zfs 8/2017, Fahrverbote für Dieselkraftfahrzeuge (zuglei ... / B. Bisherige Umsetzung der rechtlichen Vorgaben

Das Gesetz formuliert, dass die Maßnahmen so festzulegen sind, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte "so kurz wie möglich" gehalten wird. Hieraus wird gefolgert, dass bei der Erstellung eines Luftreinhalteplans eine Auswahl notwendig wird, die alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Schadstoffkonzentrationen ausschöpft.^[4] Weitergehend wird von der Rechtsprechung sogar vertreten, dass die im Luftreinhalteplan aufgenommenen Maßnahmen geeignet sein müssen, eine Überschreitung der Grenzwerte auszuschließen.^[5] In der Literatur wird dem insofern zugestimmt, als mit Hilfe eines zeitlich abgestuften Konzepts sich verschärfender Maßnahmen zur Emissionsminderung eine verhältnismäßige Zielerreichung möglich sein sollte.^[6] Die Rechtsprechung hat dem Plangeber in der Vergangenheit einen großen Spielraum eingeräumt: Geeignet ist eine Maßnahme nicht nur dann, wenn ihre emissionsmindernde Wirkung ohne Zweifel vorhanden ist. Auch neue und erstmals versuchsweise probierte Maßnahmen, wie etwa die Etablierung von Umweltzonen, sollen grundsätzlich geeignet sein.^[7] Nachdem das Gesetz nicht festlegt, welche Maßnahmen zur Emissionsminderung in Betracht kommen, sind grundsätzlich Verwaltungsakte, Realakte und Maßnahmen der Normsetzung und Planung möglich.^[8] Keine Rolle spielt, ob die Maßnahme ihre Grundlage im Immissionsschutzrecht oder in einem anderen Gesetz hat oder keiner gesetzlichen Grundlage bedarf.^[9] Ist von der Eignung einer Maßnahme auszugehen und die Verhältnismäßigkeit sichergestellt, und ist die Maßnahme erforderlich, um schnellstmöglich wieder die Einhaltung eines vorgeschriebenen Luftqualitätswertes zu erreichen, kann aber das Auswahlermessen soweit reduziert sein, dass eine bestimmte Maßnahme alternativlos ist.^[10] Sofern die zur Luftreinhaltung verpflichtete Behörde mit Maßnahmen in eigener Kompetenz eine Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleisten kann, ist sie verpflichtet, konsensuale Lösungen mit anderen Entscheidungsträgern zu suchen, mit denen eine weitere Reduzierung der NO2- und Feinstaub-PM10-Werte erreicht werden kann.^[11]

Vor diesem Hintergrund haben die Verwaltungsgerichte in der Vergangenheit die Träger der zuständigen Behörden ausschließlich dazu verpflichtet, überhaupt Luftreinhaltepläne innerhalb bestimmter Fristen aufzustellen und dort geeignete Maßnahmen festzuschreiben, um die Einhaltung der einschlägigen Grenzwerte sicherzustellen.^[12] Umweltverbände haben jedoch nunmehr die Daumenschrauben angezogen: Nachdem die im Vollzug der verwaltungsgerichtlichen Urteile aufgestellten bzw. fortgeschriebenen Luftreinhaltepläne und die dort vorgesehenen Maßnahmen überwiegend nicht dazu geführt haben, dass die einschlägigen Grenzwerte eingehalten werden, haben sie verwaltungsgerichtlich beantragt, für die Vollstreckung der rechtskräftigen Verpflichtungen zu sorgen. Die Vollstreckung richtet sich nach § 172 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht des ersten Rechtszugs auf Antrag unter Fristsetzung gegen die Behörde ein Zwangsgeld bis 10.000 EUR androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken, wenn diese der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt. Im Beschwerdeverfahren gegen eine solche Zwangsgeldfestsetzung hat jetzt der BayVGH^[13] dem Freistaat Bayern ein Zwangsgeld für den Fall angedroht, dass er bis Ende des Jahres 2017 keine Öffentlichkeitsbeteiligung zur Vorbereitung von Fahrverboten für Dieselkraftfahrzeuge im Gebiet der Landeshauptstadt München durchführt.

[4] BVerwG NVwZ 2014, 64, VG Wiesbaden ZUR 2012, 113.

[5] BayVGH NVwZ 2017, 894; VG München ZUR 2012, 699.

[6] BeckOK-UmweltR/Köck, BImSchG § 47 Rn 3b; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67.

[7] OVG Münster ZUR 2011, 199.

[8] Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblattkommentar, § 47 BimSchG Rn 25.

[9] Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 47 Rn 11.

[10] BeckOK-UmweltR/Köck, BImSchG § 47 Rn 4 m.w.N. zur Rechtsprechung.

[11] VG Sigmaringen ZUR 2015, 111.

[12] Z.B. VG Düsseldorf NWVBl 2017, 85; VG Sigmaringen ZUR 2015, 111; VG München ZUR 2012, 699.

[13] NVwZ 2017, 894.