Entscheidungsstichwort (Thema)
Verwaltungsakt. rechtswidriger Verwaltungsakt. Rücknahme eines Verwaltungsakts. Rückforderung gewährter Leistungen. Auslegung einer Willenserklärung. Auslegung eines Verwaltungsakts. Förderungsbewilligung. Bewilligungsentscheidung. Bekanntgabe einer Bewilligungsentscheidung. Konsolidierungsdarlehen. zinsverbilligtes Darlehen. öffentlich gefördertes Darlehen. Zinsvorteil. Refinanzierungsdarlehen. Hausbank. Endkreditnehmer. Subventionsempfänger. Bote. Erklärungsbote. Empfangsbote. Zugang einer Willenserklärung. schutzwürdiges Vertrauen. Notifizierungspflicht. Rückforderung einer Beihilfe. Aufrechnung. hilfsweise erklärte Aufrechnung
Leitsatz (amtlich)
Zur Frage, ob ein an die Hausbank des Antragstellers gerichtetes Angebot einer öffentlichen Förderbank auf Gewährung eines Darlehens zur Refinanzierung eines dem Antragsteller zu gewährenden zinsverbilligten Darlehens eine Förderungsbewilligung zugunsten des Antragstellers enthält, wenn dieser den Antrag auf Förderung über seine Hausbank bei der öffentlichen Förderbank gestellt hat.
Normenkette
EG Art. 87 Abs. 1, Art. 88 Abs. 3 S. 1, Art. 230; EG Anh 1 zu Art. 32; VO(EG) Nr. 659/1999 Art. 14 Abs. 3; GG Art. 34 S. 3; GVG § 17a Abs. 5; ThürVwVfG §§ 9, 22, 35 S. 1, § 37 Abs. 2, § 48 Abs. 1-2, § 49a Abs. 1; BGB §§ 130, 133, 157
Verfahrensgang
Thüringer OVG (Urteil vom 29.06.2010; Aktenzeichen 3 KO 524/08) |
VG Weimar (Urteil vom 21.11.2005; Aktenzeichen 8 K 2867/03.We) |
Tenor
Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2010 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 21. November 2005 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I
Rz. 1
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung des Zinsvorteils aus einem zinsverbilligten Darlehen.
Rz. 2
Die Klägerin, deren Unternehmensgegenstand die Verpackung und Vermarktung von Speisekartoffeln ist, beantragte unter dem 15. August 1995 über ihre Hausbank, die Dresdner Bank, bei der Beklagten die Gewährung eines Umlaufmitteldarlehens in Höhe von 300 000 DM aus einem entsprechenden Förderprogramm des Landes Thüringen. Die Dresdner Bank fügte dem Antrag eine Stellungnahme und eine Erklärung bei, in der sie sich bereit erklärte, im Falle der Refinanzierung durch die Beklagte ein entsprechendes Darlehen zu gewähren. Die Beklagte teilte der Dresdner Bank am 25. April 1996 unter dem Betreff “Darlehensangebot/Darlehensvertrag” mit, dass sie bereit sei, dem Endkreditnehmer abweichend vom Antrag ein Konsolidierungsdarlehen in Höhe von 300 000 DM nach der entsprechenden Richtlinie zu gewähren, das unter der Primärhaftung der Hausbank stehe; sie gehe davon aus, dass die Hausbank die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an den Endkreditnehmer weitergebe. Als Zinssatz waren für die Hausbank 4,5 % und für den Endkreditnehmer 5,5 % vorgesehen.
Rz. 3
Die Dresdner Bank nahm das Angebot am 9. Mai 1996 an und rief unter dem 9. September 1996 die Refinanzierungsmittel ab, nachdem die Klägerin am 30. Juli 1996 bei ihr den Darlehensbetrag in Höhe von 300 000 DM abgerufen hatte. Das Refinanzierungsdarlehen wurde von der Hausbank bis zum 31. März 1999 vereinbarungsgemäß zurückgezahlt.
Rz. 4
Die Europäische Kommission stellte mit Entscheidung vom 27. November 2002 (2004/165/EG) fest, dass die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm, sofern sie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, soweit sie in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG falle, und Deutschland alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen habe, die rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.
Rz. 5
Unter dem 4. Juli 2003 erließ die Beklagte gegen die Klägerin einen Rücknahme- und Leistungsbescheid, mit dem sie die in dem Darlehensangebot vom 25. April 1996 liegende Bewilligungsentscheidung zugunsten des Endkreditnehmers in voller Höhe mit Wirkung zum 25. April 1996 zurücknahm und die Rückzahlung eines Zinsbetrages in Höhe von 3 256,43 € forderte. Zur Begründung verwies sie darauf, dass in ihrem Darlehensangebot an die Dresdner Bank konkludent eine Bewilligungsentscheidung zugunsten der Klägerin enthalten gewesen sei, die durch die abgeschlossenen Darlehensverträge rechtliche Außenwirkung erlangt habe. Diese Bewilligungsentscheidung sei von Anfang an rechtswidrig gewesen, weil die Europäische Kommission die Gemeinschaftswidrigkeit der Förderung festgestellt habe, soweit es sich – wie hier – um eine Betriebsbeihilfe zugunsten gesunder Unternehmen im sensiblen Sektor Landwirtschaft handele, die nicht von der “De-minimis”-Verordnung (EG) Nr. 69/2001 und ihren Vorgängerregelungen erfasst sein könne. Demzufolge müsse die Darlehensbewilligung nach § 48 Abs. 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes – ThürVwVfG – mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die nationalen Behörden verfügten insoweit über keinerlei Ermessen, wenn die Europäische Kommission die Rückforderung zu Unrecht gewährter Beihilfen angeordnet habe. Der Zuwendungsbetrag müsse gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG erstattet werden.
Rz. 6
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage gegen den Bescheid erhoben und zugleich – wie schon mit dem Widerspruchsschreiben – hilfsweise die Aufrechnung mit einem Schadensersatzanspruch in der Höhe des zurückgeforderten Betrages erklärt, weil die Beklagte sie nicht darauf hingewiesen habe, dass eine Überprüfung durch die Europäische Kommission möglich sei, welche zur Rückforderung der Förderung führen könne; denn dann hätte sie zu denselben Konditionen auf dem privaten Markt ein anderes Darlehen in Anspruch genommen.
Rz. 7
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. November 2005 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig. Er finde seine Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 2 und § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG. Mit der Annahme der Kreditzusage der Beklagten durch die Dresdner Bank sei der über diese Bank als Botin gestellte Antrag der Klägerin auf Gewährung eines zinsgünstigen Darlehens aus dem Förderprogramm im Sinne des § 35 ThürVwVfG positiv beschieden worden. Bekannt geworden sei der Klägerin diese Entscheidung wahrscheinlich durch eine mündliche Information der Hausbank, die dem Abschluss des Kreditvertrages mit dieser vorausgegangen sein müsse, spätestens aber mit der Vertragsunterzeichnung selbst. Die Förderung der Klägerin sei auch zu Recht als verbotene Beihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung vom 27. November 2002 eingestuft worden. Die Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidung könne von der Klägerin vor den nationalen Gerichten nicht mehr infrage gestellt werden, weil sie es versäumt habe, eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof anzustrengen. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil die Beihilfe unter Verstoß gegen Art. 87 EG gewährt worden sei. Auch ein Schadensersatzanspruch, mit dem die Klägerin gegen die Rückforderung aufrechnen könne, sei nicht gegeben, weil sie selbst sich darum habe kümmern müssen, ob das Notifizierungsverfahren beachtet worden sei. Bedenken gegen die Höhe der Rückforderung seien nicht ersichtlich.
Rz. 8
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil geändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt: Die Beklagte habe die Klägerin nicht durch Verwaltungsakt in Anspruch nehmen dürfen. Die §§ 48 Abs. 2 und 49a Abs. 1 ThürVwVfG böten dafür keine Rechtsgrundlage; denn das Darlehen sei nicht durch oder auf der Grundlage eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährt worden, den die Beklagte hätte zurücknehmen können. In der Kreditzusage der Beklagten sei kein Verwaltungsakt zu sehen. Die Überschrift des Schreibens lege nahe, dass die Beklagte weder gegenüber der Hausbank noch gegenüber der Klägerin einen Bewilligungsbescheid habe erlassen, sondern nur den Abschluss eines Darlehensvertrages habe anbieten wollen. Auch wenn die Hausbank wohl gehalten gewesen sei, die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an die Klägerin als Endkreditnehmerin weiterzugeben, lasse sich das Angebotsschreiben weder seiner äußeren Form noch seinem Inhalt nach als an die Klägerin adressierter Verwaltungsakt qualifizieren. Darüber hinaus fehle es an einer gewollten und tatsächlich bewirkten Bekanntgabe des Schreibens an die Klägerin. Eine Ermächtigung zur Rückforderung des Zuwendungsbetrages ergebe sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (ABl EG Nr. L 83 S. 1). Die Bestimmung richte sich an die Mitgliedstaaten und verweise auf das jeweilige nationale Recht. Ob die Beklagte den Zinsanspruch in anderer Weise gegen die Klägerin durchsetzen könne, oder ob sie sich auf ein Vorgehen gegen die Hausbank verweisen lassen müsse, könne dahingestellt bleiben.
Rz. 9
Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil verfolgt die Beklagte ihren Klageabweisungsantrag weiter. Sie macht im Wesentlichen geltend: Der Auffassung, der angegriffene Bescheid habe nicht auf § 48 ThürVwVfG gestützt werden können, weil es an einem rücknehmbaren Verwaltungsakt fehle, liege eine fehlerhafte Anwendung der §§ 35 und 37 Abs. 2 Satz 1 ThürVwVfG zugrunde. Mit Einreichung des Förderungsantrags der Klägerin bei ihrer Hausbank sei ein Verwaltungsverfahren nach den §§ 9 und 22 ThürVwVfG eingeleitet worden. Die Dresdner Bank sei als “durchleitendes Kreditinstitut” und als Botin der Klägerin tätig geworden. Auch bei der Darlehensgewährung sei die Dresdner Bank nur verlängerter Arm der die Förderung bewilligenden öffentlichen Bank gewesen. Diese habe durch die Gestaltung der Darlehensbedingungen gegenüber Endabnehmern und Kreditinstituten den gesamten Vorgang auch im Hinblick auf die privatrechtlichen Abreden beherrscht und mit ihrer Entscheidung, die beantragte Förderung zu gewähren, Rechtswirkungen nach außen erzeugt. Inhalt der Bewilligungsentscheidung sei die Begründung eines – von der Annahme des Refinanzierungsangebotes durch die Hausbank abhängigen – Anspruchs der Klägerin, ihr den Abschluss eines Subventionsdarlehensvertrages mit der Hausbank zu ermöglichen. Dieser Anspruch der Klägerin sei mit dem Abschluss des Darlehensvertrages zwischen beiden Banken unmittelbar entstanden. Die Bewilligung sei konkludent mittels der Kreditzusage erteilt worden und von der Dresdner Bank als Botin der Klägerin spätestens mit dem Angebot auf Abschluss eines Darlehensvertrages übermittelt worden. Dies sei auch beabsichtigt gewesen, so dass nicht von einem nur zufälligen Bekanntwerden der Entscheidung die Rede sein könne. Einer Rückforderung des Zuwendungsbetrages durch Verwaltungsakt stehe auch nicht entgegen, dass die Auszahlung des Darlehens privatrechtlich geregelt worden sei; denn es gehe nicht um die Rückabwicklung der Darlehenssumme, sondern der Subvention, die dem Endkreditnehmer in Form eines verbilligten Zinssatzes zugute gekommen sei und ihren Rechtsgrund nicht in dem Darlehensvertrag, sondern in dem diesem zugrunde liegenden Subventionsverhältnis zwischen ihr und der Klägerin habe. Nehme man dagegen an, die öffentlich-rechtliche Bewilligungsentscheidung sei der Klägerin nicht wirksam bekannt gegeben worden und die Rücknahme somit ins Leere gegangen, fände die Rückforderung ihre Rechtsgrundlage in dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch; denn in diesem Fall wäre die Zinssubvention ohne Rechtsgrund gewährt worden. Da sie auch unter diesen Voraussetzungen aufgrund eines, wenn auch nicht wirksamen Verwaltungsakts erbracht worden wäre, könnte sie entweder in analoger Anwendung des § 49a ThürVwVfG oder nach der Kehrseitentheorie ebenfalls durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden. Wäre sie – die Beklagte – demgegenüber darauf verwiesen, ihre Ansprüche zivilrechtlich “übers Eck” durchzusetzen, wäre zweifelhaft, ob dies dem in Art. 14 Abs. 3 VO (EG) 659/1999 verankerten Effizienzgebot entspräche, das eine “sofortige und tatsächliche Vollstreckung” fordere. Deshalb müsse dann Art. 14 Abs. 3 VO (EG) 659/1999 als Rechtsgrundlage für eine Rückforderung durch einen Verwaltungsakt herangezogen werden, weil das nationale Recht keine taugliche Rechtsgrundlage biete. Die genannte europäische Norm verbiete außerdem die Aufhebung eines Beihilferückforderungsbescheides, auf den der Empfänger bereits gezahlt habe, wenn der Bescheid nicht unverzüglich neu erlassen und so ein Rückforderungsanspruch des Beihilfeempfängers verhindert werden könnte, der zu einer Wettbewerbsverzerrung führen würde.
Rz. 10
Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen, und verteidigt die Ausführungen des angegriffenen Urteils. Sie verweist darauf, dass die Hausbank selbständig über die Darlehensgewährung entschieden habe und weder als verlängerter Arm der Beklagten noch lediglich als ihre – der Klägerin – Botin gehandelt habe. Wenn die Beklagte davon ausgegangen sei, dass die Hausbank die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an sie weitergeben würde, heiße dies gerade nicht, dass dies auch zwingend gewesen sei. Das Darlehensangebot der Beklagten habe demnach keine Rechtswirkung ihr gegenüber geäußert. Zudem habe das Angebot eine verbindliche Regelungsabsicht nicht erkennen lassen.
Rz. 11
Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Entscheidung des Berufungsgerichts im Ergebnis für zutreffend. Zwar erfülle die Entscheidung der Beklagten, die Förderung zu gewähren, die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts. Dieser sei der Klägerin auch zugegangen. Insoweit fehle es aber an einem Bekanntgabewillen der Beklagten; die Beklagte habe lediglich die Erwartung gegenüber der Hausbank geäußert, dass das Angebot an die Klägerin weitergeleitet werde, und es dem Zufall überlassen, ob die Klägerin über die in dem Schreiben enthaltene Kreditzusage unterrichtet werden würde. Somit habe der Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe keine rechtliche Existenz erlangt.
Entscheidungsgründe
II
Rz. 12
Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts; denn die Beklagte durfte den mit der Klage angefochtenen Bescheid auf § 48 Abs. 1 und § 49a Abs. 1 ThürVwVfG stützen. Da die mit dem Bescheid geltend gemachte Forderung – ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen – auch der Sache nach berechtigt ist, müssen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts geändert und die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zurückgewiesen werden.
Rz. 13
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG – der wie die übrigen hier maßgeblichen Vorschriften des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes gleichlautend mit der entsprechenden Norm des Bundesrechts ist und daher nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört – kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden, ein begünstigender Verwaltungsakt allerdings nach Satz 2 dieses Absatzes nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4. Absatz 2 trifft Vertrauensschutzregelungen für die Rücknahme von Verwaltungsakten, die – wie hier – Geldleistungen gewähren. Die Vorschrift des § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG regelt, dass im Falle der Rücknahme eines Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit bereits erbrachte Leistungen zu erstatten sind, wobei die zu erstattende Leistung nach Satz 2 durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen ist.
Rz. 14
1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durfte die Beklagte ihren Rücknahme- und Leistungsbescheid auf diese verwaltungsverfahrensrechtlichen Normen stützen, weil der Klägerin der zurückgeforderte Betrag im Wege eines Verwaltungsakts gewährt worden war. Diesen Verwaltungsakt sieht die Beklagte zu Recht in ihrer Entscheidung über die Bewilligung eines zinsgünstigen Kredits zugunsten der Klägerin, die konkludent in dem Darlehensangebot vom 25. April 1996 an die Hausbank der Klägerin, der Dresdner Bank, enthalten gewesen sei.
Rz. 15
Ein Verwaltungsakt ist nach der Definition des § 35 Satz 1 ThürVwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ob die Beklagte eine diesen Voraussetzungen genügende Bewilligungsentscheidung gegenüber der Klägerin getroffen hat, bestimmt sich nach dem Inhalt der von ihr im Zusammenhang mit der Darlehensgewährung abgegebenen Erklärung. Dessen Ermittlung ist den Tatsacheninstanzen vorbehalten, deren Feststellungen das Revisionsgericht grundsätzlich binden, so dass es auf die Prüfung beschränkt ist, ob die Auslegung der Erklärung durch das Tatsachengericht die rechtlich vorgegebenen Auslegungsregeln beachtet und im Einklang mit allgemeinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststellung ist, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen und Rechtsanwendungen (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., Rn. 164 ff. zu § 137). Eine der revisionsgerichtlichen Prüfung umfassend zugängliche Rechtsfrage ist es demgegenüber, ob der festgestellte Inhalt der Erklärung die Tatbestandsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt.
Rz. 16
Bei Anwendung dieses prozessrechtlich gebotenen Prüfungsmaßstabes verstößt die Verneinung eines Verwaltungsakts durch die Vorinstanz gegen Bundesrecht; die ihrer Subsumtion zugrundeliegenden Tatsachenfeststellungen missachten – ausgehend von einer unzutreffenden rechtlichen Bewertung der Rolle der Hausbank – die durch die §§ 133 und 157 BGB vorgegebenen Auslegungsgrundsätze. Zu diesen Grundsätzen gehört, dass eine Willenserklärung unter Berücksichtigung der Begleitumstände auszulegen ist, unter denen sie abgegeben worden ist. Dies hat das Berufungsgericht in gravierendem Umfang vernachlässigt.
Rz. 17
Tatsächlicher Ausgangspunkt der Geschehnisse ist der Antrag der Klägerin, der zwar über die Hausbank gestellt, aber ausdrücklich an die Beklagte und auf die Gewährung eines aus einem Landesprogramm geförderten Darlehens gerichtet war. Damit wurde ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten begründet. Dies räumt auch das Berufungsgericht ein. Es hält aber für fragwürdig, ob es sich dabei um ein öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltetes Rechtsverhältnis handeln sollte, obwohl die beantragte Förderung nach den von ihm nicht angezweifelten Feststellungen des Verwaltungsgerichts ihre Rechtsgrundlage in Vorschriften des Landeshaushaltsrechts und dazu erlassenen Richtlinien findet und daher fraglos öffentlich-rechtlicher Natur ist. Selbst wenn es möglich ist, die Vergabe öffentlicher Mittel ausschließlich im Wege des Privatrechts zu bewerkstelligen, scheidet eine solche rechtliche Gestaltung des Förderweges jedenfalls dann aus, wenn – wie hier – der Subventionsempfänger einen Antrag auf die zu vergebenden Mittel an die für die Vergabe zuständige Behörde richten muss und damit zwischen den Beteiligten notwendigerweise ein Verwaltungsrechtsverhältnis begründet wird. Zwar bleibt es auch unter solchen Voraussetzungen denkbar, dass über die Gewährung der Förderung nicht durch Verwaltungsakt, sondern – wie das Oberverwaltungsgericht darlegt – etwa durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, also in anderer Handlungsform entschieden wird. Eine solche andere Handlungsform hat das Berufungsgericht allerdings nicht ermittelt; vielmehr lehnt es eine gegenüber der Klägerin getroffene Entscheidung rundheraus ab und geht von einem schlichten Darlehensangebot gegenüber der Hausbank aus, das gegenüber der Klägerin keinerlei Außenwirkung äußert. Dieses Verständnis des Schreibens vom 25. April 1996 geht an dem Kontext, in dem diese Erklärung abgegeben wurde, und an der rechtlichen Funktion der Hausbank bei diesen Vorgängen vorbei. Da die Klägerin einen Antrag bei der Beklagten gestellt hat, liegt es nahe, in dem “Darlehensangebot” die aufgrund des Antrages zu erwartende Bescheidung des Begehrens zu sehen; denn darin erklärt sich die Beklagte bereit, die beantragte Förderung – wenn auch geändert in ein Konsolidierungsdarlehen – zu gewähren, und nennt die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen. Gegen eine Bescheidung des Antrages gegenüber der Klägerin spricht nicht, dass dieses Angebot an deren Hausbank gerichtet ist, im Gegenteil: Da der Antrag über die Hausbank als Erklärungsbotin an die Beklagte gegangen ist, ist es konsequent, dass die Bescheidung dieses Antrages an die Hausbank gerichtet ist mit dem Bemerken, dass die Beklagte “davon ausgehe”, die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen würden an den Endkreditnehmer weitergegeben. Zum einen musste das Angebot schon deswegen zunächst an die Hausbank gerichtet werden, weil sie den zur Umsetzung der Förderung notwendigen Endkredit ausreichen sollte und ihre Kreditgewährung gegenüber der Klägerin die in dem Angebot zugesagte Refinanzierung durch die Beklagte voraussetzte; zum anderen konnte die Beklagte davon ausgehen, dass die Hausbank die mit dem Darlehensangebot erklärte Förderungsbewilligung für die Klägerin in Empfang nehmen durfte. Da die Dresdner Bank den Förderungsantrag schon mit dem Willen der Klägerin als deren Botin übermittelt hatte, durfte die Beklagte nach der insoweit maßgeblichen Verkehrsanschauung (vgl. Palandt-Ellenberger, BGB, 71. Aufl., Rn. 9 zu § 130 m.w.N.) annehmen, dass sie auch dazu ermächtigt sein sollte, die Bescheidung dieses Antrages für die Klägerin entgegenzunehmen. Die Dresdner Bank fungierte insoweit nicht als Erklärungsbotin der Beklagten, die sie weder ausgesucht noch beauftragt hatte, sondern als Empfangsbotin der Klägerin, von der sie für dieses Geschäft eingeschaltet worden war. Die Dresdner Bank war die “Haus”-Bank der Klägerin und genoss damit deren Vertrauen. Demgegenüber war es der Beklagten gleichgültig, welches Kreditinstitut die Klägerin für die Vermittlung der Förderung einschaltete.
Rz. 18
Mit der aufgrund dieser Umstände naheliegenden Erkenntnis, dass die Hausbank allein Botin der Klägerin und damit im Hinblick auf die Erklärung der Beklagten Empfangsbotin war, lösen sich zugleich die – ohnehin überbewerteten – Probleme mit der Bekanntgabe der Bewilligungsentscheidung, die die Beklagte und das Verwaltungsgericht zu Mutmaßungen veranlasst haben und die das Berufungsgericht und der Vertreter des Bundesinteresses als letztlich entscheidendes Argument gegen die Existenz einer solchen Entscheidung gegenüber der Klägerin anführen. Der Zugang einer Willenserklärung über einen Empfangsboten liegt in der Risikosphäre des Empfängers der Willenserklärung. Mit der Mitteilung an den Empfangsboten gelangt die Erklärung in den Machtbereich des Empfängers; sie geht ihm im Sinne von § 130 BGB in dem Zeitpunkt zu, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge mit der Weiterleitung an den Empfänger gerechnet werden konnte (vgl. Einsele, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl., Rn. 29 zu § 130; Palandt-Ellenberger, a.a.O.; BGH, Urteil vom 15. März 1989 – VIII ZR 303/87 – NJW-RR 1989, 757). Versteht man die Rolle der Hausbank richtigerweise als Empfangsbotin, wird auch deutlich, dass die Beklagte mit ihrem Bemerken, sie gehe davon aus, dass Auflagen und Bedingungen an den Endkreditnehmer weitergegeben würden, – wenn auch möglicherweise unbewusst – die rechtlich zutreffende Formulierung gewählt hat: Da die Bank nicht ihre Botin, sondern die der Klägerin war, konnte sie nur die Erwartung der Weiterleitung äußern; denn sie war nicht die Auftraggeberin der Botin.
Rz. 19
Diese für Willenserklärungen entwickelten Grundsätze gelten auch für die Bekanntgabe eines Verwaltungsakts über einen Empfangsboten des Adressaten (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., Rn. 67 zu § 41 m.w.N.). Es kommt daher für die Bekanntgabe des Verwaltungsakts nicht darauf an, ob die Hausbank der Klägerin das Schreiben vom 25. April 1996 tatsächlich weitergegeben hat.
Rz. 20
2. Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung ist, dass der zurückgenommene Verwaltungsakt rechtswidrig war und seiner Rücknahme kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegenstand. Beides hat das Oberverwaltungsgericht – von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent – nicht geprüft; beides ist zu bejahen, ohne dass dazu weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich sind.
Rz. 21
a) Die Beklagte hat sich für die Rechtswidrigkeit der Förderung der Klägerin auf die Entscheidung der Europäischen Kommission vom 27. November 2002 (2004/165/EG) berufen, die die Gemeinschaftswidrigkeit der Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungsprogramm festgestellt hat, sofern sie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, soweit sie in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fallen. Da von keinem Beteiligten infrage gestellt worden ist, dass es sich bei der Klägerin um ein gesundes Unternehmen handelte und das Unternehmen dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zuzurechnen ist (vgl. Rn. 44 der Begründung der Kommissionsentscheidung), hat die Klägerin eine Betriebsbeihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung erhalten (vgl. Rn. 73 a.a.O.), die nach Art. 1 Abs. 1 der Entscheidung in den Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EG fällt. Die in Art. 1 Abs. 2 der Entscheidung genannten Ausnahmen greifen hier nicht, weil von deren Anwendungsbereich wiederum die Verarbeitung und Vermarktung von in Anhang I zu Art. 32 EG, Kap. 7, erfassten Speisekartoffeln ausgenommen sind (vgl. Art. 1 Buchst. a VO ≪EG≫ Nr. 69/2001 sowie Nr. 3.2 i.V.m. 1.6 des zuvor gültigen Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und Rn. 43 der Begründung der Kommissionsentscheidung). Ob die Klägerin – wie das Verwaltungsgericht meint – die Kommissionsentscheidung gegen sich gelten lassen muss, weil sie insoweit keine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erhoben hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. April 1998 – BVerwG 3 C 15.97 – BVerwGE 106, 328), ist zweifelhaft; denn es ist fraglich, ob sie das für eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG (jetzt: Art. 263 AEUV) erforderliche Maß an individueller Betroffenheit aufwies. Dies mag jedoch dahingestellt bleiben, weil sie weder rechtliche Einwände gegen die Kommissionsentscheidung selbst erhebt noch solche erkennbar sind.
Rz. 22
b) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass ihr Vertrauen in den Bestand der Bewilligungsentscheidung deren Rücknahme nach § 48 Abs. 2 ThürVwVfG verbietet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist das Vertrauen des Beihilfeempfängers grundsätzlich nicht schutzwürdig, wenn – wie hier – die in Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG vorgesehene Notifizierungspflicht nicht eingehalten worden ist (Urteil vom 20. März 1997 – Rs. C-24/95 – Alcan – Slg. 1997, I-01591; vgl. Urteil des Senats vom 23. April 1998 a.a.O.). Besondere Umstände, die hiervon Ausnahmen erlauben (vgl. EuGH, a.a.O., sowie BVerwG, a.a.O.), sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
Rz. 23
c) Da nach Anordnung der Rückforderung einer Beihilfe durch die Kommission ein Ermessen der nationalen Behörde nicht mehr besteht (EuGH, Urteil vom 20. März 1997 a.a.O.), lässt die Rücknahmeentscheidung auch insoweit keinen Rechtsfehler erkennen.
Rz. 24
3. Als Konsequenz der Rücknahme des Verwaltungsakts ergibt sich nach § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG ein Anspruch der Beklagten auf Erstattung der auf der Grundlage der Bewilligungsentscheidung gewährten Zinsverbilligung, den sie nach § 49a Abs. 1 Satz 2 ThürVwVfG durch Verwaltungsakt geltend zu machen hat. Dieser Zinsvorteil ist die Leistung, welche die Beklagte der Klägerin aufgrund der Bewilligungsentscheidung gewährt hat und die innerhalb dieses hoheitlichen Leistungsverhältnisses rückabzuwickeln ist. Die abgeschlossenen und durchgeführten Darlehensvereinbarungen zwischen der Beklagten und der Hausbank sowie dieser und der Klägerin sind aus der Sicht der öffentlichrechtlichen Förderung bloße Zuwendungsverhältnisse, mit denen die der Klägerin zuerkannte Förderung bewerkstelligt wird. Im Hinblick auf die angeordnete Rückzahlung ist der angegriffene Bescheid daher ebenfalls nicht zu beanstanden.
Rz. 25
4. Die Klägerin verweist gegenüber dem angegriffenen Bescheid auch ohne Erfolg auf ihre hilfsweise erklärte Aufrechnung. Über diese Gegenforderung zu befinden ist dem Senat nicht verwehrt, obwohl Art. 34 Satz 3 GG für Staatshaftungsansprüche den ordentlichen Rechtsweg vorschreibt. Da das Verwaltungsgericht über die zur Aufrechnung gestellte Forderung entschieden hat, hat der Senat nach § 17a Abs. 5 GVG nicht zu prüfen, ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist.
Rz. 26
Die Klägerin meint, sie habe einen Schadensersatzanspruch gegen die Beklagte in Höhe der Erstattungsforderung, weil diese sie nicht auf den möglichen Beihilfecharakter der Förderung hingewiesen habe und sie daher daran gehindert habe, anderweitig ein Darlehen zu denselben Bedingungen aufzunehmen. Ein solcher Anspruch scheitert bereits daran, dass es nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 20. März 1997 a.a.O.) Sache der Klägerin war, sich zu vergewissern, ob das Notifizierungsverfahren nach Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG durchgeführt worden war, weshalb sie grundsätzlich keinen Vertrauensschutz gegen eine Rückforderung der gewährten Beihilfe geltend machen kann. Damit ist es ihr aber zugleich versagt, einen Schadensersatzanspruch auf unterlassene Hinweise der gewährenden Behörde auf die europarechtliche Problematik der Förderung zu stützen; denn damit würde ihr über den Umweg eines Amtshaftungsanspruchs der Vertrauensschutz eingeräumt, den der Europäische Gerichtshof dem Subventionsempfänger gerade abspricht. Ob etwas anderes dann gilt, wenn der Subventionsempfänger von der nationalen Behörde über die europarechtliche Problematik getäuscht worden ist, kann hier offenbleiben. Insoweit hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Beklagte vor der Beanstandung durch die Kommission selbst von der Vereinbarkeit der Förderung mit europäischem Recht und der Entbehrlichkeit einer Notifizierung ausgegangen ist, so dass eine bewusste Irreführung ausscheidet.
Rz. 27
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Kley, Liebler, Dr. Wysk, Dr. Kuhlmann, Rothfuß
Fundstellen