Entscheidungsstichwort (Thema)
Genehmigung von Stellenplänen sowie Umfang des Mitwirkungsrechts der Aufsichtsbehörde. Einstufung der Geschäftsführer von Krankenkassen. Berücksichtigung von Rechtsänderungen in laufenden Verfahren
Leitsatz (amtlich)
1. Ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung einer Dienstordnung kann auch der Inhalt eines Gesetzentwurfs sein, nach dem die noch zu genehmigende Dienstordnung rechtswidrig sein würde.
2. Das Inkrafttreten eines Bundesgesetzes, das als Rahmengesetz nicht unmittelbar für die der Aufsicht der Länder unterstehenden KK gilt, kann als eine für die Beurteilung des wichtigen Grundes maßgebende Tatsache auch noch im Revisionsverfahren berücksichtigt werden.
3. Als "Versicherte" iS des 2. BesVNG Art 8 § 1 Abs 3 zählen nicht die (mitbetreuten) Angehörigen der Versicherten.
Leitsatz (redaktionell)
1. Für die gesetzlichen Krankenkassen als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts stellt das BesVNG 2 kein unmittelbar wirksames neues Recht dar; dieses Gesetz gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes in RVO § 355 Abs 2 S 2.
2. Die in RVO § 355 Abs 2 vorgesehene Genehmigung der Dienstordnung dient nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle, mit ihr sollen auch Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
3. Nach den für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkten können die Geschäftsführer von Krankenkassen nicht mit den (hauptamtlichen) Bürgermeistern oder den Ersten Beigeordneten verglichen werden; bei den Bürgermeistern und den Ersten Beigeordneten handelt es sich um Zeitbeamte, die wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben zu erledigen haben als die Geschäftsführer von Krankenkassen.
4. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist grundsätzlich die letzte mündliche Verhandlung in der Tatsacheninstanz; spätere Rechtsänderungen sind jedoch noch in der Revisionsinstanz zu beachten, wenn von ihnen das streitige Rechtsverhältnis erfaßt wird.
Normenkette
BesVNG 2 Art. 8 § 1 Abs. 3 Fassung: 1975-05-23; RVO § 355 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1924-12-15; SGG § 163 Fassung: 1953-09-03
Tenor
Auf die Revision des Beklagten werden die Urteile des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. Oktober 1974 und des Sozialgerichts Speyer vom 27. November 1973 aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.
Tatbestand
Der Rechtsstreit wird um die Frage geführt, ob die beklagte Aufsichtsbehörde berechtigt ist, die Genehmigung für einen Teil der Dienstordnung der klagenden Krankenkasse zu versagen.
Der Vorstand der Klägerin beschloß am 20. September 1971 einen neuen Stellenplan zum 1. März 1972, der u. a. die Anhebung der Besoldung des Geschäftsführers von A 14 auf A 14/A 15 (jeweils Besoldungsordnung des Landes Rheinland-Pfalz) vorsieht. Dem hat die Vertreterversammlung am 14. Dezember 1971 zugestimmt. Mit Bescheid vom 29. Februar 1972 versagte das Oberversicherungsamt die Genehmigung der Stellenanhebung. Im Hinblick auf die Zahl der Mitglieder der Kasse (gegen Ende 1971 Mitgliederzahl 13.770) könne der Geschäftsführer entsprechend den Richtlinien des beklagten Ministeriums sachgerecht nur in die Besoldungsgruppe A 13 oder A 14 eingestuft werden. Gegen die Anhebung der Besoldung spräche auch, daß die derzeitige Einstufung im Einklang mit dem übrigen Besoldungsgefüge nicht nur des Landes Rheinland-Pfalz, sondern auch der übrigen Bundesländer stehe. Schließlich widerspräche die Aufführung von zwei Besoldungsgruppen dem Grundsatz der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit.
Die auf Aufhebung dieses Bescheides und Verurteilung der Beklagten auf Genehmigungserteilung gerichtete Klage hatte Erfolg. Sozialgericht und Landessozialgericht (LSG) haben sich auf den Standpunkt gestellt, es läge kein wichtiger Grund im Sinne des § 355 Abs. 2 Satz 2 der Reichsversicherungsordnung (RVO) vor. Das LSG hat ausgeführt, der Aufsichtsbehörde stehe bei Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffes so gut wie kein Beurteilungsspielraum zu, weil die Genehmigung nur ausnahmsweise verweigert werden dürfe und die Gründe für diese Verweigerung besonderes Gewicht haben müßten. Die Abweichung von ministeriellen Stellenplanrichtlinien allein stelle keinen wichtigen Grund dar, was das Bundessozialgericht (BSG) bereits mehrfach entschieden habe. Ein Versagungsgrund läge allenfalls vor, wenn von der Besoldung vergleichbarer Beamter abgewichen werde. Vergleichbar seien Bürgermeister und Beigeordnete im Lande Rheinland-Pfalz. Diese würden bei einer Einwohnerzahl von 12.001 bis 20.000 mindestens nach A 14 bis höchstens nach A 16 (Bürgermeister) bzw. mindestens nach A 13 bis höchstens A 15 (Erster Beigeordneter) besoldet. Auch nach dem - an sich noch nicht zu berücksichtigenden - Entwurf des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) würde der Bestand der "Versicherten" (wozu Mitglieder und mitversicherte Angehörige zählten) ausreichen, den Geschäftsführer der Klägerin nach A 15 zu besolden.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die - zugelassene - Revision eingelegt. Er meint, die Abweichung von den Stellenplanrichtlinien um eine Besoldungsgruppe sei im vorliegenden Fall ein wichtiger Grund für die Genehmigungsversagung, weil dadurch das ganze Stellengefüge infrage gestellt werde. Nicht berechtigt sei die Auffassung des LSG, die Geschäftsführer von Krankenkassen seien hinsichtlich ihres Aufgabengebietes mit den jeweils nur für bestimmte Zeit wählbaren Leitern kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften vergleichbar. Er beantragt,
die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Entscheidungsgründe
Die Revision des Beklagten ist begründet. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen besteht die Genehmigungsversagung zu Recht.
Vor allem besteht nach der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage, die die Klägerin für günstiger hält, kein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung, denn für die Versagung liegt ein wichtiger Grund im Sinne des § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO.
Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist zwar grundsätzlich die letzte mündliche Tatsachenverhandlung. Spätere Rechtsänderungen sind jedoch auch noch von dem Revisionsgericht zu beachten, wenn sie ihrem zeitlichen Geltungswillen nach das streitige Rechtsverhältnis erfassen (vgl. Peters/Sautter/Wolff, Komm. zur Sozialgerichtsbarkeit, § 162 Anm. 7 S. III/80-91-; BGHZ 9, 101 im Anschluß daran BVerwG 1, 291, 298 ff; 25, 151, 160; 41, 227, 230; vgl. auch BGHZ 36, 348, 350). Das gilt auch für das im Laufe des Revisionsverfahrens - im wesentlichen am 1. Juli 1975 - in Kraft getretene 2. BesVNG vom 23. Mai 1975 (BGBl I 1173; vgl. Art. XI § 3 des Gesetzes). Dieses Gesetz enthält in Art. VIII "besondere Vorschriften für den Bereich der Sozialversicherung". Der genannte Artikel enthält auch Vorschriften, die die Organe der Krankenkassen bei der Besoldungsregelung für ihren Geschäftsführer zu beachten haben. Übergangsvorschriften für beschlossene aber noch nicht genehmigte Dienstordnungen sind nicht vorgesehen. Genehmigte Dienstordnungen müssen sogar dem neuen Recht angepaßt werden (vgl. Art. VIII § 3 Abs. 1 und Art. IX § 11 des 2. BesVNG). Das neue Recht umfaßt somit nach seinem zeitlichen Geltungswillen auch Dienstordnungen, deren Genehmigung im Streit ist.
Für die klagende Kasse als eine landesunmittelbare Körperschaft stellt das 2. BesVNG allerdings kein unmittelbar wirksames neues Recht dar. Dieses Gesetz gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes im Sinne des § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO. Das hat das LSG bereits grundsätzlich anerkannt; es hat diesem Gesetz aber u. a. auch deshalb kein besonderes Gewicht beigemessen, weil es damals nur im Entwurfsstadium vorlag. Das BSG ist nicht gehindert, die Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsverfahrens zu beachten. Denn wenn das Revisionsgericht verpflichtet ist, ein im Revisionsverfahren ergangenes neues Gesetz anzuwenden, kann ihm nicht die Kenntnisnahme und Verwertung der Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsvorgangs vorenthalten sein. Im übrigen ist Art. I des 2. BesVNG - das ist das neue Bundesbesoldungsgesetz - jedenfalls insoweit anzuwenden, als dieses Gesetz die Besoldungsgesetze der Länder abgelöst hat (vgl. § 1 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes) und die umstrittene Dienstordnungsregelung nunmehr sinngemäß auf die entsprechenden Besoldungsgruppen des Bundes verweist.
Für bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der Sozialversicherung sind in Art. VIII § 1 des 2. BesVNG Verpflichtungen festgelegt, die bei Aufstellung der Dienstordnung durch die Organe der Körperschaften zu beachten sind. Nach § 2 dieses Artikels gelten diese Verpflichtungen auch für landesunmittelbare Körperschaften mit der Maßgabe, daß die Regelung durch Landesrecht erfolgt.
Für die Dienstposten der Geschäftsführer der Krankenkassen gilt demnach ein Zuordnungsrahmen, der sich nach der Zahl der "Versicherten" bemißt. Für die Kassen bis 15.000 Versicherte umfaßt der Zuordnungsrahmen die Besoldungsgruppen A 12 bis A 14. Für Kassen von 15.001 bis 35.000 Versicherte umfaßt der Zuordnungsrahmen A 13 bis A 15.
Die von der Klägerin - die weniger als 15.000 Versicherte hat - für ihren Geschäftsführer vorgesehene Besoldungsgruppe entspricht nicht dem in § 1 Abs. 3 aaO aufgeführten Zuordnungsrahmen. Das ist ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nach § 355 Abs. 2 RVO.
Es besteht entgegen der Meinung der Klägerin kein Anhaltspunkt dafür, daß mit dem Begriff "Versicherte" ausnahmsweise auch die Angehörigen der Versicherten gemeint sein könnten. Richtig ist, daß der Senat in seinem Urteil vom 16. Dezember 1970 (3 RK 24/70 in Personalvertretung 1972, 39 = KVRS 5800/20) u. a. auch auf die Zahl der von der Kasse insgesamt zu betreuenden Personen hingewiesen hat. Damit ist lediglich auf den Verantwortungsbereich des Geschäftsführers hingewiesen, nicht aber zum Ausdruck gebracht worden, daß der Begriff "Versicherte" anders als in der RVO und im allgemeinen Sprachgebrauch verstanden werden sollte (vgl. auch BSG in SozR Nr. 27 zu § 381 RVO zur - privaten - Versicherung und Mitversicherung). Auch die Verwendung des Begriffs Mitgliederzahl in Art. VIII § 1 Abs. 2 Nr. 1 des 2. BesVNG gibt keinen Hinweis darauf, daß der Begriff "Versicherte" (der neben den Mitgliedern auch die formal Versicherten umfaßt) in einem weiteren Sinn gebraucht worden ist.
Es ist unerheblich, ob der einschlägige Zuordnungsrahmen bereits für die Klägerin als landesunmittelbare Körperschaft geltendes Recht geworden ist, der Landesgesetzgeber also schon die erforderlichen Regelungen erlassen hat, zu denen er nach Art. VIII § 3 Abs. 2 des 2. BesVNG verpflichtet worden ist. Wäre dies der Fall, so bedürfte die Befugnis zur Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 RVO keiner weiteren Begründung, denn verletzt eine Dienstordnung geltendes Recht, ist dies immer ein wichtiger Grund im Sinne dieser Vorschrift.
Aber unabhängig davon stellen die für bundesunmittelbare Krankenkassen geltenden Zuordnungsrahmen des 2. BesVNG eine wesentliche Beurteilungsgrundlage auch für die Dienstordnungen landesunmittelbarer Krankenkassen dar. Hierbei geht der Senat entsprechend gefestigter Rechtsprechung davon aus, daß § 355 Abs. 2 RVO nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle, sondern auch der Durchsetzung von Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde dient (vgl. BSG 23, 206, 209; s. auch BSG 37, 272, 276 und das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil vom 20. Mai 1976 - 8 RU 92/75 - zu § 700 RVO). Im Hinblick auf das der Selbstverwaltung vorbehaltene Gestaltungsrecht und die in § 355 Abs. 2 RVO auch zum Ausdruck gebrachte Vorrangigkeit der Regelungsbefugnis der Selbstverwaltungsorgane muß es sich allerdings um derart wesentliche Zweckmäßigkeitsvorstellungen handeln, daß eine ihnen entgegenstehende Regelung "unangemessen" ist (so BSG 37, 272, 276 ff).
Berücksichtigt man den Gesetzgebungsvorgang als Tatsache, kann auch unentschieden bleiben, ob die Verpflichtung der Landesgesetzgeber, die Zuordnungsrahmen in das Landesrecht zu transformieren, formell wirksam ist. Fraglich könnte nämlich sein, ob sich der Bundesgesetzgeber in seiner hier einschlägigen Rahmenkompetenz (Art. 75 des Grundgesetzes) gehalten (vgl. BT-Drucks. VII/1906 S. 130) und den Landesgesetzgebern noch eine "substantielle" Regelungsbefugnis gelassen hat (vgl. BVerfGE 4, 115, 129 f, siehe auch BVerfG 8, 186, 193; vgl. weiter Pätz in Krankenversicherung, 1975, 167, 170 f).
Auch wenn man - wie es das LSG im Ergebnis getan hat - das 2. BesVNG für unbeachtlich halten wollte, könnte das angefochtene Urteil nicht aufrecht erhalten werden. Denn nicht gefolgt werden kann der Auffassung des LSG, der Aufsichtsbehörde stehe so gut wie kein Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" zu. Für einen beachtlichen Beurteilungsspielraum spricht sowohl die bereits erwähnte Befugnis der Aufsichtsbehörde, wichtige Zweckmäßigkeitsvorstellungen geltend zu machen, als auch die Tatsache, daß § 355 Abs. 2 RVO der Aufsichtsbehörde das Recht gibt, sich an einem Rechtsetzungsverfahren zu beteiligen, das nicht nur einen bestimmten Geschäftsführer betrifft, sondern eine Regelung für die Zukunft darstellt.
Der Senat hält zwar daran fest, daß die bloße Abweichung von ministeriellen Stellenplanrichtlinien für sich allein noch nicht als wichtiger Grund für die Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO anzusehen ist (vgl. die o. a. Urteile). Wenn aber - wie hier - die Aufsichtsbehörde einleuchtende Gründe für die Versagung vorträgt und diesen Gründen keine zwingenden Gegengründe entgegenstehen, dann haben diese verwaltungspolitischen Argumente regelmäßig das nach § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO erforderliche Gewicht. Darüber hinaus kann der Senat nicht der Auffassung folgen, daß Geschäftsführer von Krankenkassen hinsichtlich der für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkte mit Bürgermeistern oder Ersten Beigeordneten von Gemeinden entsprechender Größenordnung vergleichbar seien. Diese Beamten sind im Unterschied zu den Geschäftsführern der Krankenkassen nur für bestimmte Zeit zu wählen (vgl. § 52 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vom 14. Dezember 1974 - GVBl S. 419) und haben wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben. Der Hinweis des Senats in seinem Urteil vom 16. Dezember 1970 aaO auf den geschäftsführenden Beamten des Landkreises (Beamter auf Lebenszeit) kann nicht als Beispiel dienen.
Demnach steht fest, daß die Klägerin jedenfalls nach Schaffung des 2. BesVNG keinen Anspruch auf Genehmigung hat. Da sich das 2. BesVNG keine rückwirkende Kraft beilegt, bleibt die Frage offen, ob sie einen solchen Anspruch in der Zeit vorher hatte. Diese Frage ist im Rahmen der Anfechtungsklage von Bedeutung. Denn für die Rechtmäßigkeit des die Genehmigung versagenden Bescheids ist die Sach- und Rechtslage der damaligen Zeit maßgebend (vgl. das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil des BSG vom 20. Mai 1975 - 8 RU 92/75). Die Abweichung von den Stellenplanrichtlinien des Landes mußte hier von Anfang an als unangemessen erscheinen. Das von der Aufsichtsbehörde schon in dem angefochtenen Bescheid hervorgehobene Interesse an einer bundeseinheitlichen Besoldungsregelung, das schließlich zu Art. VIII des 2. BesVÄndG führte, war geeignet, den Stellenplanrichtlinien, soweit sie - wie hier - mit den nunmehr realisierten Vereinheitlichungstendenzen übereinstimmten, eine besondere Bedeutung zu geben, die in den bisher von dem Senat entschiedenen Fällen (BSG 23, 206 und Urteil vom 16. Dezember 1970 aaO) nicht zu erkennen war. Nachdem nun der Bundesgesetzgeber dieses Vorhaben verwirklicht hat, ist deutlich geworden, daß der Hinweis darauf damals schon vom Standpunkt der planenden Verwaltung aus berechtigt war und daß dadurch den entsprechenden Richtlinien des Landes ein beachtliches Gewicht zukam. Dies rechtfertigt die Auffassung des Beklagten, daß ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nicht nur zum jetzigen Zeitpunkt gegeben ist, sondern schon im Jahre 1972 vorlag, als die Besoldungserhöhung in Kraft treten sollte und die Genehmigung versagt worden ist.
Der Revision des Beklagten war daher stattzugeben und die Klage unter Aufhebung der angefochtenen Urteile abzuweisen (§§ 170 Abs. 2 Satz 1 des Sozialgerichtsgesetzes - SGG -).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 Abs. 4 SGG.
Fundstellen