ZAP 6/2016, Verwaltungsakt und öffentlich-rechtlicher Ve ... / 3. Nichtigkeit

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des BGB ergibt, § 59 Abs. 1 VwVfG.

Beispiele:

• Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot,
• Verstoß gegen Formvorschriften (s.o. II. 1.),
• Sittenwidrigkeit,
• Unmöglichkeit der Leistung.

Hinweis:

Ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, weil die darin vereinbarte Leistung des Bürgers gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, handelt der Bürger, wenn er sich gegenüber dem Zahlungsanspruch der Behörde hierauf beruft, nicht allein deshalb rechtsmissbräuchlich, weil der Vertrag auf seinen Wunsch abgeschlossen wurde und die Behörde ihre Leistung bereits erbracht hat (im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 16.5.2000 – 4 C 4.99, BVerwGE 111, 162; Urt. v. 26.3.2003 – 9 C 4.02).

Subordinationsrechtliche Verträge sind ferner nichtig, wenn

• ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre;
• ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers i.S.d. § 46 VwVfG rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war;
• die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers i.S.d. § 46 VwVfG rechtswidrig wäre;
• sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt, § 59 Abs. 2 VwVfG.

Beispiel:

Eine Vereinbarung, durch die sich das Land von einem Angestellten eine monatliche Zahlung als Gegenleistung für die Zusage der späteren Ernennung des Angestellten zum Beamten versprechen lässt, ist nichtig (BVerwG, Urt. v. 20.3.2003 – 2 C 23.02).

Ist ein Vertrag teilweise nichtig, sieht § 59 Abs. 3 VwVfG entsprechend § 139 BGB vor, dass der Vertrag im Zweifel insgesamt nichtig ist. Demgegenüber ist ein Verwaltungsakt gem. § 44 Abs. 4 VwVfG nur dann insgesamt nichtig, wenn der nichtige Teil wesentlich ist (s.o. I. 5.).

Hinweis:

Salvatorische Klauseln bzw. Auffangklauseln oder Nachverhandlungsklauseln sind auch in öffentlich-rechtlichen Verträgen grundsätzlich zulässig und i.d.R. empfehlenswert zur Vermeidung der starren Nichtigkeitsfolge.

Ergänzend gelten gem. § 62 S. 2 VwVfG die Vorschriften des BGB. Zu beachten sind etwa das Rückgewährschuldverhältnis, mögliche Verstöße gegen Treu und Glauben, positive Vertragsverletzung, culpa in contrahendo (c.i.c.), Umdeutung, Heilung und Anpassung.

Beispiel:

Der Grundsatz von Treu und Glauben steht der einseitigen Rückabwicklung eines nichtigen Folgekostenvertrags durch den Grundstückseigentümer nicht allein deshalb entgegen, weil die "Leistung" der Gemeinde (hier: Aufstellung eines Bebauungsplans) nicht mehr rückabwickelbar ist. Es müssen vielmehr besondere, in der Person des Grundstückseigentümers liegende Umstände vorliegen, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen lassen (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.8.1994 – 2 S 2252/92).

Nach h.M. bezieht sich der Verweis in § 62 S. 2 VwVfG jedoch nicht auf zivilrechtliche Nebengesetze. Umstritten ist, ob das AGB-Gesetz entsprechend anwendbar ist. Hier sind viele Fragen offen. Im Ergebnis wird eine Anwendbarkeit aber verneint, da die §§ 56, 59 VwVfG bereits Vorschriften enthalten, die den Vertragspartner eines verwaltungsrechtlichen Vertrags vor Benachteiligungen schützen sollen. Auch sei die Interessenlage bei öffentlich-rechtlichen Verträgen nicht mit derjenigen des Privatrechts vergleichbar, insbesondere im Hinblick auf die grundsätzliche Gemeinwohlbindung der öffentlichen Verwaltung. Allerdings können die Regelungen des neuen AGB-Rechts zumindest teilweise als Konkretisierung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei der Abwicklung öffentlich-rechtlicher Verträge zu berücksichtigen sein (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 62 Rn 18 f. m.w.N.).