Das Oberverwaltungsgericht durfte nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss nach § 130a Satz 1 VwGO entscheiden.
Nach § 130a Satz 1 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht über die Berufung durch Beschluss entscheiden, wenn es sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Bestimmung enthält keine materiellen Vorgaben für die Entscheidung, ob auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet wird oder nicht. Ist das sich auf die Begründetheit oder Unbegründetheit der Berufung beziehende Einstimmigkeitserfordernis (vgl. Beschluss vom 20. Januar 1998 – BVerwG 3 B 1.98 – Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 19 S. 1 f.) erfüllt, ist der Verzicht auf die mündliche Verhandlung nicht zwingend. Ausweislich des Wortlauts der Bestimmung (“kann”) steht die Entscheidung, ob ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss befunden wird, im Ermessen des Gerichts. Die Grenzen des dem Berufungsgerichts eingeräumten Ermessens sind weit gezogen. Das Revisionsgericht kann die Entscheidung für die Durchführung des vereinfachten Berufungsverfahrens nur darauf überprüfen, ob das Oberverwaltungsgericht von seinem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht hat (vgl. Beschluss vom 12. März 1999 – BVerwG 4 B 112.98 – Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 35 S. 5 m.w.N.; Beschluss vom 25. September 2003 – BVerwG 4 B 68.03 – NVwZ 2004, 108 ≪109≫; Beschluss vom 11. Dezember 2003 – BVerwG 6 B 60.03 – Umdruck S. 10). Der Verzicht auf die mündliche Verhandlung ist nur zu beanstanden, wenn er auf sachfremden Erwägungen oder auf grober Fehleinschätzung beruht (vgl. Beschluss vom 3. Februar 1999 – BVerwG 4 B 4.99 – Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 33 S. 2 m.w.N.; Beschluss vom 11. Dezember 2003, a.a.O. Umdruck S. 12 f.). Daran gemessen erweist sich hier die Durchführung des vereinfachten Berufungsverfahrens als fehlerhaft. Die Rechtssache weist einen außergewöhnlich hohen Schwierigkeitsgrad auf. Für solche Verfahren ist die Beschlussentscheidung nach § 130a Satz 1 VwGO nicht vorgesehen.
a) Das Berufungsgericht überschreitet die Grenzen des ihm von § 130a Satz 1 VwGO eröffneten Ermessens, wenn es im vereinfachten Berufungsverfahren ohne mündliche Verhandlung entscheidet, obwohl die Sache außergewöhnlich große Schwierigkeiten aufweist.
Bei der Ermessensentscheidung, ob durch Beschluss i.S. von § 130a Satz 1 VwGO entschieden wird, können unterschiedliche Gesichtspunkte zu beachten, zu gewichten und abzuwägen sein. Die Komplexität des Streitfalles in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht ist ein in die Ermessensabwägung einzustellender Gesichtspunkt (vgl. Beschluss vom 11. Dezember 2003, a.a.O., Umdruck S. 10; Beschluss vom 12. März 1999, a.a.O., S. 5). In diese Richtung weist bereits die besondere Bedeutung, die der Gesetzgeber der mündlichen Verhandlung im Verwaltungsprozess zugewiesen hat, und die bei der Ermessensausübung im Rahmen des § 130a Satz 1 VwGO in Rechnung zu stellen ist. Obwohl im Vergleich zur ursprünglichen Fassung der Verwaltungsgerichtsordnung die Möglichkeit, eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zu treffen, erweitert wurde, erweist sich die mündliche Verhandlung im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nach wie vor als gesetzlicher Regelfall und Kernstück auch des Berufungsverfahrens (vgl. Urteil vom 21. März 2000 – BVerwG 9 C 39.99 – BVerwGE 111, 69 ≪74≫). Dies kommt in dem auch für das Berufungsverfahren Geltung beanspruchenden § 101 Abs. 1 VwGO zum Ausdruck, der die Entscheidung aufgrund mündlicher Verhandlung als Regel ansieht und Ausnahmen hiervon nur nach Maßgabe spezieller Bestimmungen zulässt. Aus Sicht des Gesetzgebers ist das Verfahren nach § 130a VwGO also die Ausnahme. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die gerichtliche Entscheidung im Grundsatz auch das Ergebnis eines diskursiven Prozesses zwischen dem Gericht und den Beteiligten im Rahmen der mündlichen Verhandlung sein soll. Davon geht § 104 Abs. 1 VwGO aus, der dem Vorsitzenden des Gerichts die Pflicht auferlegt, in der mündlichen Verhandlung die Streitsache mit den Beteiligten in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu erörtern. Das Rechtsgespräch erfüllt auch den Zweck, die Ergebnisrichtigkeit der gerichtlichen Entscheidung zu fördern. Bei der Ermessensentscheidung, auch gegen den Willen der Beteiligten unter bestimmten Voraussetzungen auf die regelmäßig geschuldete Durchführung der mündlichen Verhandlung zu verzichten und durch Beschluss nach § 130a Satz 1 VwGO zu entscheiden, darf die der mündlichen Verhandlung vom Gesetzgeber beigemessene Bedeutung nicht aus dem Blick geraten. Das Bedürfnis, im Rahmen einer mündlichen Verhandlung die Rechtssache auch im Interesse der Ergebnisrichtigkeit mit den Beteiligten zu erörtern, ist um so größer, je schwieriger die vom Gericht zu treffende Entscheidung ist. Mit dem Grad der Schwierigkeit der Rechtssache wächst daher zugleich auch das Gewicht der Gründe, die gegen die Anwendung des § 130a VwGO und für die Durchführung einer mündlichen Verhandlung sprechen.
Dass die Schwierigkeit des Verfahrens ein bei der Ermessensausübung zu berücksichtigender wesentlicher Gesichtspunkt ist, wird von Sinn und Zweck des § 130a VwGO, die sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung ergeben, bestätigt. § 130a VwGO geht zurück auf Art. 2 § 5 Satz 1 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit (EntlG) vom 31. März 1978 (BGBl I S. 446). Danach konnte das Oberverwaltungsgericht die Berufung bis zur Anberaumung der mündlichen Verhandlung und bis zur Anordnung einer Beweiserhebung durch Beschluss zurückweisen, wenn es sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hielt. Die Bestimmung verfolgte das Ziel, das Oberverwaltungsgericht von Arbeit für aussichtslose Berufungen zu entlasten, damit es “die ersparte Arbeitskapazität (…) nutzbringend für die Entscheidung schwierigerer Streitsachen anwenden” kann (vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit, BTDrucks 8/842 S. 12). Der zeitlich befristete Art. 2 § 5 EntlG wurde durch § 130a VwGO ersetzt, der durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl I S. 2809) eingefügt wurde. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs gibt die Bestimmung dem Oberverwaltungsgericht “das notwendige Instrument an die Hand, um eindeutig aussichtslose Berufungen rasch und ohne unangemessenen Verfahrensaufwand zu erledigen” (BTDrucks 11/7030 S. 31). “Die ersparte Arbeitskapazität kann nutzbringend für die Entscheidung schwierigerer Streitsachen verwendet werden” (BTDrucks 11/7030 S. 31 f.). Durch das Sechste Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 1. November 1996 (BGBl I S. 1626) wurde § 130a VwGO insbesondere um die Möglichkeit erweitert, durch Beschluss der Berufung stattzugeben. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird u.a. dargelegt, “eine mündliche Verhandlung und eine abschließende Entscheidung durch Urteil ist ebenso wenig wie in dem Fall der Berufungszurückweisung sachlich geboten” (BTDrucks 13/3993 S. 14). Diese Erwägung nimmt der Sache nach Bezug auf die oben auszugsweise wiedergegebene Begründung der ursprünglichen Fassung der Bestimmung. Die Entstehungsgeschichte verdeutlicht, dass Sinn und Zweck des § 130a VwGO insbesondere darauf gerichtet sind, einfach gelagerte Streitsachen einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zugänglich zu machen. Mithin ist auch mit Blick auf die Teleologie der Bestimmung die Schwierigkeit der Sache ein bei der Ermessensabwägung zu berücksichtigender Gesichtspunkt.
Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, aus § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergebe sich, dass die Schwierigkeit der Sache deshalb nicht in die Ermessenserwägung eingestellt werden müsse, weil der Gesetzgeber diesen Gesichtspunkt nicht ausdrücklich in § 130a VwGO aufgeführt hat. Nach § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Zwar ist diese Bestimmung insofern mit § 130a VwGO vergleichbar, als beide Bestimmungen aus Gründen der Verfahrenserleichterung und -beschleunigung eine Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung vorsehen. § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO betrifft jedoch im Gegensatz zu § 130a VwGO nicht das Berufungsverfahren, sondern das erstinstanzliche Verfahren und bezweckt, bereits in dieser Instanz bei Rechtsstreitigkeiten ohne besondere Schwierigkeiten und mit geklärtem Sachverhalt – und nur bei derartigen Streitigkeiten – einen zügigen Verfahrensabschluss im schriftlichen Verfahren zu ermöglichen. Aus diesem Grund lässt die Vorschrift die Entscheidung durch Gerichtsbescheid ausschließlich unter den genannten Voraussetzungen zu, wobei die unterlegene Partei die Durchführung einer mündlichen Verhandlung erzwingen kann, indem sie gemäß § 84 Abs. 2 VwGO einen entsprechenden Antrag stellt. Demgegenüber lässt § 130a VwGO die Notwendigkeit einer mündlichen Verhandlung endgültig entfallen und enthält – abgesehen von dem Einstimmigkeitserfordernis – keine tatbestandlichen Beschränkungen, sondern überantwortet die Verfahrensgestaltung lediglich dem nicht näher begrenzten Ermessen des Oberverwaltungsgerichts. Bei der Ausübung dieses Ermessens ist die Schwierigkeit der Sache aus den zuvor dargelegten Gründen ein maßgebliches Entscheidungskriterium.
Aus ähnlichen Gründen besagt auch das in § 130a VwGO normierte Erfordernis der Einstimmigkeit nichts gegen die dem Oberverwaltungsgericht obliegende Berücksichtigung der Schwierigkeit der Sache. Das Einstimmigkeitserfordernis soll nur verhindern, dass selbst bei Uneinigkeit innerhalb des Richterkollegiums gegen den Willen der Parteien eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ergeht. Sind sich die Richter des Oberverwaltungsgerichts über das Ergebnis des Berufungsverfahrens einig, so wird dadurch die Berücksichtigung der Schwierigkeit der Sache im Rahmen der nach § 130a VwGO gebotenen Ermessensausübung nicht entbehrlich.
Dass die Schwierigkeit der Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen ist, bedeutet nicht, dass das Oberverwaltungsgericht die Grenzen des ihm von § 130a VwGO eröffneten Ermessens stets dann überschreitet, wenn es bei schwierigen Berufungsverfahren ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheidet. Die weit gezogenen Grenzen des dem Berufungsgericht verliehenen Ermessens können auch dann gewahrt sein, wenn sich das Gericht mit Blick auf den Entlastungs- und Beschleunigungszweck des § 130a VwGO, der zulässigerweise berücksichtigt werden darf, den Entschluss fasst, über eine schwierige Rechtssache im vereinfachten Berufungsverfahren zu befinden. Immerhin gelangen wegen des in § 124 Abs. 1 VwGO normierten Erfordernisses der Zulassung der Berufung nur solche Sachen zur erneuten Überprüfung der Sach- und Rechtslage in die Berufungsinstanz, die vom Verwaltungsgericht oder vom Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe der einzelnen Zulassungsgründe einer solchen Überprüfung für wert befunden werden (§ 124 Abs. 1 und 2, § 124a VwGO); dabei handelt es sich typischerweise nicht um die einfach zu entscheidenden Sachen. Eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ohne mündliche Verhandlung erweist sich aber dann als ermessensfehlerhaft, wenn die Rechtssache außergewöhnlich große Schwierigkeiten in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht aufweist. Ist das der Fall, gebietet es der aufgezeigte Zweck der mündlichen Verhandlung als gesetzlicher Regelfall, die Sache mit den Beteiligten im Rahmen der mündlichen Verhandlung zu erörtern und auf die nur ausnahmsweise bestehende Möglichkeit eines Absehens von der Verhandlung zu verzichten. Ein Verzicht auf die mündliche Verhandlung bei Berufungssachen mit einem außergewöhnlich hohen Schwierigkeitsgrad stände auch nicht im Einklang mit dem Zweck des § 130a VwGO, insbesondere bei einfacheren Berufungssachen eine Verfahrensbeschleunigung und -vereinfachung zu ermöglichen.
b) Eine Entscheidung über die vorliegende Klage durch Beschluss kam nicht in Betracht, weil die Rechtssache einen außergewöhnlich hohen Schwierigkeitsgrad aufweist.
Ob die Entscheidung einer Berufungssache außergewöhnlich schwierig ist, ist nach den Gesamtumständen des Einzelfalles zu beurteilen. Die insoweit in Betracht kommenden Gesichtspunkte, die für sich genommen oder in ihrer Gesamtheit die Annahme einer außergewöhnlich großen Schwierigkeit begründen, können nicht abschließend benannt werden. Der Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht die Berufung wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten i.S. von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen hat, kann ein in diesem Zusammenhang zu berücksichtigender Gesichtspunkt sein, hindert jedoch nicht stets eine Entscheidung im Verfahren nach § 130a VwGO (vgl. Beschluss vom 11. Dezember 2003, a.a.O., Umdruck S. 10 m.w.N.). Dasselbe gilt, wenn das Oberverwaltungsgericht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtsache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts beabsichtigt (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), wenngleich gerade bei Vorliegen des zuletzt genannten Revisionszulassungsgrunds eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts regelmäßig fern liegen wird. Hier kam ein Beschluss i.S. von § 130a Satz 1 VwGO deshalb nicht in Betracht, weil das Oberverwaltungsgericht über eine Vielzahl von Rechtsfragen entschieden hat, deren Beantwortung zum Teil deutlich aus dem Rahmen des Üblichen fallende Anforderungen stellte, und weil der vom Gericht zu bewältigende Streitstoff zudem besonders umfangreich war.
Das Oberverwaltungsgericht hat im Rahmen des angefochtenen Beschlusses über eine Vielzahl von Rechtsfragen befunden:
Es hat zunächst auf der Grundlage einer Bewertung des einschlägigen materiellen Rechts darüber entschieden, auf welchen Zeitpunkt bei der gerichtlichen Überprüfung der der Beigeladenen erteilten Lizenz abzustellen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat sich dann der Frage der Klagebefugnis der Klägerin zugewandt. Daraufhin hat es die Frage entschieden, ob die Lizenz dem verwaltungverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügt. Im Anschluss daran hat das Gericht entwickelt, dass der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post bei der Erteilung einer Lizenz auf der Grundlage des § 51 Abs. 1 Satz 2 des Postgesetzes (PostG) vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294), zum Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. August 2002 (BGBl I S. 3218), ein Beurteilungsspielraum zusteht. Im Weiteren wird in der Begründung des angefochtenen Beschlusses die Auffassung der Klägerin erörtert, die Auslegung und Anwendung des Tatbestandsmerkmals “Trennbarkeit vom Universaldienst” i.S. § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG habe sich an kartellrechtlichen Marktabgrenzungskriterien auszurichten, die im Rahmen des so genannten Bedarfsmarktkonzeptes entwickelt worden seien. Das Oberverwaltungsgericht hat sich im Anschluss daran der Frage gewidmet, in welchem Verhältnis das Tatbestandsmerkmal “Universaldienstleistungen” zu den anderen in § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG aufgeführten Merkmalen “trennbar”, “besonderen Leistungsmerkmale” und “qualitativ höherwertig” steht. Daraufhin hat sich das Gericht mit der Auffassung der Klägerin auseinander gesetzt, mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteil vom 19. Mai 1993 – Rs. C-320/91 ≪Corbeau≫, Slg. 1993, I-2533 ≪2570≫) sei § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG dahin auszulegen, dass er als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal die Pflicht der Beklagten enthalte, Gefährdungen des wirtschaftlichen Gleichgewichts des Universaldienstes durch die Lizenzerteilung zu vermeiden. Damit ist eine in Rechtsprechung und Literatur höchst umstrittene Frage angesprochen (bejahend: OLG Jena, Urteil vom 3. März 1999 – 2 U 920/89 – NJW 1999, 3053 ≪3055 f.≫; LG Gera, Urteil vom 15. Mai 1998 – 1 HO 413/97 – ArchivPT 1998, 278 ≪281≫; OLG Stuttgart, Urteil vom 10. Juli 1998 – 2 U 70/98 – ArchivPT 1998, 386 ≪388≫; von Danwitz, Alternative Zustelldienste und Liberalisierung des Postwesens, 1999, S. 66 ff.; derselbe, ArchivPT1998, 281 ≪282≫; verneinend: OLG Düsseldorf, Urteil vom 19. September 2000 – 20 U 110/99 – GRUR 2001, 539 ≪542 f.≫; OLG Naumburg, Urteil vom 16. November 2000 – 7 U (Hs) 102/99 – GRUR 2001 534 ≪537 f.≫; VG Köln, Urteil vom 6. Juli 1999 – 22 K 6821/98 – WRP 2000, 232 ≪238 f.≫; Offermann/Stark, ArchivPT 1998, 389 ≪390≫; vermittelnd: Herdegen in: Badura/ von Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, Beck'scher PostG-Kommentar, 2. Aufl., § 51 Rn. 133). In dem angefochtenen Beschluss wird weiter die Frage beantwortet, wie der Bereich der der Klägerin zustehenden gesetzlichen Exklusivlizenz i.S. von § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG in zeitlicher und räumlicher Hinsicht von demjenigen des liberalisierten Bereichs nach § 51 Abs. 1 Satz 2 PostG abzugrenzen ist. Im Anschluss daran hat das Oberverwaltungsgericht eine Definition der Merkmale “Dienstleistungen” und “Beförderung” vorgenommen. Schließlich wird aufgrund einer umfangreichen Prüfung die zwischen der Klägerin und den anderen Beteiligten umstrittene Frage beantwortet, ob die erteilte Lizenz den Vorgaben des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG genügt.
Es ist offenkundig, dass die zutreffende Beantwortung eines Teiles der in dem angefochtenen Beschluss behandelten Fragen an das Oberverwaltungsgericht hohe bis sehr hohe Anforderungen stellte. Die zu bewältigenden Schwierigkeiten wurden dadurch in beträchtlichem Maße weiter verstärkt, dass der Streitgegenstand des Verfahrens die Regulierung im Bereich des Postwesens nach dem Postgesetz betrifft, bei der es sich um eine vergleichsweise junge und auf vielgestaltige Sachverhalte bezogene Rechtsmaterie mit neuartigen Rechtsinstituten handelt, wie etwa demjenigen der Universallizenz, die verwaltungsgerichtlich bisher wenig aufgearbeitet ist. Der Umstand, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses keine Hinweise auf einschlägige eigene Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts enthält, lässt darauf schließen, dass das Gericht erstmals die aus seiner Sicht entscheidungserheblichen Fragen im Zusammenhang mit § 51 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 4 PostG beantwortet hat. Das Bundesverwaltungsgericht hatte bisher keine Gelegenheit, sich mit diesen Fragen auseinander zu setzen. Für das Vorliegen außergewöhnlich großer Schwierigkeiten streitet auch der Begründungsaufwand des angefochtenen Beschlusses, der insgesamt 39 Seiten umfasst, von denen die verfahrens- und materiellrechtlichen Darlegungen 28 Seiten beanspruchen. Das Oberverwaltungsgericht hat sich überdies veranlasst gesehen, in der Begründung seines Beschlusses zum Ausdruck zu bringen, dass es sich auf die notwendigsten Argumente beschränkt hat. So legt es gegen Schluss der Entscheidungsgründe dar, dass es im Interesse der Übersichtlichkeit und Klarheit der Gründe davon abgesehen habe, sich mit der Vielzahl der ausgewerteten Veröffentlichungen und Abhandlungen im Einzelnen auseinander zu setzen. Der Hinweis auf die Vielzahl der ausgewerteten Materialien und die Schwierigkeit, diese einzuarbeiten, ohne die Übersichtlichkeit und Klarheit der Entscheidungsgründe zu gefährden, macht deutlich, dass auch aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts die Rechtssache außergewöhnlich große Schwierigkeiten aufwirft. Schließlich ist in Rechnung zu stellen, dass der Vortrag der Beteiligten in dem Verfahren, den das Oberverwaltungsgericht zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen hatte, sehr umfangreich und komplex war. Jedenfalls bei einer Gesamtschau der aufgezeigten Umstände ist es offensichtlich, dass die Rechtssache einen außergewöhnlich hohen Schwierigkeitsgrad aufweist, der eine Entscheidung durch Beschluss i.S. von § 130a Satz 1 VwGO nicht zuließ.