Entscheidungsstichwort (Thema)
Beitrittsgebiet. erweiterte materielle Unterstützung. Frist zur Geltendmachung. Härtefall. nasciturus
Leitsatz (amtlich)
Das Unterstützungsabschlußgesetz hat keine neuen Fristen zur Geltendmachung solcher Ansprüche eröffnet, die nach dem Recht der DDR über erweiterte materielle Unterstützung durch Fristablauf bereits ausgeschlossen waren.
Stand: 24. Oktober 2002
Normenkette
UntAbschlG § 1 Abs. 1, §§ 6, 7 Abs. 1, 4; AO-EmU 1987 § 12; EinigVtr Art. 9 Abs. 4, Art. 19
Verfahrensgang
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26. Februar 1997 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten sind auch im Revisionsverfahren nicht zu erstatten.
Tatbestand
I
Die am 3. April 1971 in der DDR geborene Klägerin macht geltend, durch Röntgenuntersuchungen ihrer Mutter im dritten und achten Schwangerschaftsmonat geschädigt worden zu sein (hirnorganisches Psychosyndrom durch frühkindliche Hirnschädigung). In der DDR ist eine Entscheidung über eine „Erweiterte materielle Unterstützung” (EmU) wegen der behaupteten Schädigung nicht getroffen und von der Klägerin auch nicht beantragt worden.
Der Beklagte hat den nach Wiederherstellung der deutschen Einheit im Mai 1995 gestellten Antrag auf Leistungen nach dem Unterstützungsabschlußgesetz (UntAbschlG) abgelehnt (Bescheid vom 20. Juli 1995; Widerspruchsbescheid vom 17. November 1995). Auch Klage und Berufung hatten keinen Erfolg (Urteile des Sozialgerichts ≪SG≫ vom 30. April 1996 und des Landessozialgerichts ≪LSG≫ vom 26. Februar 1997). Schon nach DDR-Recht habe kein Anspruch auf Unterstützung – mehr – bestanden, weil innerhalb der dort vorgeschriebenen Frist kein Antrag gestellt worden sei. Das UntAbschlG vom 6. Mai 1994 (BGBl I S 990) habe die versäumte Frist nicht wiedereröffnet.
Die Klägerin rügt mit der Revision eine Verletzung des § 7 Abs 4 UntAbschlG. Diese Vorschrift schließe lediglich die Wiederaufnahme nach DDR-Recht abschließend geregelter Ansprüche aus, eröffne aber eine neue Antragsfrist für Ansprüche, über die in einem Verwaltungsverfahren noch nicht entschieden worden sei.
Die Klägerin beantragt,
die Urteile des Landessozialgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26. Februar 1997 und des Sozialgerichts Stralsund vom 30. April 1996 sowie den Bescheid des Beklagten vom 20. Juli 1995 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. November 1995 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, der Klägerin wegen einer frühkindlichen Hirnschädigung mit Hirnleistungsminderung und Sehstörung Unterstützungsleistungen ab Mai 1994 zu gewähren,
hilfsweise, das Urteil des Landessozialgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26. Februar 1997 aufzuheben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Landessozialgericht zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält die angefochtenen Urteile für zutreffend.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision ist nicht begründet. Die Instanzgerichte haben zu Recht entschieden, daß die Klägerin keinen Anspruch auf Leistungen nach dem UntAbschlG hat.
Nach § 7 Abs 1 UntAbschlG können Anträge auf Gewährung einer Unterstützung nach diesem Gesetz – nur – innerhalb eines Jahres nach dessen Bekanntmachung gestellt werden. Die Klägerin meint, sie habe ihren am letzten Tag der Frist, am 19. Mai 1995, beim Beklagten eingegangenen Antrag rechtzeitig gestellt. Diese Auffassung träfe nur zu, wenn § 7 Abs 1 UntAbschlG für alle jemals entstandenen Unterstützungsansprüche eine neue Frist zur Geltendmachung hätte eröffnen wollen. Das ist nach Entstehungsgeschichte und Zielsetzung des UntAbschlG aber nicht der Fall. Mit dem Gesetz sollten bereits laufende Unterstützungen zwar fortgeführt, das als partielles Bundesrecht weitergeltende Recht der DDR aber inhaltlich abgelöst und der Abschluß dieser Leistungen geregelt werden (vgl BT-Drucks 12/4874 S 8 und 12/6806, S 11; Kern/Schaefer, MedR 1996, 452, 453). Diesem Ziel hätte es widersprochen, nach dem Recht der DDR bereits abgeschlossene Fälle – auf fristgebundenen Antrag – erneut (oder erstmalig) in einem Verwaltungsverfahren zu prüfen.
In der DDR wurde mit der Anordnung über die Erweiterung der materiellen Unterstützung der Bürger bei Schäden infolge medizinischer Eingriffe (AO-EmU 1974) vom 16. Dezember 1974 (GBl I 1975 Nr 3 S 59) eine verschuldensunabhängige Haftung des Staates für Gesundheitsschäden infolge medizinischer Behandlung für solche Fälle geschaffen, in denen der Geschädigte keinen Schadensersatzanspruch, insbesondere nach den – wenig später in Kraft getretenen – Vorschriften der §§ 330 ff Zivilgesetzbuch der DDR (ZGB) vom 19. Juni 1975 (GBl I Nr 27 S 465), hatte (vgl zum System und zur Praxis der EmU Schmauss, VersR 1989, 664 ff; Langanke/Langanke, VersR 1990, 1216 ff; Türk, VersorgVerw 1992, 60 f; Macke in Festschrift für Steffen, 1995, 289, 297 f). Nach § 10 AO-EmU 1974 sollte eine erweiterte materielle Unterstützung wegen aller erheblichen Gesundheitsschädigungen im Zusammenhang mit medizinischen Eingriffen gewährt werden, die nach dem 1. September 1968 durchgeführt worden waren. Die AO-EmU 1974 wurde mit Wirkung vom 1. Juni 1987 durch eine neue Regelung abgelöst: die Anordnung über eine Erweiterte materielle Unterstützung für Bürger bei Gesundheitsschäden infolge medizinischer Maßnahmen vom 28. Januar 1987 (AO-EmU 1987; GBl I Nr 4 S 34). Sie erfaßte nicht mehr alle seit dem 1. September 1968 eingetretenen Gesundheitsschädigungen. Diese starre zeitliche Rückwirkungsgrenze wurde durch eine gleitende Ausschlußregelung ersetzt, indem § 12 AO-EmU 1987 bestimmte:
Anträge auf Gewährung einer erweiterten materiellen Unterstützung können innerhalb von 4 Jahren nach Durchführung der medizinischen Maßnahme gestellt werden, spätestens jedoch bis zum Ablauf von 10 Jahren, wenn die erhebliche Gesundheitsschädigung erst nach Ablauf von 4 Jahren bekannt wird.
Damit waren bei Inkrafttreten der Vorschrift alle noch nicht beantragten Unterstützungsansprüche wegen vor dem 1. Juni 1977 durchgeführter medizinischer Maßnahmen ausgeschlossen.
Die AO-EmU 1987 galt nach Anl II Kap X Sachgebiet D Abschn III Nr 6 des Einigungsvertrages (EinigVtr) – zunächst als Bundesrecht (vgl Art 9 Abs 4 EinigVtr) – weiter „für Schäden, die auf medizinische Maßnahmen zurückzuführen sind, die vor dem Wirksamwerden des Beitritts durchgeführt wurden”. Neue Ansprüche konnten ab 3. Oktober 1990 nicht mehr entstehen, bereits bestehende Ansprüche richteten sich nach der AO-EmU 1987.
Die EmU in damaliger Form entsprach aber nicht rechtsstaatlichen Anforderungen. Weder waren die Bewertungskriterien der gesundheitlichen Schädigung noch der Leistungsumfang definiert, noch gab es eine Regelung zur Dynamisierung der Leistung. Auch fehlte eine Möglichkeit, Kommissionsentscheidungen gerichtlich überprüfen zu lassen. Deshalb schuf der Gesetzgeber mit dem UntAbschlG eine neue Grundlage (vgl BT-Drucks 12/4874, S 6). Danach erhalten Berechtigte, denen schon vor dem 3. Oktober 1990 EmU gewährt worden war, diese Leistungen weiter. Der Leistungsumfang versucht, die Balance zu halten zwischen Fortführung der Unterstützung an geschädigte ehemalige DDR-Bürger als Vertrauensschutz nach dem EinigVtr und möglicher Ungleichbehandlung gegenüber vergleichbaren Personengruppen der alten Bundesländer (vgl BT-Drucks 12/4874, S 6). Zu entscheiden ist nach dem UntAbschlG über offene Fälle behaupteter Schädigungen aufgrund medizinischer Betreuungsmaßnahmen in der DDR vor dem 3. Oktober 1990.
Entgegen der Auffassung der Revision hat das UntAbschlG nicht die Möglichkeit eröffnet, auch denjenigen geschädigten Bürgern der DDR, die seinerzeit keinen Antrag auf eine erweiterte materielle Unterstützung gestellt und die Frist des § 12 AO-EmU 1987 versäumt haben, nunmehr Leistungen zu gewähren. Zwar wird im UntAbschlG nicht ausdrücklich auf die Ausschlußfrist des § 12 EmU 1987 Bezug genommen. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, die Versäumung dieser Frist hätte keine Bedeutung. Ein solches Verständnis würde dem Sinn und Zweck des UntAbschlG widersprechen. Der zeitliche Anwendungsbereich der als Fremdkörper im geltenden Recht der Bundesrepublik bewerteten verschuldensunabhängigen Haftung des Staates für Gesundheitsschäden infolge medizinischer Behandlung (vgl zu Reformüberlegungen – zT in Anlehnung an die EmU – Franzki, MedR 1994, 171, 179; Macke, aaO, 301; Fuchs in Köhler/v. Maydell, Arzthaftung -”Patientenversicherung”- Versicherungsschutz im Gesundheitssektor, 1997, 13, 35f) sollte mit diesem Gesetz, soweit wie unter Vertrauensschutz- und Gleichbehandlungsgesichtspunkten möglich, begrenzt, aber grundsätzlich nicht ausgeweitet werden.
Der Gesetzgeber hat – anders als von der Klägerin angenommen – eine solche zweck- und zielwidrige Ausdehnung der EmU in § 1 Abs 1 UntAbschlG nicht angeordnet. Das folgt aus einer Zusammenschau dieser Vorschrift mit § 7 Abs 1 UntAbschlG. Diese Bestimmung scheint sich zwar auf jedweden Antrag zu beziehen, gleichgültig, wie lange die behauptete Schädigung durch medizinische Behandlung zurückliegt. Aus den Gesetzesmaterialien wird aber deutlich, daß eine solche allein den Wortlaut berücksichtigende Auslegung den Inhalt der Vorschrift nicht zu erschließen vermag.
Das UntAbschlG geht zurück auf eine vom Bundesrat als „Entwurf eines Gesetzes über die Fortführung von Unterstützungen der Bürger der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik bei Gesundheitsschäden infolge medizinischer Maßnahmen” beschlossene Initiative des Freistaates Sachsen (vgl BT-Drucks 12/4874, S 4 ff). Der zeitliche Anwendungsbereich war in § 4 des Entwurfs geregelt:
Anträge auf Gewährung einer Unterstützung nach diesem Gesetz können innerhalb von 4 Jahren nach Durchführung einer vor dem 3. Oktober 1990 ausgeführten medizinischen Maßnahme gestellt werden, spätestens jedoch bis zum Ablauf von 10 Jahren, wenn die erhebliche Gesundheitsschädigung erst nach Ablauf von 4 Jahren bekannt wird.
Nach der Begründung wurde damit die Fristenregelung der AO-EmU 1987 – nämlich deren § 12 – für neu zu stellende Anträge übernommen (vgl BT-Drucks 12/4874, S 7). Damit wäre ein auf Schädigungen durch Röntgenuntersuchungen in den Jahren 1970/1971 gestützter Anspruch der Klägerin ausgeschlossen gewesen. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Bundesrates die dann als § 7 Abs 1 Gesetz gewordene Fassung des § 4 Abs 1 vorgeschlagen und dies damit begründet, daß die Gesundheitsschäden bei Inkrafttreten des Gesetzes (gemeint offenbar: Verkündung des rückwirkend am 1. Januar 1991 in Kraft tretenden Gesetzes) mittlerweile mehr als drei Jahre zurücklägen, so daß eine kürzere Antragsfrist für Neuanträge gerechtfertigt sei, zumal der Gedanke des Gesetzes darauf beruhe, die AO-EmU 1987 abzuschließen (vgl BT-Drucks 12/4874, S 13). Der (Bundestags)Ausschuß für Gesundheit hat den Vorschlag der Bundesregierung mit unveränderter Begründung übernommen (vgl BT-Drucks 12/6806, S 9, 14). Der Gesetzgeber beabsichtigte danach, die im Bundesrats-Entwurf enthaltene, aus der AO-EmU 1987 übernommene und spätestens am 2. Oktober 2000 ablaufende Antragsfrist zu verkürzen (vgl Türk, VersorgVerw 1993, 90, 91), nicht aber sie abzuschaffen, etwa um den wegen Versäumung der Antragsfrist aus dem Unterstützungssystem bereits ausgeschlossenen Geschädigten nachträglich den Zugang zu diesem System zu eröffnen, welches durch das UntAbschlG gerade begrenzt, beendet und abgewickelt werden sollte. Zugleich hat der Gesetzgeber mit dem uneingeschränkten Antragserfordernis des § 1 Abs 1 UntAbschlG die noch nach der AO-EmU 1987 mögliche Gewährung einer materiellen Unterstützung von Amts wegen (vgl § 8 Abs 1 AO-EmU und Nickel, NZS 1998, 373, 374) abgeschafft.
Der Charakter des § 7 Abs 1 UntAbschlG als einer aus der AO-EmU 1987 übernommenen und gegenüber deren § 12 verschärften Vorschrift über den Ausschluß nicht fristgerecht geltend gemachter Ansprüche auf Unterstützung wird durch die in § 7 Abs 4 UntAbschlG getroffene Regelung bestätigt. Dort wird bestimmt, daß nach der AO-EmU 1987 bis zum 31. Dezember 1990 abschließend geregelte Ansprüche nicht wiederaufgenommen werden können. War über Anträge, die in der DDR gestellt worden waren, schon abschließend entschieden, so sollten diese alten Verfahren – entsprechend Art 19 EinigVtr – nicht wiederaufleben können (vgl BT-Drucks 12/4874, S 13). Diese Vorschrift war notwendig, um die Möglichkeit von Überprüfungen nach § 44 SGB X auszuschließen (Kern/Schaefer, aaO, 453; Nickel, aaO 374). Damit wurden die in der DDR ergangenen ablehnenden Entscheidungen sanktioniert, obwohl das Verfahren der Entscheidung und Überprüfung nach Verwaltungs- und Verfahrensrecht der DDR rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht genügte (vgl Langanke/Langanke, aaO, 1218). Dieser Anerkennung ablehnender Verwaltungsentscheidungen trotz rechtsstaatlicher Bedenken gegen ihr Zustandekommen würde es widersprechen, den rechtsstaatlich unbedenklichen Anspruchsverlust wegen Versäumung von Anmeldungsfristen (vgl dazu die 1960 aufgehobene Vorschrift des § 56 Bundesversorgungsgesetz idF vom 20. Dezember 1950 ≪BGBl I S 791≫ und die 1971 aufgehobene Vorschrift des § 56 Bundesseuchengesetz idF vom 18. Juli 1961 ≪BGBl I S 1012≫) rückwirkend zu beseitigen.
Die von der Klägerin vertretene Auslegung des § 7 Abs 1 und 4 UntAbschlG als einer fristgebundenen Wiedereröffnung sämtlicher EmU-Fälle mit Ausnahme allein der durch eine „Verwaltungsentscheidung” in der DDR abschließend geregelten, würde im übrigen zu einer verfassungsrechtlich bedenklichen Ungleichbehandlung solcher Geschädigten führen, deren Anträge in der DDR wegen Fristversäumung abgelehnt worden sind, mit anderen Geschädigten, die – wie die Klägerin – nach Fristablauf keinen Antrag gestellt haben.
Die vor allem von der Gesetzesgeschichte bestimmte Interpretation des § 7 Abs 1 UntAbschlG als einer das bis dahin geltende EmU-Recht verschärfenden Ausschlußregelung scheitert auch nicht daran, daß die Vorstellung des Gesetzgebers insoweit keinen Niederschlag im Gesetz gefunden hätte und deshalb ohne rechtliche Bedeutung wäre (vgl dazu BSGE 47, 49 = SozR 3-2500 § 159 Nr 1). Denn der Wortlaut des § 7 Abs 1 UntAbschlG ist zusammen mit dem vollständigen amtlichen Titel des Gesetzes zu lesen (vgl zur Berücksichtigung amtlicher Überschriften bei der Gesetzesinterpretation BVerfGE 82, 286, 300; BSG SozR 3-2600 § 263 Nr 1, SozR 3-7883 § 8 Nr 2 und SozR 3-7860 § 14 Nr 3): „Gesetz über den Abschluß von Unterstützungen der Bürger der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik bei Gesundheitsschäden infolge medizinischer Maßnahmen”. Darin kommt hinreichend zum Ausdruck, daß grundsätzlich nicht neue Ansprüche geschaffen oder nach DDR-Recht bereits ausgeschlossene Ansprüche wiedergewährt, sondern diese dem Recht der Bundesrepublik Deutschland bis zum Beitritt der DDR unbekannte Form der Unterstützung auf den übernommenen Bestand begrenzt und damit abgeschlossen werden sollte.
Die Klägerin konnte deshalb mit ihrem Begehren auf Unterstützung schon deshalb keinen Erfolg haben, weil ein etwaiger Anspruch bereits nach der AO-EmU 1987 ausgeschlossen war und das UntAbschlG diesen Ausschluß anerkennt.
Offenbleiben konnte die Frage, ob nach dem Recht der DDR die Verletzung der noch ungeborenen Klägerin überhaupt einen – mit der Geburt entstehenden – Anspruch auf EmU begründen konnte (vgl zur Rechtsstellung des nasciturus nach Einführung des ZGB Klinkert, NJ 1975, 505, 506). Der Senat brauchte auch nicht zu entscheiden, ob das UntAbschlG die aus der AO-EmU 1987 übernommene Antrags-/Ausschlußfrist aus verfassungsrechtlichen Gründen um eine Ausnahmevorschrift für solche Fälle hätte ergänzen müssen, in denen der Geschädigte unverschuldet gehindert war, seinen Anspruch rechtzeitig geltend zu machen. Abgesehen davon, daß es im vorliegenden Fall hierfür keine Anhaltspunkte gibt, ist das Fehlen einer solchen § 57 Abs 1 Nr 3 BVG aF oder § 56 Abs 2 Bundesseuchengesetz aF vergleichbaren Regelung unbedenklich, weil nach § 6 Satz 1 UntAbschlG ein Ausgleich gewährt werden kann, wenn sich aus den Vorschriften des Gesetzes eine besondere Härte ergibt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 193 des Sozialgerichtsgesetzes.
Fundstellen
BSGE 82, 271 |
BSGE, 271 |
ArztR 1999, 135 |
SGb 1998, 654 |
SozR 3-8765 § 7, Nr.1 |