Leitsatz (amtlich)
BKGG § 7 Abs 1 Nr 1 verstößt nicht gegen GG Art 3 und 6.
Leitsatz (redaktionell)
Kein Verstoß des BKGG § 7 Abs 1 Nr 1 gegen das GG:
Die beamtenrechtliche Besoldungsregelung kann nicht ohne weiteres mit der Lohn- und Gehaltsregelung in der freien Wirtschaft verglichen werden. Soweit der Gesetzgeber an diesen Tatbestand eine unterschiedliche rechtliche Regelung anknüpft, ist daraus keine unsachliche Differenzierung herzuleiten.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 1 Fassung: 1949-05-23, Art. 6 Abs. 1 Fassung: 1949-05-23; BKGG § 7 Abs. 1 Nr. 1 Fassung: 1965-04-05
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 10. März 1966 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.
Gründe
I
Der Kläger, ein Beamter der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen, ist verheiratet und hat vier eheliche Kinder (B, geboren 1957; B, geboren 1960; B, geboren 1962; B, geboren 1964). Für diese Kinder bezieht er zu seinem Gehalt Kinderzuschläge nach dem Landesbesoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen. Vor der Geburt seines vierten Kindes beantragte der Kläger im Juni 1964 für sein drittes Kind (B) die Gewährung von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz (BKGG). Er begrenzte seinen Anspruch jedoch auf den Unterschiedsbetrag zwischen dem Kindergeld (50,- DM) und dem Kinderzuschlag (40,- DM); außerdem beanspruchte er einen Betrag von 8,80 DM aus lohnsteuerlicher Mehrbelastung, weil von dem Kinderzuschlag, im Gegensatz zum Kindergeld, Lohnsteuer einbehalten werde.
Die Beklagte lehnte den Antrag unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG ab. Der Widerspruch blieb erfolglos.
Der Kläger hat Klage erhoben und Kindergeld für seine Tochter B ab Antragstellung verlangt. Hilfsweise hat er beantragt, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) über die Vereinbarkeit des § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG mit dem Grundgesetz (GG) herbeizuführen.
Durch Urteil vom 25. November 1964 hat das Sozialgericht (SG) die Klage abgewiesen, weil § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG den Kläger von der Kindergeldgewährung ausschließe und Verstoß gegen das GG nicht vorliege.
Das Landessozialgericht (LSG) hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 10. März 1966 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG versage dem Kläger einen Anspruch auf Kindergeld. Diese Vorschrift sei mit dem GG vereinbar. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Der Gesetzgeber habe im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit weitgehende Gestaltungsfreiheit; danach könne er selbst beurteilen, welche verschiedenartige Sachverhaltselemente eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Dem Ausschluß des in § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG genannten Personenkreises lägen keine sachfremden Erwägungen zugrunde. Wenn sich auch Kinderzuschlag und Kindergeld nach Rechtsnatur und Entstehungsgeschichte unterschieden, so dienten sie letztlich dem gleichen Zweck, der Verwirklichung eines familiengerechten Einkommens. Insgesamt gesehen stelle die besoldungsrechtliche Regelung über Kinderzuschläge keine ungünstigere Leistung dar als diejenige nach dem BKGG. Ein Vergleich mit Regelungen außerhalb des öffentlichen Dienstes sei nicht möglich. Zudem gehöre der öffentlich-rechtliche Dienst zu einem Ordnungssystem eigener Art. Schon daraus rechtfertige sich eine andere Behandlung gegenüber Personen, die nicht in dieses System einbezogen sind. Auch Art. 6 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Diese Vorschrift enthalte kein unmittelbar geltendes Recht, das einen subjektiven Anspruch des Staatsbürgers begründe. Die aktuelle rechtliche Wirkung von Art. 6 Abs. 1 GG beschränke sich auf die verfassungsmäßige Garantie der Rechtsinstitute Ehe und Familie vor bestandsgefährdenden Eingriffen.
Revision wurde zugelassen.
Der Kläger hat Revision eingelegt. Er ist der Ansicht, § 7 BKGG verstoße gegen das GG. Diese Vorschrift sei mit Art. 3 GG nicht vereinbar, weil das Gesetz Gleiches ungleich behandele. Der Gesichtspunkt des "familiengerechten Einkommens", der für das Kindergeldgesetz (KGG) entscheidend gewesen war, könne für das BKGG nicht gelten.
Ziel und Zweck des BKGG sei die höhere Belastung kinderreicher Familien zu mildern. Eine Ungleichbehandlung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes liege insbesondere darin, daß Arbeitnehmern der Privatwirtschaft Kindergeld gewährt werde, obgleich sie Sozialzulagen erhielten, die den im öffentlichen Dienst gezahlten Kinderzuschlägen entsprächen. Die unterschiedliche Behandlung dieser Sozialzulagen und der Kinderzuschläge sei nicht gerechtfertigt. Die Belastung durch mehrere Kinder sei für Angehörige des öffentlichen Dienstes genau so groß wie für die Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft. Die Gewährung von Kindergeld an Angehörige des öffentlichen Dienstes stelle auch keine Doppelleistung dar. Die Zahlung des Kinderzuschlags beruhe auf beamten- oder arbeitsrechtlichen Ansprüchen, während das Kindergeld aus familienpolitischen Gründen gewährt werde. Die Schlechterstellung des in § 7 BKGG erfaßten Personenkreises zeige sich ferner darin, daß die Kinderzuschläge im Gegensatz zum Kindergeld der Steuerpflicht unterlägen. Die Verletzung des Art. 6 GG bestehe darin, daß die Familien, bei denen ein Elternteil Angehöriger des öffentlichen Dienstes ist, gegenüber solchen Familien, bei denen das nicht der Fall ist, diskriminiert würden.
Der Kläger beantragt,
die Urteile des LSG Nordrhein-Westfalen vom 10. März 1966 und des SG Köln vom 25. November 1964 sowie die Bescheide der Beklagten vom 9. Juni und 10. August 1964 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger für sein drittes Kind B ab 1. April 1964 ein monatliches Kindergeld von 50,- DM zu zahlen,
hilfsweise,
das Verfahren auszusetzen und gemäß Art. 100 GG dem BVerfG die Sache zur Entscheidung, ob § 7 BKGG mit Art. 3 und 6 GG vereinbar ist, vorzulegen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision ist nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Kindergeld, weil nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG Kindergeld nicht gewährt wird, wenn eine Person, bei der das Kind nach § 2 Abs. 1 BKGG berücksichtigt wird, in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnis steht und Bezüge unter Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften über Kinderzuschläge erhält. Diese Voraussetzungen liegen beim Kläger vor.
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG steht im Einklag mit dem GG. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar. Der Gleichheitssatz des Art. 3 erschöpft sich nicht nur in dem Gebot der gleichen Rechtsanwendung durch die vollziehende Gewalt und Rechtsprechung, sondern bindet auch den Gesetzgeber als unmittelbar geltendes Recht (BVerfG 1, 16, Leitsatz 18; BSG 6, 213, 229). Aus dem natürlichen Sinn und Inhalt dieses Grundrechts ergibt sich aber nicht, daß der Gesetzgeber die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen unbedingt gleichmäßig behandeln muß; vielmehr läßt er durch sachliche Erwägungen gerechtfertigte Differenzierungen zu (Leibholz/Rinck, Kommentar zum Grundgesetz, 1966, Art. 3 Anm. 11). Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG ist der allgemeine Gleichheitssatz nur dann verletzt, wenn der Gesetzgeber versäumt, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen (BVerfG 1, 264, 276; 3, 58, 135; 4, 7, 18; 9, 201, 206). Daneben hat sich das BVerfG mehrfach dahin ausgesprochen, daß dem Gesetzgeber eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt sei, zu entscheiden, was gleich und was als so verschieden anzusehen sei, daß diese Verschiedenartigkeit eine ungleiche Behandlung rechtfertige. Das gilt besonders im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit (BVerfG 6, 55, 77; 11, 50, 60; 12, 151, 166; 17, 210, 216). Bei der Durchführung freiwilliger Förderungsmaßnahmen steht es dem Gesetzgeber weitgehend frei, wie er die eingesetzten Mittel verteilen will. Entscheidend ist aber hier ebenfalls, daß die Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, d. h. nicht willkürlich gewährt werden (BVerfG 12, 354, 367; 15, 167, 201). Die rechtsprechende Gewalt kann dann nur prüfen, ob der Gesetzgeber die äußersten Grenzen des vom Willkürverbot eingegrenzten Bereichs überschritten hat, nicht aber, ob er die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (BVerfG 9, 201, 206; 15, 167, 201; 17, 319, 330; Leibholz/Rinck, Art. 3 Anm. 10).
Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz kann nicht darin gefunden werden, daß Arbeitnehmer der Privatwirtschaft, auf deren Arbeitsverhältnisse die Tarifverträge für Arbeitnehmer des Bundes oder eines Landes oder vergleichbare tarifliche Regelungen nicht angewandt werden, im Gegensatz zu Angehörigen des öffentlichen Dienstes Kindergeld nach dem BKGG erhalten. Denn ein Vergleich dieser beiden Personengruppen zeigt, daß wesentliche Unterschiede bestehen, die eine verschiedene Behandlung durch den Gesetzgeber rechtfertigen.
Wie der erkennende Senat bereits in seiner Entscheidung vom 20. Dezember 1957 (BSG 6, 213, 232) ausgeführt hat, war der Ausschluß der Angehörigen des öffentlichen Dienstes von der Kindergeldgewährung nach dem KGG (§ 3 Abs. 2) verfassungsgemäß. Diese Auffassung wurde vom BVerfG (11, 105 ff) bestätigt. Die Ausnahmeregelung, die vom Gesetzgeber auch in das geltende Kindergeldrecht (§ 7 Abs. 1 BKGG) übernommen worden ist, kann nicht anders beurteilt werden. Ziel und Zweck der Kindergeldgesetzgebung ist es, den durch Kinder bedingten erhöhten finanziellen Mehraufwand einer Familie zumindest teilweise auszugleichen (BVerfG 11, 105, 115) und die soziale Deklassierung der Mehrkinderfamilie abzustellen oder zu mildern (BT-Protokoll, 21. Sitzung 1954 S. 719-721). Der Grundsatz eines "allgemeinen Familienlastenausgleichs" beherrschte aber nicht nur das KGG, sondern gilt ebenso für das bestehende Kindergeldrecht nach dem BKGG (BT-Drucksache IV/818 S. 11; BT-Drucksache IV/3028 S. 2 und 3; Andres, BABl 1964 S. 277; Hennig/Wolf, ABA 1964 S. 125). Zwar liegt nunmehr dem BKGG die Auffassung zugrunde, daß die Schaffung eines "gerechten Familienausgleichs" Aufgabe der Allgemeinheit sei (BT-Drucksache IV/818 S. 11/12); im KGG war dagegen der Gedanke vorherrschend, daß durch das Kindergeld der "Leistungslohn" auf einen "familiengerechten Lohn" auszurichten sei (BSG 6, 213, 226). Diese verschiedene Auffassung ist jedoch nur entscheidend für die Ausgestaltung der Hilfe für kinderreiche Familien und für die Aufbringung der benötigten Mittel. Der mit der Kindergeldgewährung letztlich verfolgte Zweck ("familiengerechtes Einkommen") war und ist in der Kindergeldregelung der gleiche; das BKGG weicht insoweit von der früheren Kindergeldgesetzgebung nicht ab.
Darüber hinaus wird das BKGG ebenso wie die frühere Kindergeldregelung von dem Grundsatz beherrscht, daß zur Vermeidung von Doppelleistungen Kindergeld nicht neben den in anderen Sozialgesetzen vorgesehenen Leistungen gewährt werden soll (BT-Drucksache III/666 S. 3, Art. 1 zu Nr. 1; BT-Drucksache III/842 S. 2, Art. 1 zu Nr. 1; BT-Drucksache III/2648 S. 14 zu § 3; BT-Drucksache IV/818 S. 15 zu § 7; BT-Drucksache IV/1961 S. 4 zu § 7 Abs. 6; Wickenhagen/Krebs, Kommentar zum BKGG, 1965 Anm. 1 zu § 7). Aus diesem Grunde sieht das BKGG in §§ 7 und 8 den Ausschluß von Personenkreisen vor, die Kinderzuschläge nach besoldungsrechtlichen oder versorgungsrechtlichen oder nach anderen sozialgesetzlichen Vorschriften (Sozialleistungsempfänger) erhalten.
Für den Gesetzgeber war dabei ausschlaggebend, daß die in den Ausnahmebestimmungen aufgezählten Leistungen mit dem Kindergeld vergleichbar sind (BT-Drucksache IV/818 S. 15 zu § 7).
Eine solche Vergleichbarkeit zwischen diesen Leistungen (Kinderzuschläge und Kindergeld) ist vorhanden. Beide gehören zu ein und demselben Lebensbereich, zu einem gleichartigen Komplex des sozialen Lebens. Die finanzielle Hilfe und Sorge für Kinder ist nicht nur eine familienpolitische, sondern ebenso eine soziale Aufgabe, die im Rahmen der allgemeinen Sozialleistungen und der staatlichen Fürsorge zu sehen ist (BVerfG 11, 105, 113). Auch die Kinderzuschläge nach besoldungsrechtlichen Regelungen wurzeln letztlich in sozialen und fürsorgerechtlichen Erwägungen, wobei es unerheblich ist, daß diese Leistungen nach außen als ein Teil der Dienstbezüge erscheinen (Ebert, Das Recht des öffentlichen Dienstes, 1965 S. 185). Im übrigen stellt die Kindergeldregelung nur eine der besonderen Formen von Kinderbeihilfen dar, die sich im Laufe einer langen Entwicklung herausgebildet haben. Daraus erklären sich auch die verschiedenen Quellen, aus denen diese Leistungen fließen. Das BKGG begründet deshalb kein einheitliches, allgemeingültiges System der Kinderbeihilfen, sondern bezweckt - wie schon die frühere Kindergeldregelung nach dem KGG - eine Lücke zu schließen (BVerfG 11, 105, 115).
Deshalb ist es mit dem Gleichheitssatz vereinbar, wenn der Gesetzgeber die Bezieher von Leistungen, die dem Kindergeld vergleichbar sind, von der Kindergeldgewährung ausschließt. Dem steht nicht entgegen, daß er die Empfänger von Sozialzulagen, die in der Privatwirtschaft freiwillig gewährt werden, nicht mit erfaßt hat. Jeder gesetzlichen Regelung liegt anerkanntermaßen eine gewisse Typisierung zugrunde. Das gilt besonders bei der Ordnung von Massenerscheinungen. Eine solche generalisierende Regelung wird allgemein als grundsätzlich notwendig und verfassungsrechtlich zulässig angesehen (BVerfG 9, 20, 32; 17, 1, 23; NJW 1967 S. 147). Wenn demnach der Gesetzgeber einen gewissen Personenkreis, der für die Verwaltung nur unter erheblichem Aufwand erfaßbar wäre, bei der Einbeziehung in eine gesetzliche Regelung unberücksichtigt läßt, so widerspricht das nicht dem GG (Leibholz/Rinck, Anm. 15 zu Art. 3). Diese unterschiedliche Behandlung bei der Kindergeldgewährung wird auch noch dadurch gerechtfertigt, daß die sich hier gegenüberstehenden Vergleichspaare verschiedenen strukturellen Lebensbereichen angehören. Die Empfänger von Kinderzulagen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die Bezieher von freiwilligen Sozialzulagen unterstehen verschiedenen Ordnungssystemen. Aus diesem Grunde kann die beamtenrechtliche Besoldungsregelung nicht ohne weiteres mit der Lohn- und Gehaltsregelung in der freien Wirtschaft verglichen werden. Soweit der Gesetzgeber an diesen Tatbestand eine unterschiedliche rechtliche Regelung anknüpft, ist daraus keine unsachliche Differenzierung herzuleiten (BVerfG 9, 338, 349; 11, 283, 291).
Im übrigen darf nicht unbeachtet bleiben, daß der Kläger tatsächlich nicht schlechter gestellt ist als die Masse der Kindergeldbezieher. Wenn auch das Kindergeld vom dritten Kind ab höher als der Kinderzuschlag ist, so erhält er diese Leistung schon für sein erstes und zweites Kind, darüber hinaus ferner ein der Kinderzahl entsprechendes erhöhtes Wohnungsgeld. Auch wenn die Kinderzuschläge im Gegensatz zum Kindergeld dem Steuerabzug unterliegen, ist die finanzielle Lage des Klägers im Endergebnis nicht wesentlich abweichend von der eines entsprechenden Kindergeldberechtigten. Die zusätzliche Gewährung von Kindergeld an den Kläger hätte überdies zur Folge, daß er erheblich besser gestellt wäre als alle übrigen Kindergeldberechtigten, die keine freiwilligen Sozialzulagen erhalten. Da also der Gesetzgeber nicht willkürlich gleichartige Sachverhalte verschieden geregelt hat, verstößt § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG nicht gegen Art. 3 GG.
Auch mit Art. 6 GG ist diese Vorschrift zu vereinbaren. Die Wertentscheidung des Art. 6 GG wirkt sich, soweit sie eine Konkretisierung des Gleichheitssatzes enthält, im Rahmen einer Förderungsmaßnahme des Staates dahin aus, daß Verheiratete nicht allein deshalb schlechter als Ledige oder Nichtverheiratete gestellt werden dürfen, weil sie verheiratet sind (Leibholz/Rinck, Anm. 4 zu Art. 6 GG). Im vorliegenden Fall werden aber Verheiratete nicht gegenüber Ledigen benachteiligt. Vielmehr ist § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG auf alle Personen anzuwenden, die auf Grund eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses Kinderzuschläge nach besoldungsrechtlichen Vorschriften erhalten. Soweit aber der Gesetzgeber eine Vergünstigung oder Benachteiligung nicht von dem Tatbestand der Ehe oder Nichtehe abhängig macht, sondern allein auf die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Personenkreis abstellt, fehlt es an einer unter dem Gesichtspunkt des Art. 6 Abs. 1 GG tauglichen Vergleichsebene (BVerfG 9, 237, 242).
Nach alledem verletzt § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKGG das GG nicht. Es bestand deshalb kein Anlaß, nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des BVerfG herbeizuführen.
Da dem Kläger kein Anspruch auf Kindergeld nach dem BKGG zusteht, muß die Revision zurückgewiesen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 des Sozialgerichtsgesetzes.
Fundstellen
BSGE, 160 |
NJW 1967, 1678 |
MDR 1967, 701 |
DVBl. 1967, 948 |