Zwangsmittel sind nach § 9 Abs. 1 VwVG: Ersatzvornahme, Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang.
a) Ersatzvornahme
Wird die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist (vertretbare Handlung), nicht erfüllt, so kann die Vollzugsbehörde einen anderen mit der Vornahme der Handlung auf Kosten des Pflichtigen beauftragen (§ 10 VwVG), z.B. Entfernung eines verbotswidrig und verkehrsbehindernd abgestellten Kraftfahrzeugs.
Das Vorliegen eines bloßen Verkehrsverstoßes ohne das Hinzutreten weiterer Umstände rechtfertigt aber nicht ohne Weiteres das Vorgehen im Verwaltungszwang. Mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist das Abschleppen eines verkehrswidrig geparkten Fahrzeugs aber jedenfalls dann, wenn es zu einer konkreten Verkehrsbehinderung gekommen ist, etwa wenn Kraftfahrzeuge andere Verkehrsteilnehmer behindern.
Praxisrelevant sind vor allem Fragen im Zusammenhang mit den Kosten einer Ersatzvornahme. Die Kosten der Ersatzvornahme, zu denen die dafür festgelegten Gebühren der Behörde und deren Auslagen gehören, fallen grundsätzlich dem Pflichtigen zur Last. Voraussetzung ist, dass die Ersatzvornahme rechtmäßig war. Die Kostentragungspflicht verstößt nicht gegen Art. 1 Abs. 1 GG. Die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Heranziehung kann Grenzen haben, etwa wenn die Erstattungspflicht schlechthin unzumutbar ist. Die Festsetzung der zu erstattenden Kosten ist ein Verwaltungsakt, der als auf eine Geldforderung gerichteter Leistungsbescheid selbst vollstreckungsfähig und mit Widerspruch und Anfechtungsklage anfechtbar ist.
Praxishinweise:
Unter anderem ist beispielweise in NRW die Herausgabe einer sichergestellten Sache an den Berechtigten von der Zahlung einer Sicherheitsleistung bis zur voraussichtlichen Höhe der noch festzusetzenden Kosten abhängig, § 11 Abs. 4 S. 2 KostO NRW (Kostenordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz). Für den klassischen Abschleppfall bedeutet dies: Herausgabe des Autos nur gegen Geld.
Die Angabe der voraussichtlichen Kosten einer Ersatzvornahme begründet keine Bindung der Vollstreckungsgläubigerin oder des Gerichts. Aus § 13 Abs. 4 S. 2 VwVG folgt vielmehr, dass das Recht auf Nachforderung unberührt bleibt, wenn die Ersatzvornahme höhere Kosten verursacht. Da der Pflichtige nur dazu verpflichtet ist, die tatsächlich entstandenen Kosten zu tragen, ist es ebenso möglich, dass die veranschlagten voraussichtlichen Kosten unterschritten werden (VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 17.5.2011 – 14 M 37/11).
b) Zwangsgeld
Kann eine Handlung durch einen anderen nicht vorgenommen werden und hängt sie nur vom Willen des Pflichtigen ab, so kann der Pflichtige zur Vornahme der Handlung durch ein Zwangsgeld angehalten werden. Bei vertretbaren Handlungen kann es verhängt werden, wenn die Ersatzvornahme untunlich ist, besonders, wenn der Pflichtige außerstande ist, die Kosten zu tragen, die aus der Ausführung durch einen anderen entstehen. Das Zwangsgeld ist auch zulässig, wenn der Pflichtige der Verpflichtung zuwiderhandelt, eine Handlung zu dulden oder zu unterlassen. Die Höhe des Zwangsgelds beträgt bis zu 25.000 EUR (§ 11 VwVG), z.B. Pflicht zur Auskunftserteilung.
Beim Zwangsgeld handelt es sich um eine Unterform der Vollstreckung wegen Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen; es hat keinen Strafcharakter. Ein Verschulden des Pflichtigen ist nicht erforderlich. Der Betrag des Zwangsgelds ist in bestimmter Höhe anzudrohen (§ 13 Abs. 5 VwVG). Die Zwangsmittel können auch neben einer Strafe oder Geldbuße angedroht und so oft wiederholt und hierbei jeweils erhöht oder gewechselt werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist. Eine neue Androhung ist erst dann zulässig, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos ist (§ 13 Abs. 6 VwVG).
Die Zwangsgeldfestsetzung ist eine Ermessensentscheidung; die Höhe des Zwangsgelds ist unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes festzulegen. Kriterien sind u.a. das öffentliche Interesse an der Ausführung der Anordnung, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Pflichtigen und das Ausmaß seines Widerstands.
Ist das Zwangsgeld uneinbringlich, so kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde nach Anhörung des Pflichtigen durch Beschluss Ersatzzwangshaft (Beugehaft) anordnen, wenn bei Androhung des Zwangsgelds hierauf hingewiesen worden ist. Ein Zwangsgeld ist auch dann „uneinbringlich“, wenn Beitreibungsversuche wegen offenkundiger Zahlungsunfähigkeit des Pflichtigen von vornherein aussichtslos sind, etwa weil dieser Sozialhilfe oder Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB II bezieht (OVG NRW, Beschl. v. 16.2.2005 – 18 E 703/03, juris Rn 9). Andererseits ist die Behörde aber grundsätzlich nicht gehindert, auch gegen einen mittellosen Vollstreckungsschuldner ein Zwangsgeld zu verhängen, da dieser – selbst wenn er mangels Vermögens keinen Dritten entgeltlich beauftragen kann – unter dem Eindruck von Zwangsgeld und Ersatzzwangshaftandrohung jedenfalls selbst für die Befolgung der aufgegebenen Ordnungsverfügung sorgen kann. Die Festsetzung ein...