Kann eine Handlung durch einen anderen nicht vorgenommen werden und hängt sie nur vom Willen des Pflichtigen ab, so kann der Pflichtige zur Vornahme der Handlung durch ein Zwangsgeld angehalten werden. Bei vertretbaren Handlungen kann es verhängt werden, wenn die Ersatzvornahme untunlich ist, besonders, wenn der Pflichtige außerstande ist, die Kosten zu tragen, die aus der Ausführung durch einen anderen entstehen. Das Zwangsgeld ist auch zulässig, wenn der Pflichtige der Verpflichtung zuwiderhandelt, eine Handlung zu dulden oder zu unterlassen. Die Höhe des Zwangsgelds beträgt bis zu 25.000 EUR (§ 11 VwVG), z.B. Pflicht zur Auskunftserteilung.
Beim Zwangsgeld handelt es sich um eine Unterform der Vollstreckung wegen Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen; es hat keinen Strafcharakter. Ein Verschulden des Pflichtigen ist nicht erforderlich. Der Betrag des Zwangsgelds ist in bestimmter Höhe anzudrohen (§ 13 Abs. 5 VwVG). Die Zwangsmittel können auch neben einer Strafe oder Geldbuße angedroht und so oft wiederholt und hierbei jeweils erhöht oder gewechselt werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist. Eine neue Androhung ist erst dann zulässig, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos ist (§ 13 Abs. 6 VwVG).
Die Zwangsgeldfestsetzung ist eine Ermessensentscheidung; die Höhe des Zwangsgelds ist unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes festzulegen. Kriterien sind u.a. das öffentliche Interesse an der Ausführung der Anordnung, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Pflichtigen und das Ausmaß seines Widerstands.
Ist das Zwangsgeld uneinbringlich, so kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde nach Anhörung des Pflichtigen durch Beschluss Ersatzzwangshaft (Beugehaft) anordnen, wenn bei Androhung des Zwangsgelds hierauf hingewiesen worden ist. Ein Zwangsgeld ist auch dann „uneinbringlich“, wenn Beitreibungsversuche wegen offenkundiger Zahlungsunfähigkeit des Pflichtigen von vornherein aussichtslos sind, etwa weil dieser Sozialhilfe oder Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB II bezieht (OVG NRW, Beschl. v. 16.2.2005 – 18 E 703/03, juris Rn 9). Andererseits ist die Behörde aber grundsätzlich nicht gehindert, auch gegen einen mittellosen Vollstreckungsschuldner ein Zwangsgeld zu verhängen, da dieser – selbst wenn er mangels Vermögens keinen Dritten entgeltlich beauftragen kann – unter dem Eindruck von Zwangsgeld und Ersatzzwangshaftandrohung jedenfalls selbst für die Befolgung der aufgegebenen Ordnungsverfügung sorgen kann. Die Festsetzung eines Zwangsgelds kann sich als ungeeignet erweisen, wenn der Vollstreckungsschuldner weder in der Lage ist, die begehrte Handlung selbst vorzunehmen, noch eine Möglichkeit zur Inanspruchnahme unentgeltlicher Hilfe besteht. In diesen Fällen kann durch eine Zwangsgeldfestsetzung wie auch durch eine ersatzweise festgesetzte Zwangshaft nichts erreicht werden. Vielmehr fallen allein Kosten für erfolglose Vollstreckungsversuche an (VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 15.12.2010 – 6 L 994/10).
Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG wird durch die Beugehaft eingeschränkt. Die Ersatzzwangshaft beträgt mindestens einen Tag, höchstens zwei Wochen. Die Ersatzzwangshaft ist auf Antrag der Vollzugsbehörde von der Justizverwaltung nach den Bestimmungen der §§ 802g, 802h, 802j Abs. 2 der ZPO zu vollstrecken (§ 16 Abs. 1 bis 3 VwVG). Die Zwangshaft stellt kein selbstständiges Zwangsmittel dar und ist ultima ratio. Wegen der Schwere des mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffs ist die Ersatzzwangshaft das letzte – subsidiäre – Mittel des Staats, um seine Anordnungen gegenüber uneinsichtigen Bürgern durchzusetzen. Ebenso wie die nachfolgende Festsetzung und Beitreibung eines Zwangsgelds nach Erledigung des Grundverwaltungsakts dazu dient, der Androhung den nötigen Nachdruck zu verleihen, erfüllt die Anordnung der Ersatzzwangshaft – soweit es um die Durchsetzung eines Verbots geht – ihre Beugefunktion dadurch, dass sie die motivierende Wirkung der Androhung als Druckmittel erhält.
Die Ersatzzwangshaft kommt daher nur ausnahmsweise bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen in Betracht und darf nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. Die Ersatzzwangshaft dient nicht dazu, die Zahlung des Zwangsgelds durchzusetzen. Sie hat ausschließlich die Funktion eines Beugemittels. Bei der erforderlichen Abwägung aller Umstände des konkreten Einzelfalls ist die Bedeutung des mit der Ordnungsverfügung erstrebten Erfolgs dem besonderen Gewicht gegenüberzustellen, das der beantragten Freiheitsentziehung zukommt. Zu berücksichtigen sind Umfang und Stärke der polizeilichen Ordnungsstörung, das Gewicht der mit der Ordnungsverfügung zu schützenden Rechtsgüter, Notwendigkeit und Schwere des Drucks auf den Willen des Vollstreckungsschuldners sowie – ggf. – auch besondere persönliche Umstände des Betroffenen (OVG NRW, Beschl. v. 20.4.1999 – 5 E 251/99 und Beschl. v. 10.1.2004 – 5 E 1213/08). Darüber hinaus sind auch die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen wie Krankheit oder Ha...