ZAP 6/2016, Verwaltungsakt und öffentlich-rechtlicher Ve ... / 3. Nebenbestimmungen

Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt sind immer wieder Anlass für Auseinandersetzungen. Während die Grundverfügung oftmals unproblematisch ist, entsteht nicht selten Streit darüber, ob eine Nebenbestimmung rechtmäßig ist bzw. die Behörde ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden, § 36 Abs. 1 VwVfG.

Ein Verwaltungsakt, der nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen wird, kann mit einer Befristung, Bedingung, dem Vorbehalt eines Widerrufs, einer Auflage oder einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage verbunden werden, § 36 Abs. 2 VwVfG. Der Katalog ist nicht abschließend. Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsakts nicht zuwiderlaufen, § 36 Abs. 3 VwVfG.

Beispiel:

Die Wirkungen einer unzulässigen Nebenbestimmung können auch nicht dadurch erreicht werden, dass sich der Bürger vor Erlass des Verwaltungsakts auf Betreiben der Behörde zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen verpflichtet. Wäre eine Nebenbestimmung mit entsprechendem Inhalt unzulässig, so ist auch eine vorherige Verpflichtungserklärung des Bürgers mit dem gleichen Ziel unverbindlich (Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, § 9 VI unter Hinweis auf OVG Lüneburg DVBl. 1978, 179, 181).

Teilbare Verwaltungsakte können hinsichtlich der einzelnen Teile angefochten werden. Es gibt selbstständige und unselbstständige Nebenbestimmungen. Selbstständig sind:

• Auflage, § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG,
• Auflagenvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG.

Unselbstständige Nebenbestimmungen sind:

• unselbstständige Befristung, § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG,
• Bedingung, § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, und
• Widerrufsvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG.

Hinweise:

• Unselbstständige Nebenbestimmungen sind isoliert anfechtbar, sofern sie prozessual und materiell teilbar sind (vgl. Rödel ZAP F. 19, S. 827 f.).
• Gegen belastende Nebenbestimmungen ist unabhängig von der Art der Nebenbestimmung grundsätzlich die Anfechtungsklage zulässig (OVG Niedersachsen, Beschl. v. 11.1.2006 – 8 LC 56/05).

Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG ist die isolierte Aufhebung einer Nebenbestimmung nach materiellem Recht im Ergebnis nur zulässig, wenn der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist jedoch erst eine Frage der Begründetheit und nicht bereits der Zulässigkeit der Anfechtungsklage, es sei denn, eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung scheidet offenkundig von vornherein aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 – NVwZ 2001, 429; OVG Berlin, Beschl. v. 7.5.2001 – OVG 2 SN 6.01, NVwZ 2001, 1059 und v. 12.6.2002 – OVG 2 S 8.02, BauR 2003, 1024, jeweils m.w.N.). Das würde voraussetzen, dass aus Rechtsgründen zwischen der Hauptregelung des Verwaltungsakts und der Nebenbestimmung ein offenkundiger untrennbarer innerer Zusammenhang besteht, weil die Behörde bei einer objektiven, an den anzuwendenden Rechtssätzen und dem Rechtsgedanken des § 44 Abs. 4 VwVfG orientierten Betrachtung die im Falle einer Teilaufhebung verbleibende Regelung zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht getroffen hätte und auch nicht hätte rechtmäßig treffen können (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 30.5.1996 – NVwZ 1997, 1005; OVG Berlin, Urt. v. 30.1.2004 – 2 B 18.02).