Entscheidungsstichwort (Thema)
Anfechtungsklage. Herabsetzung des GdB. maßgebliche Verhältnisse. Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Berücksichtigung späterer Änderungen im Rahmen einer Klageänderung
Leitsatz (amtlich)
1. Ist auf eine Anfechtungsklage die Herabsetzung des GdB wegen gebesserter Gesundheit zu überprüfen, so kommt es allein auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an; spätere Änderungen bleiben grundsätzlich unberücksichtigt.
2. Spätere Änderungen können im Rahmen einer zulässigen Klageänderung auch ohne erneute Entscheidung der Verwaltung über den GdB berücksichtigt werden, wenn nach ihrem prozessualen Verhalten eine Streitbeilegung ohne gerichtliche Entscheidung nicht zu erwarten und der Rechtsstreit entscheidungsreif ist.
Normenkette
SchwbG §§ 4, 59 Abs. 1 S. 1; SGG § 99 Abs. 1-2, § 136 Abs. 1 Nr. 6, § 54 Abs. 1; SGB 10 § 48 Abs. 1
Verfahrensgang
SG Dortmund (Entscheidung vom 31.10.1991; Aktenzeichen S 28 Vs 195/90) |
LSG Nordrhein-Westfalen (Entscheidung vom 28.10.1993; Aktenzeichen L 7 Vs 1/92) |
Tatbestand
Bei dem durch einen Unfall am linken Sprunggelenk verletzten Kläger hatte das beklagte Land 1988 einen Grad der Behinderung (GdB) nach dem Schwerbehindertengesetz (SchwbG) von 50 sowie die gesundheitlichen Voraussetzungen für den Nachteilsausgleich einer erheblichen Gehbehinderung ("G") festgestellt. Nach Anhörung des Klägers setzte die Verwaltung wegen Besserung der Unfallfolgen den GdB auf 40 herab und stellte nur noch die Voraussetzungen für den Nachteilsausgleich einer äußerlich erkennbaren dauernden Einbuße der körperlichen Beweglichkeit fest (Bescheid vom 12. September 1989; Teil-Abhilfebescheid vom 31. Januar 1990; Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 1990). Das Sozialgericht hat die Klage nach Beweisaufnahme abgewiesen (Urteil vom 31. Oktober 1991). Nach erneuter Beweisaufnahme hat das Landessozialgericht (LSG) den Beklagten nach dem auf die Zeit ab März 1992 beschränkten Antrag verurteilt, bei dem Kläger von diesem Zeitpunkt an einen GdB von 50 und die gesundheitlichen Voraussetzungen für den Nachteilsausgleich "G" festzustellen (Urteil vom 28. Oktober 1993).
Mit der - vom Senat zugelassenen - Revision macht der Beklagte geltend, das LSG habe nur die Verhältnisse bis zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung berücksichtigen dürfen. Sei abweichend davon mit dem LSG hier aber auch die spätere Entwicklung zu berücksichtigen, so verletze das angefochtene Urteil § 48 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X). Das LSG habe den GdB ab März 1992 fehlerhaft wie bei einer Erstfeststellung bewertet, statt von diesem Zeitpunkt ab eine wesentliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse gegenüber dem für die Zeit davor bindend gewordenen Herabsetzungsbescheid festzustellen. Bei der Einschätzung des Gesamt-GdB sei das LSG zudem unter Verletzung der §§ 128 Abs 1 Satz 1 und Satz 2, 103 Sozialgerichtsgesetz (SGG) von den Bewertungen der gerichtlichen Sachverständigen abgewichen. Schließlich habe das LSG seine Entscheidung zum Nachteilsausgleich "G" nicht begründet und damit § 136 Abs 1 Nr 6 SGG verletzt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1993 zu ändern und die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für richtig.
Entscheidungsgründe
Die Revision ist nicht begründet.
Der Beklagte wendet sich zwar zu Recht gegen die Auffassung des LSG, der Herabsetzungs- und Entziehungsbescheid vom 12. September 1989 habe Dauerwirkung und sei deshalb auf die zunächst allein erhobene Anfechtungsklage hin darauf zu überprüfen, ob er sich auch zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht noch als rechtmäßig erweist (1.). Trotzdem hat das LSG Verfahrensrecht nicht verletzt, indem es den Beklagten verurteilt hat, bei dem Kläger nach den erst seit März 1992 bestehenden gesundheitlichen Verhältnissen von diesem Zeitpunkt an - wieder - einen GdB von 50 und die gesundheitlichen Voraussetzungen für den Nachteilsausgleich "G" festzustellen. Denn nur dies hat der Kläger im Laufe des Berufungsverfahrens noch geltend gemacht und dadurch seine Klage geändert, worauf der Beklagte sich ohne Widerspruch eingelassen hat (2.). Über die danach zulässig geänderte Klage hat das LSG ohne Rechtsverstoß entschieden (3.).
1. Ein Bescheid, mit dem die Versorgungsverwaltung einen zuvor festgestellten GdB wegen Besserung des Gesundheitszustandes herabsetzt oder entzieht, ist vom Betroffenen, der den Bescheid für rechtswidrig hält, mit der Anfechtungsklage anzugreifen. Der Herabsetzungsbescheid ist dann rechtmäßig, wenn zum Zeitpunkt seines Erlasses der ursprüngliche Bescheid durch Änderung der Verhältnisse rechtswidrig geworden war. Insoweit ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des aufhebenden Bescheides maßgeblich. Änderungen der Sach- und Rechtslage im Verlauf des Gerichtsverfahrens beeinflussen die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Herabsetzungsbescheides nicht. Sie sind im Rahmen der Anfechtungsklage unbeachtlich (vgl BSG SozR 3-3870 § 4 Nr 5 und Urteil vom 23. Juni 1993 - 9/9a RVs 1/92 - HVBG-Info 1994, 726 sowie zur Entziehung von Verletztenrente BSG SozR 3-1500 § 54 Nr 18). Die Ausnahme einer rückwirkenden Rechtsänderung liegt hier nicht vor. Eine Ausnahme von dem Grundsatz kommt auch unter dem Gesichtspunkt einer Dauerwirkung des angefochtenen Bescheides nicht in Betracht. Dauerwirkung haben nur Bescheide, mit denen bestimmte Behinderungen und ein GdB festgestellt werden (BSGE 60, 287, 290 = SozR 1300 § 48 Nr 29); und selbst dies hatte der Senat in Frage gestellt (SozR 3-3870 § 4 Nr 5; vgl dazu Steyer, VersorgVerw 1993, 23, 24 und ablehnend Goedelt, ZfS 1994, 99, 105). Ein den GdB herabsetzender Bescheid wirkt jedenfalls nicht auf Dauer, weil er sich im teilweisen Entzug des vormals festgestellten GdB erschöpft (BSG, Urteil vom 23. Juni 1993 - 9/9a RVs 1/92 - aaO; SozR 1300 § 45 Nr 5).
Für seine Rechtmäßigkeit ist allein ein Vergleich der medizinischen Verhältnisse entscheidungserheblich, die bei seinem Erlaß oder - falls ein Widerspruchsverfahren stattgefunden hat - bei Erlaß des Widerspruchsbescheides bestanden haben, mit denen, die zur Zeit der ursprünglichen GdB-Feststellungen vorgelegen haben. Das LSG hat sich im vorliegenden Fall allerdings nicht darauf beschränkt, den entscheidungserheblichen Sachverhalt bis zur letzten Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 1990) zu ermitteln. Es ist darüber hinausgegangen, indem es zunächst in Beweisanordnungen vom Mai und September 1992 die Ärzte Dr. B. und Dr. M. als Sachverständige ganz allgemein nach der Veränderung der gesundheitlichen Verhältnisse seit dem Erstfeststellungsbescheid vom 25. Juli 1988 und außerdem nach der Höhe des GdB zur Zeit der - von den Sachverständigen jeweils noch vorzunehmenden - Untersuchung des Klägers gefragt hat. Anschließend hat das LSG über den aktuellen Gesundheitszustand des Klägers noch Befundberichte der behandelnden Ärzte und schließlich noch eine ergänzende Stellungnahme des Sachverständigen Dr. M. zur Höhe des GdB im Sommer 1993 eingeholt.
2. Diese in Verkennung des Streitgegenstandes durchgeführten Ermittlungen konnten zunächst nichts daran ändern, daß auf die Anfechtungsklage hin über den Herabsetzungsbescheid nach den tatsächlichen Verhältnissen im Zeitpunkt seines Erlasses zu entscheiden war. Eine Änderung trat erst dadurch ein, daß der Kläger seine Klage geändert hat und von der Anfechtungsklage zur Verpflichtungsklage (§ 54 Abs 1 SGG) übergegangen ist. Der Kläger hat nicht länger geltend gemacht, daß der GdB trotz Besserung der Unfallfolgen im Jahr 1990 durchgehend 50 betragen habe. Er hat nur noch die Verurteilung des Beklagten beantragt, den GdB wegen anschließender Verschlechterung des Gesundheitszustandes ab März 1992 wieder mit 50 festzustellen. Damit hat er sowohl seinen Antrag geändert als auch einen neuen Sachverhalt in den Rechtsstreit eingeführt, der mehr als eine bloße Ergänzung der bisherigen tatsächlichen Ausführungen war (im Unterschied zu BSG SozR 1500 § 99 Nr 2, wo es um die Höhe der Beschädigtenrente ging). Diese Klageänderung war zulässig, weil der Beklagte eingewilligt hat, indem er sich, ohne der Änderung zu widersprechen, auf die abgeänderte Klage eingelassen hat (§ 99 Abs 1 und 2 SGG). Der Beklagte hat die "Sach- und Rechtslage unter ärztlicher Beteiligung erneut überprüft", einen höheren GdB als 40 aber nicht für vertretbar gehalten und Klageabweisung beantragt.
Nicht nur die Klageänderung, sondern auch die geänderte Klage war zulässig (vgl zur Notwendigkeit der Unterscheidung BSGE 10, 218; BSG SozR 5090 § 6 Nr 4), weil insoweit die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben waren. Das ist auch ohne Rüge noch im Revisionsverfahren von Amts wegen zu prüfen (BSGE 42, 212, 215 = SozR 1500 § 131 Nr 3; BSG SozR 1500 § 150 Nr 18). Es ist hier ausnahmsweise unschädlich, daß der Beklagte zu dem neuen Streitgegenstand kein eigenständiges Verwaltungsverfahren durchgeführt und dieses nicht mit einem Bescheid abgeschlossen hat (vgl § 8 SGB X). Erst recht schadet es nicht, daß kein Widerspruchsverfahren als Klagevoraussetzung durchgeführt worden ist (§ 78 Abs 3 iVm Abs 1 SGG).
Auch im Falle einer zulässigen Klageänderung müssen für die geänderte Klage im Regelfall die Sachurteilsvoraussetzungen in gleicher Weise vorliegen, wie es bei einer sofortigen Klageerhebung in der geänderten Form nötig gewesen wäre. Dazu gehört - anders als bei der (echten) Leistungsklage nach § 54 Abs 5 SGG - bei einer Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage die Durchführung eines vorherigen Verwaltungsverfahrens mit einem abschließenden Bescheid sowie in der Regel - Ausnahmen sieht § 78 Abs 1 Satz 2 SGG vor - die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Sofern es daran fehlt, ist die Klage unzulässig, wobei allerdings die Möglichkeit besteht, die fehlenden Sachurteilsvoraussetzungen noch während des anhängigen Klageverfahrens nachzuholen. Die Tatsachengerichte sind sogar verpflichtet, den Beteiligten dazu Gelegenheit zu geben, bevor die Klage aus diesem Grunde als unzulässig abgewiesen wird (statt vieler: BSGE 16, 21, 24 = SozR SGG § 78 Nr 5; BSGE 20, 199, 201 = SozR SGG § 79 Nr 11; BSGE 25, 66, 68 = SozR RVO § 1538 Nr 4). Auch ist anerkannt, daß es jedenfalls der Nachholung eines förmlichen Widerspruchsverfahrens dann nicht bedarf, wenn die prozeßführende Behörde mit der Widerspruchsbehörde identisch ist, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes im gerichtlichen Verfahren verteidigt und Fragen des Ermessens oder der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns keine Rolle spielen (vgl BSG SozR 1500 § 78 Nrn 8 und 15), so daß das Prozeßvorbringen seinem Inhalt nach einer Widerspruchsentscheidung entspricht oder daraus jedenfalls mit Sicherheit zu entnehmen ist, daß auch bei Nachholung des Widerspruchsverfahrens eine gerichtliche Auseinandersetzung nicht zu vermeiden ist (vgl BSG SozR 4100 § 136 Nr 4; BVerwGE 27, 141, 143; 181, 185; Meyer-Ladewig, SGG, 5. Aufl 1993, § 78 Rz 3). In diesen Fällen könnte das Vorverfahren seinen Zweck, die Verwaltung in die Lage zu versetzen, ihr Handeln im Wege der Selbstkontrolle zu überprüfen und die Gerichte vor unnötiger Inanspruchnahme zu schützen, nicht mehr erreichen; seine Durchführung wäre reiner Formalismus.
Aber nicht nur das Vorverfahren, sondern auch das erst mit einem abschließenden Bescheid endende Verwaltungsverfahren kann durch den Verlauf eines anhängigen Rechtsstreits entbehrlich geworden sein, weil von einer eigenständigen Verwaltungsentscheidung nichts anderes zu erwarten ist als eine Bestätigung des prozessualen Vorbringens, und die Verwaltung durch rügelose Einlassung oder gar durch ausdrückliches Einverständnis auf ihren Vorrang zur Gesetzesausführung verzichtet hat. In diesem Fall ist eine Entlastung des Gerichts nicht zu erreichen, die Nachholung des Verwaltungsverfahrens würde nur dazu führen, die Beilegung des Streites zu verzögern. Das Ziel der Verfahrensbeschleunigung hat dann Vorrang vor der Einhaltung der Förmlichkeiten. Das Gesetz gibt in § 75 Abs 5 SGG ein ausdrückliches Beispiel für einen solchen Vorrang, wenn es ohne erneutes Verwaltungsverfahren die Verurteilung eines Versicherungsträgers oder eines Landes als Versorgungsträger erlaubt. Die enge Auslegung dieser Vorschrift (vgl BSG SozR 5090 § 6 Nr 4) ist nur Folge ihres Ausnahmecharakters, bedeutet aber nicht, daß sonst keine weiteren Fälle eines Absehens von einem selbständigen Verwaltungsverfahren in Betracht kommen.
Im vorliegenden Fall war von der Durchführung eines selbständigen Verwaltungsverfahrens zur Feststellung, ob sich der Gesundheitszustand des Klägers verschlechtert und damit das Ausmaß seiner Behinderung zwischenzeitlich (nach Erlaß des Widerspruchsbescheides) wieder erhöht hatte, nur eine Verzögerung der Streiterledigung zu erwarten, nachdem der Sachverhalt insoweit in medizinischer Hinsicht aufgeklärt, die Versorgungsverwaltung auf den neuen Sachverhalt eingegangen war und sich abschließend dazu geäußert hatte. Es stellte sich für das LSG nicht mehr die Frage, ob neue Sachaufklärung erforderlich war, die nach der staatlichen Aufgabenverteilung unter Beachtung des Grundsatzes der Gewaltenteilung zunächst der Verwaltung obliegt, nachdem es die Sachaufklärung bereits durchgeführt hatte. Dabei ist hier nicht darauf einzugehen, ob ein bewußter Verstoß des LSG gegen den genannten Grundsatz hingenommen werden könnte. Das LSG hat lediglich in Verkennung des Streitgegenstandes und damit irrtümlich seine Ermittlungen auf die Tatsachenfrage bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ausgedehnt. Dabei war ihm als Tatsacheninstanz zuzugestehen, daß trotz der begrifflich eindeutigen Bestimmung des Streitgegenstandes die tatsächliche Feststellung der relevanten Tatsachen von der Natur der Sache her schwierig und zuweilen nicht mehr genau möglich ist, wenn es etwa um die Frage geht, welcher Gesundheitszustand zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Vergangenheit vorgelegen hat. Der medizinische Sachverständige wird im Regelfall auch ohne entsprechende Fragestellung des Gerichts von dem Befund ausgehen, der sich bei seiner aktuellen Untersuchung ergibt, und versuchen, daraus unter Berücksichtigung der vorhandenen ärztlichen Dokumente aus der Vergangenheit seine Rückschlüsse zu ziehen. Auf diese Weise wird unvermeidlich von dieser Seite der aktuelle Gesundheitszustand in den Rechtsstreit eingeführt und bei einer festgestellten Änderung gegenüber früheren Befunden die Unsicherheit ausgelöst, von welchem Zeitpunkt an eine Änderung vorliegt. Steht zur Überzeugung des Gerichts fest, daß jedenfalls zum Zeitpunkt seiner Entscheidung durch zwischenzeitliche Änderungen der Grad der Schwerbehinderung wieder erreicht wird, ist es im Hinblick darauf, daß der Anfechtungsklage gegen die Entziehung des Schwerbehindertenstatus aufschiebende Wirkung zukommt und sich der gesetzliche Schutz als Schwerbehinderter noch auf drei Monate nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Entziehungsbescheides ausdehnt (§ 38 Abs 1 SchwbG), einer zweckmäßigen Streitbeilegung dienlich, wenn das Tatsachengericht ohne nochmaliges Verwaltungsverfahren das beklagte Land verurteilt, ab dem Zeitpunkt der Änderung einen GdB von 50 festzustellen mit dem faktischen Ergebnis, daß der Schwerbehindertenstatus durchgehend erhalten bleibt. Dem Gesichtspunkt, daß die Klage erst aufgrund der Veränderung der Verhältnisse während des Gerichtsverfahrens erfolgreich war, kann mit einer entsprechenden Kostenentscheidung Rechnung getragen werden. Das hat das LSG getan, indem es den Beklagten lediglich zur hälftigen Übernahme der Kosten des Klägers verurteilt hat.
3. Anders als vom Beklagten geltend gemacht, hat das LSG weder § 48 SGB X noch §§ 128 Abs 1 Satz 1 und 2, 103 SGG verletzt.
Das LSG hat den GdB ab März 1992 nicht wie bei einer Erstfeststellung und damit ohne Rücksicht auf vorangegangene Bescheide eingeschätzt. Es hat als wesentliche Änderung gegenüber dem bis dahin bestehenden - seit der Herabsetzung mit einem GdB von 40 bewerteten - Zustand eine Verschlimmerung des Wirbelsäulenleidens festgestellt, die zu einem Einzel-GdB von 20 statt bis dahin von nur 10 führte. Hinzugekommen war nach Feststellung des LSG außerdem eine Fettleber bei Fettstoffwechselstörung mit einem Einzel-GdB von 10.
Die vom Beklagten in diesem Zusammenhang erhobene Rüge eines Verstoßes gegen §§ 128 Abs 1 Satz 1 und 2, 103 SGG greift nicht durch. Der Beklagte macht geltend, das LSG habe nicht aufgeklärt, welche der von dem Sachverständigen Dr. B. für denkbar gehaltenen "Überschneidungen bzw Verstärkungen" verschiedener Funktionsstörungen aufgrund des Sprunggelenks-, des Lendenwirbelsäulen- und Bluthochdruckleidens vorliegen, und habe deshalb Überschneidungen und Verstärkungen nicht berücksichtigt, obwohl es naheliege, daß alle drei genannten Funktionsstörungen sich auf die Gehfähigkeit auswirken können. Das hat das LSG aber nicht übersehen. Der Sachverständige Dr. B. hat sich in seinem Gutachten lediglich dazu geäußert, wie hoch der Teil-GdB für die auf seinem Sachgebiet festgestellten orthopädischen Leiden ist, und dabei aus dem Einzel-GdB von 30 für das Sprunggelenksleiden und 20 für das Lendenwirbelsäulenleiden einen GdB von 40 gebildet. Er hat damit - unter Berücksichtigung von ihm für denkbar gehaltenen Überschneidungen und Verstärkungen - im Ergebnis eine geringfügige Erhöhung des höheren Einzel-GdB vorgenommen. Das LSG ist dem gefolgt und hat damit - wie der Sachverständige Dr. B. - mögliche Verstärkungen und Überschneidungen berücksichtigt. Seine Einschätzung bewegt sich im Bereich des revisionsrechtlich nicht angreifbaren tatrichterlichen Ermessens.
Entgegen der Ansicht des Beklagten ist das angefochtene Urteil auch insoweit mit Gründen versehen, als es den Beklagten verpflichtet, die Voraussetzungen des Nachteilsausgleichs der erheblichen Gehbehinderung festzustellen. Wie der Beklagte selbst vorträgt, hing die Entscheidung über "G" nur von der in § 59 Abs 1 Satz 1 SchwbG geforderten Schwerbehinderteneigenschaft des Klägers ab (vgl dazu BSG SozR 3-3100 § 48 Nr 25), denn die gerichtlichen Sachverständigen und der ärztliche Berater des Beklagten waren sich einig, daß eine erhebliche Gehbehinderung unverändert vorliegt. Mit dem Bescheid vom 12. September 1989 ist "G" lediglich deshalb entzogen worden, weil der Kläger nicht länger Schwerbehinderter war. Unter diesen besonderen Umständen reicht es zur Begründung der getroffenen Entscheidung aus, daß das LSG lediglich im Tatbestand des Urteils das Ergebnis der Beweisaufnahme zu diesem Punkt und die Tatsache mitteilt, daß der Beklagte das Vorliegen der gesundheitlichen Voraussetzungen für "G" nicht bestreitet.
Die Kostenentscheidung entspricht § 193 SGG.
Fundstellen
Breith. 1997, 350 |
SozSi 1997, 240 |