Entscheidungsstichwort (Thema)
Vereinfachtes Berufungsverfahren. Entscheidung ohne mündliche Verhandlung. Beschluß. konsentierter Einzelrichter. Berichterstatter. Einverständnis der Beteiligten. Einstimmigkeit. Kollegialentscheidung. Anhörung. Anhörungsmitteilung. Ankündigung des Ausgangs des Berufungsverfahrens. Offenlegung des Verfahrensergebnisses
Leitsatz (amtlich)
1. Eine Entscheidung im vereinfachten Berufungsverfahren durch Beschluß ohne mündliche Verhandlung nach § 130 a VwGO darf nur der Senat des Oberverwaltungsgerichts als Kollegialorgan treffen und nicht der im Einverständnis der Beteiligten nach § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO zur Entscheidung berufene Vorsitzende oder Berichterstatter (sog. konsentierter Einzelrichter).
2. Die Anhörung zu einer Entscheidung nach § 130 a VwGO muß unmißverständlich erkennen lassen, wie das Berufungsgericht zu entscheiden beabsichtigt.
Normenkette
VwGO § 87a Abs. 2-3, § 125 Abs. 2 S. 3, §§ 130a, 138 Nr. 3
Verfahrensgang
Schleswig-Holsteinisches OVG (Entscheidung vom 11.01.1999; Aktenzeichen 2 L 143.97) |
VG Schleswig-Holstein (Entscheidung vom 29.09.1997; Aktenzeichen 14 A 233.95) |
Tenor
Der Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 11. Januar 1999 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.
Tatbestand
I.
Der Kläger ist afghanischer Staatsangehöriger. Er reiste im Jahre 1995 nach Deutschland ein und beantragte Asyl mit der Begründung, er und seine Familie seien als Anhänger des ehemaligen kommunistischen Regimes in Afghanistan von den Islamisten verfolgt worden. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte die Gewährung von Asyl und Abschiebungsschutz nach §§ 51 und 53 AuslG ab und drohte dem Kläger die Abschiebung nach Afghanistan an.
Die dagegen gerichtete Klage hatte teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zwar einen Asylanspruch des Klägers verneint, die Beklagte aber verpflichtet, ihm Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG hinsichtlich Afghanistans zu gewähren.
Dagegen hat der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) Berufung eingelegt. Im Berufungsverfahren hat der Berichterstatter die Beteiligten auf die inzwischen ergangenen Grundsatzurteile des Berufungsgerichts hingewiesen, nach denen gegenwärtig in Afghanistan keine politische Verfolgung durch den Staat oder staatsähnliche Organisationen stattfinde. Auf Anregung des Gerichts haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt. Dieser hat die Beteiligten dazu angehört, daß das Gericht eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich halte und beabsichtige, gemäß § 130 a Satz 1 VwGO durch Beschluß zu entscheiden. Mit Beschluß nach § 130 a VwGO hat er als Einzelrichter der Berufung des Bundesbeauftragten stattgegeben und die Klage insgesamt, also sowohl wegen des Abschiebungsschutzes nach § 51 AuslG als auch hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht nicht geprüften, hilfsweise beantragten Abschiebungsschutzes nach § 53 AuslG, abgewiesen.
Mit der Revision rügt der Kläger, die Berufungsentscheidung sei verfahrensfehlerhaft ergangen. Der Berichterstatter hätte nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß nach § 130 a VwGO entscheiden dürfen, weil die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfüllt gewesen seien.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist begründet. Die Berufungsentscheidung verletzt § 130 a VwGO, weil der Berichterstatter als Einzelrichter ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß im vereinfachten Berufungsverfahren entschieden hat. Dieser Verfahrensmangel führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Nach § 130 a Satz 1 VwGO in der Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl I S. 1626) kann das Oberverwaltungsgericht über die Berufung durch Beschluß entscheiden, wenn es sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Diese Möglichkeit des vereinfachten Verfahrens nach § 130 a VwGO steht indes nur dem Berufungssenat als Kollegialorgan, nicht aber dem im Einverständnis der Beteiligten nach § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO zur Entscheidung berufenen Vorsitzenden oder Berichterstatter als sog. konsentierten Einzelrichter offen. Zwar sieht § 87 a Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VwGO für das erstinstanzliche Verfahren vor, daß der Vorsitzende oder der Berichterstatter im Einverständnis der Beteiligten „auch sonst”, d.h. auch außerhalb des vorzubereitenden Verfahrens nach Absatz 1 der Vorschrift und damit auch abschließend in der Sache, anstelle der Kammer oder des Senats entscheiden kann. Im Berufungsverfahren ist diese Bestimmung aufgrund der Verweisung in § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO anwendbar, soweit sich aus dem Abschnitt über das Berufungsverfahren (§§ 124 – 130 b VwGO) nichts anderes ergibt. Aus § 130 a VwGO, insbesondere aus dem dort genannten Erfordernis der Einstimmigkeit, ergibt sich aber, daß diese besondere Art der Entscheidung dem Senat als Spruchkörper in Beschlußbesetzung vorbehalten ist. Das Erfordernis der Einstimmigkeit bei der Beurteilung der Begründetheit oder Unbegründetheit der Berufung hat eine verfahrenssichernde, auf erhöhte Richtigkeitsgewähr angelegte Funktion. Es soll gewährleisten, daß von der mündlichen Verhandlung als Kernstück des Berufungsverfahrens zur Entlastung des Oberverwaltungsgerichts nur in den Fällen, die von allen Mitgliedern des Spruchkörpers im Ergebnis einheitlich beurteilt werden, abgesehen werden kann. Diese Funktion entfiele, wenn der Vorsitzende oder Berichterstatter durch Beschluß nach § 130 a VwGO anstelle des Senats entscheiden dürfte. Da sich in diesem Falle die Frage der Einstimmigkeit nicht stellen würde, hinge das Absehen von der mündlichen Verhandlung nach § 130 a VwGO lediglich noch davon ab, daß der Einzelrichter eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Eine so weitgehende Befugnis zur Entscheidung ohne mündliche Verhandlung soll durch § 130 a VwGO aber nicht eröffnet werden.
Dies wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Sie geht auf § 5 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit vom 31. März 1978 (BGBl I S. 446) – EntlG – zurück. Diese Bestimmung gab dem Oberverwaltungsgericht nach dem Vorbild des Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Entlastung des Bundesfinanzhofs vom 8. Juli 1975 (BGBl I S. 1861) die Möglichkeit, „die Berufung bis zur Anberaumung der mündlichen Verhandlung und bis zur Anordnung einer Beweiserhebung durch Beschluß zurückzuweisen, wenn es sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält”. Dadurch sollte nach den Vorstellungen des Gesetzgebers die vereinfachte Zurückweisung „offenbar unbegründeter Berufungen” ermöglicht werden (BTDrucks 8/842 S. 12). Der Gesetzgeber verfolgte mithin das Ziel, mit verfahrensrechtlichen Mitteln die Anwendung des vereinfachten Berufungsverfahrens regelmäßig auf eindeutige Fälle zu beschränken, weil ihm nur dann ein Absehen von der mündlichen Verhandlung ohne Zustimmung der Beteiligten gerechtfertigt erschien. An dem Erfordernis der Einstimmigkeit hielt der Gesetzgeber auch fest, als die entsprechende Voraussetzung für den Gerichtsbescheid im Zuge seiner Neugestaltung durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung – 4. VwGOÄndG – vom 17. Dezember 1990 (BGBl I S. 2809) in § 84 Abs. 1 VwGO aufgegeben wurde. Auch die Einführung der Befugnisse des konsentierten Einzelrichters in § 87 a Abs. 3 VwGO durch das 4. VwGOÄndG veranlaßte den Gesetzgeber nicht zum Verzicht auf das Einstimmigkeitserfordernis in § 130 a VwGO. Dies verdeutlicht, daß der Gesetzgeber eine Kombination der beiden Entlastungs- und Beschleunigungsinstrumente – Einzelrichterentscheidung in Abweichung vom Kollegialprinzip und Absehen von der mündlichen Verhandlung ohne Zustimmung der Beteiligten – im Berufungsverfahren durch § 130 a VwGO nicht zulassen wollte.
Aus dem Umstand, daß im erstinstanzlichen Verfahren der Einzelrichter nach überwiegender Meinung ohne mündliche Verhandlung einen Gerichtsbescheid nach § 84 VwGO erlassen kann, kann für das Berufungsverfahren nichts hergeleitet werden. Denn abgesehen von weiteren Unterschieden zwischen den Verfahren erster und zweiter Instanz setzt § 84 VwGO, wie ausgeführt, anders als § 130 a VwGO gerade keine Einstimmigkeit mehr voraus, sondern verlangt statt dessen, daß die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher und rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist.
Soweit, insbesondere im Schrifttum zu den entsprechenden Bestimmungen des Sozialgerichtsgesetzes (§ 155 Abs. 3, 4, § 153 Abs. 4 SGG), der konsentierte Einzelrichter für befugt gehalten wird, durch Beschluß über die Berufung zu entscheiden (Meyer-Ladewig, SGG, 6. Aufl. 1998, § 153 Rn. 18; Peters-Sautter-Wolff, Kommentar zur Sozialgerichtsbarkeit, 4. Aufl. 1996, § 153 Rn. 43 und § 155 Rn. 44; Rohwer-Kahlmann, Aufbau und Verfahren in der Sozialgerichtsbarkeit, 4. Aufl. Stand: 1999, § 155 Rn. 15; Bernsdorf in Hennig, SGG, Stand: Juli 1999, § 155 Rn. 54 und § 153 Rn. 71; ebenso zu § 130 a VwGO BVerwG, Beschluß vom 17. Oktober 1997 – BVerwG 4 B 161.97 – Buchholz 310 § 87 a VwGO Nr. 3 allerdings als obiter dictum; vgl. auch HessVGH, Beschluß vom 15. Mai 1992 – 7 UE 2131/85 – ≪juris≫), folgt der Senat dem aus den genannten Gründen nicht. Unzutreffend ist insbesondere die in diesem Zusammenhang vertretene Auffassung, das Einverständnis mit der Entscheidung durch den Einzelrichter erstrecke sich auch auf das Beschlußverfahren nach § 153 Abs. 4 SGG bzw. § 130 a VwGO. Denn dieses Einverständnis bezieht sich allein auf die Besetzung des Gerichts und nicht auf die davon zu unterscheidende Frage, ob das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden darf.
Es besteht auch kein praktisches Bedürfnis für eine andere Auslegung des § 130 a VwGO. Die vorhandenen prozessualen Möglichkeiten reichen für eine beschleunigte Erledigung des Berufungsverfahrens in hierfür geeigneten Fällen aus. Wenn die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Einzelrichter einverstanden sind, können sie dies auch durch einen Verzicht nach § 101 Abs. 2 VwGO erreichen. Falls der konsentierte Einzelrichter eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, die Beteiligten aber nicht darauf verzichten wollen, steht es ihm frei, eine Entscheidung im Beschlußverfahren nach § 130 a VwGO durch den Senat herbeizuführen. Denn das Einverständnis der Beteiligten nach § 87 a Abs. 3 VwGO gibt dem Vorsitzenden oder Berichterstatter nur die Möglichkeit der abschließenden Streitentscheidung, schließt es aber nicht aus, daß er hiervon keinen Gebrauch macht und die Entscheidung dem Senat überläßt.
Der angefochtene Beschluß des Berichterstatters verstößt demnach gegen § 130 a VwGO und verletzt, da fehlerhaft ohne mündliche Verhandlung entschieden worden ist, zugleich den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG). Die Entscheidung beruht auf diesem Verfahrensmangel (§ 138 Nr. 3 VwGO). Ob zugleich ein Verfahrensmangel im Sinne des § 138 Nr. 1 VwGO wegen nicht vorschriftsmäßiger Besetzung des Gerichts vorliegt, kann dahinstehen.
Unabhängig davon ist der angefochtene Beschluß, wie die Beklagte zu Recht geltend macht, auch deshalb verfahrensfehlerhaft ergangen, weil die Beteiligten zuvor nicht ordnungsgemäß angehört worden sind. Eine ordnungsgemäße Anhörung zum Beschlußverfahren nach § 130 a VwGO setzt voraus, daß die Anhörung unmißverständlich erkennen läßt, wie das Berufungsgericht zu entscheiden beabsichtigt. Die Beteiligten müssen der Anhörungsmitteilung oder den sonstigen Umständen entnehmen können, ob das Gericht die Berufung für begründet oder für unbegründet hält (so auch Eyermann/Happ, VwGO, 10. Aufl. 1998, § 130 a Rn. 7 und Bader in Bader u.a., VwGO, 1999, § 130 a Rn. 19). Soll der Berufung nur teilweise stattgegeben werden, muß mitgeteilt werden oder sonst klar erkennbar sein, in welchem Umfang das Rechtsmittel Erfolg haben wird. Ein solches Verständnis der Anhörungspflicht ergibt sich schon aus dem Ausnahmecharakter des Beschlußverfahrens nach § 130 a VwGO im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Gesetzlicher Regelfall und Kernstück auch des Berufungsverfahrens ist die mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 1 VwGO). Die besondere Bedeutung der öffentlichen mündlichen Verhandlung ist überdies in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (Europäische Menschenrechtskonvention – EMRK – BGBl 1952 II S. 686 nunmehr i.d.F. des Protokolls Nr. 11 vom 11. Mai 1994, BGBl 1995 II S. 578) normiert, der auch in bestimmten verwaltungsprozessualen Streitigkeiten Anwendung findet und unter Umständen auch im Berufungsverfahren Geltung beanspruchen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 – BVerwG 4 CN 9.98 – für die Entscheidungssammlung BVerwGE vorgesehen; zu asylrechtlichen Streitigkeiten der vorliegenden Art vgl. aber BVerwG, Beschluß vom 16. Juni 1999 – BVerwG 9 B 1084.98 – ≪juris≫ und Beschluß vom 8. Mai 1998 – BVerwG 9 B 403.98 – Buchholz 140 Art. 6 EMRK Nr. 2; vgl. auch Roth, EuGRZ 1998, 495 ff.). Verleiht der Gesetzgeber, wie in § 130 a VwGO geschehen, dem Berufungsgericht unter bestimmten Voraussetzungen die Befugnis, gegen den Willen der Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung zu verzichten, entspricht es ferner den Grundsätzen eines fairen Verfahrens, eine Konkretisierung der Anhörungsmitteilung zu verlangen. Nur so kann sie ihrer Funktion, den Beteiligten eine verfahrensangemessene Äußerungsmöglichkeit zu eröffnen, gerecht werden und damit zugleich den Wegfall der mündlichen Berufungsverhandlung teilweise kompensieren.
Die Formulierung des § 130 a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO läßt nicht erkennen, daß der Gesetzgeber geringere Anforderungen an die Anhörungsmitteilung hat stellen wollen. Nach diesen Bestimmungen sind die Beteiligten „vorher zu hören”. Dieses Gehör muß zu den Voraussetzungen für eine Beschlußentscheidung nach § 130 a VwGO und zur Sache selbst gewährt werden. Eine sachdienliche und verfahrensökonomische Äußerung der Beteiligten wird erleichtert, wenn sie wissen, welche der in § 130 a VwGO vorgesehenen Entscheidungsalternativen nach Ansicht des Berufungsgerichts in ihrem Fall in Betracht kommt. Denn dann liegt auf der Hand, welche Seite sich noch äußern muß, um diese Beurteilung zu erschüttern, und welcher Vortrag möglicherweise ergänzungsbedürftig ist. Anderenfalls müßte ein gewissenhafter Prozeßbeteiligter sich vorsorglich zu Tatsachen- und Rechtsfragen äußern, die möglicherweise für das Gericht nicht entscheidungserheblich oder bereits geklärt sind. Dies würde der durch das Beschlußverfahren beabsichtigten Vereinfachung und Beschleunigung zuwiderlaufen.
Bestätigt wird diese Auslegung durch die Rechtslage vor der Neuregelung des § 130 a VwGO durch das 6. VwGOÄndG. Bei den bisher vorgesehenen Beschlußentscheidungen im Berufungsverfahren nach § 130 a VwGO a.F. und der Vorgängervorschrift des § 5 EuHG gab das Gericht mit der Anhörung zwangsläufig zu erkennen, mit welchem Ergebnis zu rechnen war, weil dieses Verfahren nur für den Fall der Zurückweisung der Berufung in Betracht kam. Die Rechtsprechung hat hierzu verlangt, daß das Anhörungsschreiben dies auch zum Ausdruck bringt (Beschluß vom 21. Dezember 1993 – BVerwG 6 B 76.92 – Buchholz 310 § 130 a VwGO Nr. 10). Die Beteiligten sollten unmißverständlich auf die beabsichtigte Verfahrensweise hingewiesen werden, so daß sie einen Anlaß erkannten, sich gerade hierzu zu äußern (Urteil vom 21. August 1981 – BVerwG 4 C 6.81 – Buchholz 312 EntlG Nr. 21; ebenso zu § 153 Abs. 4 SGG: BSG, Urteil vom 25. November 1999 – B 13 RJ 25/99 R – SozR 3-0000 ≪juris≫ und Urteil vom 22. April 1998 – B 9 SB 19/97 R – SozR 3-1500 § 153 Nr. 7 ≪juris≫). Diese Erwägungen gelten auch für die Neufassung des § 130 a VwGO. Dafür, daß der Gesetzgeber die bisherigen Anforderungen an die Anhörung einschränken wollte, ist nichts ersichtlich. Nach den Gesetzesmaterialien sollte lediglich die Möglichkeit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung auf die Fälle der einstimmig für begründet erachteten Berufungen erweitert werden (BTDrucks 13/3993 S. 14).
Der Umstand, daß bei der Anhörung zum Gerichtsbescheid nach § 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO kein Hinweis auf den voraussichtlichen Ausgang des Rechtsstreits erforderlich ist, obwohl auch hier keine mündliche Verhandlung stattfindet, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Der Gerichtsbescheid ist nach Voraussetzungen und Rechtsbehelfsmöglichkeiten anders ausgestaltet als der Beschluß nach § 130 a VwGO. Weil auf einen Gerichtsbescheid in allen Fällen mündliche Verhandlung beantragt werden kann (§ 84 Abs. 2 VwGO), hat er nicht dieselbe Wirkung wie ein instanzbeendender Beschluß nach § 130 a VwGO.
Die Notwendigkeit, sich bereits bei der Anhörung zu § 130 a VwGO auf eine der Alternativen der Vorschrift festzulegen, steht auch nicht im Widerspruch zu der vom Gesetzgeber angestrebten Beschleunigung und Vereinfachung. Der Vorsitzende oder Berichterstatter kann die erforderliche Anhörung durchführen, ohne den Senat schon zu diesem Zeitpunkt mit der Sache zu befassen. Einstimmigkeit ist im Zeitpunkt der abschließenden Beschlußfassung herzustellen. Besteht dann über das vom Berichterstatter angekündigte Ergebnis des Berufungsverfahrens keine Einigkeit, muß zum regulären Berufungsverfahren übergegangen werden. Will der Senat dagegen am Beschlußverfahren festhalten, aber über die Berufung in anderem Sinne als angekündigt entscheiden, muß er eine erneute Anhörung durchführen.
Gegen diese Auslegung von § 130 a VwGO kann schließlich auch nicht angeführt werden, daß der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG das Gericht von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht verpflichtet, die Beteiligten vorab über seine Rechtsansicht zu unterrichten, und die Beteiligten dies auch bei Durchführung einer mündlichen Verhandlung regelmäßig nicht verlangen können (vgl. etwa BVerfG, Beschluß vom 5. November 1986 – 1 BvR 706/85 – BVerfGE 74, 1 m.w.N.). Denn daraus folgt kein Verbot der vorherigen Offenlegung. Der Gesetzgeber kann vielmehr in den Prozeßordnungen bei der ihm obliegenden näheren Ausgestaltung des rechtlichen Gehörs für besondere Fälle durchaus eine solche Offenlegung wie in § 125 Abs. 2, § 130 a VwGO vorsehen.
Die hier ergangene Anhörungsmitteilung genügt diesen Anforderungen nicht. Dabei kann offenbleiben, ob für die Beteiligten hinsichtlich der Klage auf Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG oder hinsichtlich des Abschiebungsschutzes nach § 53 Abs. 4 AuslG schon aus den Gesamtumständen hinreichend erkennbar war, daß insoweit die Berufung Erfolg haben würde. Denn jedenfalls hinsichtlich des hilfsweise beantragten Abschiebungsschutzes nach § 53 Abs. 6 AuslG, der gerade keine staatliche Verfolgung voraussetzt, konnten die Beteiligten nicht wissen, wie das Berufungsgericht entscheiden würde. Insoweit fehlt es daher an einer ordnungsgemäßen Anhörung. Der darin liegende Verstoß gegen § 130 a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO stellt hier zugleich auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, auf der die Entscheidung beruht (§ 138 Nr. 3 VwGO).
Unterschriften
Dr. Paetow, Hund, Richter, Beck, Dr. Eichberger
Veröffentlichung
Veröffentlicht am 21.03.2000 durch Battiege Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Fundstellen
Haufe-Index 558368 |
NJW 2000, 3368 |
BVerwGE, 69 |
NVwZ 2000, 1040 |
DÖV 2000, 735 |
DVBl. 2000, 1529 |