Verfahrensgang
OVG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 05.09.2018; Aktenzeichen OVG 4 B 4.17) |
VG Potsdam (Urteil vom 08.12.2015; Aktenzeichen 3 K 3564/13) |
Nachgehend
Tatbestand
Rz. 1
Die Beteiligten streiten um die im beklagten Land geltende gesetzliche Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbedienstete.
Rz. 2
Die 1983 geborene Klägerin steht als Polizeihauptkommissarin im Dienst des beklagten Landes. Sie wird im Wach- und Wechseldienst und gelegentlich auch in einer geschlossenen Einheit der Polizei des Landes Brandenburg verwendet. Im Frühjahr 2013 beantragte die Klägerin beim Polizeipräsidium, von der Verpflichtung zum Tragen des Namensschilds und der Kennzeichnung bei Einsätzen in einer geschlossenen Einheit befreit zu werden. Den Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid wies das Polizeipräsidium zurück. Die beim Verfassungsgericht des Landes Brandenburg unmittelbar gegen die gesetzliche Regelung erhobene Verfassungsbeschwerde wurde mit der Begründung verworfen, es fehle noch an einem behördlichen Vollzugsakt und diesen könne die Klägerin angreifen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 50/13 -).
Rz. 3
Das Verwaltungsgericht hat die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass die Klägerin nicht verpflichtet sei, bei Amtshandlungen ein Namensschild und beim Einsatz in einer geschlossenen Einheit eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung an ihrer Dienstkleidung zu tragen, abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Rz. 4
Der mit der Pflicht zum Tragen des Namensschilds verbundene Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sei gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe mit der gesetzlichen Regelung die für die Grundrechtsausübung wesentliche Leitentscheidung selbst getroffen. Die gesetzlichen Vorschriften genügten den Grundsätzen der Normenklarheit und -bestimmtheit. Der Eingriff sei auch verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe im Anschluss an die gesetzliche Regelung die weiteren Einzelheiten einer Bestimmung durch eine Verwaltungsvorschrift überlassen dürfen. Auch seien weder der Gleichheitsgrundsatz noch die Fürsorgepflicht verletzt. Dagegen wirke sich die Verpflichtung zum Tragen der Kennzeichnung nicht in rechtlich beachtlicher Weise auf die private Lebensführung des Beamten aus.
Rz. 5
Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 5. September 2018 und des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 8. Dezember 2015 sowie den Bescheid des Polizeipräsidiums des Landes Brandenburg vom 30. Mai 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. August 2013 aufzuheben und festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, bei Amtshandlungen ein Namensschild und beim Einsatz in geschlossenen Einheiten eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung an ihrer Dienstkleidung zu tragen.
Rz. 6
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
Rz. 7
Die Revision der Klägerin ist unbegründet; sie ist nach § 144 Abs. 2 und 4 VwGO zurückzuweisen.
Rz. 8
In Bezug auf die Verpflichtung der Klägerin zum Tragen eines Namensschilds nach § 9 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Polizeigesetzes in der Fassung des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Polizeigesetzes vom 9. Juni 2011 (GVBl. I Nr. 10) - BbgPolG - verletzt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1 und § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG sowie § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist verfassungsgemäß (1.).
Rz. 9
Da die Klägerin gelegentlich auch in einer geschlossenen Einheit der Polizei verwendet wird, ist sie nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG verpflichtet, eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen. Mit der Annahme, diese der Klägerin unmittelbar durch das Gesetz auferlegte Pflicht greife nicht in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht. Die Entscheidung stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar greift § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG in das vorbezeichnete Recht der Klägerin ein; dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich zulässig (2.).
Rz. 10
Die von der Revision aufgeworfenen Fragen, ob der Verstoß des handelnden Polizeivollzugsbediensteten gegen die Kennzeichnungspflicht zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme führt oder welche Folgen im Übrigen eintreten, sind für die entscheidungserhebliche Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der gesetzlichen Regelungen ohne Bedeutung.
Rz. 11
1. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG tragen Polizeivollzugsbedienstete bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild. Diese Verpflichtung ist verfassungsgemäß.
Rz. 12
Auf dem Namensschild ist lediglich der tatsächliche Familienname anzugeben, nicht auch der Vorname oder dessen Anfangsbuchstaben. Die Verpflichtung zum Tragen des Namensschilds dient in erster Linie der Stärkung der Transparenz und der Bürgernähe der Arbeit der Polizei. Denn es tritt ein staatlicher Bediensteter auf, der von vornherein und nicht erst aufgrund des Verlangens des betroffenen Bürgers nach Legitimation (§ 9 Abs. 1 BbgPolG) mit seinem Nachnamen ansprechbar ist. Dieser Zweck erfordert nicht auch die Angabe des Vornamens des Bediensteten. Der das Gesetzgebungsverfahren einleitende Gesetzentwurf (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/1442) lässt darauf schließen, dass auf dem Namensschild lediglich der Nachname angebracht werden soll. Diese Beschränkung auf den Familiennamen kommt auch in Nr. 4.4.2 und 4.5.2 der aufgrund von § 9 Abs. 4 BbgPolG erlassenen Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern vom 21. November 2012 (ABl. S. 1956) in der Fassung vom 7. November 2018 (ABl. S. 1187 - VV Kennzeichnungspflicht) zum Ausdruck. Im Übrigen sieht das Gesetz entgegen dem ursprünglichen Gesetzentwurf (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/1442) nicht vor, dass auf dem Namensschild des Polizeivollzugsbediensteten auch der Dienstgrad vermerkt ist. Daraus lässt sich die Intention des Gesetzgebers ableiten, die für die Bediensteten mit der Verpflichtung zur Kundgabe des Namens - als Familiennamen - verbundenen Beeinträchtigungen möglichst gering zu halten.
Rz. 13
Die Gesetzgebungskompetenz des beklagten Landes, uniformierten Polizeivollzugsbediensteten aufzugeben, bei einer Amtshandlung ein Schild mit dem Nachnamen zu tragen, ergibt sich aus seiner Befugnis zur Regelung des Erscheinungsbilds von uniformierten Polizeivollzugsbeamten und im Übrigen aus der Befugnis zur Regelung des Polizeirechts.
Rz. 14
Die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG greift in das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht der Klägerin in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein (a). Die Regelung genügt dem Gesetzesvorbehalt, weil der Gesetzgeber des Landes Brandenburg - im Gegensatz zu anderen Ländern, die die Kennzeichnungspflicht unzureichend auf eine Verwaltungsvorschrift stützen - die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen hat. Insbesondere berechtigt § 9 Abs. 4 BbgPolG die dort ermächtigte Stelle nicht dazu, weitere, mit der Regelung des § 9 Abs. 3 BbgPolG vergleichbare Ausnahmetatbestände zu schaffen (b). Die Regelung ist auch verhältnismäßig (c). Ferner verletzt § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG weder das Gebot der Gleichbehandlung (d) noch die Fürsorgepflicht (e).
Rz. 15
a) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst auch die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE 128, 1 ≪42≫). Der Schutz des aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erstreckt sich auf alle Informationen, die etwas über die Bezugsperson aussagen können, und damit auch auf Basisdaten wie Namen und Anschrift (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - NVwZ 2018, 1703 Rn. 219 m.w.N. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1 ≪45≫). Ungeachtet des Umstands, dass die gesetzliche Verpflichtung sie gerade in ihrer Eigenschaft als Polizeivollzugsbedienstete betrifft, kann sich die Klägerin gegenüber ihrem Dienstherrn auf dieses Recht berufen. Denn die Grundrechte gelten für Beamte im Rahmen des Dienstverhältnisses in gleicher und nicht lediglich in abgeschwächter Weise (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322, 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 57).
Rz. 16
Soweit § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG Polizeivollzugsbedienstete des Landes Brandenburg verpflichtet, bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild zu tragen, liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor. Denn das Gesetz gibt dem Bediensteten auf, seinen tatsächlichen Nachnamen - und nicht etwa einen Tarnnamen - jedem Bürger, dem er in amtlicher Eigenschaft gegenübertritt, ohne Anlass zu offenbaren.
Rz. 17
b) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Jenseits des unantastbaren Kernbereichs privater Lebensgestaltung kann es auf der Grundlage eines Gesetzes beschränkt werden, sofern dies im überwiegenden Allgemeininteresse liegt, sich Voraussetzungen und Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar aus dem Gesetz ergeben und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - NVwZ 2018, 1703 Rn. 220 m.w.N.). Je stärker die Maßnahme in die Privatsphäre des Betroffenen eingreift und je mehr sie sich über berechtigte Vertraulichkeitserwägungen hinwegsetzt, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung; von Bedeutung sind die Persönlichkeitsrelevanz der Daten, die Offenheit oder Heimlichkeit der Maßnahme und ihre Streubreite (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 - BVerfGE 120, 378 ≪402≫).
Rz. 18
Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wesentlich sind solche Regelungen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben. Nach dem Grundgesetz ist die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten, wie hier des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch die Verpflichtung zur anlasslosen Offenbarung des Familiennamens, dem Parlament vorbehalten. Dies gewährleistet, dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 ≪311 f.≫ und Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322, 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 52 f.).
Rz. 19
aa) Diesen Anforderungen genügt die gesetzliche Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG. Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat die politisch umstrittene Frage der Verpflichtung von Polizeivollzugsbediensteten zur anlasslosen Angabe ihres Nachnamens an ihrer Dienstkleidung selbst entschieden. Zuvor hatte der federführende Ausschuss für Inneres des Landtags Brandenburg eine öffentliche Anhörung durchgeführt, bei der Behörden, Organisationen und auch Interessenverbände zum Gesetzentwurf Stellung nehmen konnten (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/3175). Bereits der Gesetzgeber hat in § 9 Abs. 2 BbgPolG zwischen den regelmäßigen Einsätzen von uniformierten Polizeivollzugsbediensteten und solchen in geschlossenen Einheiten unterschieden, bei denen der Bedienstete lediglich die zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen hat. Zum Schutz der Persönlichkeitsrechte des Bediensteten ist in diesen Fällen die Identifizierung des Betroffenen nur mithilfe des Dienstherrn, der das Kennzeichen vergeben hat, möglich.
Rz. 20
bb) Auch die Ausnahme in § 9 Abs. 3 BbgPolG, die sich in dem hier relevanten Zusammenhang allein auf das Namensschild nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG bezieht, genügt dem Gebot der Normenklarheit. Nach dieser Bestimmung gilt die namentliche Kennzeichnung nicht, soweit der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung oder überwiegende schutzwürdige Belange des Polizeivollzugsbediensteten dadurch beeinträchtigt werden.
Rz. 21
Die mit der namentlichen Kennzeichnung für den Polizeivollzugsbediensteten regelmäßig verbundenen Beeinträchtigungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung können für diesen Ausnahmetatbestand nicht ausreichen. Die Ausnahme soll nur dann greifen, wenn Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der Sphäre des Bediensteten vorliegen, die über die regelmäßigen Nachteile hinausgehen und die zudem so gewichtig sind, dass das vom Gesetzgeber formulierte öffentliche Interesse an der namentlichen Kennzeichnung von Polizeivollzugsbediensteten zurückzutreten hat. Dies gilt insbesondere für Fälle, in denen Tatsachen oder Umstände die Annahme rechtfertigen, dass unter Nutzung des Nachnamens außerdienstliche Daten über den Bediensteten - einschließlich seiner Familie - erlangt werden sollen und damit ein Missbrauch der Daten zur außerdienstlichen Zwecken zu erwarten ist. Daneben kommt eine Ausnahme von der namentlichen Kennzeichnung bei überwiegenden dienstlichen Belangen in Betracht.
Rz. 22
Dass der Gesetzgeber in § 9 Abs. 3 BbgPolG unbestimmte, der Auslegung und Konkretisierung bedürftige Gesetzesbegriffe verwendet, ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. April 1974 - 1 BvR 6/74, 2270/73 - BVerfGE 37, 132 ≪142). Angesichts der Vielgestaltigkeit der denkbaren Fallkonstellationen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. April 1970 - 2 BvR 396/69 - BVerfGE 28, 175 ≪183≫), in denen den Interessen des Polizeivollzugsbediensteten der Vorrang einzuräumen ist, kann vom Gesetzgeber eine detailliertere Regelung nicht verlangt werden. Die nach § 9 Abs. 3 BbgPolG gebotene Prognoseentscheidung ist gerade für den Bereich des Polizeirechts und der Gefahrenabwehr typisch. Die hierfür jeweils maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften, wie insbesondere die polizeirechtliche Generalklausel nach §§ 1 und 10 BbgPolG, sind nicht detaillierter gehalten als § 9 Abs. 3 BbgPolG.
Rz. 23
cc) Die Vorschrift des § 9 Abs. 4 BbgPolG, nach der das für Inneres zuständige Mitglied der Landesregierung Inhalt, Umfang und Ausnahmen von den Verpflichtungen nach § 9 Abs. 2 BbgPolG durch Verwaltungsvorschrift regelt, begegnet im Hinblick auf das Gebot der Normenklarheit keinen Bedenken.
Rz. 24
§ 9 Abs. 4 BbgPolG ist nicht so auszulegen, dass das zuständige Ministerium berechtigt wäre, weitere, mit der Regelung in Absatz 3 gleichrangige Ausnahmetatbestände zu schaffen. Denn der Gesetzgeber hat die für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Dementsprechend ist die Regelung des Ausnahmetatbestands in § 9 Abs. 3 BbgPolG abschließend. Die Verwaltungsvorschrift hat sich auch im Übrigen innerhalb der vom Gesetzgeber gezogenen Grenzen zu halten. Tatsächlich ist die Ermächtigung des § 9 Abs. 4 BbgPolG - ohne dass es darauf ankommt - auch auf diese Weise ausgeübt worden.
Rz. 25
Nr. 4.3 VV Kennzeichnungspflicht wiederholt den Wortlaut von § 9 Abs. 3 BbgPolG und erläutert die Ausnahmeregelung lediglich. Nr. 4.2 VV Kennzeichnungspflicht nennt zwar Gruppen von Bediensteten, die von der Kennzeichnungspflicht befreit sind. Diese Befreiungstatbestände lassen sich aber ohne Weiteres unmittelbar aus dem Zweck des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG oder dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung ableiten. Befreit sind zum einen solche Gruppen von Polizeivollzugsbediensteten, die aufgrund ihrer konkreten Verwendung keinen unmittelbaren Bürgerkontakt haben oder keine Dienstkleidung tragen (z.B. Nr. 4.2 Buchst. a, b und e bis g VV Kennzeichnungspflicht). Zum anderen sind solche Polizeivollzugsbedienstete befreit, bei denen der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung auf der Grundlage von § 9 Abs. 3 BbgPolG eine Ausnahme von der namentlichen Kennzeichnung fordert. Dies gilt für Bedienstete während ihres Einsatzes im Personenschutz oder für Angehörige der Spezialeinheiten der Polizei, die nicht enttarnt werden sollen (Nr. 4.2 Buchst. c und d VV Kennzeichnungspflicht).
Rz. 26
c) Die Pflicht zum Tragen eines Schilds mit dem Nachnamen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist angesichts der mit der gesetzlichen Regelung verfolgten öffentlichen Interessen verhältnismäßig.
Rz. 27
Der ursprüngliche Gesetzentwurf (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/1442) sieht den Zweck des Gesetzes zum einen in der Erhaltung und Stärkung der Transparenz und der Bürgernähe der Arbeit der Polizei. Wenn der Staat gegenüber dem Bürger nicht mehr anonym, sondern durch einen namentlich gekennzeichneten Amtsträger auftrete, stärke dies das Vertrauen in die Arbeit der Polizei. Zum anderen erleichtere die namentliche Kennzeichnung die Verfolgung und Aufklärung von Straftaten oder nicht unerheblicher Dienstpflichtverletzungen von Polizeivollzugsbediensteten und beuge damit solchen vor.
Rz. 28
Der Senat verkennt nicht, dass die Verpflichtung zur anlasslosen Offenbarung des Familiennamens für einen uniformierten Polizeivollzugsbediensteten eine beeinträchtigende Wirkung hat, weil der Name am Einsatzort einer größeren Öffentlichkeit bekannt wird und zudem nicht ausgeschlossen ist, dass Aufnahmen vom Einsatz und dem Verhalten der dort handelnden Bediensteten im Internet veröffentlicht werden. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Familienname kein Datum aus der engen Privatsphäre des Bediensteten ist. Zudem ist den Bediensteten bewusst, dass der Name dem jeweiligen Ansprechpartner und auch weiteren Personen bekannt wird. Den Bediensteten ist ferner klar, dass die Kundgabe des Familiennamens im Zusammenhang mit ihrem Dienst steht und den zuständigen staatlichen Stellen grundsätzlich die Möglichkeit eröffnet, gegen sie straf- oder disziplinarrechtliche Ermittlungen einzuleiten.
Rz. 29
Es besteht zwar aufgrund der Verpflichtung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG die Möglichkeit, dass ein Vollzugsbediensteter ohne jeden Anlass mit Vorwürfen überzogen oder dass er Opfer eines Übergriffs wird. Nach den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zeigen allerdings die bisher vorliegenden Untersuchungen, dass sich diese Befürchtung bislang nicht bestätigt hat. Weder gibt es eine steigende Zahl von Übergriffen gegen Polizeivollzugsbedienstete noch kann festgestellt werden, dass es zur vermehrten Erhebung willkürlich-unberechtigter Strafanzeigen gegen Vollzugsbedienstete gekommen ist. Zudem kann der Polizeivollzugsbedienstete die Eintragung einer Auskunftssperre im Melderegister (§ 51 BMG) und auch einer Übermittlungssperre in den Fahrzeugregistern (§ 41 StVG) beantragen, um die Erlangung von weiteren Informationen über seine Person über die ohnehin bestehenden Hürden für die Erteilung von Auskünften hinaus zu erschweren.
Rz. 30
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG dient mit der Stärkung der Transparenz der Arbeit der Polizei und der Erleichterung der straf- und disziplinarrechtlichen Aufklärung des rechtswidrigen Verhaltens von Polizeivollzugsbediensteten legitimen Zielen. Die erleichterte Aufklärbarkeit von Übergriffen von Polizeivollzugsbediensteten verstärkt die Gesetzesbindung der Verwaltung und beugt solchen Verstößen vor. Die Verhinderung, Verfolgung und Aufklärung von Straftaten dient der Verwirklichung des Rechtsstaates und hat deshalb eine hohe Bedeutung. Dies gilt insbesondere für solche Straftaten, die Polizeivollzugsbedienstete im Amt begehen. Die Begehung einer Straftat durch einen Amtsträger anlässlich der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe erschüttert das Vertrauen in die Integrität staatlichen Handelns. Deshalb muss bereits der Anschein vermieden werden, dass gegen Amtswalter des Staates weniger effektiv ermittelt wird oder dass insoweit erhöhte Anforderungen an eine Anklageerhebung gestellt werden (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. März 2015 - 2 BvR 1304/12 - NStZ-RR 2015, 347 Rn. 16 m.w.N.).
Rz. 31
Die zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignete Verpflichtung zum Tragen eines Namensschildes ist auch erforderlich. Ein gleich geeignetes, aber den Polizeivollzugsbediensteten weniger belastendes und damit milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Dies gilt insbesondere für die in der Revisionsverhandlung erörterte Variante, bei der der Dienstherr dem Bediensteten die Wahl zwischen der Verwendung eines Namensschilds und mehreren dauerhaft zugeordneten Kennziffern eröffnet hat. Denn das vom Gesetzgeber mit der Kennzeichnungspflicht zulässigerweise verfolgte öffentliche Interesse an der Stärkung der Bürgernähe der Polizei durch das Auftreten eines von vornherein mit seinem Nachnamen ansprechbaren Bediensteten lässt sich mit diesem Modell, das im regelmäßigen Dienst auch bloße Kennziffern ausreichen lässt, schlechter verwirklichen als mit der Regelung i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG.
Rz. 32
Die Verpflichtung zum Tragen eines Schilds mit dem Familiennamen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist auch angemessen. Das Interesse der Polizeivollzugsbediensteten daran, dass ihr Familienname nicht einer größeren Öffentlichkeit aus Anlass einer Diensttätigkeit ohne besondere Veranlassung bekannt wird, überwiegt die vom Gesetzgeber mit der gesetzlichen Regelung verfolgten öffentlichen Interessen nicht. Insbesondere verletzt die Verpflichtung die Bediensteten entgegen dem Vorbringen der Revision nicht in ihrer Menschenwürde. Die Bediensteten werden nicht aufgrund von § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG zum bloßen Objekt staatlichen Handelns degradiert. Vielmehr ermöglicht das Namensschild, sie unmittelbar mit ihrem Namen anzusprechen, und trägt damit gerade der Subjektqualität der Bediensteten Rechnung.
Rz. 33
Die Intensität des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird dadurch abgemildert, dass bereits der Gesetzgeber durch § 9 Abs. 3 BbgPolG die Möglichkeit eröffnet hat, von der grundsätzlichen Verpflichtung abzuweichen. Den Interessen der Bediensteten ist auch dadurch Rechnung getragen, dass nach Nr. 4.3 VV Kennzeichnungspflicht der Beamte selbst über die Ausnahme entscheidet, wenn der hierfür eigentlich zuständige Vorgesetzte nicht erreichbar ist.
Rz. 34
Das Gewicht des Eingriffs in das Recht des Polizeivollzugsbediensteten auf informationelle Selbstbestimmung ist relativ gering, weil es allein um den Familiennamen des Bediensteten geht. Zudem sind dem Bediensteten sowohl die Offenbarung des personenbezogenen Datums als auch der Zweck dieser Maßnahme bekannt. Die Annahme, Vollzugsbedienstete könnten ohne jeden Grund mit Vorwürfen überzogen werden, hat sich bisher nicht bestätigt. Dass der Gesetzgeber das von ihm formulierte öffentliche Interesse an einer bürgernahen und transparenten Arbeit der Polizei und den Gesichtspunkt der besseren Aufklärbarkeit von rechtswidrigen Verhaltensweisen von Amtsträgern sowie der Prävention solcher Verstöße höher bewertet als das Recht des Polizeivollzugsbediensteten auf informationelle Selbstbestimmung kann nicht beanstandet werden.
Rz. 35
d) Die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Rz. 36
Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG sind von der Verpflichtung zum Tragen eines Namensschilds nur Polizeivollzugsbedienstete in Dienstkleidung erfasst. Dienstkleidung ist eine Bekleidung, die wegen ihrer Einheitlichkeit den betreffenden Bediensteten als Amtsträger in seiner Funktion nach außen hin kenntlich macht (Polizeiuniform). Die unterschiedliche Behandlung von Polizeivollzugsbediensteten in Dienstkleidung und sonstigen Bediensteten der Polizei ohne Dienstkleidung - Bedienstete im Verwaltungsbereich der Polizei, z.B. im Personal- und Finanzwesen oder bei der Kriminalpolizei - ist vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass diese regelmäßig keinen ständigen unmittelbaren Kontakt zum Bürger haben. Gerade die Stärkung der Transparenz der Arbeit der Polizei im unmittelbaren Kontakt zum Bürger ist eines der Ziele der gesetzlichen Kennzeichnungspflicht.
Rz. 37
Es ist auch sachlich gerechtfertigt, dass die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG nicht für uniformierte Polizeivollzugsbedienstete des Bundes und anderer Länder gilt, die in Brandenburg zum Einsatz kommen. Das Land Brandenburg kann die Verpflichtung zum Tragen einer bestimmten Uniform oder eines Namensschilds lediglich bei solchen Bediensteten durch Gesetz regeln, die zu ihm in einem Dienstverhältnis stehen. Werden Beamte des Bundes oder eines anderen Landes auf dem Gebiet des Beklagten tätig, richtet sich deren amtliche Tätigkeit nach § 77 BbgPolG. In diesen Fällen erlangt der Beklagte aber nicht die Kompetenz zur Regelung der dienstrechtlichen Verhältnisse dieser Polizeivollzugsbediensteten.
Rz. 38
Die Befreiung von bestimmten Gruppen von Polizeivollzugsbediensteten von der Pflicht zum Tragen des Namensschilds (Nr. 4.2 VV Kennzeichnungspflicht) ist sachlich gerechtfertigt. Es handelt sich um Bedienstete ohne unmittelbaren Bürgerkontakt oder ohne Dienstkleidung und um solche Fälle, bei denen ein vorrangiges öffentliches Interesse daran besteht, dass die Bediensteten nicht als Angehörige der Polizei erkannt und bekannt werden. Zwar dürfen abgeordnete Polizeivollzugsbedienstete auf dem Weg zu und von ihrer Beschäftigungsbehörde Dienstkleidung und Kopfbedeckung tragen. Die Einbeziehung dieser Bediensteten der Polizei in die Kennzeichnungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist aber ausgeschlossen, weil sie dann keine Amtshandlung vornehmen.
Rz. 39
Der Beklagte unterliegt auch keiner besonderen Rechtfertigung, weshalb er im Gegensatz zum Bund oder der Mehrzahl der Länder die Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbedienstete gesetzlich vorgesehen hat. Diese politisch umstrittene Frage entscheidet der jeweilige Gesetzgeber aufgrund einer eigenständigen Gewichtung der für und gegen eine Kennzeichnung sprechenden Gesichtspunkte.
Rz. 40
e) Schließlich verletzt § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG nicht die Fürsorgepflicht als hergebrachter Grundsatz i.S.v. Art. 33 Abs. 5 GG.
Rz. 41
Die allgemeine Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn dazu an, den Beamten vor unberechtigten Anschuldigungen zu schützen sowie ihre wohlverstandenen Interessen in gebührender Weise zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 - BVerfGE 43, 154 ≪165≫). Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat aufgrund der ihm zustehenden Entscheidungsbefugnis die Interessen der Polizeivollzugsbediensteten und die von ihm - vom Gesetzgeber - zu definierenden öffentlichen Interessen dahingehend gewichtet, dass die Polizeivollzugsbediensteten grundsätzlich ein Namensschild zu tragen haben, sie davon aber nach § 9 Abs. 3 BbgPolG in besonderen Situationen ausgenommen sind. Diese gesetzgeberische Entscheidung hat für den einzelnen Polizeivollzugsbediensteten keine unzumutbaren Nachteile zur Folge. Unter Berufung auf die allgemeine Fürsorgepflicht kann die zulässige gesetzgeberische Entscheidung nicht wieder in Frage gestellt werden.
Rz. 42
2.) Die aus § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG für Polizeivollzugsbedienstete wie die Klägerin folgende Pflicht, beim Einsatz geschlossener Einheiten an ihrer Dienstkleidung anstelle des Namensschilds eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen, ist ebenfalls verfassungsgemäß.
Rz. 43
Hinsichtlich der Frage der Gesetzgebungskompetenz des Beklagten kann auf die Ausführungen zu § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG verwiesen werden. Auch die Pflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG greift in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung ein (a). Dieser Eingriff beruht jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage, die auch den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genügt (b).
Rz. 44
a) § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG beeinträchtigt den Schutzbereich des Rechts von Dienstkleidung tragenden Polizeivollzugsbediensteten auf informationelle Selbstbestimmung.
Rz. 45
Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf solche Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben (BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 - NVwZ 2019, 381 Rn. 37 ff.). Alle Informationen, die etwas über ihre Bezugsperson aussagen können, sind erfasst; ein belangloses Datum gibt es nicht (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 - BVerfGE 120, 378 ≪399≫).
Rz. 46
Danach ist auch die Kennzeichnung, die der Bedienstete bei einem Einsatz geschlossener Einheiten zu tragen hat, ein personenbezogenes Datum. Das Pseudonym ist einem bestimmten Polizeivollzugsbediensteten zugeordnet, lässt sich nach der vom Dienstherrn vorgenommenen Zuordnung zu einem bestimmten Bediensteten entschlüsseln und sagt damit etwas über die Bezugsperson aus. Aufgrund dieser festen Zuordnung der Kennzeichnung können gegen den Träger straf- oder disziplinarrechtliche Ermittlungen eingeleitet werden, wenn gegen diesen Vorwürfe im Zusammenhang mit einem Einsatz einer geschlossenen Einheit erhoben worden sind.
Rz. 47
b) § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Rz. 48
Es bedarf einer gesetzlichen Regelung, die Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normenklar festlegt (BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE 128, 1 ≪47≫). Der Betroffene muss aus der gesetzlichen Regelung klar erkennen können, für welche konkreten Zwecke seine personenbezogenen Daten bestimmt und erforderlich sind und dass ihre Verwertung auf diesen Zweck begrenzt bleibt (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83 - BVerfGE 65, 1 ≪62 f.≫). Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen zudem gewisse übergreifende Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz, Kontrolle, Zweckbindung und Löschung der Daten. Mit ihnen ist sicherzustellen, dass eine Verwendung personenbezogener Daten auf die die Datenverarbeitung rechtfertigenden Zwecke begrenzt bleibt und nach deren Erledigung nicht mehr möglich ist (BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966, 1140/09 - BVerfGE 141, 220 Rn. 144 m.w.N.).
Rz. 49
aa) Die erforderliche gesetzliche Grundlage ist mit § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG gegeben. Denn bereits das Gesetz - und nicht lediglich eine bloße Verwaltungsvorschrift - verpflichtet den Polizeivollzugsbediensteten, sofern er in einer geschlossenen Einheit eingesetzt wird, anstelle des Namensschilds eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen.
Rz. 50
bb) Bei der Kennzeichnung tritt der gesetzliche Zweck der Förderung der Transparenz und Bürgernähe der Arbeit der Polizei in den Hintergrund. Legitimes Ziel der gesetzlichen Regelung im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist in erster Linie die Sicherung der Aufklärbarkeit etwaiger Straftaten und nicht unerheblicher Dienstpflichtverletzungen von einzelnen Polizeivollzugsbediensteten im Rahmen von Einsätzen geschlossener Polizeieinheiten. Zugleich dient die Kennzeichnungspflicht der Gesetzesbindung der Verwaltung, indem sie rechtswidrigem Verhalten von einzelnen Bediensteten der Polizei bei einem Einsatz einer geschlossenen Einheit vorbeugt. Die Möglichkeit der Identifizierung gewährleistet ferner, dass die Vielzahl rechtmäßig handelnder Polizeivollzugsbediensteter von einer Einbeziehung in konkrete Ermittlungen von vornherein verschont bleibt. Schließlich lassen sich Regressansprüche gegen delinquente Bedienstete der Polizei einfacher durchsetzen.
Rz. 51
Die gesetzliche Kennzeichnungspflicht trägt zudem der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 3 EMRK beim Einsatz maskierter und nicht gekennzeichneter Polizeibediensteter Rechnung (EGMR, Urteil vom 9. November 2017 - 47274/15 - Hentschel und Stark, NJW 2018, 3763). Der Gerichtshof empfiehlt, dass maskierte Polizeibeamte eine unverwechselbare Kennzeichnung, etwa eine Identifikationsnummer, sichtbar tragen. Andernfalls müssten die aus dem Einsatz von Polizeivollzugsbediensteten ohne individuelle Kennzeichnung resultierenden Schwierigkeiten bei der Zuordnung zu einem bestimmten Beamten durch entsprechende intensive Bemühungen bei der Aufklärung des Vorwurfs von Misshandlungen im Rahmen des Polizeieinsatzes ausgeglichen werden.
Rz. 52
cc) Die zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignete Verpflichtung zum Tragen der Kennzeichnung ist auch erforderlich.
Rz. 53
Für die Ausgestaltung einer Kennzeichnung von Polizeivollzugsbediensteten sind dem Dienstherrn verschiedene Möglichkeiten eröffnet. Er kann, wie etwa in Berlin (Geschäftsanweisung ZSE Nr. 2/2009 des Polizeipräsidenten in Berlin vom 26. November 2010), einem Bediensteten mehrere Dienstnummern fest zuordnen. Denkbar ist es auch, die Dienstnummer bei einem jedem Einsatz neu zuzuordnen und diese Zuordnung nach Einsatzende wieder zu löschen (§ 12 Abs. 4 und 5 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 2. August 2019 ≪GVBl. LSA S. 218, 234≫ - SOG LSA - in Verbindung mit § 3 der Verordnung über die Kennzeichnungspflicht zur nachträglichen Identifizierung von Polizeibeamten des Landes Sachsen-Anhalt vom 28. April 2018 ≪GVBl. LSA S. 43≫). Er kann aber auch, wie in § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG, die Kennzeichnung grundsätzlich dauerhaft zuordnen.
Rz. 54
Jede dieser Möglichkeiten bewirkt in unterschiedlicher Weise Eingriffe in das Recht des Bediensteten auf informationelle Selbstbestimmung. Bei der in Berlin geltenden Regelung müssen mehrere Dienstnummern gespeichert werden. Die Regelung nach § 12 Abs. 4 SOG LSA bedingt, dass bei jedem Einsatz einer geschlossenen Einheit die Zuordnung neu gespeichert werden muss. Solche häufigen Speichervorgänge bergen jeweils die Gefahr in sich, dass es zu fehlerhaften Eintragungen kommt. Ausgehend von der dem Gesetzgeber bei der Auswahl des Verfahrens zustehenden Einschätzungsprärogative kann es unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht beanstandet werden, dass sich der Gesetzgeber des Landes Brandenburg für eine grundsätzlich feste Zuordnung der Kennzeichnung entschieden hat. Zudem ist die Verpflichtung nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG dadurch gemildert, dass jederzeit ein Wechsel der zugeordneten Kennzeichnung möglich ist. Sieht sich der Bedienstete aufgrund der ihm zugewiesenen Kennzeichnung der Gefahr von Anfeindungen ausgesetzt, kann er nach Nr. 4.6.2 VV Kennzeichnungspflicht den einmaligen oder auch regelmäßigen Austausch der Kennzeichnung beantragen.
Rz. 55
dd) Die Verpflichtung zum Tragen der Kennzeichnung bei einem Einsatz einer geschlossenen Einheit nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG ist auch angemessen.
Rz. 56
(1) Der mit der Kennzeichnungspflicht vom Gesetzgeber zulässigerweise verfolgte Zweck steht zu dem in ihr liegenden Gewicht des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Polizeivollzugsbediensteten nicht außer Verhältnis.
Rz. 57
Die Intensität des Eingriffs ist relativ gering, weil die Erhebung offen ist und die Kennzeichnung dem Außenstehenden - im Gegensatz zum Namensschild - nicht unmittelbar den Schluss auf die Person ermöglicht. Die Zuordnung ist allein der personalverwaltenden Stelle eröffnet. Der Zugriff auf die Datei setzt eine personengebundene Kennung voraus und muss nachprüfbar sein (Nr. 4.6.1 VV Kennzeichnungspflicht). Dem gegenüber steht das gewichtige öffentliche Interesse zu gewährleisten, dass Straftaten oder nicht unerhebliche Dienstpflichtverletzungen, die von einzelnen Angehörigen geschlossener Einheiten im Rahmen von Polizeieinsätzen begangen werden, aufklärbar sind. Begeht ein Amtsträger anlässlich der Wahrnehmung seiner Dienstpflichten eine Straftat oder eine nicht unerhebliche Dienstpflichtverletzung, ist das Vertrauen in die Integrität staatlichen Handelns erheblich beeinträchtigt. Dementsprechend ist zu gewährleisten, dass gegen den Amtswalter, der als Angehöriger einer geschlossenen Einheit auch wegen seiner Ausrüstung regelmäßig schwer zu identifizieren ist, effektiv ermittelt werden kann. Die Möglichkeit der Zuordnung rechtswidrigen Verhaltens zu einem bestimmten Polizeivollzugsbediensteten beugt solchem auch vor und verstärkt damit die Gesetzesbindung der Arbeit der Polizei.
Rz. 58
Die Zuordnung einer Kennzeichnung zu einem bestimmten Polizeivollzugsbediensteten für die Dauer seiner Zuweisung zu einer geschlossenen Einheit der Polizei des Landes Brandenburg ist dadurch angemessen und zumutbar ausgestaltet, dass aus dienstlichen Gründen, aber auch zur Eigensicherung der einmalige oder regelmäßige Austausch der Kennzeichnung möglich ist (Nr. 4.6.2 VV Kennzeichnungspflicht).
Rz. 59
(2) Auch wenn eine gesetzliche Regelung wie etwa § 12 Abs. 4 SOG LSA den Geboten etwa der gesetzlichen Fixierung des Zwecks der Datenerhebung und der Löschung der Daten besser entspricht als die hier streitgegenständliche Regelung, genügt § 9 Abs. 2 BbgPolG in Verbindung mit den ergänzend heranzuziehenden Vorschriften des Datenschutzrechts des Landes Brandenburg den weiteren Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. dazu, BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 - NVwZ 2019, 381 Rn. 101 und 153 ff.).
Rz. 60
Vorrangiger Zweck der Kennzeichnungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG ist, wie dargelegt, die Gewährleistung und Erleichterung der Aufklärbarkeit von Straftaten und nicht unerheblichen Dienstpflichtverletzungen von Angehörigen geschlossener Einheiten im Rahmen eines Polizeieinsatzes; zugleich beugt diese Regelung möglichen rechtswidrigen Verhaltensweisen einzelner Polizeivollzugsbediensteten vor. Dementsprechend ist hier nicht die ab dem 25. Mai 2018 unmittelbar geltende Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG - Datenschutzgrundverordnung - (ABl. Nr. L 119, S. 1) - DS-GVO - maßgeblich. Die Materie fällt vielmehr in den von der Datenschutz-Grundverordnung abzugrenzenden Anwendungsbereich der Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl. L 119, S. 89 - RL 2016/680/EU).
Rz. 61
Dies ergibt sich aus der Regelung in Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DS-GVO unter Berücksichtigung ihres Erwägungsgrunds Nr. 19. Nach dieser Vorschrift findet die Verordnung keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Diese Bestimmungen enthält gerade, wie sich aus ihrem Art. 1 Abs. 1 ergibt, die Richtlinie 2016/680/EU. Nach ihren Erwägungsgründen Nr. 10 f. umfasst die Richtlinie 2016/680/EU die spezifischen Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten in den genannten Bereichen. Grundsätzlich spricht die Richtlinie von den Tätigkeiten der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden, die auf die Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten ausgerichtet sind. Dazu zählen nach Erwägungsgrund Nr. 12 der Richtlinie auch polizeiliche Tätigkeiten in Fällen, in denen nicht von vornherein bekannt ist, ob es sich um Straftaten handelt oder nicht. Die relevanten Tätigkeiten können ferner die Ausübung hoheitlicher Gewalt durch Ergreifung von Zwangsmitteln erfassen, wie polizeiliche Tätigkeiten bei Demonstrationen, großen Sportveranstaltungen und Ausschreitungen. Dabei ist generell zu beachten, dass die maßgeblichen Begriffe, wie etwa Gefahrenabwehr und Straftat, eigenständig auszulegen sind (vgl. Erwägungsgrund Nr. 13 RL 2016/680/EU).
Rz. 62
Wegen des Bezugs zu - auch nur potentiellen - Straftaten sind auch Maßnahmen des Mitgliedstaates der Strafverfolgungsvorsorge - hier die Speicherung der Daten der Kennzeichnungen nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG - dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/680/EU zuzuweisen. Diese dienen maßgeblich dazu, rechtswidrige Verhaltensweisen von Polizeivollzugsbediensteten gerade bei Massenereignissen, wie Demonstrationen, Sportveranstaltungen - insbesondere Fußballspielen - oder Ausschreitungen, einem bestimmten Polizisten zuordnen und anschließend straf- und disziplinarrechtlich ahnden zu können, und beugen damit diesen Verhaltensweisen zugleich vor.
Rz. 63
Diese Feststellung kann der Senat treffen, ohne den Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV anzurufen. Denn die richtige Anwendung des Unionsrechts ist derart offenkundig, dass für vernünftige Zweifel auch unter Berücksichtigung der Eigenheiten des Unionsrechts, der besonderen Schwierigkeiten seiner Auslegung und der Gefahr voneinander abweichender Gerichtsentscheidungen innerhalb der Union kein Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2018 - C-416/17, Kommission/Frankreich - EuZW 2018, 1038 Rn. 110).
Rz. 64
Nach Maßgabe von Art. 3 Nr. 1 RL 2016/680/EU handelt es sich bei der vom Beklagten in der passwortgeschützten Datei gespeicherten Verknüpfung zwischen der Kennzeichnung und dem jeweiligen Polizeivollzugsbediensteten um ein personenbezogenes Datum.
Rz. 65
Das Bundesdatenschutzgesetz in der Fassung des Datenschutz-Anpassungs- und -Umsetzungsgesetz EU vom 30. Juni 2017 (BGBl. I 2097) scheidet als gesetzgeberische Entscheidung zur Umsetzung der Richtlinie im Bereich des Landesrechts aus, weil dieses Gesetz die hier relevante Verarbeitung personenbezogener Daten nicht regelt. § 1 Abs. 1 Nr. 2 BDSG erfasst zwar auch die Tätigkeit öffentlicher Stellen der Länder; dies gilt aber nur - dies ist hier nicht gegeben -, soweit sie als Organe der Rechtspflege tätig werden.
Rz. 66
Zur Umsetzung der Richtlinie 2016/680/EU hat das beklagte Land zwei Gesetze erlassen; zum einen das Brandenburgische Datenschutzgesetz vom 8. Mai 2018 (GVBl. I Nr. 7, S. 1) - BbgDSG - in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juni 2019 (GVBl. I Nr. 43, S. 2) und zum anderen das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 für die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Polizei sowie den Justiz- und Maßregelvollzug des Landes Brandenburg vom 19. Juni 2019 (GVBl. I Nr. 43, S. 2) - BbgPJMDSG -. Dieses Gesetz ist für die Speicherung der Daten der Kennzeichnung i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG durch die Polizei maßgeblich, weil es gerade die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Polizei im umfassenden Sinne regelt (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/10692, Begründung zu § 1, S. 5 ff.) und die Bestimmung dieses Gesetzes den Vorschriften jenes - allgemeinen - Gesetzes vorgehen (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/7365, Begründung zu § 1 Abs. 2, S. 2).
Rz. 67
Unter "Polizei" i.S.v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 BbgPJMDSG versteht das Gesetz alle öffentlichen Stellen der brandenburgischen Landespolizei, soweit sie personenbezogene Daten zu repressiv- oder präventiv-polizeilichen Zwecken verarbeiten (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/10692, Begründung zu § 1, S. 7). Dazu zählen auch die personalverwaltenden Stellen, denen die Vergabe und Verwaltung der fünfstelligen Ziffern-Kennzeichnungen obliegt (Nr. 4.6.1 VV Kennzeichnungspflicht).
Rz. 68
(a) Die Polizeivollzugsbediensteten wirken bei der Zuordnung der Kennzeichnungen durch den Dienstherrn entsprechend § 6 Abs. 1 BbgPJMDSG mit. Dass der Dienstherr diese - offene - Zuordnung speichert, ist den Bediensteten bewusst. Die Verwendung der Daten wird dadurch transparent, dass, sofern aufgrund eines entsprechenden Hinweises auf ein Fehlverhalten eines Trägers einer Kennzeichnung Ermittlungen eingeleitet werden, diese dem betroffenen Bediensteten bekannt gemacht werden müssen, um seine Rechte im Ermittlungsverfahren zu wahren. In diesem Verfahren kann auch die Rechtmäßigkeit der Verwendung überprüft werden. Die Übermittlung der personenbezogenen Daten und deren Gründe sind zu dokumentieren (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BbgPJMDSG).
Rz. 69
§ 40 Abs. 1 BbgPJMDSG räumt dem Bediensteten entsprechend Art. 14 RL 2016/680/EU ein umfassendes Auskunftsrecht ein; danach kann dieser auch Auskunft darüber verlangen, welchem Empfänger die personenbezogenen Daten offengelegt worden sind.
Rz. 70
(b) § 3 Nr. 2 BbgPJMDSG normiert den in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b RL 2016/680/EU geregelten Grundsatz der Zweckbindung. Danach dürfen personenbezogene Daten nur für festgelegte, eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben und in einer mit diesen Zwecken zu vereinbarenden Weise verarbeitet werden.
Rz. 71
Aus § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG ergibt sich, dass nur solche Daten aufgrund dieser Ermächtigung gespeichert werden dürfen, die für eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung der einzelnen Polizeivollzugsbediensteten unabweisbar notwendig sind. Ausgehend vom Wortlaut der gesetzlichen Regelung und den Materialien dürfen diese personenbezogenen Daten nur genutzt werden, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme vorliegen, dass bei einem Einsatz einer geschlossenen Einheit eine strafbare Handlung oder eine nicht unerhebliche Dienstpflichtverletzung durch ein Mitglied dieser Einheit begangen worden und die Identifizierung des Täters auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BbgPJMDSG darf der Empfänger die ihm übermittelten personenbezogenen Daten nur zu diesem Zweck verarbeiten.
Rz. 72
(c) § 15 Abs. 1 BbgPJMDSG setzt Art. 16 Abs. 2 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Buchst. e RL 2016/680/EU um und normiert eine allgemeine Pflicht des Verantwortlichen zur Löschung personenbezogener Daten von Amts wegen in den Fällen, in denen der Zweck der Verarbeitung erreicht worden ist. § 15 Abs. 2 BbgPJMDSG dient der Umsetzung von Art. 5 RL 2016/680/EU, der die Festlegung angemessener Fristen für die Löschung personenbezogener Daten oder für eine regelmäßige Überprüfung der Notwendigkeit ihrer Speicherung verlangt. Dabei orientiert sich die Umsetzung an § 37 Satz 2 bis 4 BbgPolG (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/10692, Begründung zu § 15, S. 18).
Rz. 73
Danach sind die betreffenden personenbezogenen Daten zu löschen, sobald ein Polizeivollzugsbediensteter eine Kennzeichnung nicht mehr nutzt und sofern die Daten nicht weiterhin für den eigentlichen Zweck ihrer Erhebung, die Feststellung der Identität des Polizeivollzugsbediensteten, weiterhin erforderlich sind. Dabei ist nach dem letzten Einsatz des Bediensteten unter Nutzung dieser Kennzeichnung eine Karenzzeit einzuhalten, die sich aus dem erfahrungsgemäßen zeitlichen Abstand zwischen einem Einsatz und dem Eingang einer konkreten Anzeige ergibt.
Rz. 74
(3) Wird die Kennzeichnungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG entgegen den Ausführungen unter Rn. 60 nicht dem Bereich der Richtlinie 2016/680/EU, sondern der Datenschutz-Grundverordnung zugeordnet, so ergibt sich hinsichtlich der weiteren, übergreifenden Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes kein anderes Ergebnis. Die rechtlichen Bindungen folgen in diesem Fall aus der unmittelbar geltenden Verordnung (z.B. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b, Art. 6 Abs. 1 Buchst. e, Art. 12 Abs. 1, Art. 15 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 Buchst. a DS-GVO).
Rz. 75
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Fundstellen
Haufe-Index 13566111 |
NPA 2020 |
Polizei 2020, 187 |