Entscheidungsstichwort (Thema)
Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände in Baden-Württemberg. Übergang von Aufgaben auf Stadt- und Landkreise und Kommunalverband. Drittbezogene Amtspflichten. Verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis. Verletzung der Informationspflicht
Leitsatz (amtlich)
Der mit der Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände in Baden-Württemberg verbundene Übergang von Aufgaben auf die Stadt- und Landkreise und den Kommunalverband für Jugend und Soziales zum 1.1.2005 begründet zwischen den beteiligten Körperschaften weder drittbezogene Amtspflichten noch ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis, die bei Fehlern zu Schadensersatzansprüchen der einen gegen die andere Körperschaft führen könnten (hier: unterlassene Information über ein anhängiges Gerichtsverfahren).
Normenkette
VerwRecht - Allgemeines (öffentlich-rechtliche Verpflichtungen); BGB § 839
Verfahrensgang
OLG Stuttgart (Urteil vom 26.05.2010; Aktenzeichen 4 U 76/09) |
LG Stuttgart (Urteil vom 25.03.2009; Aktenzeichen 15 O 331/07) |
Tenor
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des 4. Zivilsenats des OLG Stuttgart vom 26.5.2010 aufgehoben.
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil der 15. Zivilkammer des LG Stuttgart vom 25.3.2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten der Rechtsmittelzüge zu tragen.
Von Rechts wegen
Tatbestand
Rz. 1
Der klagende Landkreis nimmt den Landeswohlfahrtsverband Württemberg-Hohenzollern in Abwicklung (Beklagter zu 1)) und den Kommunalverband für Jugend und Soziales (Beklagter zu 2)) im Wege des Schadensersatzes auf Ersatz von Aufwendungen in Anspruch, die er im Rahmen der Eingliederungshilfe für den Aufenthalt von Leistungsberechtigten in Werkstätten für Behinderte im Kreisgebiet für die Jahre 2002 bis 2004 hatte. Hintergrund des Streits ist folgender:
Rz. 2
Im Zusammenhang mit einer Reform der Verwaltungsstruktur in Baden-Württemberg wurden die Landeswohlfahrtsverbände Baden und Württemberg-Hohenzollern mit Ablauf des 31.12.2004 aufgelöst (§ 1 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände, verkündet als Art. 177 des Verwaltungsstruktur-Reformgesetzes - VRG - vom 1.7.2004, GBl. S. 469, 570) und der Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet (§ 1 des Jugend- und Sozialverbandgesetzes - JSVG -, verkündet als Art. 178 VRG, GBl. S. 469, 572). Nach § 2 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände gehen die bis zum 31.12.2004 von den Landeswohlfahrtsverbänden wahrgenommenen Aufgaben auf die Stadt- und Landkreise und den Kommunalverband für Jugend und Soziales über. Nach § 1 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Ausführung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch - AGSGB XII - (verkündet als Art. 122 VRG, GBl. S. 469, 534) sind die Stadt- und Landkreise örtliche Träger und der Kommunalverband für Jugend und Soziales überörtlicher Träger der Sozialhilfe. Nach § 2 AGSGB XII sind die örtlichen Träger für die in § 8 SGB XII genannten Hilfen, darunter auch die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen, sachlich zuständig. Das Verwaltungsstruktur-Reformgesetz trat mit seinen wesentlichen Bestimmungen zum 1.1.2005 in Kraft. In der Zeit davor gehörte die Eingliederungshilfe in die Zuständigkeit der Landeswohlfahrtsverbände, die auch überörtliche Träger der Sozialhilfe waren.
Rz. 3
Zwischen dem Beklagten zu 1) und dem Träger verschiedener Einrichtungen von Werkstätten für Behinderte im Kreisgebiet des Klägers (im Folgenden: Werkstätten) bestand seit 1999 eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG, in der Vergütungssätze für die Grundpauschale und die Maßnahmepauschale festgelegt waren, die in der Folgezeit einvernehmlich auf eine Gesamtvergütung von 20,25 EUR je betreuter Person und Tag angehoben wurden.
Rz. 4
Im Jahr 2001 konnten die Vertragsparteien über eine weitere Erhöhung der Vergütung keine Einigung finden. Die Werkstätten riefen die Schiedsstelle nach § 94 BSHG (vgl. jetzt § 80 SGB XII) mit dem Ziel an, die Gesamtvergütung auf 28,68 EUR anzuheben, während der Beklagte zu 1) eine Festsetzung auf 23,62 EUR beantragte. Mit Beschluss vom 8.4.2002 setzte die Schiedsstelle eine Gesamtvergütung i.H.v. 27,02 EUR mit Wirkung ab dem 20.2.2002 fest. Hiergegen erhoben die Werkstätten und der Beklagte zu 1) Klage, die das VG mit Urteilen vom 6.5.2004 abwies. Beide Prozessparteien beantragten hiergegen im Herbst 2004 die Zulassung der Berufung. Der Verwaltungsgerichtshof ließ mit Beschlüssen vom 17.1.2006 beide Berufungen zu. In der Sache blieb es bei den angefochtenen Urteilen, weil der Beklagte zu 2), der das Verfahren für den in Abwicklung befindlichen Beklagten zu 1) fortführte, die Frist zur Begründung der Berufung versäumte und die Werkstätten anschließend auch ihre Berufung zurücknahmen. Danach wurden die seit 2002 in Streit stehenden Differenzbeträge durch den Kläger gezahlt, der von den verwaltungsgerichtlichen Verfahren erst durch ein Schreiben der Werkstätten vom 10.11.2006 Kenntnis erhalten hatte.
Rz. 5
Der Kläger wirft den Beklagten vor, ihn nicht über die beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahren informiert zu haben. Wäre dies geschehen, hätte er den Zulassungsantrag zurücknehmen können, so dass der Beklagte zu 1) die offenen Verbindlichkeiten nach § 12 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände bis zum 30.6.2005 hätte erfüllen müssen. Ferner hätte der Kläger auf der Grundlage eines Rundschreibens des Beklagten zu 2) vom 26.1.2005 insoweit in Vorlage treten und die Erstattung von Aufwendungen vom Beklagten zu 1) - ohne Einzelfallnachweis - verlangen können. Hilfsweise stützt sich der Kläger darauf, dass der Beklagte zu 2) die Berufungsbegründungsfrist versäumt habe. Wäre dies nicht geschehen, hätte er in vollem Umfang obsiegt, so dass er - bis zum Jahr 2006 - Kosten i.H.v. 2.652.460 EUR erspart hätte.
Rz. 6
Seine zuletzt auf Zahlung von 2.803.021,61 EUR nebst Zinsen und Erstattung vorgerichtlicher Anwaltskosten gerichtete Klage hat das LG abgewiesen. Im Hinblick auf eine Zahlung von 1.583.310 EUR aus dem Finanzausgleich hat der Kläger im Berufungsverfahren die Hauptsache insoweit einseitig für erledigt erklärt und nur noch Zahlung von 1.219.711,61 EUR nebst weiterer Zinsen und Erstattung vorgerichtlicher Anwaltskosten begehrt. Das OLG hat dem Kläger 1.195.048,14 EUR zuerkannt und auch den übrigen Anträgen im Wesentlichen entsprochen. Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Beklagten, die die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils begehren.
Entscheidungsgründe
Rz. 7
Die Revision ist begründet.
I.
Rz. 8
Das Berufungsgericht ist der Auffassung, die Beklagten hätten die Pflicht zur Übergabe der Akten an den Kläger bzw. die Pflicht zur Information und Abstimmung über die laufenden Prozesse verletzt. Durch die gesetzliche Neuregelung der Kompetenzen und die Übertragung der Aufgaben auf den Kläger sei ein verwaltungsrechtliches (gesetzliches) Schuldverhältnis entstanden, das zur Weitergabe der Akten und entsprechender Aufklärung und Information verpflichtet habe. In der Rechtsprechung des BGH sei anerkannt, dass aus dem Zusammenwirken von privaten Personen mit der öffentlichen Hand ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis begründet werden könne, wenn ein besonders enges Verhältnis des Einzelnen zum Staat oder der Verwaltung begründet worden sei und mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung ein Bedürfnis für eine angemessene Verteilung der Verantwortung innerhalb des öffentlichen Rechts vorliege. Diese Grundsätze seien auch im Verhältnis öffentlicher Rechtsträger untereinander anzuwenden. Denn insoweit liege keine andere Interessenlage vor und es sei anerkannt, dass auch im öffentlichen Vertragsrecht die allgemeinen vertragsrechtlichen Grundsätze anzuwenden seien. Weder das Gesetz über den Kommunalverband für Jugend und Soziales in Baden-Württemberg noch die - zwischen den Stadt- und Landkreisen (einschließlich der kreisangehörigen Städte, die örtliche Jugendhilfeträger sind), den Kommunalen Landesverbänden (Landkreis-, Städte- und Gemeindetag) sowie dem Beklagten zu 2) abgeschlossene - Kommunale Vereinbarung zur Wahrnehmung von Aufgaben in der Altenhilfe (Pflege), Behinderten- und Jugendhilfe (SGB XI, XII, VIII) durch den Kommunalverband für Jugend und Soziales (im Folgenden: Kommunale Vereinbarung) hätten eine Verpflichtung oder Kompetenz der Beklagten zur Führung der Prozesse über die Höhe der Eingliederungshilfe begründet. Für den Beklagten zu 1) folge dies schon daraus, dass er zum 31.12.2004 aufgelöst worden sei. Der Beklagte zu 2) habe nicht ohne Abstimmung mit dem Kläger die Prozesse weiterführen dürfen. Soweit er für sich die alleinige Kompetenz zur Führung der Prozesse in Anspruch nehme, habe aus der Kommunalen Vereinbarung mindestens eine Informations- und Aufklärungspflicht bestanden.
II.
Rz. 9
Diese Beurteilung hält der rechtlichen Überprüfung nicht stand.
Rz. 10
1. Nicht zu beanstanden ist allerdings der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, dass die Beklagten den Kläger über die anhängigen Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof zu informieren hatten und dies unterblieben ist. Wird eine gesetzliche Aufgabe - wie hier - auf einen neuen Träger übertragen, ist es selbstverständlich, dass der bisherige Aufgabenträger alles tun muss, damit der neue Träger seine Tätigkeit aufnehmen kann. Dazu gehört insb. die vollständige Übergabe von solchen Akten, die noch nicht abgeschlossen sind oder in denen ein späteres Tätigwerden des neuen Trägers erforderlich wird.
Rz. 11
Dass der Beklagte zu 1) als bisheriger Aufgabenträger prinzipiell ebenfalls von einer solchen Pflichtenlage ausging, verdeutlicht der im Verfahren vorgelegte, von ihm zur Umsetzung der Verwaltungsreform erarbeitete Plan über den Ablauf des Aufgabenübergangs an örtliche Träger zum 1.1.2005. Darin ist z.B. aufgeführt, dass Einzelfallakten, in denen laufende Leistungen über den 31.12.2004 hinaus zu gewähren sind, zum 1.1.2005 an den örtlichen Träger übergeben werden. An anderer Stelle im Ablaufplan heißt es zum Punkt Übergabestandards, Prozessakten in laufenden Rechtsverfahren würden zum 1.1.2005 übergeben, da der örtliche Träger Rechtsnachfolger werde, wobei auf Wunsch eine Rück-Beauftragung denkbar sei. Allerdings haben die Beklagten hierunter, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, nur die einzelne Leistungsempfänger betreffende Akten verstanden und nicht die Akten über das Pflegesatzverfahren, in dem es um die Vergütung von Leistungen ging, die ein Einrichtungsträger laufend an Leistungsempfänger der Eingliederungshilfe erbrachte. Zu diesem Punkt sieht der Ablaufplan des Beklagten zu 1) lediglich vor, dass den örtlichen Trägern eine Aufstellung bestehender Vereinbarungen mit Einrichtungen zur Verfügung gestellt wird. Insoweit griffen die Überlegungen des Beklagten zu 1) jedoch zu kurz. Dabei kann an dieser Stelle offen bleiben, ob der Kläger berechtigt gewesen wäre, während der Phase, in der der Beklagte zu 1) nach § 12 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände bestehende Forderungen und Verbindlichkeiten, die nach dem Entstehungsgrund früheren Haushaltsjahren zuzurechnen waren, in eigener Verantwortung abzuwickeln hatte, auf dessen - vom Verbandsvorsitzenden des Beklagten zu 2) wahrzunehmende - Prozessführung einzuwirken. Da der Ausgang des Verfahrens jedenfalls für die Zeit ab dem 1.1.2005 auch den Kläger als örtlichen Träger unmittelbar berührte, musste er über das anhängige Gerichtsverfahren informiert werden.
Rz. 12
2. Aus der Verletzung der vorstehend erörterten Informationspflicht folgt indessen keine Schadensersatzpflicht der Beklagten.
Rz. 13
a) Eine Haftung nach Amtshaftungsgrundsätzen, die der Kläger in erster Linie für gegeben hält, kommt nicht in Betracht. Denn der Kläger ist schon nicht geschützter Dritter i.S.d. § 839 BGB.
Rz. 14
aa) Ob der durch eine Amtspflichtverletzung Geschädigte Dritter ist, bestimmt sich danach, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, gerade sein Interesse wahrzunehmen. Nur wenn sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der besonderen Natur des Amtsgeschäftes ergibt, dass der Geschädigte zu dem Personenkreis zählt, dessen Belange nach dem Sinn und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt und gefördert werden sollen, besteht ihm gegenüber bei schuldhafter Pflichtverletzung eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weniger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muss mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem geschädigten Dritten bestehen (vgl. BGH, Urt. v. 16.1.1997 - III ZR 117/95, BGHZ 134, 268, 276; v. 18.2.1999 - III ZR 272/96, BGHZ 140, 380, 382, jeweils m.w.N.).
Rz. 15
bb) Der Umstand, dass der Kläger eine juristische Person des öffentlichen Rechts ist, steht seiner Einbeziehung in den Schutzbereich allerdings nicht von vornherein entgegen. Zwar werden im Allgemeinen die zwischen verschiedenen Körperschaften des öffentlichen Rechts bestehenden Pflichten lediglich solche sein, die eine ordentliche Verwaltung gewährleisten. Der Amtsträger handelt insoweit in Wahrnehmung des allgemeinen öffentlichen Interesses an einer rechtmäßig funktionierenden Verwaltung. Auch dann, wenn der Dienstherr des Amtsträgers und eine andere Körperschaft bei der Erfüllung einer ihnen gemeinsam übertragenen Aufgabe gleichsinnig und nicht in Vertretung einander widerstreitender Interessen derart zusammenwirken, dass sie im Rahmen dieser Aufgabe als Teil eines einheitlichen Ganzen erscheinen, können jene Pflichten, die dem Amtsträger im Interesse der Förderung des gemeinsam angestrebten Ziels obliegen, nicht als drittgerichtete Amtspflichten angesehen werden, deren Verletzung außenrechtliche Amtshaftungsansprüche der geschädigten Körperschaft auslöst. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts kann aber dann Dritte sein, wenn sie der Anstellungskörperschaft des Amtsträgers in der Weise gegenüber steht, wie es für das Verhältnis zwischen dem Dienstherrn des Amtsträgers und dem Bürger, der sich auf die Verletzung einer ihm gegenüber bestehenden Amtspflicht beruft, charakteristisch ist. Die Ersatz verlangende Körperschaft muss der Anstellungskörperschaft des die Amtspflicht verletzenden Bediensteten im Hinblick auf die wechselseitigen - widerstreitenden und vom Amtsträger eben um des Schutzes der anderen Körperschaft willen zu wahrenden - Interessen der Beteiligten gewissermaßen als "Gegner" gegenüberstehen (st.Rspr., vgl. nur BGH, Urt. v. 21.6.2001 - III ZR 34/00, BGHZ 148, 139, 147; v. 12.12.2002 - III ZR 201/01, BGHZ 153, 198, 201 f; v. 5.6.2008 - III ZR 225/07, BGHZ 177, 37 Rz. 11; v. 22.10.2009 - III ZR 295/08, VersR 2010, 346 Rz. 21).
Rz. 16
cc) Gemessen an diesen Maßstäben kann von einer solchen "Gegnerstellung" nicht die Rede sein.
Rz. 17
Soweit es um das Verhältnis des Beklagten zu 1) zum Kläger geht, übernahm dieser Aufgaben in der Eingliederungshilfe, die zuvor durch jenen wahrzunehmen waren. Ein reibungsloser Aufgabenübergang war vor allem im Hinblick auf die auf diese Hilfeleistungen angewiesenen Menschen notwendig. Soweit der Kläger unter Bezugnahme auf den Gesetzentwurf der Landesregierung hervorhebt, § 12 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände solle eine zuständigkeitsbezogene Rechnungsabgrenzung für zum Zeitpunkt des Aufgabenübergangs bestehende Forderungen und Verbindlichkeiten sicherstellen (vgl. LT-Drucks. 13/3201 S. 430) und ihn dementsprechend von einer Auferlegung von Verbindlichkeiten verschonen, die in die Zeit der Tätigkeit des Beklagten zu 1) fielen, wird mit dieser Bestimmung nur eine rasche Rechnungsabgrenzung beabsichtigt, ohne dass sie den neuen Trägern insoweit bestimmte Rechte einräumen würde. In dieser Bestimmung, die einen kurzen Übergangszeitraum für die Abwicklung bestehender Forderungen und Verbindlichkeiten vorsieht, ist vielmehr angelegt, dass auf die neuen Träger Forderungen und Verbindlichkeiten übergehen, die nicht in der Zeit bis zum 30.6.2005 auf Rechnung der Landeswohlfahrtsverbände abzuwickeln waren.
Rz. 18
Was den Beklagten zu 2) angeht, ist zunächst anzumerken, dass dessen Verbandsvorsitzender nach § 3 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände die Aufgaben der Verbandsdirektoren der nach ihrer Auflösung während der Dauer der Abwicklung noch als fortbestehend geltenden Landeswohlfahrtsverbände wahrzunehmen hatte. In dieser Beziehung tritt er aus den bereits angeführten Gründen in keine Stellung ein, in der ihn gegenüber den neuen Aufgabenträgern drittbezogene Amtspflichten treffen. Im Übrigen ist der Beklagte zu 2) mit Wirkung ab 1.1.2005, soweit es um die hier in Rede stehenden Aufgaben geht, nach § 3 Abs. 4 Nr. 1 JSVG zuständig für die Beratung und Unterstützung der örtlichen Träger beim Abschluss von Leistungs-, Vergütungs-, Qualitäts- und Prüfungsvereinbarungen im Rahmen des Achten, Elften und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, wobei er nach § 3 Abs. 5 JSVG - wie durch die Kommunale Vereinbarung geschehen - mit der Erledigung von weiteren in die Zuständigkeit des örtlichen Trägers fallenden Aufgaben betraut werden kann, wenn diese in fachlichem Zusammenhang mit den ihm durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben stehen und keine Rechtsvorschriften entgegenstehen. Hinter diesen Bestimmungen steht die Vorstellung, dass der Kommunalverband für Jugend und Soziales, der insoweit Aufgaben der Landeswohlfahrtsverbände übernimmt, den örtlichen Trägern seine vorhandene Beratungskompetenz und Erfahrung im Sinne eines "Kompetenzzentrums" unterstützend zur Verfügung stellt, auf eine vergleichbare Hilfeinfrastruktur in den Bereichen der Behinderten-, Alten- und Jugendhilfe hinwirkt und die örtliche Ebene darin unterstützt, die zur Ausführung von Sozialleistungen erforderlichen sozialen Dienste und Einrichtungen rechtzeitig, ausreichend und regional ausgewogen zur Verfügung zu stellen (vgl. LT-Drucks. 13/3201 S. 431). Es geht damit um eine - in der Rechtsprechung des Senats so bezeichnete - gleichsinnige Erfüllung einer dem Kläger und dem Beklagten zu 2) gemeinsam übertragenen Aufgabe, die ihnen Pflichten im Interesse der ihnen anvertrauten Hilfebedürftigen auferlegt, nicht aber zwischen ihnen selbst mit der Folge möglicher Amtshaftungsansprüche.
Rz. 19
b) Haftungsgrundlage ist auch nicht ein verwaltungsrechtliches (gesetzliches) Schuldverhältnis, das durch den Übergang von Aufgaben der Landeswohlfahrtsverbände auf die Stadt- und Landkreise und den Kommunalverband für Jugend und Soziales begründet worden wäre.
Rz. 20
aa) Die sinngemäße Anwendung des vertraglichen Schuldrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgedanken auch auf öffentlich-rechtliche Verhältnisse entspricht gefestigter Rechtsprechung des BGH, wenn ein besonders enges Verhältnis des Einzelnen zum Staat oder zur Verwaltung begründet worden ist und mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung ein Bedürfnis für eine angemessene Verteilung der Verantwortung innerhalb des öffentlichen Rechts vorliegt (BGH, Urt. v. 9.7.1956 - III ZR 320/54, BGHZ 21, 214, 218 ff). Nach diesen Maßstäben hat der Senat wegen Pflichtverstößen von Bediensteten des Strafvollzugs gegenüber Strafgefangenen lediglich Amtshaftungsansprüche für möglich gehalten und entschieden, dass die nur als Nebenpflicht bestehende Fürsorgepflicht des Staates keinen Anlass bietet, ein öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis zum Strafgefangenen anzunehmen (a.a.O. S. 220). Vertragsähnliche Beziehungen, die die Anwendung des vertraglichen Schuldrechts erlauben, hat der BGH hingegen im Verhältnis eines Anschlussnehmers zur Gemeinde hinsichtlich des Betriebs einer gemeindlichen Abwasserkanalisation (BGH, Urt. v. 30.9.1970 - III ZR 87/69, BGHZ 54, 299, 303; v. 14.12.2006 - III ZR 303/05, NJW 2007, 1061 Rz. 9), beim Betrieb der Wasserversorgung als öffentliche Einrichtung (Urt. v. 4.10.1972 - VIII ZR 117/71, BGHZ 59, 303, 305), für ein anstaltliches Nutzungsverhältnis zwischen dem Benutzer und dem hoheitlichen Träger eines kommunalen Schlachthofs (BGH, Urt. v. 17.5.1973 - III ZR 68/71, BGHZ 61, 7, 11; v. 20.6.1974 - III ZR 97/72, NJW 1974, 1816), für das Verhältnis eines Beregnungswasser für die Landwirtschaft bereitstellenden Wasser- und Bodenverbandes zu den Landwirten als seinen Mitgliedern (BGH, Urt. v. 8.3.2007 - III ZR 55/06, VersR 2007, 1705 Rz. 9), für das Verhältnis eines Straßenbaulastträgers zu einem Eisenbahnunternehmer in Bezug auf die Unterhaltung einer Kreuzungsanlage (BGH, Urt. v. 11.1.2007 - III ZR 294/05, NJW-RR 2007, 457 Rz. 9) und für das Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und dem Träger der Beschäftigungsstelle angenommen, das mit der Anerkennung einer privatrechtlich organisierten Beschäftigungsstelle des Zivildienstes nach § 4 ZDG begründet wird (BGH, Urt. v. 15.5.1997 - III ZR 250/95, BGHZ 135, 341, 344 ff).
Rz. 21
bb) Gemessen an diesen Entscheidungen ist hier ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis nicht anzuerkennen. Nicht ohne Grund sind die meisten Fälle, in denen die Rechtsprechung bisher ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis anerkannt hat, durch Leistungsbeziehungen geprägt, die im Verhältnis einer Stelle der öffentlichen Hand zu einer Privatperson bestehen, so dass es nahe liegt, bei entsprechenden Leistungsstörungen auf das bürgerliche Recht zurückzugreifen. Lediglich für den Zivildienstbereich hat die Rechtsprechung auch der öffentlichen Hand Rechte gegenüber der privaten Beschäftigungsstelle zugestanden, die sich aus der ergänzenden Anwendung schuldrechtlicher Grundsätze ergaben, weil diese Rechtsbeziehung in besonderem Maße von der weitgehenden Übertragung hoheitlicher Befugnis auf einen privaten Träger beim gleichzeitigen Verbleiben von Verantwortlichkeiten des Bundes gekennzeichnet war.
Rz. 22
Eine vergleichbare Konstellation, in der ein Bedürfnis für eine ergänzende Verteilung der Verantwortung zwischen den beteiligten Körperschaften des öffentlichen Rechts bestünde, ist hier nicht gegeben.
Rz. 23
(1) Soweit es um das Verhältnis des Beklagten zu 1) zum Kläger geht, sind schon keine Berührungspunkte in der jeweiligen Aufgabenwahrnehmung zu erkennen, die über die oben zu 1 erörterte Selbstverständlichkeit hinausgingen, dass der Kläger über laufende und anhängige Verwaltungsverfahren informiert wird. Die mit dem Aufgabenübergang zusammenhängenden Fragen hat der Gesetzgeber geregelt. Er hat einen Wechsel der Zuständigkeit von einem Tag auf den anderen vorgesehen und sich hinsichtlich der Abwicklung von Altfällen für eine Lösung entschieden, die mit der in § 12 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände bestimmten Frist von sechs Monaten zu einer raschen Umsetzung der neuen Verwaltungsstrukturen führen sollte. Dabei ist ihm mit Sicherheit bewusst gewesen, dass es auch Fälle geben könne, in denen die Abwicklung in dieser Frist noch nicht erledigt sein würde. Zugleich hat er auch den interkommunalen Finanzausgleich in Art. 12 VRG neu geordnet. Neben der den Stadt- und Landkreisen einen (allgemeinen) Ausgleich für die die Übernahme von Aufgaben der Landeswohlfahrtsverbände verschaffenden Bestimmung des § 22 FAG hat der Gesetzgeber mit § 21a FAG einen speziell auf die Eingliederungshilfe zugeschnittenen Ausgleichstatbestand normiert, der im Fall des Klägers mit Rücksicht auf seine - aus der mangelnden Abwicklung der Jahre 2002 bis 2004 beruhende - besondere Belastung zu Ausgleichszahlungen geführt hat, hinsichtlich deren der Kläger die Hauptsache einseitig für erledigt erklärt hat.
Rz. 24
Es kann nicht angenommen werden, dass es dem Gesetzgeber darauf angekommen wäre, über die erörterten klaren und praktikablen Regelungen hinaus eine andere Art der Abwicklung vorzusehen, weil es im Zuge des Aufgabenübergangs unvermeidlich zu dem einen oder anderen Versehen der beteiligten Körperschaften kommen konnte.
Rz. 25
(2) Im Verhältnis zum Beklagten zu 2) besteht die bereits angeführte Kommunale Vereinbarung, in deren Präambel in Übereinstimmung mit § 3 Abs. 4 JSVG darauf hingewiesen wird, dass der Kommunalverband für die Beratung und Unterstützung der örtlichen Träger der Sozial- und Jugendhilfe beim Abschluss von Leistungs-, Vergütungs-, Qualitäts(entwicklungs)- und Prüfungsvereinbarungen im Rahmen des Achten, Elften und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch zuständig ist. Die Vereinbarung sieht vor, dass die Wahrnehmung der Aufgaben im Einvernehmen zwischen dem örtlichen Träger und dem Kommunalverband erfolgt, wobei der örtliche Träger entscheiden soll, wenn das Einvernehmen nicht hergestellt werden kann. Zugleich sollen (aber) mit der Vereinbarung eine landeseinheitliche Umsetzung des Vertragsrechts sichergestellt und die Kompetenzen und Erfahrungen der Landeswohlfahrtsverbände, an deren Stelle auch in weitgehend personeller Hinsicht der Kommunalverband tritt, für eine effiziente und effektive Umsetzung genutzt werden.
Rz. 26
Im Weiteren enthält die Kommunale Vereinbarung nähere Regelungen, welche Aufgaben der Beklagte zu 2) im Auftrag und im Namen der örtlichen Träger übernimmt und in welcher Weise er sich mit ihnen abzustimmen hat. In diesem Zusammenhang sind in § 5 Nr. 5 der Vereinbarung auch Fälle angesprochen, in denen eine Schiedsstelle angerufen wird und sich ein Klageverfahren anschließt und in denen der Beklagte zu 2) den örtlichen Träger, der Schiedsstellen- oder Prozesspartei ist (vgl. § 12 Abs. 3 der Vereinbarung), vertritt.
Rz. 27
Diese Vereinbarung ist jedoch vorliegend nicht einschlägig, so dass dahinstehen kann, ob im Falle eines Verstoßes eines Beteiligten gegen diese Vereinbarung ein Schadensersatzanspruch eines anderen Beteiligten entsprechend § 280 Abs. 1 BGB in Betracht kommt.
Rz. 28
(a) Der unmittelbare Anwendungsbereich dieser Vereinbarung ist nicht eröffnet. Sie trat nach Unterzeichnung, aber frühestens zum 1.1.2005 in Kraft. Sie bezog sich daher von vorneherein nicht auf den vorliegenden "Altfall" und den Zeitraum bis Ende 2004, der Gegenstand des Schadensersatzanspruchs des Klägers ist.
Rz. 29
(b) Auch eine vom Berufungsgericht - wenn auch nicht tragend - befürwortete "entsprechende Anwendung" dieser Vereinbarung auf den vorliegenden Sachverhalt kommt nicht in Frage. Denn es ist die Übergangsregelung in § 12 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände zu beachten, die den Landeswohlfahrtsverbänden über den 31.12.2004 hinaus Aufgaben zuwies. Nach § 12 Abs. 2 dieses Gesetzes konnten diese Verbände in Abwicklung über den 31.12.2004 hinaus, längstens bis zum 30.6.2005, im gegenseitigen Einvernehmen mit dem jeweiligen örtlich zuständigen Träger auf dessen Kosten (noch) laufende Leistungsfälle erledigen. Mithin waren für "Altfälle", die bis zum Inkrafttreten des Verwaltungsstruktur-Reformgesetzes noch nicht abgeschlossen waren, zunächst die Landeswohlfahrtsverbände in Abwicklung und nicht der Kommunalverband für Jugend und Soziales die zur Mitwirkung berufenen Kooperationspartner der neu zuständig gewordenen Stadt- und Landkreise. Die Landeswohlfahrtsverbände in Abwicklung waren aber an der Kommunalen Vereinbarung nicht beteiligt. Darüber hinaus waren (nur) sie, was hier in Betracht zu ziehen ist, nach § 12 Abs. 3 dieses Gesetzes mit der Abwicklung von Forderungen und Verbindlichkeiten betraut.
Rz. 30
Es bestand und besteht auch kein Bedürfnis für eine erweiternde Anwendung der Kommunalen Vereinbarung. Eine Pflicht, den neuen Aufgabenträger über zum Stichtag anhängige Schiedsstellen- und Gerichtsverfahren zu informieren, ergab sich bereits aus allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen (s. die Ausführungen zu 1.). Wenn und soweit die Parteien eine Weiterführung der anhängigen Prozesse durch den Beklagten zu 2) für sinnvoll erachtet hätten, hätte diesbezüglich - sofern und soweit dies im Einklang mit § 12 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände zu bewerkstelligen gewesen wäre - dem Beklagten zu 2) ein Einzelauftrag erteilt werden können. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Kommunalen Vereinbarung einzig zu dem Zweck, auf diese Weise eine Haftung des Kommunalverbands nach vertragsrechtlichen Grundsätzen zu erreichen, verbietet sich schon deshalb, weil es im Widerspruch zur gesetzlichen Wertung der §§ 677 ff BGB stünde, denjenigen, der - wie hier - ein objektiv fremdes Geschäft ohne Auftrag ausführt, demselben Haftungsmaßstab zu unterwerfen wie denjenigen, der einen erteilten Auftrag fehlerhaft ausführt (s. dazu nachfolgend c).
Rz. 31
(c) Im Übrigen sind auch die Parteien selbst ersichtlich davon ausgegangen, dass die Kommunale Vereinbarung vorliegend nicht einschlägig ist. Der Beklagte zu 2) ging davon aus, dass, soweit Pflegesatzstreitigkeiten mit Leistungserbringern bestanden, er selbst und nicht die Stadt- und Landkreise Rechtsnachfolger des Beklagten zu 1) geworden waren, so dass von seinem Standpunkt aus eine wie auch immer geartete Kooperation nicht erforderlich war. Der Kläger wiederum nimmt für sich in Anspruch, dass er unmittelbar nach Informationserteilung in den anhängigen Verwaltungsgerichtsprozessen den Zulassungsantrag sofort und ohne jede Absprache mit den Beklagten habe zurücknehmen dürfen und so den eingetretenen Schaden hätte verhindern können. Diese umgehende Rücknahme des Zulassungsantrags, gegen deren Zulässigkeit bereits die Abwicklungskompetenz des Beklagten zu 1) nach § 12 Abs. 3 des Gesetzes zur Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände bis zum 30.6.2005 sprach, wäre allerdings auf der Grundlage der Kommunalen Vereinbarung nicht erlaubt gewesen, da danach - wie ausgeführt - vorrangig eine einvernehmliche Lösung hätte gesucht werden müssen. Erst dann, wenn ein solches Einvernehmen nicht hätte herbeigeführt werden können, wäre der Kläger zu einer "eigenmächtigen" Rücknahme des Zulassungsantrags befugt gewesen.
Rz. 32
c) Auch eine Schadensersatzpflicht des Beklagten zu 2) nach § 678 BGB entsprechend kommt vorliegend nicht in Betracht. Der Beklagte zu 2) war der - rechtsirrigen - Auffassung, bezüglich der in Rede stehenden Pflegesatzstreitigkeiten wäre er allein und nicht (auch) die Städte und Landkreise Rechtsnachfolger des Beklagten zu 1) geworden. Mithin hat der Beklagte zu 2) die Prozesse in der Meinung fortgeführt, dies sei ausschließlich sein eigenes und nicht (auch) ein fremdes Geschäft (vgl. § 687 Abs. 1 BGB). Mag der Rechtsirrtum des Beklagten zu 2) auch vermeidbar gewesen sein, so war ihm doch keinesfalls bewusst, ein in Wahrheit fremdes Geschäft zu führen. Damit liegt auch keine - den Anwendungsbereich des § 678 BGB (ebenfalls) eröffnende - angemaßte Eigengeschäftsführung i.S.d. § 687 Abs. 2 BGB vor.
Fundstellen
Haufe-Index 2801675 |
BGHZ 2012, 173 |
EBE/BGH 2011 |
NVwZ-RR 2012, 54 |
WM 2012, 613 |
DÖV 2012, 164 |
MDR 2011, 1417 |
VersR 2012, 574 |
ZfSH/SGB 2012, 84 |