Denkmalschutz: Baudenkmäler / 2.1.6.2 Denkmalrechtliche Gebote und Pflichten

2.1.6.2.1 Verfassungsrechtliche Zumutbarkeit der denkmalrechtlichen Beschränkungen

Die Unterschutzstellung eines Bauwerks als Einzelbaudenkmal hat weit reichende Konsequenzen für den Eigentümer. Oftmals werden die negativen wirtschaftlichen Folgen durch Steuervorteile oder durch öffentliche Zuschüsse, auf die ohnedies kein Rechtsanspruch besteht, auch nicht einigermaßen ausgeglichen. Auch angesichts der öffentlichen Mittelknappheit stellt sich heute mehr denn je die Frage nach dem verfassungsrechtlich geforderten Ausgleich zwischen Denkmalschutzbelangen einerseits und Eigentümerinteressen andererseits.

Denkmalrechtliche Gebote und Pflichten erfüllen nicht den Tatbestand der Enteignung. Sie sind vielmehr als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu werten.^[1] Das bedeutet, dass unabhängig von der Intensität der Belastung Prüfungsmaßstab allein Art. 14 Abs. 1 und nicht Abs. 3 GG ist und dass die sog. Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 GG (gesetzliche Entschädigungsregelung) ebenso wenig Anwendung findet wie die Rechtswegregelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG (Zuständigkeit der Zivilgerichte für Entschädigungsfragen).

Bundesverfassungsgericht

Dem Bundesverfassungsgericht^[2] ist die an sich selbstverständliche Klarstellung zu verdanken, dass die vielen in unserem Land vorhandenen Baudenkmäler nicht von anonymen Behörden unterhalten und gepflegt werden, sondern von den Denkmaleigentümern, weshalb es verfassungsrechtlich geboten sei, deren Interesse an einer irgendwie wirtschaftlich sinnvollen Grundstücksnutzung bei allen denkmalrechtlichen Entscheidungen zu berücksichtigen. Das BVerfG knüpft bei seiner Entscheidung an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshof zur situativen Prägung des Grundeigentums an, die bedeutet, dass jedes Grundstück durch seine Einbettung in die Landschaft und Natur bzw. auf den Denkmalschutz übertragen durch seine Bebauung mit einem schützenswerten Baudenkmal, also durch seine Situation geprägt ist. Darauf muss der Eigentümer bei der Ausübung seiner Befugnisse im Hinblick auf die Sozialbindung des Eigentums Rücksicht nehmen. Daher lastet auf jedem Grundstück gleichsam eine aus seiner Situationsgebundenheit abzuleitende immanente Beschränkung des Rechts des Eigentümers, aus der sich Schranken seiner Nutzungs- und Verfügungsmacht ergeben.^[3]

Das bedeutet nach Auffassung des BVerfG jedoch nicht, dass der Eigentümer jede aus der Denkmaleigenschaft eines ihm gehörenden Bauwerks resultierende Beschränkung hinzunehmen habe. Die Inhaltsbestimmung des Eigentums durch das Denkmalrecht müsse vielmehr verhältnismäßig in dem Sinne sein, dass das Interesse des Eigentümers an einer privatnützigen (d. h. selbstbestimmten und dem eigenen Nutzen dienenden) Verwertung und Nutzung seines Eigentums mit dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung denkmalwürdiger Bauwerke in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden muss. Dabei sind auch Rang und Bedeutung des Kulturdenkmals, also seine Wertigkeit, zu würdigen. Mit anderen Worten bedeutet dies, dass die Eigentümerinteressen umso eher zurückzutreten haben, je höher die denkmalfachliche Wertigkeit eines Bauwerks einzuschätzen ist und umgekehrt.

Überschreitet eine denkmalrechtliche Entscheidung die Zumutbarkeitsschwelle, ist sie nicht mehr als Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums zu werten und damit rechtswidrig. Gegebenenfalls ist ein finanzieller Ausgleich an den Eigentümer zu leisten, um die Rechtmäßigkeit der belastenden Entscheidung herzustellen. Der Ausgleich kann jedoch nicht im Nachhinein – wie es die salvatorischen Entschädigungsklauseln der Denkmalschutzgesetze vorsehen – geleistet werden, sondern muss nach Auffassung des BVerfG wenigstens dem Grunde nach mit der Anordnung der jeweiligen Maßnahme, etwa bei einem Abrissverbot, verbunden werden. Für Härtefälle, in denen den Belangen des Eigentümers mit einer Ausgleichszahlung nicht Genüge getan wird, muss das Gesetz außerdem eine Beseitigung des Baudenkmals im Rahmen einer Ausnahmevorschrift zulassen, um mit der Eigentumsgarantie in Einklang zu stehen. Das gilt insbesondere dann, wenn der Erhaltung des Denkmals verhältnismäßig geringes Gewicht zukommt.^[4]

Das BVerfG hat in seiner Entscheidung offen gelassen, wo die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelnen verläuft und in welchem Umfang Grundeigentümer durch denkmalrechtliche Entscheidungen in unzumutbarer Weise getroffen werden können. Gleichzeitig hat es aber den Rahmen skizziert, innerhalb dessen die Zumutbarkeit einzelfallbezogen in die Prüfung etwa einer Abrissgenehmigung einbezogen werden muss.^[5]

Einerseits werde durch ein Beseitigungsverbot die bestehende Nutzung eines Baudenkmals nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und mit Blick auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums müsse der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt werde. Denn Art. 14 Abs. 1 GG schütze nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums.

Anders liege es aber, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvoll...