zfs 12/2008, Das Ende des Führerscheintourismus? / II. Hintergrund

1. Ansätze der europäischen Verkehrspolitik

Im Weißbuch Verkehr aus 2001 nennt die EU-Kommission die Halbierung der Zahl der Verkehrstoten bis 2010 als Ziel.^[3] Das 2003 verabschiedete Europäische Aktionsprogramm für die Straßenverkehrssicherheit bekräftigt dieses Ziel.^[4] Neben Maßnahmen zur Verbesserung der Straßeninfrastruktur^[5] und Erhöhung der Fahrzeugsicherheit^[6] sollen auch die Verkehrsteilnehmer durch verschiedene Maßnahmen zu einem besseren Verkehrsverhalten angehalten werden. Alljährlich werden rund 1,3 Mio. Unfälle im europäischen Straßenverkehr sowie mehr als 40.000 getötete und 1,7 Mio. verletzte Teilnehmer im Straßenverkehr verzeichnet.^[7] Dabei sehen sich alle EU-Mitgliedstaaten denselben Problemen gegenüber: Zu den Hauptunfallursachen zählen insbesondere Alkohol- und Drogenkonsum, wobei das Problem des Fahrens unter Drogeneinfluss zunimmt.

[3] Im Weißbuch der EU-Kommission aus 2001 mit dem Titel "Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellung für die Zukunft" werden praktische Maßnahmen beschrieben. Hauptziel soll es sein, die Qualität und Effizienz des Verkehrs in Europa bis 2010 wesentlich zu verbessern.

[4] Vgl. Europäisches Aktionsprogramm für die Straßenverkehrssicherheit, Mitteilung der Kommission KOM (2003) 311; zur Halbzeitbilanz des Programms vgl. Mitteilung der Kommission KOM (2006) 74.

[5] Legislativ-Vorschläge dazu findet man unter www.europa.eu.int/com/index_de.htm.

[6] Z.B. Richtlinie 96/27/EG und 96/79/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.5.1996 und vom 16.12.1996 über den Schutz der Kraftfahrzeuginsassen beim Seitenaufprall und beim Frontalaufprall Amtsblatt L 169 vom 8.7.1996, S. 1 und Amtsblatt L 18 vom 21.1.1997, S. 7.

[7] Jahresbericht Statistik 2007 des European Road Safty Oberservatory (www.erso.eu).

2. Das Kapper-Urteil des EuGH und seine Folgen

Ausgangspunkt der EuGH-Rechtsprechung zum Führerscheintourismus ist die sog. Kapper-Entscheidung vom 29.4.2004.^[8] Das Urteil enthielt die auf den ersten Blick unspektakuläre Aussage, dass jeder Mitgliedstaat grundsätzlich verpflichtet ist, die in einem anderen EU-Staat ausgestellten Führerscheine ohne weitere Prüfung anzuerkennen. Auf etwaige Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit derartiger Verwaltungsakte, z.B. wegen Umgehung des Wohnsitzerfordernisses oder der Täuschung über verkehrsrechtliche Vorbelastungen, auf Missbräuche also, müsste gegebenenfalls der Ausstellungsstaat reagieren. Daneben entschied der Gerichtshof, dass in Fällen, in denen deutsche Behörden oder Gerichte positive Kenntnis von Unregelmäßigkeiten bei der Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis im Ausland hätten, sie die Anerkennung der Gültigkeit nicht versagen dürften. Im Wege des grenzübergreifenden Informationsaustausches sollten sie vielmehr mit der ausländischen Straßenverkehrsbehörde Kontakt aufnehmen und auf eine Überprüfung hinwirken, erforderlichenfalls über den Weg eines Vertragsverletzungsverfahrens.

Das Kapper-Urteil führte zu einer Wanderungsbewegung von Verkehrsteilnehmern, die in Deutschland wegen einschlägiger Vorbelastungen relativ geringe oder gar keine Chancen besaßen, die strengen Anforderungen, insbesondere an die charakterliche Eignung – im Volksmund als Idiotentest bekannt – zu erfüllen. Innerhalb kurzer Zeit hatte sich mit sog. Führerscheinvermittlern ein neuer Berufsstand etabliert, der über Werbung im Internet und in der Presse mit dem risikolosen Erwerb von "EU-Führerscheinen ohne MPU" wirbt und damit Fahrlehrern als auch MPU-Begutachtungsstellen Konkurrenz macht.^[9] Im Jahr 2007 wurden allein 3.213 Fahrerlaubnisinhaber, die ihre Fahrerlaubnis unter Verstoß gegen das Wohnsitzprinzip erwarben, durch das Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) an ausländische Behörden gemeldet.^[10] Die Dunkelziffer dürfte jedoch weit höher liegen als die im vergangenen Jahr im Rahmen von Verkehrskontrollen aufgedeckten Fälle. Durch diese Entwicklung hat die Rechtssicherheit im Bereich des Fahrerlaubnisrechts einigen Schaden genommen. Die Probleme bei der gegenseitigen Anerkennung von EU-Führer-scheinen treten in immer neuen Abwandlungen und vielfältigen Fallkonstellationen auf. Die Straßenverkehrs- und Polizeibehörden sind in der Behandlung dieser Fälle verunsichert. Die unterschiedliche Einordnung der bislang ergangenen Entscheidungen des EuGH hat des Weiteren zu einer unterschiedlichen Rechtsprechung innerhalb der Obergerichte in Deutschland geführt.^[11] Auch die Politik nimmt den Führerscheintourismus als drängendes Rechtsproblem und Risiko für die Straßenverkehrssicherheit wahr.^[12]

[8] EuGH NJW 2004, S. 1725 = NZV 2004, S. 372; s.a. die Besprechung von Brenner, DAR 2005, S. 363 ff.

[9] Siehe dazu den Bericht von Lauter, Mit neuer Pappe aus Prag, www.autobild.de/artikel /fuehrerschein-fuer-verkehrssuender_48760.html; zur Entwicklung des Führerscheintourismus Säftel, NZV 2007, S. 493 ff.; Ludovisy, DAR 2005, S. 7 ff.

[10] Statistische Mitteilungen des KBA zu "Fahrerlaubnisse – Fahrerlaubnismaßnahmen 2007", Juli 2008, S. 21 ff. (www.kba.de).

[11] Zur obergerichtlichen Rechtsprechung König/Seitz, DAR 2007, S. 364 f. und DAR 2006, S. ...