Üblicherweise werden sieben Arten des Verwaltungshandelns unterschieden:
- Verwaltungsakt,
- Rechtsnorm,
- Verwaltungsvorschrift,
- verwaltungsinterne Einzelweisung,
- öffentlich-rechtlicher Vertrag,
- faktisches Verwaltungshandeln und
- privatrechtliches Verwaltungshandeln.
Für den anwaltlichen Alltag sind insbesondere der Verwaltungsakt und der öffentlich-rechtliche Vertrag von Bedeutung. Die Lehre vom Verwaltungsakt geht zurück auf Otto Mayer (1846–1924), der Ende des vorletzten Jahrhunderts die dogmatischen Grundlagen dazu vom französischen Verwaltungsrecht ausgehend entwickelt hat. Geregelt ist der Verwaltungsakt in den §§ 35 ff. VwVfG; die Verwaltungsverfahrensgesetze der Bundesländer stimmen damit weitgehend überein. In der AO ist der Verwaltungsakt in den §§ 118 ff. und im SGB X in den §§ 31 ff. geregelt. Wesentliche Funktionen des Verwaltungsakts sind dessen individuell-konkretisierende Wirkung sowie seine Titel- und prozessrechtliche Funktion. Er ist nach wie vor die klassische Handlungsform der Verwaltung (vgl. Streda in: Fricke/Ott, Verwaltungsrecht in der anwaltlichen Praxis, § 1 Rn 71 m.w.N.).
1. Definition und Arten eines Verwaltungsakts
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft, § 35 VwVfG.
Zur Entscheidung der Frage, ob eine Maßnahme einen Verwaltungsakt darstellt, ist nicht auf die äußere Form, sondern auf den Inhalt abzustellen (Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, § 2 I m.w.N.).
Obwohl es keinen numerus clausus von Verwaltungsakten gibt, werden üblicherweise folgende Arten unterschieden:
- Einzelverfügung,
- Allgemeinverfügung,
- sachbezogene Allgemeinverfügung,
- mehrstufiger,
- mitwirkungsbedürftiger,
- begünstigender,
- belastender,
- gestaltender oder
- feststellender Verwaltungsakt,
- Verwaltungsakt mit Drittwirkung und
- Dauerverwaltungsakt.
Wenngleich in der Verwaltungspraxis Verwaltungsakte nicht als solche benannt werden, ist es sinnvoll, nach der Art zu differenzieren, da das Verfahren und die Art und Weise der Bekanntmachung abweichen können.
Beispiel:
Für Allgemeinverfügungen gelten Sonderregeln in Bezug auf Anhörung, Begründung und Bekanntgabe.
Hinweis:
Der Verwaltungsakt, auch der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt, unterscheidet sich von einer in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag getroffenen Regelung durch das Merkmal der Einseitigkeit. Verwaltungsaktqualität haben auch die behördlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit einvernehmlichen, scheinbar vertragsähnlichen Regelungen, wenn das entscheidende Element eine behördliche Regelung ist, der der betroffene Bürger lediglich zustimmt (vgl. Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, § 35 Rn 60 m.w.N.).
2. Form und Bekanntgabe
Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG) und kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden (Abs. 2). Er muss die erlassende Behörde erkennen lassen und eine Unterschrift enthalten (Abs. 3). Soweit der Verwaltungsakt angefochten werden kann, ist eine Rechtsbehelfsbelehrung erforderlich (Abs. 6).
Detaillierte Regelungen zur Bekanntgabe eines Verwaltungsakts enthält § 41 VwVfG.
Für die anwaltliche Praxis ist besonders die Zugangsfiktion des Abs. 2 im Auge zu behalten: Danach gilt ein schriftlicher Verwaltungsakt, der im Inland durch die Post übermittelt wird, am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben. Ein Verwaltungsakt, der im Inland oder in das Ausland elektronisch übermittelt wird, gilt am dritten Tag nach der Absendung als bekannt gegeben.
Hinweis:
Die überwiegende Zahl der Mandanten hat oder benutzt keinen Eingangsstempel. Auch kontrollieren nicht alle ihren elektronischen Posteingang regelmäßig. Die Formbedürftigkeit der Zustellung ist eine häufige Fehlerquelle. Die fehlerhafte Zustellung bewirkt eine unwirksame Bekanntgabe. Der Anwalt muss daher überprüfen, ob die Formvorschriften des VwZG eingehalten sind. Mancher Wiedereinsetzungsantrag ist überflüssig, weil schon die Frist mangels korrekter Zustellung nicht abgelaufen war (Stelkens, Verwaltungsverfahren Rn 456).
Der Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist, § 43 Abs. 2 VwVfG.
Hinweis:
Die Drei-Tages-Frist gilt nicht, wenn der Verwaltungsakt tatsächlich nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Das reine Behaupten eines unterbliebenen oder verspäteten Zugangs reicht nicht aus. Erforderlich ist der substantiierte Vortrag eines atypischen Geschehensablaufs, sonst bleibt es bei der Zugangsfiktion, sofern die Behörde einen ordnungsgemäßen Vermerk über die Aufgabe des Verwaltungsakts zu...