Entscheidungsstichwort (Thema)
Beamtenversorgung. Ruhensberechnung. Emeritenbezüge. Doppelbelastung öffentlicher Mittel. Beschäftigung im öffentlichen Dienst. Verwendungseinkommen. Verband. öffentlich-rechtliche Korporationen. Beteiligung der öffentlichen Hand an “ihren” Verbänden. Beherrschung des Verbandes. rechtsfähige Zusammenschlüsse. erwerbswirtschaftliche Betätigung. Verein. finanzielle Ausstattung des Verbandes. Kompetenzverteilung im Verband. Beteiligung Privater. Drittmittel. Fremdfinanzierungsanteil. Mitgliedschaft im Verband. personelle und finanzielle Beteiligung der öffentlichen Hand. Treuhänder. Möglichkeit des Mittelaustauschs. Projektförderung
Leitsatz (amtlich)
Verband im Sinne des § 53 Abs. 8 Satz 1 und 2 BeamtVG ist ein rechtsfähiger Zusammenschluss, der von öffentlich-rechtlichen Rechtsträgern beherrscht wird. Eine Beherrschung kann gegeben sein, wenn die Rechtsträger den Zusammenschluss umfassend finanzieren und ein Vetorecht bei allen wesentlichen Entscheidungen besitzen.
Normenkette
BeamtVG § 53 Abs. 8 Sätze 1-2
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 05.07.2006; Aktenzeichen 21 A 141/04) |
VG Düsseldorf (Urteil vom 20.10.2003; Aktenzeichen 23 K 5082/00) |
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juli 2006 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I
Der Kläger ist seit dem 1. August 1999 emeritierter Professor des beklagten Landes. Ab dem 15. Juni 1995 war er beurlaubt, um bis zum 15. Juni 2003 als Wissenschaftlicher Direktor im Dienst des Instituts für … tätig zu sein.
Zweck dieses Vereins war die Förderung von Wissenschaft und Forschung auf dem Gebiet der Angewandten Chemie. Hierfür betrieb der Verein das Institut als rechtlich und wirtschaftlich unselbstständigen Bestandteil. Der Vereinsgründung lag eine Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land B… vom 2. Februar/23. März 1994 zugrunde. Danach sollten sie die Erstausstattung des Instituts und im Rahmen einer Projektförderung die für dessen laufenden Betrieb erforderlichen Mittel bis zum 31. Dezember 2003 bereitstellen. Das Institut sollte einen Fremdfinanzierungsanteil von mindestens 30 v.H. erzielen. Bund und Land waren nicht Mitglieder des Vereins. Ihre Vertreter hatten ein Vetorecht in dessen Kuratorium, dem alle über den Einzelfall hinausgehenden Entscheidungen zugewiesen waren.
Mit Bescheiden vom 8. Februar und 3. Juli 2000 stellte der Beklagte das Ruhen von 80 v.H. der dem Kläger seit seinem Eintritt in den Ruhestand am 1. August 1999 gezahlten Emeritenbezüge fest, weil dessen Gehalt als Institutsdirektor auf die Bezüge anzurechnen sei, und forderte zugleich eine bis zum Februar 2000 entstandene Überzahlung in Höhe von 67 201,96 DM zurück.
Klage und Berufung blieben erfolglos. In dem Berufungsurteil heißt es, auf die Emeritenbezüge des Klägers sei die Ruhensvorschrift des § 53 BeamtVG anzuwenden, weil er als Wissenschaftlicher Direktor des … im öffentlichen Dienst beschäftigt gewesen sei. Der Verein sei ein Verband von Körperschaften des öffentlichen Rechts im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 2 BeamtVG gewesen. Der Einfluss des Bundes und des Landes B… auf den Verein und damit den Betrieb des Instituts sei jedenfalls nicht unbedeutend gewesen. Aufgrund ihres Vetorechts im Kuratorium und ihrer finanziellen Beteiligung hätten sie faktisch ihre Vorstellungen durchsetzen können. Bund und Land hätten sich verpflichtet, die Erstausstattung und die für den Forschungsbetrieb erforderlichen Mittel im Rahmen der Projektförderung bereitzustellen. Ohne diese Beteiligung wäre das Institut nicht lebensfähig gewesen. Der angestrebte Fremdfinanzierungsanteil von mindestens 30 % sei zu keiner Zeit erreicht worden. Die Finanzierung durch die öffentlich-rechtlichen Träger sei auch faktisch gesichert gewesen, weil sie sich ein Scheitern des Instituts politisch nicht hätten leisten können.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger eine Verletzung des § 53 Abs. 8 Satz 2 BeamtVG durch das Berufungsurteil und beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juli 2006 und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. Oktober 2003 zu ändern sowie die Bescheide des Beklagten vom 8. Februar 2000 und 3. Juli 2000 aufzuheben, soweit sie Regelungen in Anwendung des § 53 Abs. 8 BeamtVG enthalten.
Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision ist unbegründet. Gemäß § 53 Abs. 8 Satz 1 und 2 BeamtVG sind auf die Emeritenbezüge des Klägers die Ruhensregelungen der Absätze 1 bis 7 dieser Vorschrift in der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Fassung von Art. 6 Nr. 24 des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666, 1674) anzuwenden. Dies hat das Berufungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden.
Nach § 91 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG gelten die Emeritenbezüge des mit Ablauf des 31. Juli 1999 von seinen amtlichen Pflichten entbundenen Klägers als Ruhegehalt; § 53 BeamtVG findet Anwendung. Nach § 53 Abs. 1 BeamtVG erhält ein Versorgungsberechtigter, der Erwerbseinkommen im Sinne des Absatzes 7 bezieht, daneben seine Versorgungsbezüge nur bis zum Erreichen der in Absatz 2 bezeichneten Höchstgrenze. Der Anspruch auf Zahlung der Versorgungsbezüge ruht, soweit und solange die Summe aus Versorgungsbezügen und Einkommen die nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 BeamtVG zu ermittelnde Höchstgrenze übersteigt. In diesem Umfang steht der Auszahlung kraft Gesetzes ein rechtliches Hindernis entgegen. § 53 Abs. 1 und 2 BeamtVG beschränken die Anrechnungsfreiheit von Erwerbseinkommen auf den Differenzbetrag zwischen den Versorgungsbezügen und der Höchstgrenze. Nur wenn das Erwerbseinkommen den Differenzbetrag nicht übersteigt, werden die Versorgungsbezüge in der festgesetzten Höhe ausbezahlt (Urteil vom 27. Januar 2005 – BVerwG 2 C 39.03 – Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 S. 3).
Nach Vollendung des 65. Lebensjahres findet eine Anrechnung gemäß § 53 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG nur von Verwendungseinkommen, d.h. von Erwerbseinkommen aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst statt. Nach der Begriffsbestimmung in § 53 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 1 BeamtVG ist dies jede Beschäftigung im Dienst von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des deutschen öffentlichen Rechts oder ihrer Verbände.
Bei dem Einkommen, das der Kläger für seine Tätigkeit als wissenschaftlicher Direktor des Instituts des Vereins “…” bezog, handelte es sich um Verwendungseinkommen im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG. Denn dieser Verein war ein Verband im Sinne dieser Vorschrift.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss es sich bei einem Verband im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 2 BeamtVG um einen rechtsfähigen Zusammenschluss mit eigener Rechtspersönlichkeit handeln (Urteil vom 23. Oktober 1985 – BVerwG 6 C 86.83 – BVerwGE 72, 174 ≪178≫). Zudem darf der Verband nicht erwerbswirtschaftlich organisiert und tätig sein. Er darf nicht konkurrierend mit anderen Wirtschaftsunternehmen am Marktgeschehen teilnehmen (Urteile vom 9. Februar 1972 – BVerwG 6 C 34.70 – BVerwGE 39, 300 = Buchholz 237.90 § 168 LBG Schleswig-Holstein Nr. 2, vom 3. Februar 1988 – BVerwG 6 C 52.85 – Buchholz 239.2 § 53 SVG Nr. 7 und vom 28. Juli 1989 – BVerwG 7 C 91.87 – Buchholz 120 Recht der Abgeordneten Nr. 6). Weitere Vorgaben für die Verfasstheit des Verbandes enthält § 53 Abs. 8 Satz 1 und 2 BeamtVG nicht (Urteile vom 15. Oktober 1965 – BVerwG 6 C 164.62 – BVerwGE 22, 225 ≪229≫ und vom 28. Juli 1989 a.a.O.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der … ist als eingetragener Idealverein rechtsfähig (vgl. § 21 BGB) und übt keine Erwerbstätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht aus.
Die weiteren Voraussetzungen des Verbandsbegriffs ergeben sich aus dem Normzweck des § 53 Abs. 8 BeamtVG. Dieser besteht darin, Belastungen der öffentlichen Haushalte durch eine mehrfache Alimentierung von Ruhestandsbeamten zu vermeiden. Der Dienstherr schuldet die amtsangemessene Alimentation insgesamt nur einmal (vgl. Urteil vom 1. September 2005 – BVerwG 2 C 15.04 – BVerwGE 124, 178 ≪180 f.≫ m.w.N.). Die öffentlichen Haushalte werden durch das Einkommen des Versorgungsberechtigten mehrfach belastet, wenn die Einrichtung, in deren Dienst der Versorgungsberechtigte steht, und der Träger der Versorgungslast zumindest teilweise einer einheitlichen Finanz- und Wirtschaftshoheit unterliegen. Es muss ein Austausch öffentlicher Mittel, sei es durch Finanzausgleich, Steuern oder Beiträge, sei es durch Subventionen oder andere Zuschüsse tatsächlich erfolgen oder doch möglich sein. Nur wenn ein solcher Mittelaustausch eindeutig nicht in Betracht kommt, stellt die Tätigkeit bei einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des deutschen öffentlichen Rechts keinen öffentlichen Dienst dar. Eine andere Auslegung würde den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Praktikabilität widersprechen, denn ansonsten müsste in jedem Wirtschaftsjahr, womöglich in jedem Monat, geprüft werden, aus welcher Quelle (öffentlich-rechtlich oder privat) die Mittel des Verbandes stammen (vgl. zum Ganzen: Urteile vom 10. März 1965 – BVerwG 6 C 3.63 – Buchholz 232 § 160 BBG Nr. 6, vom 19. Oktober 1965 – BVerwG 6 C 29.63 – BVerwGE 22, 240 = Buchholz 232 § 160 BBG Nr. 7, vom 23. Oktober 1985 a.a.O. S. 180 f. und vom 3. Februar 1988 a.a.O.).
Aufgrund dieses Normzwecks kann als Verband im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 2 BeamtVG nur ein rechtsfähiger Zusammenschluss gelten, der von öffentlich-rechtlichen, dem staatlichen Bereich zuzuordnenden Rechtsträgern beherrscht wird. Diese müssen imstande sein zu bestimmen, welche Tätigkeiten in welcher Form der Verband wahrnimmt. Auch müssen sie Verwaltung und Tätigkeiten des Verbandes maßgeblich finanzieren. Inhaltliche Einflussnahme und Finanzierung müssen rechtlich gesichert sein; auf die rechtliche Gestaltung kommt es nicht an. Nur wenn der Zusammenschluss, bei dem der Ruhestandsbeamte beschäftigt ist, einem derart beherrschenden Einfluss öffentlich-rechtlicher Träger unterliegt, ist es gerechtfertigt, die Beschäftigung bei ihm als Verwendung im öffentlichen Dienst im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG anzusehen.
Danach stellt die Mitgliedschaft der öffentlich-rechtlichen Träger in dem Zusammenschluss kein konstitutives Merkmal des Verbandsbegriffs dar. Denn der Zusammenschluss kann so verfasst sein, dass der Mitgliedschaft keine nennenswerte Bedeutung für die maßgebende Frage der finanziellen und inhaltlichen Beherrschung zukommt. Eine finanzielle Beteiligung Privater ist nicht ausgeschlossen; sie muss aber zu vernachlässigen sein (Urteile vom 15. Oktober 1965 a.a.O. S. 229 und vom 9. Februar 1972 a.a.O. S. 306 f.).
Bund und Land B… beherrschten den Verein “…” und dessen Institut in einem Maße, dass der Verein als deren Verband im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 2 BeamtVG und die Tätigkeit des Klägers damit als Verwendung im öffentlichen Dienst im Sinne von § 53 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG anzusehen ist. Dies folgt aus den Einwirkungsbefugnissen von Bund und dem Land B… auf Verein und Institut sowie deren existenzieller Abhängigkeit von der Finanzierung durch die beiden öffentlichen Rechtsträger. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass Bund und Land nicht Vereinsmitglieder waren. Denn an die Mitgliedschaft waren keine nennenswerten Mitwirkungsmöglichkeiten geknüpft.
Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts waren Organe des Vereins nach dessen Satzung die Mitgliederversammlung, das Kuratorium und der Vorstand. Die Mitgliederversammlung entschied über die Aufnahme und den Ausschluss von Mitgliedern, nahm die Jahresrechnung und den Jahresbericht des Vorstandes entgegen und entschied über dessen Entlastung (vgl. § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung). Auf Vorschlag des Kuratoriums wählte sie den Vorstand und beschloss über Anträge auf Satzungsänderung und Auflösung des Vereins (§ 7 Abs. 3 und 4). Alle sonstigen Entscheidungen waren dem Kuratorium zugewiesen, dem jeweils ein Vertreter des Bundes und des Landes B… neben bis zu 13 natürlichen Personen als stimmberechtigte Mitglieder angehörten (§ 8 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. a). Das Kuratorium war beschlussfähig, wenn mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder anwesend waren, wobei der Bund und das Land vertreten sein mussten (§ 10 Abs. 1). Beschlüsse wurden mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder gefasst (§ 10 Abs. 2). Beschlüsse über Gegenstände, deren Bedeutung über den Einzelfall hinausging, bedurften der Zustimmung der Vertreter des Bundes und des Landes B… (§ 10 Abs. 3).
Der Zuständigkeit der Mitgliederversammlung für die Aufnahme und den Ausschluss von Mitgliedern kam im vorliegenden Zusammenhang keine Bedeutung zu, weil die Mitglieder ihrerseits keinen nennenswerten Einfluss auf den Verband hatten. Denn alle wesentlichen, weil über den Einzelfall hinausgehenden Entscheidungsbefugnisse lagen beim Kuratorium. Gleiches gilt für die Zuständigkeiten der Mitgliederversammlung für die Bestellung des Vorstands, Satzungsänderungen und die Auflösung des Vereins. Auch hierüber konnte sie nur auf Vorschlag des Kuratoriums entscheiden. Die Mitgliederversammlung war auch insoweit darauf beschränkt, Vorschlägen des Kuratoriums zuzustimmen oder diese abzulehnen. Sie besaß weder ein Initiativrecht noch eigenständige Entscheidungsbefugnisse.
Das Kuratorium, das nach der Vereinssatzung über die Geschicke des Vereins und damit des Instituts zu entscheiden hatte, war nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nur beschlussfähig, wenn Bund und Land vertreten waren (§ 10 Abs. 1 Satz 2 der Satzung). Ihre Vertreter hatten die Stellung weisungsgebundener Treuhänder (§ 8 Abs. 2 Buchst. a, vgl. zur Vertretung durch Treuhänder: Urteil vom 28. Juli 1989 – BVerwG 7 C 91.87 – Buchholz 120 Recht der Abgeordneten Nr. 6). Im vorliegenden Zusammenhang ist von ausschlaggebender Bedeutung, dass Beschlüsse über alle Gegenstände von über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung nicht ohne Zustimmung der Vertreter von Bund und Land gefasst werden konnten.
Zwar ermöglichte es die Vereinssatzung Bund und Land nicht, ihre Vorstellungen gegen die Mehrheit der übrigen Kuratoriumsmitglieder durchzusetzen. Wie nachfolgend dargelegt wird, bestimmten Bund und Land jedoch die finanzielle Ausstattung des Vereins. Dieser konnte das Institut nur betreiben, weil sich die öffentlichen Rechtsträger zu dessen umfassender Finanzierung verpflichtet hatten. Hierdurch und durch ihr Vetorecht hatten Bund und Land beherrschenden Einfluss auf den Verein und dessen Institut. Sie konnten nicht nur ihnen unerwünschte Entscheidungen verhindern, sondern waren imstande, auch ihre Vorstellungen über die Finanzierung durchzusetzen; Verein und Institut waren von der Finanzierung durch Bund und Land existenziell abhängig:
Zum einen stellten die öffentlichen Rechtsträger nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die Mittel für die Erstausstattung und den laufenden Institutsbetrieb zur Verfügung. Hierzu gehörten Büro-, Labor-, Raum- und Raumunterhaltungskosten und nicht zuletzt die Personalkosten, wie etwa das Gehalt des Klägers (vgl. § 1 Abs. 3 und 4; § 2 Abs. 1 bis 3 der Vereinbarung vom 2. Februar/23. März 1994). Zum anderen finanzierten die öffentlichen Rechtsträger konkrete Arbeitsprojekte des Instituts und damit dessen Forschungsbetrieb (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 3, § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 der Vereinbarung). Damit war es Bund und Land über die Mittelzuweisung möglich, den Inhalt der geförderten Vorhaben und die generelle Arbeitsweise des Instituts zu bestimmen. Bei dem angestrebten Fremdfinanzierungsanteil von 30 v.H. handelte es sich nur um eine Zielvorgabe. Der Zufluss privater Mittel sollte zusätzliche Projekte des Instituts neben den von Bund und Land finanzierten ermöglichen. Ihr Ausbleiben stellte das Bestehen des Instituts und seine Forschungstätigkeit nicht in Frage. Private hatten nur auf das von ihnen konkret finanzierte Projekt Einfluss, wobei auch dessen Durchführung an die Zustimmung der Vertreter der öffentlichen Hand im Kuratorium geknüpft war (§ 10 Abs. 3 der Satzung).
Damit aber beherrschte die öffentliche Hand das Vereinsgeschehen im Ergebnis so umfassend, dass letztlich nur noch von einer unbedeutenden Beteiligung der privaten Seite gesprochen werden konnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
VRiBVerwG Albers ist wegen Eintritts in den Ruhestand gehindert zu unterschreiben.
Dr. Heitz
Dr. Heitz, Thomsen, Dr. Burmeister, Buchheister
Fundstellen
ZBR 2009, 52 |
DÖV 2009, 211 |
RiA 2009, 36 |
DVBl. 2008, 1461 |