BVerwG Urteil vom 28.04.1999 - 4 C 4.98 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Fortsetzungsfeststellungsklage. erledigendes Ereignis, Zeitpunkt. Zeitraum. Feststellungsinteresse. Verpflichtungsklage. Klageänderung. Klageerweiterung. Sachdienlichkeit. objektive Klagenhäufung

Leitsatz (amtlich)

1. Auch bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) ist eine Klageerweiterung im Wege der Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig.

2. Die Klageerweiterung kann sich ihrem Inhalt nach auf die Feststellung beziehen, daß dem Kläger während eines bestimmten Zeitraums ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zustand.

3. Wird bei einem zulässigen Fortsetzungsfeststellungsantrag im Wege der Klageerweiterung die Feststellung begehrt, daß dem Kläger während eines bestimmten Zeitraums ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zustand, sind an das Feststellungsinteresse geringere Anforderungen zu stellen als bei einer isolierten Feststellungsklage.

Normenkette

VwGO § 43 Abs. 1, § 91 Abs. 1, § 113 Abs. 1 S. 4, Abs. 5

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 26.03.1997; Aktenzeichen 8 S 1793/96)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 23.01.1996; Aktenzeichen 14 K 3823/93)

Tenor

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. März 1997 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin erstrebte ursprünglich auf der Grundlage eines Bebauungsplans von 1975 die Erteilung einer Baugenehmigung, um einen Baumarkt herzustellen.

Ihren Bauantrag vom 21. Juli 1982 lehnte die beklagte Stadt mit Bescheid vom 2. August 1983 unter Hinweis auf eine seit dem 3. Dezember 1982 in Kraft getretene Veränderungssperre ab. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos. Die daraufhin am 25. September 1984 erhobene Klage wurde durch Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 1986 zum Ruhen gebracht. Die am 1. Oktober 1985 beschlossene erste Änderung des maßgeblichen Bebauungsplans von 1975 erklärte das Normenkontrollgericht mit Beschluß vom 4. Juli 1988 für nichtig. Unter dem 17. Mai 1988 erließ die Beklagte eine weitere Veränderungssperre, die am 11. Juni 1988 in Kraft trat.

Am 10. Juli 1990 beantragte die Klägerin erneut, über den Bauantrag vom 21. Juli 1982 zu entscheiden. Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 22. Juli 1991 ab. Der hiergegen gerichtete Widerspruch wurde mit Bescheid vom 11. November 1993 zurückgewiesen. Bereits am 24. September 1991 trat die zweite Änderung des Bebauungsplans in Kraft. Unter dem 1. Dezember 1993 erhob die Klägerin eine weitere Klage und beantragte außerdem, das zum Ruhen gebrachte Verfahren wieder aufzurufen. Die beiden Klageverfahren wurden verbunden. In der Sache beantragte die Klägerin, die Beklagte zu verpflichten, die am 21. Juli 1982 beantragte Genehmigung zu erteilen und die entgegenstehenden Bescheide aufzuheben, hilfsweise festzustellen, daß das am 21. Juli 1982 beantragte Vorhaben am 22. Oktober 1985, am 27. März 1990 und am 11. Juli 1990 bauplanerisch zulässig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht stellte mit Urteil fest, daß das Bauvorhaben der Klägerin am 27. März 1990 bauplanungsrechtlich zulässig gewesen sei. Im übrigen wies es die Klage ab.

Beide Parteien legten gegen das erstinstanzliche Urteil Berufung ein. Die Beklagte beantragte, die Klage vollen Umfangs abzuweisen. Die Klägerin beantragte zuletzt, die Beklagte zur Erteilung der Baugenehmigung zu verpflichten und hilfsweise festzustellen, daß der Klägerin in der Zeit vom 21. Oktober 1985 bis zum 24. September 1991 ein Anspruch auf Genehmigung ihres Bauantrages vom 21. Juli 1982 und vom 10. Juli 1990 bis zum 24. September 1991 ein Anspruch auf Genehmigung ihres Bauantrages vom 19. Juli 1990 zugestanden habe. Das Berufungsgericht hat den Hauptantrag der Klägerin als unbegründet abgewiesen und im übrigen die Feststellung getroffen, daß der Klägerin in der Zeit vom 3. Dezember 1985 bis zum 11. Juni 1988 und vom 25. März 1990 bis zum 24. September 1991 ein Anspruch auf Genehmigung ihrer Bauanträge vom 21. Juli 1982 und vom 10. Juli 1990 zugestanden habe. Beide Bauanträge seien der Sache nach identisch. Daher stehe die zweite Klage von 1993 der Zulässigkeit des als Fortsetzungsfeststellungsklage aufzufassenden Begehrens der Klägerin nicht entgegen. Die Auffassung der Beklagten, ihr Bebauungsplan von 1975 sei wegen Ausfertigungsmängeln unwirksam, sei unzutreffend.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte ihre Auffassung weiter, daß die Fortsetzungsfeststellungsklage in mehrfacher Hinsicht unzulässig sei. Der Bebauungsplan von 1975 sei unwirksam.

Die Beklagte beantragt, die Klage in vollem Umfang abzuweisen. Die Klägerin verteidigt das Urteil des Berufungsgerichts. Der Oberbundesanwalt hat von einer Beteiligung am Verfahren abgesehen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt zum Nachteil der Beklagten kein Bundesrecht.

1. Der von der Klägerin im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Antrag ist – soweit über ihn revisionsgerichtlich noch zu befinden ist – zulässig. Danach beantragt die Klägerin die gerichtliche Feststellung, daß ihr in der Zeit vom 3. Dezember 1985 bis zum 11. Juni 1988 und vom 25. März 1990 bis zum 24. September 1991 ein Anspruch auf Genehmigung ihrer Bauanträge vom 21. Juli 1982 und vom 10. Juli 1990 zustand. Hinsichtlich des äußerlich einheitlichen Feststellungsbehrens liegt eine zulässige Klagenhäufung vor (§ 44 VwGO).

a) Der Antrag ist zulässig, soweit er als Fortsetzungsfeststellungsantrag im Hinblick auf die Rechtslage im Zeitpunkt des im Klageverfahren eingetretenen erledigenden Ereignisses gestellt wird.

Für Verpflichtungsklagen ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 1976 – BVerwG 2 C 40.74 – BVerwGE 51, 264 ≪265≫; Urteil vom 27. März 1998 – BVerwG 4 C 14.96 – BVerwGE 106, 295 ≪296≫). Zulässig ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage, wenn – erstens – die ursprüngliche Verpflichtungsklage zulässig war, – zweitens – nach Rechtshängigkeit ein erledigendes Ereignis eingetreten ist, – drittens – ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis besteht und – viertens – ein Feststellungsinteresse gegeben ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

aa) Das die Hauptsache erledigende Ereignis war das Inkrafttreten der zweiten Änderung des Bebauungsplans am 24. September 1991. Zu diesem Zeitpunkt lag eine zulässige Verpflichtungsklage vor. Die hiergegen gerichteten Bedenken der Beklagten sind nicht begründet.

Die Klägerin hatte am 25. September 1984 eine (erste) Verpflichtungsklage erhoben. Gegenstand dieser Klage war die Erteilung einer Baugenehmigung für ein näher bezeichnetes Vorhaben. Dieses Verfahren war vor Eintritt des die Hauptsache erledigenden Ereignisses – nämlich dem Inkrafttreten des geänderten Bebauungsplans am 24. September 1991 – rechtshängig geworden. Nachdem die Klägerin das einvernehmlich zum Ruhen gebrachte Verfahren mit Antrag vom 1. Dezember 1993 wieder aufgerufen hatte, lag dem erstinstanzlichen Gericht ein entscheidungsbedürftiger Klageantrag vor. Das erledigende Ereignis bezog sich auch auf das zur gerichtlichen Prüfung gestellte Vorhaben. Prozessual unerheblich ist, daß der Fortsetzungsfeststellungsantrag nur hilfsweise gestellt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 1980 – BVerwG 4 C 3.78 – BVerwGE 61, 128).

Diese prozessuale Rechtslage änderte sich – im Hinblick auf die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – nicht dadurch, daß die Klägerin unter dem 1. Dezember 1993 eine weitere Verpflichtungsklage erhob. Diese zweite Klage führte nicht wegen Identität des Streitgegenstandes zur Unzulässigkeit der ersten Klage. Eher mag es umgekehrt liegen. Das bedarf indes keiner näheren Erörterung. Eine etwaige Unzulässigkeit der zweiten Verpflichtungsklage – unterstellt man diese – wurde jedenfalls durch Verbindung beider Klagen beseitigt. Dadurch trat gemäß § 91 Abs. 1 VwGO gleichzeitig eine sachdienliche Klageänderung in der Weise ein, daß in den ursprünglichen Klageantrag der ablehnende Bescheid vom 22. Juli 1991 und der zurückweisende Widerspruchsbescheid vom 11. November 1993 einbezogen wurden. Unverändert war das Verpflichtungsbegehren auf das Vorhaben gerichtet, das bereits Gegenstand der ersten Klage war. Dies hat das Berufungsgericht in Anwendung irrevisiblen Rechts festgestellt. Ob die Klägerin dasselbe erstinstanzliche Ergebnis durch eine ausdrückliche Klageerweiterung im ersten Klageverfahren hätte erreichen und ob aus diesem Grunde die zweite Verpflichtungsklage hätte als unzulässig abgewiesen werden können, bedarf keiner Entscheidung. Das erstinstanzliche Gericht hat die entstandene Prozeßlage anders „bereinigt”. Die Beklagte stünde sich bei Abweisung der zweiten Verpflichtungsklage wegen Unzulässigkeit im Ergebnis nicht besser.

bb) Für den Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin liegt auch ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1992 – BVerwG 4 C 29.90 – Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 = NVwZ 1992, 1092). Ferner ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen. Zur Vorbereitung eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses ist die gewählte Klageform geeignet. Daß im Streitfall eine derartige Klage von vornherein als aussichtslos zu gelten hätte, läßt sich nicht sagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 – BVerwG 8 C 37.93 – BVerwGE 100, 83 ≪92≫).

b) Der Klageantrag ist ferner zulässig, soweit er nicht nur die Rechtslage im Zeitpunkt des während des Klageverfahrens eingetretenen erledigenden Ereignisses, sondern einen davor liegenden Zeitraum erfaßt. Insoweit liegt eine Klageänderung im Sinne einer Klageerweiterung vor. Diese ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO mit dem Ergebnis der Antragshäufung zulässig.

aa) Jeder Klageantrag kann prozessual Gegenstand einer Klageänderung sein, soweit die für die Klageänderung besonderen prozessualen Voraussetzungen gegeben sind. Auch der Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, der selbst eine Klageänderung darstellt, kann Grundlage einer Klageerweiterung durch eine weitere Klageänderung sein. Ein Verpflichtungskläger kann von vornherein oder auch erst im Verlauf des Rechtsstreits im Wege eines unechten Hilfsantrages eine auf § 43 Abs. 1 VwGO gestützte Feststellung begehren, daß ihm bereits zu bestimmten Zeiten der geltend gemachte materiellrechtliche Anspruch zugestanden habe. Das kann – je nach Interessenlage – prozeßökonimisch sinnvoll sein. Es gibt keinen ersichtlichen Grund, einem Verpflichtungskläger nach Eintritt des die Hauptsache erledigenden Ereignisses die entsprechende Möglichkeit von vornherein zu versagen. Im Gegenteil mag ein Kläger nunmehr um so mehr Anlaß haben, die frühere Rechtslage seit Ablehnung seines bei der Behörde gestellten Antrages verbindlich zu klären. Inhalt eines entsprechenden Begehrens kann auch die Feststellung des Bestehens eines materiellen Anspruches während eines Zeitraums sein. Auch einzelne Berechtigungen sind im Rahmen eines Rechtsverhältnisses feststellungsfähig.

Eine Klageerweiterung im Sinne der Klageänderung im Anschluß, aber außerhalb des engeren Antragsbereiches des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO allerdings nur zulässig, wenn die übrigen Prozeßbeteiligten in die Änderung einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Damit liegt ein hinreichendes prozessuales Korrektiv vor, daß gegen den Willen der Prozeßbeteiligten oder des Gerichts kein grundlegend neuer Prozeßstoff eingeführt wird. Das Gericht wird im Sinne der Prozeßökonomie die Sachdienlichkeit regelmäßig dann bejahen können, wenn sich die eigentliche Beurteilungslage nicht oder doch nur unwesentlich geändert hat (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 – BVerwG 7 C 24.91 – BVerwGE 89, 354 ≪356≫).

bb) Die Beklagte hat in die Klageänderung nicht eingewilligt. Sie hat vielmehr im Berufungsverfahren die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens der Klägerin ganz allgemein bestritten. Dem erstmals mit Schriftsatz der Klägerin vom 19. November 1996 gestellten Feststellungsantrag hinsichtlich der Rechtslage in bestimmten Zeiträumen ist sie mit ihrem Schriftsatz vom 6. Februar 1997 mit dem Bemerken der Unzulässigkeit entgegengetreten. Für die Frage, ob eine Einwilligung vorliegt, kommt es nur auf das gezeigte Prozeßverhalten, nicht auf dessen Begründetheit an.

Das Berufungsgericht hat indes die Sachdienlichkeit der Klageänderung im Berufungsverfahren bejaht. Das Gericht hat dies in seinen Entscheidungsgründen ausdrücklich ausgesprochen. Es hat – wie sein späterer Hinweis auf das erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 1992 zeigt – auch erwogen, ob die von ihm angenommene Sachdienlichkeit angemessen sei. Allerdings ist das Berufungsgericht hierbei – wie seine weitere Begründung aufweist – durchgehend von der Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage auch hinsichtlich der in seiner Entscheidungsformel genannten Zeiträume ausgegangen. Das ändert indes nichts daran, daß es selbst – nicht etwa das Revisionsgericht – die Sachdienlichkeit der mit der Klageänderung von der Klägerin erstrebten Erweiterung bejaht hat. Es mag dahinstehen, ob die vorinstanzliche Entscheidung zugunsten der Sachdienlichkeit im Hinblick auf § 91 Abs. 3 VwGO überhaupt der anschließenden revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegt und von der Beklagten als Verfahrensfehler gerügt wurde und werden könnte. Selbst wenn dies zugunsten der Beklagten angenommen wird, würde auch das Revisionsgericht die Sachdienlichkeit als gegeben ansehen. Das gilt jedenfalls hinsichtlich des nur im Revisionsverfahren begrenzt angefallenen Streitgegenstandes. Dieser erfaßt nicht die Zeiträume, in denen die Beklagte eine Veränderungssperre erlassen hatte.

cc) Der so zulässig geänderte Klageantrag ist auch hinsichtlich seiner Erweiterung inhaltlich zulässig. Ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis besteht. Ferner ist ein Interesse an der Feststellung gegeben, daß der Klägerin in den bezeichneten Zeiträumen ein Anspruch auf Genehmigung ihres 1982 gestellten Bauantrages zustand. In aller Regel wird zwar ein Feststellungsinteresse zu verneinen sein, wenn die aufgeworfene Rechtsfrage in einem beabsichtigten Zivilrechtsstreit geklärt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1980 – BVerwG 7 C 92.79 – Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 = NJW 1980, 2426; Urteil vom 18. Oktober 1985 – BVerwG 4 C 21.80 – Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 28 = DVBl 1986, 411; BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 – BVerwG 8 C 30.87 – BVerwGE 81, 226; Urteil vom 29. April 1992 – BVerwG 4 C 29.90 – Buchholz 310 § 113 VwGO Nr.247 = DVBl 1992, 1231; vgl. ferner BGHZ 77, 338 ≪341≫; 95, 28 ≪35≫; 113, 17 ≪19 f.≫). Indes kommt der Klägerin hier zugute, daß die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kraft gesetzgeberischer Wertung im Vergleich zur isolierten Anwendung des § 43 Abs. 1 VwGO geringere Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse stellt. Hieran vermag im Streitfall auch die Klageerweiterung und die mit ihr verfolgte Feststellung anzuknüpfen. Es wäre nicht prozeßökonomisch, für die Fortsetzungsfeststellungsklage hinsichtlich des Zeitpunkts des erledigenden Ereignisses keine besonderen Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse zu stellen und damit den faktisch eingetretenen prozessualen Aufwand tunlichst zu nutzen, indes dies bei bejahter Sachdienlichkeit der Klageerweiterung im übrigen nicht gelten zu lassen. Dies bedarf hier keiner weiteren Vertiefung. Das Revisionsgericht kann selbst das Rechtsschutzinteresse für die mit der Klageerweiterung erstrebte Zielsetzung feststellen. Der Streitstand läßt angesichts der eingetretenen Verfahrensdauer und des insoweit unstreitigen Sachverhalts keinen Zweifel darüber aufkommen, daß die Klägerin in Anknüpfung an die gesetzgeberische Wertung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein Rechtsschutzinteresse auch an der Feststellung besitzt, daß ihr in den genannten Zeiträumen ein Anspruch auf Genehmigung ihres Vorhabens zustand.

2. Das von der Klägerin verfolgte Feststellungsbegehren ist auch begründet, soweit dies revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt. Die vom Berufungsgericht getroffene Feststellung verletzt – soweit Gegenstand des Revisionsverfahrens – kein Bundesrecht.

Ein streitiges Rechtsverhältnis besteht seit längerem. Die Beklagte hat den materiellrechtlichen Anspruch der Klägerin als nicht gegeben verneint. Das war – soweit revisionsgerichtlich zu prüfen – indes unzutreffend. Das Berufungsgericht hat die Genehmigungsfähigkeit gemäß § 8 Abs. 2 BauNVO 1968 bejaht. Dagegen wendet sich die Beklagte nur insoweit, als sie die Gültigkeit des zugrunde gelegten Bebauungsplans von 1975 verneint. Das hierauf bezogene Revisionsvorbringen ist jedoch nicht begründet. Die Bedenken, welche die Beklagte gegen die Rechtmäßigkeit der Ausfertigung erhebt, greifen revisionsprozessual nicht durch. Dabei kann dahinstehen, ob die Revisionsbegründung den Erfordernissen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO im einzelnen genügt.

Das Berufungsgericht führt aus: Der Bebauungsplan von 1975 sei ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Bürgermeister B. habe die erforderlichen Angaben noch vor öffentlicher Bekanntmachung am 29. September 1975 eigenhändig unterzeichnet. Das hiergegen gerichtete Revisionsvorbringen ist – seine Zulässigkeit unterstellt – jedenfalls unbegründet. Die vorgetragene Aktenwidrigkeit läßt sich anhand der Akten nicht feststellen. Das wäre indes erforderlich, um den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsgerichts entgegentreten zu können. Auf eine weitere Erörterung wird verzichtet (vgl. § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO). Ein Verstoß gegen revisibles materielles Recht ist nicht erkennbar. Das Verfahren der Ausfertigung gehört als solches dem Landesrecht an. Auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen stellen sich revisible Fragen nicht. Nach dem Text der Ausfertigung hat Bürgermeister B. „in Vertretung” gezeichnet. Wenn die Beklagte dies für fehlerhaft ansieht und die Organzuständigkeit des Oberbürgermeisters als gegeben geltend macht, erörtert sie irrevisibles Landesrecht (vgl. § 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 562 ZPO). Dies kann auch nicht im Wege einer „Aufklärungsrüge” der revisionsgerichtlichen Prüfung unterbreitet werden. Unabhängig davon erscheint dem Revisionsgericht die Kennzeichnung „in Vertretung” für den üblichen verwaltungsrechtlichen Sprachgebrauch eindeutig zu sein.