zfs 8/2017, Fahrverbote für Dieselkraftfahrzeuge (zugleich Besprechung von BayVGH vom 27.2.2017 – 22 C 16.1427)

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Dem Autoland Deutschland droht etwas seit der Ölkrise in den 1970er Jahren mit den damaligen Sonntagsfahrverboten nicht mehr Dagewesenes: Fahrverbote für Kraftfahrzeuge, wenn auch nur für solche mit Dieselmotor, sog. Selbstzünder. Hiervon wären Millionen Kraftfahrzeuge und ihre Eigentümer bzw. Halter betroffen. Allein die öffentliche Diskussion über solche Fahrverbote führt dazu, dass der Wiederverkaufswert von Dieselkraftfahrzeugen sinkt und sich zahllose Bürger, aber auch Firmen und Behörden Gedanken darüber machen, ob sie sich überhaupt noch neue Dieselkraftfahrzeuge anschaffen sollen. Politiker beeilen sich kundzutun, mit ihnen seien Fahrverbote "nicht zu machen". Die Gerichte, insbesondere die Verwaltungsgerichte, sind mit der Frage der rechtlichen Zulässigkeit von solchen Fahrverboten gut beschäftigt. Hierfür haben Umweltverbände gesorgt: Ein anerkannter Umweltverband hat einen Anspruch gegen die zuständige Behörde auf Aufnahme von Maßnahmen zur Einhaltung der zulässigen Immissionsgrenzwerte in einen Luftreinhalteplan. Er ist befugt, diesen Anspruch vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen.^[1] Die genaue Rechtslage wird jedoch kontrovers diskutiert. Der folgende Beitrag versucht, den aktuellen Zwischenstand der rechtlichen Diskussion zusammenzufassen.

[1] VG München ZUR 2012, 699.

A. Einschlägige rechtliche Vorschriften

Problematisch sind vor allem die NO2- und die Feinstaub-PM10-Werte. Europarechtlich gibt Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG den Handlungsbedarf für die Mitgliedstaaten, also auch für Deutschland, vor: Überschreiten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden, in den Anhängen zur Richtlinie festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.

Das einschlägige nationale Recht findet sich in erster Linie in § 47 Abs. 1 BImSchG. Danach hat die zuständige Behörde, wenn die einschlägigen Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gilt: Soweit ein Luftreinhalteplan es vorsieht, beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften.

Fahrverbote sind daher in erster Linie in Luftreinhalteplänen vorzusehen. Dort aufgenommene Maßnahmen müssen auch tatsächlich realisiert werden (§ 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG). Weder die Pläne noch § 47 BImSchG enthalten eine Ermächtigungsgrundlage zur Durchsetzung der festgelegten Maßnahmen. Durchgesetzt werden können die Maßnahmen daher nur dann, wenn die fachrechtlichen Befugnisse es erlauben.^[2] Soweit die fachrechtlichen Befugnisse ein Entschließungs- und Auswahlermessen eröffnen, ist dieses, soweit nicht besondere fachrechtliche Kriterien der Ermessensbetätigung zu beachten sind, durch die Festlegung konkreter Maßnahmen im Luftreinhalteplan bereits ausgeübt und kann von der zuständigen Fachbehörde nicht gegen die Maßnahmenfestlegung im Plan geltend gemacht werden.^[3]

[2] Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 47 Rn 41.

[3] OVG Lüneburg, BImSchG-Rspr., § 40 Nr. 18.

B. Bisherige Umsetzung der rechtlichen Vorgaben

Das Gesetz formuliert, dass die Maßnahmen so festzulegen sind, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte "so kurz wie möglich" gehalten wird. Hieraus wird gefolgert, dass bei der Erstellung eines Luftreinhalteplans eine Auswahl notwendig wird, die alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Schadstoffkonzentrationen ausschöpft.^[4] Weitergehend wird von der Rechtsprechung sogar vertreten, dass die im Luftreinhalteplan aufgenommenen Maßnahmen geeignet sein müssen, eine Überschreitung der Grenzwerte auszuschließen.^[5] In der Literatur wird dem insofern zugestimmt, als mit Hilfe eines zeitlich abgestuften Konzepts sich verschärfender Maßnahmen zur Emissionsminderung eine verhältnismäßige Zielerreichung möglich sein sollte.^[6] Die Rechtsprechung hat dem Plangeber in der Vergangenheit einen großen Spielraum eingeräumt: Geeignet ist eine Maßnahme nicht nur dann, wenn ihre emissionsmindernde Wirkung ohne Zweifel vorhanden ist. Auch neue und erstmals versuchsweise probierte Maßnahmen, wie etwa die Etablierung von Umweltzonen, sollen grundsätzlich geeignet sein.^[7] Nachdem das Gesetz nicht festlegt, welche Maßnahmen zur Emissionsminderung in Betracht kommen, sind grundsätzlich Verwaltungsakte, Realakte und Maßnahmen der Normsetzung und Planung möglich.^[8] Keine Rolle spielt, ob die Maßnahme ihre Grundlage im Immissionsschutzrecht oder in einem anderen Gesetz hat oder keiner gesetzlichen Grundlage bedarf.^[9] Ist ...