberste Dienstbehörde der ehemaligen Beigeladenen, sondern die Regierung von Schwaben den angegriffenen Bescheid erlassen hat. Nach den weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts, die von der Revision nicht angegriffen werden und die das Revisionsgericht binden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO), ist zudem die Sechsmonatsfrist nicht gewahrt worden, da die oberste Dienstbehörde bereits durch Schreiben der Regierung von Schwaben am 29. Juni 1995 von der Versetzung, von der Krankheitsgeschichte und von den Angaben der ehemaligen Beigeladenen anlässlich ihrer Versetzung in den Dienst des Landes Bayern in Kenntnis gesetzt worden ist. Danach hätte das Einverständnis spätestens bis Ende des Jahres 1995 zurückgezogen werden müssen. Eine – fristgerechte – Erklärung der obersten Dienstbehörde liegt jedoch nicht vor. Die erst nach der gesetzlichen Frist und zudem von einer unzuständigen Behörde erklärte Aufhebung konnte die Einverständniserklärung vom 4. März 1993 nicht wirksam beseitigen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind zu erstatten, da diese einen Antrag gestellt hat und damit ein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Unterschriften
Albers, Dr. Kugele, Groepper, Dr. Bayer, Dr. Heitz
Fundstellen
BVerwGE 2005, 58 |
ZBR 2005, 128 |
ZTR 2005, 276 |
DÖD 2005, 130 |
RiA 2005, 126 |
DVBl. 2005, 450 |
FSt 2006, 6 |