Entscheidungsstichwort (Thema)
Feststellungsklage. Zulässigkeit. Rechtsverhältnis. Klageänderung. Erledigungserklärung. Protokollierungspflicht. Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung. Geltung. unmittelbar. Legehennen. Haltung. Käfig. Legebatterie. Altanlage. Genehmigung. Tierhalter. Pflichten. Tierschutz. Bestandsschutz. Übergangsvorschriften. Inhalts- und Schrankenbestimmung. Verhältnismäßigkeit. Vertrauensschutz. Inländerdiskriminierung
Leitsatz (amtlich)
1. Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung wirkt gilt unmittelbar auch für bereits zugelassene Anlagen zur Haltung von Legehennen. Eine Aufhebung bzw. Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnung nicht erforderlich.
2. Die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV verstoßen nicht zu Lasten der Anlagenbetreiber gegen höherrangiges Recht.
Normenkette
GG Art. 80 Abs. 1 S. 2, Art. 20a, 14 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3; BImSchG § 6 Abs. 1; VwGO § 43 Abs. 1, § 91 Abs. 1, § 161 Abs. 2; TierSchG §§ 2, 2a, 16a; TierSchNutztV § 13 ff., §§ 26, 33 Abs. 4; Richtlinie 1999/74/EG Art. 5 Abs. 2, Art. 13 Abs. 2
Verfahrensgang
OVG des Landes Sachsen-Anhalt (Urteil vom 16.08.2007; Aktenzeichen 2 L 94/05) |
VG Halle (Saale) (Entscheidung vom 27.04.2005; Aktenzeichen 2 A 12/05 HAL) |
Tenor
Auf die Revision des Beklagten zu 2 wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. August 2007 geändert, soweit es der Klage gegen den Beklagten zu 2 stattgegeben hat.
Insoweit wird die Klage abgewiesen.
Die Revision der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I
Die Beteiligten streiten darüber, ob die verschärften Anforderungen an die artgerechte Haltung von Legehennen auch auf die Anlage der Klägerin unmittelbare Anwendung finden oder die Klägerin sich bis zu einer Aufhebung bzw. Änderung der Anlagengenehmigung auf Bestandsschutz berufen kann.
Die Klägerin betreibt ihre Legehennenanlage auf der Grundlage immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen vom 16. April 1996. Die Genehmigungen enthalten u.a. Nebenbestimmungen zum Tierschutz. Die Legehennen werden in herkömmlichen Käfigen (sog. Legebatterien) gehalten.
Bei Erteilung der Genehmigungen waren die Anforderungen an die Legehennenhaltung in der Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S. 2622) geregelt. Diese Verordnung hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 – (BVerfGE 101, 1 ff.) für nichtig erklärt.
Das Gemeinschaftsrecht bestimmt in der Richtlinie 1999/74/EG (ABl. EG Nr. L 203 S. 53) Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen. Die Haltung von Legehennen in herkömmlichen Käfigen ist danach bis zum 31. Dezember 2011 zulässig. U.a. zur Umsetzung dieser Richtlinie wurde am 28. Februar 2002 die Erste Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (BGBl I S. 1026 ff.) erlassen. Die Verordnung sah für Altanlagen in § 17 gestaffelte Übergangsvorschriften vor. Danach sollte die herkömmliche Käfighaltung ab 1. Januar 2007 verboten sein. Für die Legehennenhaltung in sog. ausgestalteten Käfigen war eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2011 vorgesehen.
Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006 (BGBl I S. 1804) ist neben der Freiland- und der Bodenhaltung sowie der ökologischen Erzeugung die sog. Kleingruppenhaltung eingeführt worden. Zudem sind die Übergangsvorschriften geändert worden. Die Laufzeit für herkömmliche Käfiganlagen ist- unter bestimmten Voraussetzungen – bis zum 31. Dezember 2008 mit Verlängerungsoption bis zum 31. Dezember 2009 und für ausgestaltete Käfiganlagen bis zum 31. Dezember 2020 verlängert worden. Nach Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006 (BGBl I S. 2759) sind die für die Legehennenhaltung maßgeblichen Übergangsvorschriften nunmehr in § 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV geregelt.
Die nach der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung einzuhaltenden Mindestanforderungen an Haltungseinrichtungen für Legehennen lassen eine Haltung in herkömmlichen Käfigen nicht mehr zu. Für eine Umrüstung ihrer Anlage auf die neuen Haltungsformen müsste die Klägerin nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mindestens 30 € je Tierplatz aufwenden. Vor diesem Hintergrund bemüht sie sich seit 2002 um Klärung, ob sie ihren Betrieb nach Ablauf der Übergangsfristen jedenfalls so lange in der bisherigen Form weiterführen darf, bis der Beklagte zu 1 die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen aufgehoben oder geändert hat.
Der Beklagte zu 1 hat der Klägerin auf schriftliche Nachfrage mitgeteilt, dass er keinen Anlass sehe, die Genehmigungen aufzuheben. Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung finde unmittelbare Anwendung. Für ihren Vollzug sei ausschließlich das Veterinäramt, der Beklagte zu 2, zuständig. Der Beklagte zu 2 kündigte für den Fall eines Verstoßes gegen die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung ein ordnungsbehördliches Einschreiten an.
Die Klägerin hat daraufhin Feststellungsklage im Hauptantrag zunächst nur gegen den Beklagten zu 1 und später auch gegen den Beklagten zu 2 erhoben.
Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren getrennt und beide Klagen abgewiesen. In dem die Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 2 betreffenden Berufungsverfahren haben die Beteiligten nach Inkrafttreten der Zweiten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Im Berufungsverfahren gegen den Beklagten zu 1 hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht auf richterlichen Hinweis erklärt, dass ihre Klage sich auch bzw. wieder gegen den Beklagten zu 2 richten solle; dem hat der Beklagte zu 2 nicht zugestimmt.
Mit Urteil vom 16. August 2007 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin, soweit sich die Klage gegen den Beklagten zu 1 richtet, zurückgewiesen. Die Feststellungsklage sei insoweit in Ermangelung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses bereits unzulässig.
Die Einbeziehung des Beklagten zu 2 in das Berufungsverfahren sei sachdienlich. Die Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 2 sei zulässig und begründet. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 16. April 1996 entfalteten auch in tierschutzrechtlicher Hinsicht Legalisierungswirkung, weil in den Nebenbestimmungen auch Regelungen zum Tierschutz enthalten seien. Die Genehmigungen umfassten somit die Feststellung, dass der Betrieb der Anlage tierschutzrechtlich zulässig sei, und müssten daher vor einem ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen die Nutzung der Käfiganlagen aufgehoben werden.
Gegen dieses Urteil haben der Beklagte zu 2 und die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.
Der Beklagte zu 2 führt zur Begründung aus: Er sei mangels Schriftform der Klageänderung schon nicht ordnungsgemäß in das Verfahren einbezogen worden. Zudem habe er der Klageänderung nicht zugestimmt. Die Klageänderung sei entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch nicht sachdienlich, weil die Klage mangels Feststellungsinteresses und wegen widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin bereits unzulässig sei. Das Urteil sei auch in der Sache fehlerhaft. Die Bindungswirkung immissionsschutzrechtlicher Bescheide erstrecke sich nicht auf tierschutzrechtliche Aspekte des Anlagenbetriebs. Die Einhaltung der tierschutzrechtlichen Bestimmungen sei Genehmigungsvoraussetzung, nicht aber Genehmigungsinhalt.
Die Klägerin trägt vor: Die Feststellungsklage sei, auch soweit sie sich gegen den Beklagten zu 1 richte, zulässig. Das (ungeklärte) Verhältnis zum Beklagten zu 1 sei mitentscheidend für die Erfüllung der tierschutzrechtlichen Ordnungswidrigkeitentatbestände. Das Oberverwaltungsgericht habe auch zu Recht angenommen, dass die tierschutzrechtlichen Nebenbestimmungen in den Anlagengenehmigungen Bestandsschutz vermittelten. Die Genehmigungen würden daher von der Verschärfung der Haltungsanforderungen für Legehennen durch die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung nicht berührt. Die Bestandskraft immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen dürfe durch Verordnungsrecht nur dann durchbrochen werden, wenn die gesetzliche Ermächtigung dies ausdrücklich erlaube. Daran fehle es hier.
Der Vertreter des Bundesinteresses tritt dem Vorbringen der Beklagten bei. Die tierschutzrechtlichen Regelungen zur Legehennenhaltung gehörten zwar zu den Genehmigungsvoraussetzungen, nicht aber zum Regelungsinhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen. Ungeachtet dessen könne sich die Klägerin auch deshalb nicht auf Bestandsschutz berufen, weil die immissionsschutzrechtliche Genehmigung als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren sei.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision des Beklagten zu 2 hat Erfolg und führt zu einer Änderung des angegriffenen Urteils (1). Dagegen ist die Revision der Klägerin zurückzuweisen (2).
1. Die Revision des Beklagten zu 2 ist zulässig und begründet. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die Klageänderung im Berufungsverfahren zu Recht als formal ordnungsgemäß und sachdienlich erachtet und begegnet auch die Zulässigkeit der Feststellungsklage keinen Bedenken (a). Das Oberverwaltungsgericht hat der Feststellungsklage aber unter Verstoß gegen die bundesrechtlichen Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zur Haltung von Legehennen und § 6 Abs. 1 BImSchG stattgegeben (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, (b).
a) Die Rüge des Beklagten zu 2, er sei schon formal nicht ordnungsgemäß in das Verfahren einbezogen worden, greift nicht durch. Erklärungen nach § 91 Abs. 1 VwGO sind keine Anträge, sondern einfache Verfahrenshandlungen, die der Protokollierungspflicht nach § 160 Abs. 3 ZPO nicht unterliegen (Urteil vom 3. Juli 1987 – BVerwG 4 C 12.84 – Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 72 = NJW 1988, 1228).
Die formal ordnungsgemäße Klageänderung war auch sachdienlich. Die Bewertung einer Klageänderung als sachdienlich kann vom Revisionsgericht nur daraufhin überprüft werden, ob die Vorinstanz den von prozessökonomischen Erwägungen geprägten Begriff der Sachdienlichkeit verkannt und damit die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat (Urteil vom 11. Dezember 1990 – BVerwG 6 C 33.88 – Buchholz 264 UmzugskostenR Nr. 3). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Die der Klägerin vom Oberverwaltungsgericht angeratene Klageänderung diente der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits und lag damit auch im wohlverstandenen Interesse des Beklagten zu 2, der nach § 16a Satz 1 TierSchG i.V.m. § 10 Nr. 2 der Landesverordnung über die Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr (ZustVO SOG) vom 31. Juli 2002 (GVBl LSA 2002 S. 328) für die Überwachung der Einhaltung tierschutzrechtlicher Vorschriften zuständig ist.
Die Zustimmung des Beklagten zu 2 zur Klageänderung war nicht erforderlich. Die Vorschrift des § 91 Abs. 1 VwGO zielt auf die Vermeidung eines (weiteren) selbstständigen Prozesses (Urteil vom 26. September 1957 – BVerwG 1 CB 51.57 – DVBl. 1959, 61). Dieser Zweck würde verfehlt, wenn eine Klageänderung in der Berufungsinstanz regelmäßig von der Zustimmung des Beklagten abhängig wäre. Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, der Frage weiter nachzugehen, unter welchen besonderen Voraussetzungen ggf. anderes zu gelten hätte.
Der Zulässigkeit der Klageänderung steht auch die von der Klägerin im Berufungsverfahren 2 L 174/05 vor dem Oberverwaltungsgericht abgegebene Erledigungserklärung nicht entgegen. Eine Erledigungserklärung bewirkt weder einen Klageverbrauch noch stellt sie einen Anspruchsverzicht dar. Anhaltspunkte für ein treuwidriges Verhalten der Klägerin, das ggf. zu einem anderen Ergebnis führen müsste, liegen nicht vor.
Das Oberverwaltungsgericht hat auch das erforderliche Feststellungsinteresse für die vorbeugende Feststellungsklage zu Recht bejaht, denn der Beklagte zu 2 hat der Klägerin in Aussicht gestellt, ab Januar 2009 ordnungsbehördlich einzuschreiten.
Ist die Bewertung der Klageänderung als sachdienlich durch das Berufungsgericht demnach revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden, greift auch die vom Beklagten zu 2 erhobene Besetzungsrüge offensichtlich nicht durch.
Die Rüge des Beklagten zu 2, das Urteil stelle sich als unzulässige Überraschungsentscheidung dar, liegt neben der Sache. Aufgrund der Vorbefassung des Beklagten zu 2 mit den streitgegenständlichen Fragen kann keine Rede davon sein, dass für ihn nicht erkennbar war, auf welche rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkte es entscheidungserheblich ankommt.
b) Die zulässige Feststellungsklage ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass sie ihre Legehennenanlage ab dem 1. Januar 2009 unter Weiterverwendung der Käfiganlagen fortführen darf und ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen die Nutzung der Käfiganlagen zur Legehennenhaltung einer vorherigen Aufhebung (Widerruf oder Rücknahme) der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 16. April 1996 bedarf. Die Genehmigungen vermitteln keinen Schutz vor nachträglichen Änderungen der tierschutzrechtlichen Anforderungen (aa). Die Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zur Legehennenhaltung finden nach Maßgabe der Übergangsregelungen auch auf Altanlagen unmittelbar Anwendung (bb). Die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV verstoßen nicht zu Lasten der Legehennenhalter gegen höherrangiges Recht (cc).
aa) Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer aufgrund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1), und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gehören auch die anlagenbezogenen Vorschriften des Tierschutzrechts.
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung, die kein Dauerverwaltungsakt ist (Beschluss vom 11. Januar 1991 – BVerwG 7 B 102.90 – Buchholz 406.25 § 4 BImSchG Nr. 5), bewirkt zweierlei: Zum einen gestattet sie die Errichtung und den Betrieb der genehmigten Anlage. Zum anderen stellt sie fest, dass die Anlage mit den zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist. Es kann offenbleiben, wie weit die Feststellungswirkung der Genehmigung im Einzelnen reicht. Aufgrund der Anknüpfung der Feststellungswirkung an den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung kann sie sich jedenfalls nicht auf nachträgliche Rechtsänderungen erstrecken. Nachträglichen Rechtsänderungen kann daher nicht mit dem Einwand begegnet werden, in einen als rechtmäßig festgestellten Bestand dürfe nicht eingegriffen werden (vgl. Sendler, Bestandsschutz im Wirtschaftsleben, WiVerw 1993, 236, 279). Im Immissionsschutzrecht gibt es danach keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (Urteil vom 30. Juni 2005 – BVerwG 7 C 26.04 – BVerwGE 124, 47 ≪61≫ Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 19). Daraus folgt zugleich, dass es bei nachträglichen Rechtsänderungen weder auf den Genehmigungsinhalt noch darauf ankommt, ob der Genehmigung Nebenbestimmungen zur Einhaltung der im Genehmigungszeitpunkt geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften beigefügt waren. Maßgeblich ist allein, ob die Verpflichtung, die Anlage nachträglichen Rechtsänderungen anzupassen, auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und in ihrer konkreten Ausgestaltung verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
Im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG folgt die Anpassungspflicht an nachträgliche Rechtsänderungen schon aus der dynamischen Natur der Betreiberpflichten im Sinne von § 5 BImSchG. Zu ihrer Umsetzung dienen die §§ 7, 17, 20 und 21 BImSchG.
Dass das Bundesimmissionsschutzgesetz für Rechtsänderungen im Bereich der öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG weder eine ausdrückliche Anpassungspflicht bestimmt noch spezielle Ermächtigungsgrundlagen für die Umsetzung nachträglicher Änderungen vorsieht, rechtfertigt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht den Schluss, dass die Anlagen insoweit größeren Schutz genießen als im Bereich der dynamischen Betreiberpflichten. Die Verpflichtung zu nachträglichen Änderungen beurteilt sich im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG vielmehr nach dem jeweils einschlägigen Fachrecht, hier also den tierschutzrechtlichen Vorschriften, insbesondere den §§ 2, 2a TierSchG und den Regelungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung.
bb) Die Anpassung bestehender Anlagen an nachträgliche Rechtsänderungen kann entweder im Wege einer konkretisierenden behördlichen Anordnung oder durch eine unmittelbar anwendbare, hinreichend konkrete Rechtsvorschrift erfolgen.
Für die Umsetzung der (verschärften) tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Haltung von Legehennen hat der Gesetzgeber den Weg über eine unmittelbar geltende Verordnung beschritten. Aus Wortlaut und Regelungszweck der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung geht eindeutig hervor, dass sie die Pflichten der Betreiber von Haltungsanlagen für Legehennen zu Erwerbszwecken und die Anforderungen an die Haltungseinrichtungen unmittelbar gestaltet. Die Verordnung richtet sich unmittelbar an die Halter von Nutztieren (§ 4 TierSchNutztV) und bestimmt konkrete Haltungsvoraussetzungen und anlagenbezogene Anforderungen (§§ 3, 13 bis 14 TierSchNutztV). Sie begründet Ordnungswidrigkeitentatbestände, die voraussetzen, dass die im Einzelnen aufgeführten Gebote und Verbote der Verordnung unmittelbare Wirkung entfalten (§ 26 TierSchNutztV). Zudem enthält sie Übergangsvorschriften, die aus der unmittelbaren Geltung der Verordnung entstehende Härten für zugelassene Haltungseinrichtungen nach Maßgabe gestufter Regelungen abmildern sollen (§ 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV).
Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung wirkt damit unmittelbar auf die Rechtsposition der Betreiber bereits zugelassener Anlagen zur Haltung von Legehennen ein. Eine Aufhebung oder Änderung der Genehmigungen vom 16. April 1996 oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnung daher nicht erforderlich. Sollten diese Anforderungen nicht beachtet werden, ist es Aufgabe der Tierschutzbehörde, die notwendigen Anordnungen zu treffen (§ 16a Satz 1 TierSchG).
cc) Die durch die unmittelbare wirkende Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung begründete Anpassungspflicht für Altanlagen bewegt sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bedurfte es in § 2a Abs. 1 TierSchG keiner ausdrücklichen Ermächtigung an den Verordnungsgeber, auch Übergangsvorschriften für Altanlagen zu regeln. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, dass der Gesetzgeber Ermächtigungen zum Erlass von rückwirkenden Verordnungen oder Übergangsregelungen ausdrücklich erteilt. Es reicht aus, wenn sich die Ermächtigung dazu aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 – 2 BvR 499/74, 2 BvR 1042/75 – BVerfGE 45, 142 ff.). Dies trifft auf § 2a TierSchG zu.
Sinn und Zweck der Verordnungsermächtigung in § 2a TierSchG ist es, eine am Maßstab der Gebots- und Verbotstatbestände des § 2 TierSchG ausgerichtete tierschutzgerechte Haltung sicherzustellen. Die Verordnungsgewalt des § 2a Abs. 1 TierSchG reicht so weit, wie dies “zum Schutz der Tiere erforderlich ist”. Innerhalb des dem Verordnungsgeber dadurch zuwachsenden Regelungsermessens ist daher jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, die die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt. Für den Verordnungsgeber ist damit ein hinreichend bestimmter Regelungsrahmen abgesteckt, innerhalb dessen er einen Ausgleich zwischen den Belangen des Tierschutzes und den rechtlich geschützten Interessen von Tierhaltern durch untergesetzliche Bestimmungen erreichen soll (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 – a.a.O. S. 31 ff.).
Dieser Verordnungszweck legt es nahe, die im Lichte gewonnener Erfahrungen und wissenschaftlicher Erkenntnisse sowie gewandelter Auffassungen über den angemessenen Umgang mit (Nutz-)Tieren verschärften Haltungsanforderungen so schnell wie möglich zur Geltung zu bringen, um den ethisch begründeten Tierschutz zu befördern. Dieses Ziel würde verfehlt, wenn Altanlagen dem verschärften Rechtsregime nicht unterworfen würden. Überdies verpflichtete auch die Richtlinie 1999/74/EG zu einer Regelung für Altanlagen (vgl. Art. 5 Abs. 2).
Der Gesetzgeber war auch im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt weder wegen der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs noch der berührten Grundrechte verpflichtet, den gesamten Sachbereich einschließlich der Übergangsregelungen für Altanlagen selbst zu regeln. Die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs, insbesondere der ungesicherte Erkenntnisstand im Bereich des ethologischen Tierschutzes, legte es im Gegenteil nahe, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher dem neuesten Stand der Erkenntnisse im ethologischen Bereich anpassen kann (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 a.a.O. S. 34 f.).
Die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV verstoßen nicht gegen die Grundrechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG.
Die Neuregelung der Anforderungen an die Haltung von Legehennen und die damit einhergehende nähere Ausgestaltung des Bestandsschutzes ist eine zulässige, insbesondere verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
Substanzielle Zweifel an der Eignung und der Erforderlichkeit der neuen Haltungsanforderungen sind nicht ersichtlich und werden auch von der Klägerin nicht geltend gemacht. Der Normgeber verfügt bei der Beurteilung von Eignung und Erforderlichkeit der von ihm für die Durchsetzung seiner Regelungsziele gewählten Mittel über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum, der von der Eigenart des in Rede stehenden Sachgebiets abhängt. Je gewichtiger das gefährdete Rechtsgut desto geringer sind die Anforderungen an die Sicherheit der Prognose. Daran gemessen reicht es angesichts der verfassungsrechtlichen Verankerung des Tierschutzes als Staatszielbestimmung in Art. 20a GG aus, dass die neuen Anforderungen an die Legehennenhaltung, deren Erforderlichkeit außer Zweifel steht, jedenfalls nicht offensichtlich ungeeignet erscheinen.
Die zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes getroffenen Übergangsregelungen sind angemessen. Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die jedem Betroffenen die Fortsetzung einer früheren Tätigkeit ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet. Auch ein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben, besteht nicht (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 – 1 BvL 13/81 – BVerfGE 68, 272 ≪287≫). Der Verordnungsgeber muss auch nicht jedem Einzelfall und jeder konkreten Disposition Rechnung tragen. Vielmehr ist er auch bei Übergangsregelungen befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen (BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 u.a. – BVerfGE 75, 246 ≪282≫).
Daran gemessen hat der Verordnungsgeber die Grenze zulässiger Typisierung bei der Bemessung der Übergangsfristen für Altanlagen nicht überschritten. Die in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV für die herkömmliche Käfighaltung vorgesehene Übergangsfrist bis 31. Dezember 2008 gibt den Anlagenbetreibern ausreichend Gelegenheit, sich auf die neuen Regelungen einzustellen. Ausweislich der Begründung zur Ersten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (BRDrucks 429/01 S. 11 bis 14) hat der Verordnungsgeber sich bei der Bemessung der Übergangsfristen sowohl vom Zweck der Ermächtigung in § 2a TierSchG leiten lassen als auch die rechtlich geschützten Interessen der von der Neuregelung der Legehennenhaltung betroffenen Tierhalter im Auge gehabt. Die zwischen der herkömmlichen Käfighaltung und der Haltung in ausgestalteten Käfigen differenzierenden Übergangsfristen in § 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV tragen den Interessen der Anlagenbetreiber angemessen Rechnung. Ungeachtet der Frage, ob die Anlagenbetreiber angesichts der jahrzehntelangen Diskussionen über die herkömmliche Käfighaltung von Legehennen überhaupt ein schutzwürdiges Vertrauen auf deren Fortbestand entwickeln konnten, stand jedenfalls seit Erlass der Richtlinie 1999/74/EG vom 19. Juli 1999 (ABl EG Nr. L 203 S. 53) fest, dass diese Form der Legehennenhaltung längstens bis zum 31. Dezember 2011 zulässig sein würde (Art. 5 Abs. 2). Überdies mussten die Anlagenbetreiber seither auch damit rechnen, dass der nationale Gesetzgeber gestützt auf Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie noch strengere (Übergangs-)Vorschriften erlässt.
Der Einwand der Klägerin, die Grenze zulässiger Typisierung sei jedenfalls deshalb überschritten, weil es an einer Härtefallregelung für die besonders stark, teilweise existenzgefährdend betroffenen Betriebe in den neuen Ländern fehle, führt zu keinem anderen Ergebnis. Abgesehen davon, dass die Übergangsfrist für die herkömmliche Käfighaltung durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung im August 2006 zu Gunsten der Anlagenbetreiber vom 31. Dezember 2006 bis zum 31. Dezember 2008 verlängert worden ist, findet sich die von der Klägerin vermisste Härtefallregelung in § 33 Abs. 4 Satz 3 TierSchNutztV. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde abweichend von Satz 1 auf Antrag unter bestimmten Voraussetzungen eine weitere Nutzung um bis zu einem Jahr, d.h. bis zum 31. Dezember 2009 genehmigen. Summa summarum beträgt die Übergangsfrist für die herkömmliche Käfighaltung damit vom Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 1999/74/EG an gerechnet mehr als zehn Jahre. Damit sind auch die Interessen der Anlagenbetreiber in den neuen Ländern, die ihre Anlagen Anfang der 90er Jahre auf den bundesdeutschen Standard umgerüstet haben, angemessen berücksichtigt.
Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist ebenfalls nicht verletzt. Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet keinen Anspruch auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbspositionen und damit auch der Umsatz und die Erträge dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Marktverhältnissen (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 1 BvL 28, 29, 30/95 – BVerfGE 106, 275 ≪299≫). Soweit mit den Regelungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit einhergehen, dienen sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls. Dazu gehören auch die Erfordernisse des ethisch begründeten Tierschutzes, der – wie sich schon aus Art. 20a GG ergibt – zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern zählt.
Die in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sind ebenfalls nicht verletzt. Sie genießen nur in den Fällen echter Rückwirkung generellen Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen. Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung greift aber nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden (abgeschlossenen) Sachverhalt ein, sondern knüpft lediglich im Sinne einer unechten Rückwirkung tatbestandlich an Ereignisse vor ihrem Inkrafttreten an.
Der Umstand, dass die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung kürzere Übergangsvorschriften vorsieht als die Richtlinie 1999/74/EG, die die herkömmliche Käfighaltung bis Ende 2011 erlaubt, stellt keine unzulässige Inländerdiskriminierung dar. Der Verordnungsgeber hat insoweit von der in Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 1999/74/EG vom 19. Juli 1999 eröffneten Möglichkeit, zum Schutz von Legehennen strengere Vorschriften beizubehalten oder anzuwenden, in verfassungsgemäßer Weise Gebrauch gemacht. Dabei versteht sich von selbst, dass strengere Vorschriften im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie auch kürzere Übergangsfristen sein können.
2. Die Revision der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Zurückweisung der Berufung der Klägerin zwar unter Verstoß gegen Bundesrecht darauf gestützt, dass die Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 1 unzulässig sei (§ 137 Abs. 1 VwGO (a)). Die Entscheidung stellt sich aber im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO (b)).
a) Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats liegt ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO vor, wenn die Anwendung einer öffentlich-rechtlichen Norm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (vgl. Urteil vom 30. Juni 2005 – BVerwG 7 C 26.04 – BVerwGE 124, 47 ≪55≫ Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 19).
Ein durch eine öffentlich-rechtliche Norm vermitteltes, hinreichend verdichtetes Rechtsverhältnis in diesem Sinne besteht entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch zwischen der Klägerin und dem Beklagten zu 1. Im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht die Frage, ob die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 16. April 1996 Schutz vor nachträglichen Rechtsänderungen vermitteln. Diese Frage berührt unmittelbar auch und gerade das durch die Erteilung der Genehmigung begründete und andauernde Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten zu 1.
Auch das erforderliche Feststellungsinteresse für die vorbeugende Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 1 liegt vor. Für die nach altem Recht genehmigten Altanlagen ist (noch) ungeklärt, wie weit der durch die Anlagengenehmigung vermittelte Bestandsschutz reicht. Angesichts des erheblichen Kostenaufwandes, den eine Anpassung der Legehennenanlage an die neuen Regelungen erfordern würde, ist es der Klägerin nicht zuzumuten, zunächst abzuwarten, ob der Beklagte zu 2 einschreitet.
b) Die Zurückweisung der Berufung der Klägerin durch das Oberverwaltungsgericht stellt sich aber im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die zulässige Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 1 ist aus den oben unter 1. dargelegten Gründen nicht begründet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Unterschriften
Sailer, Krauß, Neumann, Guttenberger, Schipper
Fundstellen
BVerwGE 2009, 224 |
DÖV 2009, 174 |
ZUR 2009, 83 |
ZfBR 2009, 279 |
AbfallR 2009, 44 |
UPR 2009, 62 |
FuBW 2009, 87 |