Entscheidungsstichwort (Thema)
Eingliederungshilfe, heilpädagogische Maßnahmen als Teil der – im Sozialhilferecht. Petö-Therapie, Eignung der – als heilpädagogische Maßnahme im Rahmen der Eingliederungshilfe im Sozialhilferecht. Heilpädagogische Maßnahmen als Teil der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung im Sozialhilferecht. Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung heilpädagogische Maßnahmen als Teil der –. Sozialhilfe, Übernahme von Kosten heilpädagogischer Maßnahmen als Teil der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung
Leitsatz (amtlich)
Die Beurteilung der Eignung heilpädagogischer Maßnahmen im Rahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung (§ 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG i.V.m. § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO F. 1975) ist nicht – wie die Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen für Kinder im Vorschulalter (§ 40 Abs. 1 Nr. 2 a BSHG i.V.m. § 11 Satz 1 EingliederungshilfeVO F. 1975) – an den Maßstab der allgemeinen ärztlichen oder sonstigen fachlichen Erkenntnis gebunden.
Normenkette
BSHG 1994 § 40 Abs. 1 Nrn. 2a, 3; EingliederungshilfeVO F. 1975 §§ 11, 12 Nr. 1
Verfahrensgang
Niedersächsisches OVG (Urteil vom 11.10.2000; Aktenzeichen 4 L 4857/99) |
VG Osnabrück (Entscheidung vom 17.06.1999; Aktenzeichen 4 A 104/97) |
Tenor
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2000 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Entscheidung und Verhandlung an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Tatbestand
I.
Der Kläger begehrt von dem Beklagten im Wege der Eingliederungshilfe die Übernahme des durch Krankenkassenleistungen nicht gedeckten Teils der Therapiekosten nach der „Petö-Methode” in der Zeit vom 17. März bis zum 4. April 1997.
Der am 7. April 1989 geborene Kläger gehört seit dem 29. Februar 1992 nach einem Unfall auf Dauer zu dem Personenkreis der wesentlich Behinderten nach § 39 Abs. 1 BSHG. Die Kosten einer ersten vierwöchigen Therapie (24. Juni bis 19. Juli 1996) nach der „Petö-Methode” wurden jeweils zur Hälfte von der IKK Niedersachsen und vom Beklagten aus Mitteln der Eingliederungshilfe getragen. Dem Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 19. September 1996 über insgesamt 2 864 DM war eine amtsärztliche Begutachtung vorausgegangen, die den ersten Förderungsversuch befürwortet, gleichzeitig jedoch festgestellt hatte, dass eine generelle Eignung der Petö-Therapie daraus aber vorerst keineswegs abgeleitet werden könne. Deshalb enthielt der Bewilligungsbescheid den Hinweis, dass die erteilte Kostenzusage keine automatische Anspruchsberechtigung für weitere Behandlungen dieser Art zur Folge habe.
Am 29. Januar 1997 beantragten die Eltern des Klägers für diesen beim Beklagten die Kostenübernahme für eine zweite „Petö-Therapie” für die Zeit vom 17. März bis zum 4. April 1997. Auch für diese Therapie übernahm die Krankenkasse die Hälfte der Kosten. Der Beklagte lehnte dagegen die Übernahme der Restkosten durch Bescheid vom 19. Februar 1997 unter Bezugnahme auf die ablehnende amtsärztliche Stellungnahme ab. Diese hatte ausgeführt: Der Kläger erhalte seine wesentlichen Eingliederungshilfemaßnahmen durch die sonderpädagogische Förderung in einer entsprechenden Schule in N. Außerdem werde laufend Krankengymnastik durchgeführt. Damit seien die aussichtsreichen und objektiv notwendigen Maßnahmen der Eingliederungshilfe erfüllt. Die zusätzliche Teilnahme an neuen Behandlungs- und Rehabilitationsversuchen könne für die Eltern subjektiv eine Erleichterung bei der sicher sehr schweren Pflege des mehrfachbehinderten Jungen sein, sei aber nicht notwendig, um spezifische Eingliederungsziele zu erreichen. Aus dem an die Eltern übersandten Bericht über die durchgeführten Übungen lasse sich nicht entnehmen, welche besonderen Maßnahmen bei einer Wiederholung des Übungsdurchgangs zu welchen konkreten Zielen führen sollten. Eine Förderung im Rahmen der Eingliederungshilfe komme aus ärztlicher Sicht zurzeit nicht in Betracht.
Seinen Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid begründete der Vater des Klägers mit dem Inhalt eines hausärztlichen Attestes, das darauf hinwies, dass der Kläger während der ersten Petö-Therapie im Sommer 1996 sichtliche Fortschritte in den verschiedenen Funktionsbereichen (Sitzen, Greifen mit den Händen, Stehreaktion, Kopftraining) habe erreichen können, die durch die vorher regelmäßig durchgeführten Fördermaßnahmen nicht erreicht worden seien. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 12. Mai 1997 zurück: Die Petö-Therapie könne nach der Feststellung des Amtsarztes derzeit noch nicht nach allgemeinem ärztlichen Urteil als geeignete Maßnahme anerkannt werden, die im Rahmen der Eingliederungshilfe übernommen werden könne.
Die daraufhin erhobene Verpflichtungsklage auf Übernahme der Restkosten für die zweite Petö-Therapie hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg, und zwar im Wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Kläger könne als Eingliederungshilfe Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung verlangen (§ 39 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG), die nach § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO auch heilpädagogische und sonstige Maßnahmen erfasse, wenn sie erforderlich und geeignet seien, dem Behinderten den Schulbesuch im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht zu ermöglichen oder zu erleichtern. Dies treffe auch für die Petö-Therapie zu. Bereits der erste Therapieblock habe nach den Aussagen der als Zeugin vernommenen Lehrerin und den Feststellungen des behandelnden Arztes eine sichtbare Weiterentwicklung des Klägers bewirkt. Gleiches treffe nach den Bekundungen der den Kläger betreuenden und behandelnden Personen für den zweiten Petö-Block zu. Nach der überzeugenden Einschätzung des vom Gericht beauftragten Sachverständigen sei anzunehmen, dass der Kläger trotz seiner schweren geistigen Behinderung zu den Kindern zähle, die durch die konduktive Förderung nach Petö zusammen mit den konventionellen Therapien außerordentlich profitierten. Die Kammer teile nicht die Auffassung des beim Beklagten tätigen Amtsarztes, die Weiterentwicklung des Klägers müsse vielmehr den konventionellen Behandlungen des Klägers zugeschrieben werden. Denn diese Auffassung stehe in Widerspruch zu der Einschätzung der den Kläger behandelnden und betreuenden Personen, die seine Entwicklung kontinuierlich erlebt und beobachtet hätten. Wichtig sei insbesondere auch, dass durch die Petö-Therapie der Blickkontakt des Klägers zielgerichteter geworden sei, so dass eine bessere Kommunikationsgrundlage mit ihm bestehe, was für seine Weiterentwicklung in eine für ihn erreichbare Selbständigkeit bedeutsam sei.
Der zweite streitige Block der Petö-Therapie sei auch geeignet und erforderlich i.S. des § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO. Die Geeignetheit der Förderung des Klägers nach der Petö-Methode sei nicht nur durch die Feststellungen des Sachverständigen, sondern auch durch die sichtbaren Ergebnisse des ersten Therapieblocks dargetan. Es werde somit nicht ein Versuch mit neuen Behandlungsmethoden gestartet, dessen Ergebnisse offen und fragwürdig seien. Auch unter der bei der Prüfung der Erforderlichkeit anzustellenden wertenden Betrachtung erschienen die dafür aus Steuermitteln aufzubringenden Kosten vertretbar, weil der Kläger noch im schulpflichtigen Alter sei und gerade in dieser Phase eine Weiterförderung geboten sei, um ihn soweit wie möglich in die Selbständigkeit zu führen und unabhängig von Pflege werden zu lassen.
Auf die Berufung des Beklagten hat das Berufungsgericht die Klage abgewiesen und dies im Wesentlichen wie folgt begründet: Der zweite Petö-Therapieblock sei nicht erforderlich, um dem Kläger den Schulbesuch zu erleichtern, weil diese Behandlungsmethode noch nicht allgemein ärztlich oder sonst fachlich anerkannt sei. Zwar sei eine entsprechende Voraussetzung nur in § 11 EingliederungshilfeVO, also für heilpädagogische Maßnahmen zugunsten noch nicht schulpflichtiger Kinder ausdrücklich als Tatbestandsmerkmal dieser Hilfe bestimmt. Für die Übertragung dieser Voraussetzung auf die hier einschlägige Regelung des § 12 EingliederungshilfeVO spreche aber, dass sowohl § 11 als auch § 12 EingliederungshilfeVO die Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen zugunsten Behinderter beträfen und Eingliederungshilfe allgemein nur gewährt werde, wenn Aussicht bestehe, dass die Aufgabe der Eingliederungshilfe erfüllt werden könne. Es erscheine sachgerecht, insoweit die Einschätzung des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen (§ 91 SGB V) zugrunde zu legen. Dieser gebe nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5, § 135 Abs. 1 SGB V in Richtlinien über die Einführung neuer Untersuchungs- und Behandlungsmethoden (NUB-Richtlinien) Empfehlungen für die kassen- und vertragsärztliche Versorgung zu dem diagnostischen und/oder therapeutischen Nutzen der dort genannten Methoden und Einschätzungen. Die Petö-Methode sei in den Anlagen zur NUB-Richtlinie nicht erwähnt und damit vom Bundesausschuss nicht anerkannt. Sie möge zwar nach der vom Beklagten vorgelegten Äußerung des Bundesausschusses vom 29. September 2000 Aussicht haben, anerkannt zu werden, sobald der Modellversuch im Kinderzentrum München abgeschlossen und ausgewertet sei. Diese fachliche Bewertung dürften die Träger der Sozialhilfe und die Verwaltungsgerichte aber nicht vorwegnehmen. Sie dürften sich in den fachlichen Streit auch nicht einmischen, sondern hätten die Ergebnisse abzuwarten. Dasselbe gelte letztlich für Hilfesuchende wie den Kläger, wenn sie eine neue Behandlungsmethode von der Allgemeinheit finanzieren lassen wollten. Ein Abwarten sei ihnen auch zuzumuten, da sie – wie es der Kläger ebenfalls getan habe – die anderen, allgemein ärztlich oder sonst fachlich anerkannten Behandlungsmethoden nutzen könnten, also nicht ohne Hilfe blieben.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt. Er rügt Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des § 12 EingliederungshilfeVO und des § 39 Abs. 4 BSHG.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat einen gerichtlichen Vergleichsvorschlag entgegengenommen und für den Fall, dass sie den Vergleich nicht bis zum 28. Mai 2002 schließen, auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Der Kläger hat mit Schreiben vom 13. Mai 2002 mitgeteilt, dass die Angelegenheit streitig entschieden werden soll.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision des Klägers, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist begründet. Das angefochtene Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Das führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und mangels Entscheidungsreife zur Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Zu Unrecht hat das Berufungsgericht entschieden, dass die Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen im Rahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung (§ 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 23. März 1994 ≪BGBl I S. 646, 2975≫ i.V.m. § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO i.d.F. der Bekanntmachung vom 1. Februar 1975 ≪BGBl I S. 433≫) ebenso wie die Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen für Kinder, die noch nicht im schulpflichtigen Alter sind (§ 40 Abs. 1 Nr. 2 a BSHG F. 1994 i.V.m. § 11 Satz 1 EingliederungshilfeVO), voraussetzt, dass „nach allgemeiner ärztlicher oder sonstiger fachlicher Erkenntnis zu erwarten ist, dass hierdurch eine drohende Behinderung im Sinne des § 39 Abs. 1 des Gesetzes verhütet werden kann oder die Folgen einer solchen Behinderung beseitigt oder gemildert werden können” (§ 11 Satz 1 EingliederungshilfeVO).
Der Auslegung des Berufungsgerichts steht bereits der eindeutige Wortlaut des § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO entgegen, der die Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen im Rahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung – ebenso wie die der „sonstigen Maßnahmen zugunsten behinderter Kinder und Jugendlicher” – daran knüpft, dass „die Maßnahmen erforderlich und geeignet sind, dem Behinderten den Schulbesuch im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht zu ermöglichen oder zu erleichtern”. Ein prognostisches Urteil über die Eignung einer heilpädagogischen Maßnahme nach dem Maßstab der allgemeinen oder sonst fachlichen Erkenntnis wird hier nicht gefordert.
Auch aus der Entstehungsgeschichte der §§ 11 und 12 EingliederungshilfeVO und der sie tragenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen erschließt sich eine solche Forderung nicht. Heilpädagogische Maßnahmen als Maßnahmen der Eingliederungshilfe kannte das Sozialhilferecht bis zur Einführung des § 40 Abs. 1 Nr. 2 a BSHG durch das 3. BSHG-Änderungsgesetz vom 25. März 1974 (BGBl I S. 777) nur als Hilfe zur Vorbereitung künftigen Schulbesuchs (§ 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG i.V.m. § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO i.d.F. vom 28. Mai 1971 ≪BGBl I S. 728≫). Der damalige Tatbestand des § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO war – bis auf die den Schulbesuch konkretisierende Beifügung „künftigen” – mit dem heutigen wortlautidentisch. Mit der Streichung dieser Beifügung durch die Verordnung vom 15. Januar 1975 (BGBl I S. 267) sollte lediglich klargestellt werden, dass die in § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO genannten Maßnahmen „nicht nur zur Vorbereitung künftigen Schulbesuchs angezeigt sein” können, „sondern auch während des Schulbesuchs, sei es, dass der Behinderungsfall erst im schulpflichtigen Alter eintritt oder sei es, dass im vorschulischen Alter begonnene Maßnahmen schulbegleitend fortgesetzt werden müssen” (Begründung zu § 12 EingliederungshilfeVO 1975, BRDrucks 743/74 S. 5). Eine Änderung im Beurteilungsmaßstab für die Eignung der in § 12 Nr. 1 EingliederungshilfeVO genannten Maßnahmen war damit nicht beabsichtigt.
Eine entsprechende Absicht ließ sich auch nicht der die Aufnahme der heilpädagogischen Maßnahmen für Kinder im Vorschulalter in den Maßnahmenkatalog der Eingliederungshilfe (§ 40 Abs. 1 Nr. 2 a BSHG) begleitenden Änderung des § 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG entnehmen. Das 3. BSHG-Änderungsgesetz fügte dort lediglich die Worte „einschließlich der Vorbereitung hierzu” ein, um klarzustellen, dass heilpädagogische wie alle anderen Eingliederungshilfemaßnahmen im Rahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung auch Maßnahmen umfassen, „die unmittelbar der Vorbereitung auf den Schulbesuch dienen” (BTDrucks 7/308 S. 14 zu Nummer 16 ≪§ 40≫ zu b).
Die Änderungen betrafen also nicht die tatbestandlichen Anforderungen an Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung, sondern allein deren Abgrenzung zur heilpädagogischen Eingliederungshilfe im Vorschulalter. Dieser entstehungsgeschichtliche und systematische Hintergrund des § 11 EingliederungshilfeVO schließt es aus, die in Satz 1 dieser Vorschrift verordnete Bindung heilpädagogischer Eingliederungsmaßnahmen an die allgemeine ärztliche oder sonstige fachliche Anerkennung der betreffenden Behandlungsmethode als allgemeine, gleichsam „vor die Klammer gezogene” Regelung zu verstehen, die auch für heilpädagogische Maßnahmen nach Beginn der allgemeinen Schulpflicht gilt.
Auch Sinn und Zweck des § 11 EingliederungshilfeVO und der ihn tragenden formellgesetzlichen Grundlage rechtfertigen ein solches Normverständnis nicht. Der Gesetzgeber führte die heilpädagogischen Maßnahmen für Kinder im Vorschulalter einer ausdrücklichen formellgesetzlichen Regelung zu, um sie wegen ihrer Bedeutung für die Effektivität der Eingliederungshilfe für Kinder besonders hervorzuheben: „Eingliederungshilfe soll bei Kindern, die von Geburt oder der frühen Kindheit an behindert sind, so frühzeitig wie möglich einsetzen, damit ein nachhaltiger Erfolg der Eingliederungsmaßnahmen erreicht werden kann” (BTDrucks 7/308 S. 14 zu Nummer 16 ≪§ 40≫ zu a). Dabei löst § 40 Abs. 1 Nr. 2 a BSHG die heilpädagogischen Maßnahmen gegenüber dem früheren Recht von der Ausrichtung auf den Schulbesuch im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht. Die von ihm ermöglichte Eingliederungshilfe setzt vor Beginn der allgemeinen Schulpflicht ein und soll heilpädagogische Eingliederungsmaßnahmen im frühen Kindesalter sowie in den Fällen ermöglichen, in denen von vornherein ein späterer Schulbesuch oder eine spätere berufliche Ausbildung als ausgeschlossen angesehen werden muss (vgl. BTDrucks 7/308 S. 14 zu Nummer 16 ≪§ 40≫ zu a) zweiter Absatz sowie die Begründung zu § 11 a EingliederungshilfeVO 1975, BRDrucks 743/74 S. 4). In Ausfüllung dieser gesetzlichen Vorgabe bestimmt § 11 Satz 2 EingliederungshilfeVO, dass heilpädagogische Maßnahmen auch gewährt werden, wenn die Behinderung eine spätere Schulbildung oder eine Ausbildung für einen angemessenen Beruf oder für eine sonstige angemessene Tätigkeit voraussichtlich nicht zulassen wird. Damit stellt § 11 Satz 2 EingliederungshilfeVO „klar, dass die heilpädagogischen Möglichkeiten auch in schweren Behinderungsfällen ausgeschöpft werden sollen, wenn durch sie nur ganz allgemein die Möglichkeiten zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft verbessert werden können oder die Pflegebedürftigkeit um einiges gemildert werden kann”, während „Satz 1 das möglichst frühzeitige Einsetzen der heilpädagogischen Behandlung bezweckt” (Begründung zu § 11 a EingliederungshilfeVO 1975, BRDrucks 743/74 S. 4).
Bei diesem weiten Verständnis der heilpädagogischen Eingliederungshilfe im Vorschulalter und bei der Bedeutung, die der Gesetzgeber der frühkindlichen Rehabilitation für den Erfolg seiner Eingliederungshilfe beimisst, erscheint sein Bemühen verständlich sicherzustellen, dass einerseits mit den begrenzten Mitteln der Eingliederungshilfe nicht heilpädagogische Versuche finanziert werden und andererseits nicht durch fragwürdige, fachlich nicht abgesicherte Maßnahmen die besonderen Rehabilitationschancen des Vorschulalters verspielt werden. Dass die Effektivität der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung einer entsprechenden präventiven Wirksamkeitskontrolle nach formalen Fachkriterien bedarf, hat der Verordnungsgeber verneint, indem er für diesen Bereich der Eingliederungshilfe sich mit der auch ansonsten geforderten Prüfung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Eingliederungsmaßnahme im Einzelfall begnügt hat. Dafür, dass er mit dieser Einschätzung sein Ermessen überschritten haben könnte, ist kein Anhaltspunkt ersichtlich. Der Verzicht auf das formale Erfordernis einer „allgemeinen” ärztlichen oder sonstigen fachlichen „Anerkennung” der betreffenden Methode bei Gewährung heilpädagogischer Maßnahmen im Rahmen der Hilfe zu einer angemessenen Schulbildung lässt sich – worauf die Revision zu Recht hinweist – sachlich damit rechtfertigen, dass die Wirksamkeit der Methode hier einer laufenden Kontrolle besonders sachkundiger Personen, nämlich der (Sonder-)Pädagogen des Schulbereichs, die sich an dem – leicht objektivierbaren – Kriterium der individuellen Schulfähigkeit des betreffenden Kindes orientieren, unterworfen ist. Ob konkrete Erfolge der betreffenden Methode Recht geben, dürfte sich in Bezug auf das eingegrenzte Kriterium der Schulfähigkeit leichter und eindeutiger beantworten lassen als in Bezug auf das bei behinderten Kindern im Vorschulalter nach dem Gesetz maßgebliche vagere und weit gefasste Kriterium der Verhütung einer Behinderung oder Beseitigung oder Milderung ihrer Folgen.
Nach alledem ist die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses in geeigneter Weise der Frage nachgeht, ob die dreiwöchige „Petö-Therapie” im März/April 1997 für den Kläger eine geeignete und neben den gewährten krankengymnastischen, heilpädagogischen und logopädischen Förderungen erforderliche Maßnahme war, um dem Kläger den Schulbesuch im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht zu ermöglichen oder zu erleichtern. Dem Revisionsgericht sind derartige Feststellungen versagt.
Unterschriften
Dr. Säcker, Prof. Dr. Pietzner, RiBVerwG Schmidt ist infolge Erkrankung an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert. Dr. Säcker, Dr. Rothkegel, Dr. Franke
Fundstellen
NVwZ-RR 2003, 43 |
FEVS 2002, 499 |
NDV-RD 2002, 79 |
ZfJ 2003, 32 |
ZfSH/SGB 2002, 602 |
br 2003, 89 |
DVBl. 2003, 148 |