Entscheidungsstichwort (Thema)
Aufsichtsklage. Genehmigung der Dienstordnung (Stellenplan). Besoldung des stellvertretenden Geschäftsführers einer AOK. Besitzstandswahrung. Verfassungsmäßigkeit
Orientierungssatz
1. Mit der Aufsichtsklage kann nicht nur die Aufhebung einer belastenden, sondern auch die Vornahme einer begünstigenden Aufsichtsanordnung - die Erteilung einer Genehmigung - begehrt werden, wenn die Aufsichtsbehörde dies abgelehnt hat und die Selbstverwaltungskörperschaft geltend macht, daß sie auf Vornahme dieses Aktes einen Rechtsanspruch habe (vgl BSG vom 1968-11-22 3 RK 3/66 = BSGE 29, 21, 24).
2. Ein im Sinne der Versagung der Genehmigung einer Dienstanordnung rechtfertigender wichtiger Grund liegt nicht nur in den in § 355 Abs 2 S 2 RVO beispielhaft genannten Fällen, sondern immer vor, wenn die Dienstordnung gegen höherrangiges Recht verstößt.
3. Abgesehen davon, daß § 290 RVO nur den durch die Kassenvereinigung gefährdeten Besitzstand schützt und andere - davon unabhängige - Eingriffe nicht ausschließt, tritt auch durch die Herabstufung des stellvertretenden Geschäftsführers in die Besoldungsgruppe A 16 keine Schmälerung des Gesamteinkommens iS des § 290 Abs 2 S 3 RVO ein, weil der durch die Herabstufung bedingte Einkommensverlust durch die Überleitungszulage nach Art 9 § 11 Abs 2 des BesVNG 2 ausgeglichen wird.
4. Der Bundesgesetzgeber hat durch die getroffene Regelung in Art 8 § 3 BesVNG 2 die ihm durch Art 75 Nr 1 GG eingeräumte Rahmengesetzgebungszuständigkeit nicht überschritten. Er hat auch nicht in unzulässiger Weise in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingegriffen, das ohnehin nur in den gesetzlich festgelegten Grenzen besteht. Die Eigentumsrechte der betroffenen Dienstordnungsangestellten sind nicht verletzt, weil durch die Überleitungszulage der Besitzstand erhalten bleibt. Aus dem gleichen Grund liegt in der Regelung auch keine Verletzung des aus Art 20 GG abgeleiteten Vertrauensschutzes (vgl BSG vom 1983-08-25 8 RK 39/82).
Normenkette
SGG § 54 Abs 3 Fassung: 1953-09-03; RVO § 355 Abs 2 S 2 Fassung: 1924-12-15, § 290 Abs 2 S 3 Fassung: 1924-12-15; BesVNG 2 Art 8 § 1 Fassung: 1975-05-23, § 4 Fassung: 1975-05-23; BesVNG 2 Art 9 § 11 Fassung: 1975-05-23; BesVNG 2 Art 8 § 3 Fassung: 1975-05-23; GG Art 75 Nr 1 Fassung: 1971-03-18; GG Art 14 Abs 1 Fassung: 1949-05-23; GG Art 20 Abs 1 Fassung: 1949-05-23
Verfahrensgang
Hessisches LSG (Entscheidung vom 15.12.1982; Aktenzeichen L 8 Kr 1393/81) |
SG Gießen (Entscheidung vom 30.09.1981; Aktenzeichen S 9 Kr 31/79) |
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Aufsichtsbehörde dem Stellenplan der Klägerin die Genehmigung versagen durfte, soweit sie die Besoldung des Beigeladenen betrifft.
Der Beigeladene war als Geschäftsführer der Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK) für den Landkreis F in die Besoldungsgruppe B 2 eingestuft. Mit Wirkung vom 1. September 1974 wurde diese AOK mit der AOK für den Landkreis B zur AOK für den W - der Klägerin - vereinigt. Der Beigeladene wurde - entsprechend der Vereinbarung über die Kassenvereinigung - zum stellvertretenden Geschäftsführer der Klägerin bestellt; für ihn wurde im Stellenplan eine Stelle nach B 2 (ku = künftig umzuwandeln) vorgesehen. Auch der von dem Vorstand der Klägerin am 10. Februar 1978 mit Zustimmung der Vertreterversammlung beschlossene Stellenplan für die Zeit vom 1. Januar 1978 an sah für den Geschäftsführer eine Stelle nach B 2 und für den Beigeladenen eine Stelle nach B 2 (ku) vor. Die Aufsichtsbehörde genehmigte den Stellenplan mit der Maßgabe, daß für den Beigeladenen an die Stelle der Besoldungsgruppe B 2 eine Stelle nach der Besoldungsgruppe A 16 mit Überleitungszulage nach Art IX § 11 des 2. Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl I, 1173) trete.
Die dagegen gerichte Klage hatte in erster und zweiter Instanz keinen Erfolg. Das Landessozialgericht (LSG) hat in seinem Urteil vom 15. Dezember 1982 zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, die Aufsichtsbehörde habe in dem streitigen Punkt dem Stellenplan der Klägerin in der vorgesehenen Form mit Recht die Genehmigung versagt. Die Einstufung des Beigeladenen entspreche nicht dem Art 3 § 1 Abs 2 Satz 3 des Hessischen Anpassungsgesetzes (HAnpG) zum 2. BesVNG vom 23. Dezember 1976 (GVBl I, 547), wonach der stellvertretende Geschäftsführer eine Stufe niedriger als der Geschäftsführer zu besolden sei. Vielmehr habe die Aufsichtsbehörde zutreffend in ihrer Anmerkung als besitzstandserhaltende Maßnahme eine Überleitungszulage nach Art IX § 11 des 2. BesVNG bestimmt. Diese Zulage nehme an den allgemeinen Besoldungserhöhungen teil. Der Aufstieg in Dienstaltersstufen führe als sonstige Erhöhung der Dienstbezüge aber zur Minderung der Überleitungszulage. Diese Besitzstandsregelung könne durch die Dienstordnung nicht erweitert werden. Auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte ständen dieser Regelung nicht entgegen. Die im Grundgesetz (GG) enthaltenen gesetzgeberischen Kompetenzen seien eingehalten worden. Das Selbstverwaltungsrecht und die Tarifautonomie der Klägerin seien ebenfalls nicht rechtswidrig beeinträchtigt. Art 14 GG erzwinge für Dienstordnungsangestellte keine über den Schutzbereich des Art 33 Abs 5 GG für Beamte hinausgehende Besitzstandswahrung. Auch der Vertrauensschutz der Betroffenen bei unecht rückwirkenden Gesetzen sei hinreichend gewahrt. Schließlich sei auch Art 3 GG im Verhältnis zu den in den Besoldungsgruppen B und im Endgrundgehalt der Besoldungsgruppen A Eingestuften nicht verletzt. Die unterschiedliche Behandlung sei allein Folge der andersartigen beruflichen und besoldungsmäßigen Stellung dieser Personen bei Inkrafttreten des neuen Rechts.
Mit der zugelassenen Revision rügt die Klägerin eine Verletzung der §§ 265, 355 Abs 2 der Reichsversicherungsordnung (RVO) sowie des Art 14 GG. Das LSG habe in seinem Tatbestand zwar die Vereinbarung zur Kassenvereinigung erwähnt, das Urteil lasse aber eine rechtliche Wertung vermissen. Diese Vereinbarung führe zu einer Verpflichtung der Aufsichtsbehörde, den Stellenplan insgesamt zu genehmigen. In einer derartigen Vereinbarung könnten die beteiligten Krankenkassen die gegenseitigen Beziehungen im Rahmen der §§ 288 bis 296 RVO frei gestalten. Im Innenverhältnis verfolge die Vereinbarung das Ziel eines Härteausgleichs für die Bediensteten. Derartige Entscheidungen müßten auch in die Zukunft hinein Priorität gegenüber noch nicht absehbarem Gesetzesrecht haben. Auch die Aufsichtsbehörde habe die Vereinbarung über die Kassenvereinigung ausdrücklich gebilligt. Da demnach die Genehmigung des Stellenplans uneingeschränkt hätte erfolgen müssen, sei auch ein "wichtiger Grund" iS von § 355 Abs 2 RVO zur Versagung nicht gegeben gewesen. Durch die nicht rechtsfehlerfreie Würdigung der Auseinandersetzungsvereinbarung sei auch der Beigeladene in seinen durch Art 14 GG geschützten Rechten verletzt. Die als Folge der Auseinandersetzung mit dem Beigeladenen vereinbarte Besoldung nach der Gruppe B 2 falle als zivilrechtliche Verpflichtung unter Art 14 GG. Ein voller Ausgleich, wozu die Klägerin aufgrund der Auseinandersetzung verpflichtet gewesen sei, werde durch die Überleitungszulage nach Art IX § 11 des 2. BesVNG aber nicht gewährt, da diese nur an allgemeinen Besoldungsverbesserungen teilnehme.
Die Klägerin beantragt, das Urteil des Hessischen Landessozialgerichts vom 15. Dezember 1982 und das Urteil des Sozialgerichts Gießen vom 30. September 1981 aufzuheben und unter Abänderung des Bescheides vom 30. August 1978 den Beklagten zu verurteilen, den Stellen- plan vom 10. Februar 1978 hinsichtlich der Plan- stelle des Beigeladenen ohne Maßgabevermerk zu genehmigen, hilfsweise, den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Ent- scheidung an das Hessische Landessozialgericht zu- rückzuverweisen.
Das beklagte Land beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil im Ergebnis und in der Begründung für richtig und ist der Ansicht, die Revision der Klägerin sei unbegründet.
Der nicht vertretene Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Entscheidungsgründe
Die Revision der Klägerin ist unbegründet, denn das LSG hat mit der Zurückweisung der Berufung mit Recht das die Klage abweisende Urteil des Sozialgerichts (SG) bestätigt.
Die Klage ist auch insoweit zulässig, als mit ihr über die Aufhebung des Versagungsbescheides hinaus die Verpflichtung der Aufsichtsbehörde begehrt wird, den Stellenplan in vollem Umfang zu genehmigen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob in der teilweisen Versagung der Genehmigung ein Verwaltungsakt als Rechtsanwendungsakt zu sehen ist, gegen den eine kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach § 54 Abs 1 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) erhoben werden könnte, oder ob darin eine Mitwirkung bei der autonomen Rechtssetzung liegt, die mit einer allgemeinen Aufsichtsklage nach § 54 Abs 3 SGG anfechtbar wäre (vgl BSG 29, 21, 23 mwN; 31, 247, 249; 37, 272, 274; 39, 72, 74). Auch mit der Aufsichtsklage kann nicht nur die Aufhebung einer belastenden, sondern auch die Vornahme einer begünstigenden Aufsichtsanordnung - die Erteilung einer Genehmigung - begehrt werden, wenn die Aufsichtsbehörde dies abgelehnt hat und die Selbstverwaltungskörperschaft geltend macht, daß sie auf Vornahme dieses Aktes einen Rechtsanspruch habe (vgl BSG 29, 21, 24).
Der Regierungspräsident in Darmstadt durfte als zuständige Aufsichtsbehörde, die nach § 87 Abs 1 des 4. Buches des Sozialgesetzbuchs (SGB IV) auf die Beachtung von Gesetz und sonstigem Recht hinzuwirken hat, dem Stellenplan der Klägerin in dem streitigen Umfang die Genehmigung versagen. Nach § 355 Abs 2 RVO darf die zum Wirksamwerden der Dienstordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde versagt werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Ein in diesem Sinne die Versagung der Genehmigung rechtfertigender wichtiger Grund liegt nicht nur in den in § 355 Abs 2 Satz 2 RVO beispielhaft genannten Fällen, sondern immer vor, wenn die Dienstordnung gegen höherrangiges Recht verstößt. Eine solche Rechtsverletzung liegt darin, daß die Klägerin im Stellenplan bei der Zuordnung der Stelle des Beigeladenen zu den Besoldungsgruppen des Landesbesoldungsgesetzes den gesetzlichen Rahmen des Art VIII § 1 Abs 1 und 2 des 2. BesVNG und des Art 3 § 1 Abs 2 Satz 3 des HAnpG nicht eingehalten hat. Nach diesen Vorschriften ist der stellvertretende Geschäftsführer mindestens eine Besoldungsgruppe niedriger als der Geschäftsführer einzustufen. Da der Geschäftsführer der Klägerin der Besoldungsgruppe B 2 angehört, kann die Stelle des stellvertretenden Geschäftsführers höchstens nach der Besoldungsgruppe A 16 bewertet werden, wobei nach Art VIII § 4 iVm Art IX § 11 Abs 2 des 2. BesVNG die Minderung der Dienstbezüge durch eine Überleitungszulage ausgeglichen wird.
Die Beibehaltung der Besoldung des Beigeladenen nach der Besoldungsgruppe B 2 läßt sich auch nicht aus den im Zuge der Kassenvereinigung getroffenen Vereinbarungen rechtfertigen. Zwar hat die aufnehmende Kasse nach § 290 Abs 1 RVO die Angestellten der aufgenommenen Kasse zu denselben oder gleichwertigen Bedingungen zu übernehmen. Nach § 290 Abs 2 Satz 3 RVO darf das Gesamteinkommen der übernommenen Angestellten nicht geschmälert werden. Von daher mag es gerechtfertigt gewesen sein, daß für den Beigeladenen nach der Kassenvereinigung im Stellenplan zunächst eine seiner früheren Besoldungsgruppe entsprechende Stelle nach B 2 (ku) vorgesehen wurde. Nach § 290 Abs 2 Satz 3 RVO treten die übernommenen Dienstordnungsangestellten aber unter die Dienstordnung der aufnehmenden Kasse. Änderungen der Dienstordnung wirken sich also auch auf ihr Anstellungsverhältnis aus, wobei lediglich wegen der in § 290 Abs 2 Satz 3 RVO vorgeschriebenen Besitzstandswahrung das Gesamteinkommen nicht geschmälert werden darf. Die streitige Änderung der Dienstordnung der Klägerin, die von der Aufsichtsbehörde nicht in vollem Umfang genehmigt wurde, beruhte auf einem von der Kassenvereinigung völlig unabhängigen Umstand, nämlich der Besoldungsvereinheitlichung aufgrund des HAnpG zum 2. BesVNG. Dieses Gesetz führt zwar - wie bereits dargelegt - zu einer Herabstufung des Beigeladenen in eine geringere Besoldungsgruppe, regelt aber ausdrücklich, wie der Besitzstand zu erhalten ist, nämlich durch eine Überleitungszulage nach Art IX § 11 Abs 2 des 2. BesVNG. Abgesehen davon, daß § 290 RVO nur den durch die Kassenvereinigung gefährdeten Besitzstand schützt und andere - davon unabhängige - Eingriffe nicht ausschließt, tritt auch durch die Herabstufung des Beigeladenen in die Besoldungsgruppe A 16 keine Schmälerung des Gesamteinkommens iS des § 290 Abs 2 Satz 3 RVO ein, weil der durch die Herabstufung bedingte Einkommensverlust durch die Überleitungszulage nach Art IX § 11 Abs 2 des 2. BesVNG ausgeglichen wird. Zwar verringert sich die Überleitungszulage nach Art IX § 11 Abs 3 Satz 2 des 2. BesVNG um die Erhöhung der Dienstbezüge insbesondere aufgrund des Aufsteigens in eine höhere Dienstaltersstufe. Das führt aber nicht zu einer Schmälerung des Gesamteinkommens, sondern lediglich zu einer Abschmelzung der Überleitungszulage auf dem Niveau der Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 2. Es mag dahingestellt bleiben, ob nach der Kassenvereinigung die Eingruppierung des Beigeladenen in die Besoldungsgruppe B 2 zwingend geboten war oder ob nicht lediglich die Zahlung der entsprechenden Dienstbezüge der vorgeschriebenen Besitzstandswahrung genügt hätte. Bei Inkrafttreten des 2. BesVNG und des dazu ergangenen HAnpG hatte der Beigeladene jedenfalls keine stärkere Rechtsstellung als andere der Besoldungsgruppe B 2 angehörende Dienstordnungsangestellte, deren Dienstposten nunmehr vom Gesetz geringer bewertet wurden. Die durch diese Neubewertung der Dienstposten erforderlich gewordene Änderung der Dienstordnung muß sich naturgemäß auch auf die bestehenden Dienstordnungsverträge auswirken. Auch wenn in diesen privatrechtlichen Anstellungsverträgen bestimmte Besoldungsgruppen vereinbart sind, führt die Änderung der Dienstordnung nicht zu einem Eingriff in diesen privatrechtlichen Vertrag, denn dieser Vertrag nimmt auf die Dienstordnung in ihrer jeweils gültigen Fassung Bezug, die also auch Inhalt des Vertrages ist.
Die aus Art VIII § 3 des 2. BesVNG folgende Verpflichtung der Klägerin, ihre Dienstordnung anzupassen und dabei die Stelle des Beigeladenen nach der Besoldungsgruppe A 16 mit einer Überleitungszulage zu bewerten, kann auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht verneint werden. Insbesondere hat der Bundesgesetzgeber durch die getroffene Regelung die ihm durch Art 75 Nr 1 GG eingeräumte Rahmengesetzgebungszuständigkeit nicht überschritten. Er hat auch nicht in unzulässiger Weise in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingegriffen, das ohnehin nur in den gesetzlich festgelegten Grenzen besteht. Die Eigentumsrechte der betroffenen Dienstordnungsangestellten sind schon deshalb nicht verletzt, weil durch die Überleitungszulage der Besitzstand erhalten bleibt. Aus dem gleichen Grunde liegt in der Regelung auch keine Verletzung des aus Art 20 GG abgeleiteten Vertrauensschutzes (vgl zur Verfassungsmäßigkeit der getroffenen Regelung auch das zur Veröffentlichung bestimmte Urteil des erkennenden Senats vom heutigen Tage - 8 RK 39/82 -).
Der Senat hat die danach unbegründete Revision der Klägerin zurückgewiesen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen