Beteiligte
Klägerin und Revisionsklägerin |
Beklagter und Revisionsbeklagter |
Tatbestand
Gründe :
I.
Die Klägerin, deren Ehemann 1944 durch Partisanen getötet wurde, bezieht auf Grund ihres im August 1978 gestellten Antrages, ihr rückwirkend Witwenrente zu gewähren, diese Leistung erst ab 1. August 1978 (Bescheid vom 19. Oktober 1978, Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 1979). Im Juni 1951 wandte sie sich schriftlich an die Landesversicherungsanstalt Oldenburg-Bremen (LVA) wegen ihrer Hinterbliebenenrente nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG). Im Dezember 1952 und im Januar 1953 erinnerte sie das Versorgungsamt, an das die Eingabe weitergeleitet worden war, schriftlich an die Abrechnung ihrer Versorgungsbezüge. Im März 1953 verwies sie auf Anfrage die Behörde auf ihre "ruhende Rente" und gab dazu Aktenzeichen an. Sie hatte in den ersten Nachkriegsjahren vom Versorgungsamt und von der LVA Versorgungsbescheide erhalten, nach denen wegen ihres Einkommens keine Rente aus der Kriegsopferversorgung zu zahlen war. 1953 und 1956 wurden der Klägerin Erhebungsbögen zugeleitet; diese kamen nicht zurück. Das Sozialgericht (SG) hat der Klage auf Witwenrente ab 1. Juni 1951 stattgegeben (Urteil vom 9. Oktober 1981). Das Landessozialgericht (LSG) hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 27. Oktober 1983). Nach seiner Auffassung ist der Versorgungsanspruch für die Vergangenheit zwar nicht verjährt, weil die Verjährung durch den 1951 gestellten Antrag unterbrochen worden sei. Der Anspruch sei jedoch verwirkt, weil die Klägerin nicht in der gebotenen Weise bei der Aufklärung mitgewirkt habe.
Die Klägerin wendet sich mit ihrer - vom LSG zugelassenen - Revision gegen diese Rechtsauffassung. Insbesondere macht sie geltend, die Verwaltung hätte sie unter Fristsetzung zur Mitwirkung auffordern und ihr für den Fall weiterer Untätigkeit eine Entscheidung nach Lage der Akten ankündigen müssen. Da das Versorgungsamt dies pflichtwidrig versäumt habe, könne der Beklagte sich nicht auf eine Verwirkung berufen. Die Verwaltung hätte auch nicht aus dem bloßen Schweigen der Klägerin über viele Jahre schließen können, der Anspruch werde nicht mehr geltend gemacht.
Die Klägerin beantragt, das Urteil des LSG aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des SG zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist teilweise begründet. Der Klägerin ist Witwen-Grundrente nicht erst seit ihrem Antrag im August 1978, sondern schon seit dem 1. Januar 1974 zu zahlen. Die Meinung der Klägerin, ihr sei Rente schon von ihrem ersten Antrag im Juni 1951 an zu zahlen, trifft nicht zu.
Richtig ist zwar, daß die Voraussetzungen des Rentenanspruchs schon damals - unstreitig - erfüllt waren. Die Witwen-Grundrente ist durch das BVG als einkommensunabhängiger Anspruch geschaffen worden, so daß das hohe Einkommen der Klägerin dem Anspruch nicht mehr entgegenstand.
Der Anspruch auf die Einzelleistungen aus diesem Anspruch ist aber teilweise verjährt. Der Beklagte hat diese Einrede insoweit zu Recht geltend gemacht.
Die Verjährung richtet sich nach § 45 Sozialgesetzbuch (SGB I) - Allgemeiner Teil -, auch wenn man zu Gunsten der Klägerin davon ausgeht, daß bei Inkrafttreten des SGB I die Verjährung noch nicht eingetreten war. Das ist in den Übergangsvorschriften ausdrücklich geregelt (Art. 2 § 17 SGB I).
Nach § 45 Abs. 1 SGB I verjähren Ansprüche auf Sozialleistungen in vier Jahren nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem sie entstanden sind. Der Anspruch der Klägerin auf Witwen-Grundrente ist mit dem Antrag im Jahre 1951 entstanden (§ 1 Abs. 5, § 61 Abs. 2, § 88 BVG in der damaligen Fassung vom 20. Dezember 1950 - Bundesgesetzblatt I 791 -). Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, ihr bereits 1951 gestellter Antrag habe die Verjährung in der Weise unterbrochen, daß diese Unterbrechung bis zur Entscheidung über diesen Antrag im Jahre 1978 gedauert habe. Für diese Ansicht kann auch nicht § 45 Abs. 3 SGB I angeführt werden, wonach die durch einen Antrag auf Sozialleistungen erfolgte Unterbrechung bis zur Bekanntgabe der Entscheidung über diesen Antrag dauert. Diese Vorschrift besagt nicht, daß die Unterbrechung nur durch die Bekanntgabe einer Entscheidung beendet werden könnte. Sie kann auch dadurch beendet werden, daß das Verwaltungsverfahren in der Weise in Stillstand gerät, wie dies § 211 Abs. 2 BGB beschreibt.
Daß diese Beendigungsmöglichkeit auch im Sozialrecht besteht, folgt aus § 45 Abs. 2 SGB I. Danach gelten für die Unterbrechung und die Wirkung der Verjährung die Vorschriften des BGB sinngemäß. Für die Unterbrechung gilt vor allem § 220 Abs. 1 BGB. Hier wird schon die sinngemäße Anwendung der für die gerichtliche Klage geltenden Vorschriften der §§ 209 ff. BGB auf den Antrag vor einem besonderen Gericht oder einer Behörde angeordnet; es wird auch die sinngemäße Anwendung des § 211 Abs. 2 BGB vorgeschrieben, wonach die Unterbrechung nicht nur durch die Entscheidung über diesen Antrag, sondern auch durch das Nichtbetreiben des Verfahrens beendet werden kann. § 45 Abs. 3 SGB I will die entsprechende Anwendung der Vorschriften des BGB über den Beginn und die Beendigung der Unterbrechung nicht ausschließen, sondern bestätigen. Einer Bestätigung bedurfte es vor allem deshalb, weil das BGB möglicherweise nicht die Fälle im Auge hat, in denen, wie im Versorgungsrecht, der Antrag den Anspruch auf Sozialleistungen erst zum Entstehen bringt, also materiell-rechtliche Anspruchsvoraussetzung ist. § 45 Abs. 3 Satz 1 SGB I macht deutlich daß die Unterbrechung auch dann eintritt, wenn es sich um einen Anspruch handelt, bei dem der Entstehungs- und der Unterbrechungstatbestand zur gleichen Zeit verwirklicht wird. Denn von einer Unterbrechung im herkömmlichen Sinn kann nicht gesprochen werden, wenn die Verjährung schon unterbrochen werden soll, bevor sie begonnen hat. Auch § 45 Abs. 3 Satz 2 SGB I bringt nur eine Klarstellung, insofern nämlich, als an die Stelle der rechtskräftigen Entscheidung in einem Prozeß (§ 211 Abs. 1 BGB) die Bekanntgabe der Entscheidung im Verwaltungsverfahren tritt.
Nach dem somit entsprechend anwendbaren § 211 Abs. 2 BGB endigt die Unterbrechung mit der letzten Prozeßhandlung der Parteien oder des Gerichts, wenn der Prozeß infolge einer Vereinbarung oder "dadurch, daß er nicht betrieben wird, in Stillstand" gerät. Die entsprechende Anwendung bedeutet, daß auch ein Verwaltungsverfahren durch Nichtbetreiben zum Stillstand kommen kann und daß dadurch die Unterbrechung beendigt wird. In dem hier zu entscheidenden Fall steht fest, daß das Verwaltungsverfahren spätestens 1956 in Stillstand geraten ist, als die Verwaltung zum letzten Mal versuchte, von der Klägerin mit Hilfe eines Erhebungsbogens Auskünfte zu erlangen. Fraglich kann nur sein, ob dieser Stillstand, wie es das Gesetz verlangt, darauf zurückzuführen ist, daß es "nicht betrieben" worden ist. Nicht betrieben worden ist es, wenn von demjenigen, der sich auf die Unterbrechung beruft, erwartet wird, daß er auf den Verfahrensfortgang eingewirkt hätte. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn die Verfahrensvorschriften ein Tätigwerden des Betreffenden für den Fortgang des Verfahrens verlangen, sondern auch dann, wenn dies sachlich-rechtliche Vorschriften voraussetzen.
In einem Verfahren, in dem, wie hier, die Offizialmaxime gilt, ist von dem Bürger allerdings nach Verfahrensrecht außer dem Antrag keine weitere Aktivität zu erwarten. Die Untätigkeit schadet grundsätzlich nicht, wenn die Leitung eines Verfahrens Sache der zur Entscheidung berufenen Stelle ist, diese Stelle also von Amts wegen tätig werden muß (vgl. Hinweise auf die Rechtsprechung bei Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 43. Aufl. § 211 Anm. 2).
Es ist fraglich, ob von der Klägerin etwa deshalb eine Aktivität erwartet werden konnte, weil sie durch Zusendung der Erhebungsbögen aufgefordert war, tätig zu werden. Fraglich ist dies besonders deshalb, weil die Verwaltung möglicherweise auch ohne die verlangten Angaben das Verfahren hätte zu Ende bringen können. Nahe liegt, daß die in den Erhebungsbögen gestellten Fragen sogar für eine positive Entscheidung der Verwaltung, die bereits Waisenrente zahlte, nicht erforderlich waren. Jedenfalls aber hätte das Verfahren mit einem ablehnenden Bescheid beendet werden können, wenn für eine positive Entscheidung noch tatsächliche Angaben fehlten, die nur die Klägerin geben konnte.
Sicher ist aber, daß sich die Klägerin nicht so verhalten hat, wie es das sachliche Recht von allen Bürgern erwartet, die einen Anspruch auf laufende Leistungen haben, seien es Sozialleistungen oder entsprechende Leistungen aus einem privatrechtlichen Verhältnis. Das BGB legt für solche Leistungen die vierjährige Verjährungsfrist fest, auch wenn für das Stammrecht eine andere Verjährungsfrist gilt (vgl. § 197 BGB). Auch wenn solche laufenden Ansprüche für die Zukunft rechtskräftig festgestellt sind, läuft nicht die dreißigjährige Verjährungsfrist, die sonst für alle rechtskräftig festgestellten Ansprüche gilt (§ 218 Abs. 1 BGB); es verbleibt vielmehr bei der kurzen Verjährungsfrist, die mit der Rechtskraft des Urteils beginnt (vgl. § 218 Abs. 2 BGB). Dasselbe gilt auch für rechtskräftig oder bindend festgestellte Sozialleistungsansprüche. Auch wenn die Klägerin auf Grund ihres im Jahre 1951 gestellten Antrags einen Titel in Form eines Bescheides oder eines rechtskräftigen Urteils erstritten hätte und laufende Leistungen trotzdem unterblieben wären, könnte sich die Verwaltung nach § 45 Abs. 1 SGB I grundsätzlich auf Verjährung berufen. Das gilt selbst dann, wenn die Nichtzahlung laufender Leistungen eindeutig auf einen Fehler der Verwaltung zurückzuführen wäre.
Auch wenn das Verwaltungsverfahren für die Klägerin rechtswidrig einen abschlägigen Bescheid ergeben hätte, der bindend geworden wäre, könnte die Klägerin auf Grund ihres erneuten Antrags nur für vier Jahre rückwirkend Leistungen nachverlangen. Diese Beschränkung der Nachleistungspflicht ist durch § 44 Abs. 4 SGB X (Verwaltungsverfahren) eingeführt worden. Diese Beschränkung gilt selbst dann, wenn der ablehnende Bescheid auch nach früherer Rechtsauffassung rechtswidrig ist. Ob dann, wenn die Verletzung einer den Schutz des Antragstellers betreffenden Vorschrift festgestellt würde, im Wege des sozialrechtlichen Herstellungsanspruchs Leistungen für weiter zurückliegende Zeiten erlangt werden könnten und ob ein solcher Anspruch neben § 44 Abs. 4 SGB X bestehen könnte, hat der Große Senat (GS) in seinem Beschluß vom 15. Dezember 1982 ausdrücklich offengelassen (vgl. BSGE 54, 223, 232 letzter Satz).
Die Entscheidung des Gesetzes, für alle laufenden Leistungen eine vierjährige Verjährungsfrist festzulegen und nunmehr auch die Korrektur eines von der Verwaltung geschaffenen rechtswidrigen Zustandes in bezug auf solche Leistungen nur für vier Jahre rückwirkend zuzulassen, beruht auf einem allgemeinen Grundgedanken (vgl. dazu § 1613 BGB; vgl. Göppinger, Unterhaltsrecht, 4. Aufl., 1981, RdNr. 352 f.), der auch für die Fälle der vorliegenden Art Geltung hat. Wenn der Gesetzgeber selbst denjenigen eine länger als vier Jahre rückwirkende Leistung versagt, die ihr Verwaltungsverfahren "zu Ende betrieben haben", so muß er sie auch denjenigen versagen, die, wie die Klägerin, nachdem sie das Verfahren in Gang gebracht haben, jahrzehntelang jegliche Tätigkeit unterlassen haben. Das gilt jedenfalls dann, wenn sie, wie die Klägerin, durch Übersendung von Erhebungsbögen ausdrücklich aufgefordert sind, das Verwaltungsverfahren weiterzubetreiben.
Mit dieser Entscheidung weicht der Senat nicht von dem Urteil des 4. Senats des BSG vom 2. Dezember 1964 (SozR Nr. 5 zu § 29 RVO) ab, wonach eine zehnjährige Untätigkeit des Antragstellers nicht zur Beendigung der Unterbrechung führte. Abgesehen davon, daß der 4. Senat über einen Leistungsanspruch aus der Rentenversicherung, nicht des Versorgungsrechts, zu entscheiden hatte, und zu § 211 BGB nicht Stellung genommen worden ist (das rügt Tannen, DRV 1965, 34), ist auf den vorliegenden Fall nach der ausdrücklichen Regelung des Art. 2 § 17 SGB I das neue Verjährungsrecht (§ 45 SGB I) anzuwenden. Die für das ganze Sozialrecht geltende Verweisung auf das BGB, die damals fehlte, führt nun zwingend zur Anwendung des § 211 BGB. Darüber hinaus ist der obengenannte Grundgedanke, daß nämlich laufende Leistungen für die Vergangenheit nur beschränkt gezahlt werden, dadurch verstärkt worden, daß der Gesetzgeber sogar einen festgestellten von der Verwaltung verursachten rechtswidrigen Zustand in der Vergangenheit nur für vier Jahre zu korrigieren erlaubt. Diese Regelung (§ 44 Abs. 4 SGB X) ist - wie der GS aaO entschieden hat,- auch auf Verwaltungsverfahren anzuwenden, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes begonnen haben, aber jetzt im Gerichtsverfahren zu überprüfen sind. Der GS hat hier auch entschieden, daß die Rechtsverschlechterung, die in der etwaigen Verkürzung der Rückwirkung auf vier Jahre liegen kann, verfassungsrechtlich unbedenklich ist (BSGE 54, 223, 231). Die damalige Klägerin mußte, wie auch die gegenwärtige Klägerin, damit rechnen, daß für Sozialleistungsansprüche, die sich auf die Vergangenheit beziehen, eine ausdrückliche Regelung erfolgen werde. Angesichts der Regelung des § 44 Abs. 4 SGB X, die es der Verwaltung sogar versagt, die Wirkungen fehlerhafter Verwaltungsakte in der länger als vier Jahre zurückliegenden Vergangenheit wiedergutzumachen, ist es auch nicht unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu beanstanden, daß sich die Verwaltung im gegenwärtigen Fall auf Verjährung beruft. Dabei kann unentschieden bleiben, ob die Urteile des BSG, die im Einzelfall in der Geltendmachung der Verjährung eine unzulässige Rechtsausübung sahen (vgl. BSGE 28, 282, 285 ff; BSGE 34, 1, 8), auch unter der Geltung des neuen Rechts vertretbar wären.
Der Antrag aus dem Jahre 1951 hat zwar die Wirkung, daß der Anspruch auf Witwen-Grundrente damals begründet worden ist, er konnte aber die Verjährung nicht unbegrenzt unterbrechen. Als die Klägerin im August 1978 erneut Antrag auf Witwenversorgung stellte, war die Verjährung nur für die vier voraufgegangenen Kalenderjahre nicht eingetreten (§ 45 Abs. 1 SGB I).
Der Antrag auf Rente im Jahre 1951 brachte aber noch nicht den Anspruch auf eine einkommensabhängige Leistung zur Entstehung.
Ob der Antrag auf Hinterbliebenenversorgung (§ 9 Nr. 5 BVG) sich im allgemeinen auch ohne ausdrückliche Benennung auf eine Ausgleichsrente (§ 41 BVG) erstreckte, ist fraglich (Nr. 1 der VV zu § 41 BVG i.V.m. Nr. 1 zu § 32 i.d.F. vom 1. März 1951, Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 61 vom 30. März 1951; BSG SozR 3100 § 31 Nr. 22, 3100 § 35 Nr. 1; 3100 § 89 Nr. 2; BVB 1966, 117; BSG 29. Mai 1980 - 9 RV 18/79 -). Jedenfalls bringt ein Antragsteller, der durch Übersenden eines Erhebungsbogens - wie hier wiederholt - aufgefordert worden ist, u.a. die notwendigen Einkommensangaben zu machen (ab 1. Mai 1955 auch § 16 Abs. 1 Satz 1 KOVVfG), in der Regel zum Ausdruck, er begehre keine Ausgleichsrente, falls er die Erklärung nicht abgibt. Abgesehen davon hätte die Klägerin 1952, 1953 und 1955, als sie eine solche Leistung noch nicht bezog, diese ausdrücklich beantragen müssen, sofern sich jeweils durch Rechtsänderung für sie ein Anspruch neu ergeben hätte (Art. III Abs. 3 Satz 3 des Gesetzes zur Änderung des BVG, vom 19. März 1952 - BGBl I 141-; Art. II Nr. 4 Satz 2 ff des 2. Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des BVG vom 7. August 1953 -BGBl I 862-; Art. V Nr. 2 des 3. Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des BVG vom 19. Januar 1955 - BGBl I 25-). Gleiches galt ab 1960 für die wegen besonderen wirtschaftlichen Schadens zu beanspruchende Ausgleichsrentenerhöhung gemäß § 41 Abs. 3 BVG i.d.F. des 1. Neuordnungsgesetzes vom 27. Juni 1960 (BGBl I 453; Art. IV § 1 Abs. 2) und ab 1964 für den Schadensausgleich nach § 40 BVG i.d.F. seit dem 2. Neuordnungsgesetz vom 21. Februar 1964 (BGBl I 85; Art. VI § 1 Abs. 2 Satz 2). Hat die Klägerin demnach nicht zeitgerecht die gebotenen Anträge gestellt, dann kann sie diese für vergangene Jahrzehnte nicht mehr mit Wirkung für den Leistungsbeginn nachholen. Allein aus diesem Grund sind Ansprüche auf einkommensabhängige Leistungen für die Zeit vor August 1978 schon gar nicht entstanden.
Mithin ist der Revision nur teilweise stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 des Sozialgerichtsgesetzes.
Fundstellen