Entscheidungsstichwort (Thema)
Grundrechtsbindung der Kirchen bei der Erhebung von Kirchensteuer
Leitsatz (redaktionell)
Zur Grundrechtsbindung der Religionsgemeinschaften mit Körperschaftsstatus bei der Erhebung von Kirchensteuer
Normenkette
GG Art. 2-3, 20, 100-101, 140; KiStG Hamburg; KiStG Schleswig-Holstein
Verfahrensgang
Tenor
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die vom Bundesverfassungsgericht bereits entschiedene Frage der Grundrechtsbindung des kirchlichen Gesetzgebers bei der Erhebung von Kirchensteuer.
Tatbestand
A.
I.
1. Im Land Schleswig-Holstein sind Rechtsgrundlagen für die Erhebung der evangelischen Kirchensteuer das Gesetz über die Erhebung von Kirchensteuern im Lande Schleswig-Holstein (Kirchensteuergesetz – KiStG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1975 (GVOBl S. 219), zuletzt geändert am 24. Oktober 1996 (GOVBl S. 652), das Kirchensteuergesetz der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche vom 8. Oktober 1978 (GVOBl NEK S. 409) in der Fassung vom 21. November 1990 (Kirchensteuerordnung) und das Kirchengesetz über Art und Höhe der Kirchensteuer (Kirchensteuerbeschluss) vom 8. Oktober 1978 (GVOBl NEK S. 415).
Die maßgeblichen Vorschriften des (staatlichen) Kirchensteuergesetzes lauten:
§ 1 (Steuerberechtigung)
(1) Die evangelisch-lutherischen Landeskirchen und die Katholische Kirche erheben im Lande Schleswig-Holstein Kirchensteuern auf Grund eigener Steuergesetze und -verordnungen. Diese gelten für alle Glieder der evangelischen Kirchen oder der Katholischen Kirche, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Lande Schleswig-Holstein haben.
(2) Die Kirchen regeln
- die Zuständigkeit der Steuererhebung im kirchlichen Bereich,
- Beginn und Ende der Kirchensteuerpflicht,
- die Erhebung von Kirchensteuern im Rahmen des § 3 Abs. 1,
- das Rechtsbehelfsverfahren im kirchlichen Bereich,
- das Besteuerungsverfahren, soweit die Kirchensteuern von ihnen verwaltet werden.
§ 2 (Kirchliche Steuergesetze und -verordnungen)
Die kirchlichen Steuergesetze und -verordnungen der evangelisch-lutherischen Landeskirchen und der Katholischen Kirche werden dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur vor der Verkündung vorgelegt. Innerhalb eines Monats nach der Vorlage kann das Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur verlangen, dass die Verkündung unterbleibt, wenn
- durch sie die Einheitlichkeit der Steuergesetze und -verordnungen der Kirchen beeinträchtigt wird,
- sie nicht mit den staatlichen Steuerbestimmungen in Einklang stehen.
(2) Beschlüsse der Kirchen über die Höhe der Kirchensteuern bedürfen der Genehmigung des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur. Sie bleiben in Kraft, bis neue genehmigte Beschlüsse an ihre Stelle treten. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht bis zum Ablauf eines Monats nach Eingang des Antrages auf Genehmigung ausdrücklich versagt wird.
§ 3 (Steuerarten)
(1) Kirchensteuern können – einzeln oder nebeneinander – erhoben werden als
Kirchensteuer vom Einkommen in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer,
…
§ 6 (Staatliche Verwaltung der Kirchensteuern)
(1) Der Finanzminister kann auf Antrag der Kirchen die Verwaltung von Kirchensteuern den Finanzämtern übertragen, sofern die Kirchensteuern im ganzen Lande nach einheitlichen Grundsätzen und mit gleichen Steuersätzen für alle Kirchen erhoben werden. Die Kirchen erstatten dem Land die durch die Verwaltung der Kirchensteuern entstehenden Kosten.
…
Die maßgeblichen Vorschriften der (kirchlichen) Kirchensteuerordnung lauten:
II. Kirchensteuerpflicht
§ 3 Kirchensteuerpflichtige
(1) Alle Kirchenmitglieder der Nordelbischen Kirche sind kirchensteuerpflichtig.
(2) Die Kirchensteuerpflicht besteht gegenüber derjenigen Kirchengemeinde, in deren Gebiet das Kirchenmitglied einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat. Entsprechendes gilt für die Kirchensteuerpflicht gegenüber dem Kirchenkreis.
III. Arten der Kirchensteuern
§ 5 Allgemeines
(1) Die Kirchensteuern können einzeln oder nebeneinander erhoben werden:
Kirchensteuern vom Einkommen
- in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer
…
§ 6 Bemessung der Kirchensteuer
(1) Die in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer zu erhebende Kirchensteuer wird bei den zu veranlagenden Kirchensteuerpflichtigen nach der Einkommensteuer bemessen; im Lohnsteuerabzugsverfahren wird sie nach der Lohnsteuer bemessen…
Die maßgebliche Vorschrift des Kirchengesetzes in seiner im Steuerjahr 1994 geltenden Fassung lautete:
§ 1 Kirchensteuer in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer
(1) Die Kirchenkreise erheben Kirchensteuern in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 a der Kirchensteuerordnung. Sie beträgt im Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg 8 v.H. der Einkommen-(Lohn-)steuer, jedoch mindestens 7,20 DM und höchstens 3 % des zu versteuernden Einkommens. Im Bereich des Landes Schleswig-Holstein beträgt sie 9 % der Einkommen-(Lohn-)steuer, jedoch höchstens 3,5 % des zu versteuernden Einkommens.
…
2. Im Land Hamburg ist Rechtsgrundlage für den Erlass kirchlicher Steuergesetze das Kirchensteuergesetz der Freien und Hansestadt Hamburg vom 15. Oktober 1973 (HambGVBl I S. 431). Die maßgeblichen Vorschriften dieses Gesetzes lauten:
§ 1 Steuerberechtigte
(1) Die evangelisch-lutherischen Kirchen und die römisch-katholische Kirche, ihre selbständigen gebietlichen Gliederungen und übergemeindlichen Verbände in der Freien und Hansestadt Hamburg sind berechtigt, sofern sie Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, Kirchensteuern auf Grund eigener Steuervorschriften nach Maßgabe dieses Gesetzes zu erheben.
…
§ 3 Steuerarten und Steuermaßstab
(1) Kirchensteuern können erhoben werden
- als Kirchensteuer vom Einkommen in Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen- und Lohnsteuer,
…
§ 4 Kirchliche Steuervorschriften
(1) Art und Höhe der Kirchensteuern werden von den steuerberechtigten Körperschaften durch Steuervorschriften bestimmt. Die Steuervorschriften bedürfen insoweit der staatlichen Genehmigung.
…
II.
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die „Glied” der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche und des im Land Schleswig-Holstein gelegenen Kirchenkreises Oldenburg ist, wurde mit Bescheid des Finanzamts Oldenburg für das Jahr 1994 zur Kirchensteuer in Höhe von 9 v.H. der von ihr zu entrichtenden Lohnsteuer herangezogen. Nach erfolgloser Durchführung des (kirchlichen) Vorverfahrens erhob sie vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht Anfechtungsklage, mit der sie die Herabsetzung der Kirchensteuer unter Zugrundelegung des in Hamburg geltenden niedrigeren Hebesatzes von 8 v.H. begehrte. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, die unterschiedliche Höhe der Steuersätze in den Teilgebieten Nordelbiens bedeute eine sie benachteiligende Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Kirchenangehörigen in Hamburg, die nicht nur einen Verstoß gegen innerkirchliches Recht, sondern zugleich einen Verstoss gegen Art. 3 Abs. 1 GG darstelle.
2. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die kirchenrechtliche Festlegung unterschiedlicher Hebesätze je danach, ob ein Kirchenmitglied in den Ländern Hamburg oder Schleswig-Holstein wohne, zwar an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen, aber sachlich gerechtfertigt sei. Neben der Komplexität des Entscheidungsprozesses der Vereinheitlichung der in den ursprünglich selbstständigen Gebietsteilen geltenden Hebesätze und den hiermit verbundenen innerkirchlichen Abstimmungsproblemen habe die Kirche die unterschiedlich hohen Hebesätze wegen der unterschiedlichen Steuerkraft der Kirchenmitglieder in beiden Ländern beibehalten. Hamburg weise ein deutlich höheres Einkommensniveau auf; der niedrigere Hebesatz führe daher – bei gleichem Finanzbedarf der Kirche pro Kirchenmitglied – zu einem höheren Kirchensteueraufkommen in Hamburg.
3. Auf die Berufung der Klägerin des Ausgangsverfahrens gab das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht der Klage statt. Zur Begründung führte das Oberverwaltungsgericht aus, dass die Erhebung der Kirchensteuer auf Grund der kirchenrechtlichen Vorschrift des § 1 Abs. 1 KiStB gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße und daher rechtswidrig sei. Die Kirchensteuererhebung müsse als ein vom Staat abgeleitetes und in den weltlichen Bereich hinein wirkendes Hoheitsrecht im Einklang mit den Grundrechten stehen. Dies gelte nicht nur für das hoheitliche Veranlagungsverfahren, sondern auch für die vorgelagerte Bestimmung des Steuersatzes durch die Kirchen. Die Festsetzung des Kirchensteuerhebesatzes unterfalle dem durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV geschützten Bereich der eigenen Angelegenheiten der Kirchen; zu den „Schranken des für alle geltenden Gesetzes” rechneten auch die Grundrechte. Die unterschiedlich hohen Kirchensteuersätze seien daher an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Die Klägerin habe Anspruch auf Gleichbehandlung mit den in Hamburg wohnhaften Kirchengliedern der Nordelbischen Kirche (NEK). Im Steuerrecht werde der Gleichheitssatz dadurch verwirklicht, dass gleichartige Tatbestände tatsächlich und rechtlich gleich steuerlich belastet und die Steuerpflichtigen je nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit gleichmäßig zur Finanzierung der allgemeinen Aufgaben herangezogen würden. Hier liege eine unzulässige Ungleichbehandlung vor, weil sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache oder sonstwie einleuchtender Grund zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung nicht finden lasse.
Die Grenzen der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein rechtfertigten die unterschiedliche Höhe der Hebesätze nicht. Mit Bildung der NEK sei eine (neue) einheitliche Körperschaft des öffentlichen Rechts entstanden, der jeder getaufte evangelische Christ mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt im Gebiet der NEK als „Glied” angehöre. Die Kirchenglieder hätten mithin – ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zu verschiedenen Ländern – den gleichen rechtlichen Status.
Auch das staatliche Kirchensteuerrecht der beiden Länder biete – anders als in der Sachverhaltskonstellation, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1988 zu Grunde gelegen habe (vgl. BVerwG, NJW 1989, S. 1747 ≪1748≫) – keinen sachlichen Grund für unterschiedliche Hebesätze.
Die Entstehungsgeschichte der im Jahr 1977 durch Zusammenschluss von fünf selbstständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts entstandenen NEK rechtfertige die unterschiedlichen Hebesätze nicht mehr; die der Körperschaft auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte zuzubilligende Anpassungsfrist sei im Steuerjahr 1994 abgelaufen gewesen.
Schließlich sei das unterschiedliche Steueraufkommen in Hamburg und in Schleswig-Holstein kein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine Differenzierung; denn dies führe dazu, dass – entgegen dem im Steuerrecht geltenden Leistungsfähigkeitsprinzip – in dem Erhebungs-Teilgebiet mit dem niedrigeren Durchschnittseinkommen der höhere Steuersatz gelte.
4. Die von den Beschwerdeführern erhobene Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. Die in der Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfene Rechtsfrage, ob Art. 100 Abs. 1 GG auch formelle Kirchengesetze erfasse, lasse sich auf der Grundlage der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eindeutig verneinen. Die Vorlagepflicht erfasse ausschließlich förmliche, von einem Bundes- oder Landesparlament erlassene nachkonstitutionelle Gesetze; es solle damit die Autorität des konstitutionellen Gesetzgebers gewahrt werden. Die Beantwortung der weiteren Rechtsfrage, ob Art. 3 Abs. 1 GG einer korporierten Religionsgesellschaft, deren Gebiet sich über zwei Länder erstreckt, verbiete, für die beiden Länder unterschiedlich hohe Steuersätze festzusetzen, sei im Revisionsverfahren nicht zu erwarten. Maßgeblich für die Beurteilung des Prinzips der Steuergerechtigkeit seien vorliegend vor allem auch Bedeutung und Tragweite des Art. 111 der Verfassung der NEK, der die Festsetzung eines einheitlichen Steuersatzes im gesamten Gebiet als Ziel formuliere. Das Urteil gehe vor diesem Hintergrund davon aus, dass der Beigeladenen ein Anpassungszeitraum zur Angleichung der unterschiedlichen Steuersätze zuzugestehen sei, sodass die Beantwortung der aufgeworfenen abstrakten Rechtsfrage nicht entscheidungserheblich sei.
Schließlich liege auch der Zulassungsgrund der Divergenz nicht vor. Die angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffe die Frage des Kirchgelds in glaubensverschiedener Ehe und nicht die Erhebung von Kirchensteuer nach einem Vomhundertsatz der Einkommen-(Lohn-)steuer.
5. Die Synode der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche hat im Sommer 2000 ein Gesetz verabschiedet, mit dem der Hebesatz in ihrem gesamten Gebiet auf 9 v.H. angehoben worden ist. Das Gesetz ist zum 1. Januar 2001 in Kraft getreten.
III.
Mit der gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts und den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts gerichteten Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 und 6 WRV, aus Art. 3 Abs. 1 GG und aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die angegriffenen Entscheidungen beruhten auf der unzutreffenden Annahme einer Grundrechtsbindung der Kirchen im Bereich des Kirchensteuerrechts und auf einer unzutreffenden Beurteilung des Gewährleistungsgehalts des Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV.
Art. 137 Abs. 6 WRV räume den Kirchen die Befugnis zur Steuererhebung von Verfassungs wegen ein; der Staat sei verpflichtet, seinen Beitrag zur Erfüllung dieser „gemeinsamen Angelegenheit von Staat und Kirche” zu leisten, der in dem Erlass von Landesgesetzen als Voraussetzung für die Steuererhebung und ihrer zwangsweisen Beitreibung bestehe. Die Kirche leiste ihren Beitrag durch Ermittlung ihres Finanzbedarfs, durch Erstellung einer Steuerkalkulation und durch die Festlegung des Kirchensteuerhebesatzes. Die Entscheidung über die Höhe des Hebesatzes sei innerkirchliche Angelegenheit und unterliege keiner Bindung an die Grundrechte. Der Kirche stehe es frei, in Teilen ihres Kirchengebiets unterschiedliche Kirchensteuerhebesätze zu bestimmen. Aber auch bei Annahme einer Bindung der Kirche an Art. 3 Abs. 1 GG halte das Kirchengesetz über die Höhe der Hebesätze einer Überprüfung stand. Die von der Kirche vorgenommene Differenzierung der Höhe der Hebesätze je nach Zugehörigkeit eines Gebiets zu verschiedenen Ländern sei in der Verfassungsgarantie des Art. 137 Abs. 6 WRV, der den Kirchen das Besteuerungsrecht „nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen” garantiere, angelegt und daher ohne Weiteres sachlicher Grund für eine unterschiedliche Regelung. Im Übrigen bestehe für die kirchensteuerberechtigten Kirchen eines Landes die Notwendigkeit, sich auf einheitliche Steuersätze zu verständigen, damit der Staat die Verwaltung der Kirchensteuern übernehme. Auch dies rechtfertige unterschiedliche Hebesätze in den verschiedenen Ländern.
Das Oberverwaltungsgericht habe Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, weil es seiner Vorlagepflicht aus Art. 100 Abs. 1 GG nicht nachgekommen sei; es sei verpflichtet gewesen, in direkter oder analoger Anwendung dieser Vorschrift das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht das kirchliche Gesetz über die Festsetzung der Höhe der Hebesätze zur Prüfung auf seine Vereinbarkeit mit der Verfassung vorzulegen.
Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil es von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1988 – 8 C 10.87 –, NJW 1989, S. 1747 ff., abgewichen sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe hinsichtlich des Kirchgelds eine unterschiedliche Regelung in Hamburg und Schleswig-Holstein als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar angesehen.
Entscheidungsgründe
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG zur Entscheidung anzunehmen.
6. a) Der Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Diese ist nur gegeben, wenn die Verfassungsbeschwerde eine verfassungsrechtliche Frage aufwirft, die sich nicht ohne Weiteres aus dem Grundgesetz beantworten lässt und durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung noch nicht geklärt ist oder durch veränderte Verhältnisse erneut klärungsbedürftig geworden ist (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪24 f.≫; 96, 245 ≪248≫).
b) Die hier mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen sind hinreichend geklärt. Sie lassen sich mit Hilfe der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstäbe ohne Weiteres entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht hat die für das Kirchensteuerrecht maßgeblichen Verfassungsfragen bereits beantwortet (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217 f.≫; 19, 226 ≪236 f.≫; 19, 248 ≪251 f.≫; 19, 253 ≪257 f.≫; 19, 268 ≪281≫; 30, 415 ≪422 f.≫; 44, 37 ≪56 f.≫; 73, 388 ≪399 f.≫).
7. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG bezeichneten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg; denn sie ist teils unzulässig und im Übrigen unbegründet.
a) Ein Verstoß der Fachgerichte gegen das grundrechtsgleiche Recht auf den gesetzlichen Richter, auf das sich auch die im fachgerichtlichen Verfahren beigeladene Beschwerdeführerin zu 1. berufen kann (vgl. BVerfGE 18, 441 ≪447≫), liegt nicht vor. Zwar kann Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt sein, wenn ein Gericht entgegen Art. 100 Abs. 1 GG seiner Verpflichtung zur Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht nachkommt (vgl. BVerfGE 23, 288 ≪319≫). Hier fehlt es jedoch an einer Vorlagepflicht der Fachgerichte. Das Oberverwaltungsgericht war ermächtigt und verpflichtet, in eigener Zuständigkeit als Vorfrage zu der von ihm zu treffenden Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der festgesetzten Kirchensteuer zu prüfen, ob § 1 Abs. 1 des Kirchensteuerbeschlusses mit dem Grundgesetz in Einklang steht und damit im staatlichen Bereich Geltung beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 19, 248 ≪253≫; 19, 268 ≪281≫; A. v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn. 297).
Der von der Synode als innerkirchlich zuständigem Gesetzgebungsorgan erlassene Kirchensteuerbeschluss unterfällt als autonomes Satzungsrecht einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht dem Anwendungsbereich des Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 19, 253 ≪266 f.≫; Marré, Das kirchliche Besteuerungsrecht, in: J. Listl/D. Pirson, Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, 1995, Bd. 1, § 37, S. 1116, 1117; von Busse, Gemeinsame Angelegenheiten von Staat und Kirche, S. 173; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 140 Rn. 317).
b) Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer nicht in ihrem durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 der Verfassung vom 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung, im Folgenden: WRV) geschützten Selbstbestimmungsrecht.
aa) (1) Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV sind die korporierten Religionsgemeinschaften berechtigt, von ihren Mitgliedern Steuern zu erheben. Das Besteuerungsrecht als mit der Verleihung des Körperschaftsstatus verbundene Befugnis sichert den Religionsgemeinschaften finanzielle Unabhängigkeit und Eigenständigkeit und leistet damit einen Beitrag zur Sicherung ihrer durch Art. 140 i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV garantierten Freiheit (vgl. zuletzt BVerfGE 102, 370 ≪371≫; Marré, Das kirchliche Besteuerungsrecht, in: J. Listl/D. Pirson, Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, 1995, Bd. 1, § 37, S. 1101 ≪1102≫; A. v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn. 270). Der Staat ist verpflichtet, den Religionsgemeinschaften mit Körperschaftsstatus das Besteuerungsrecht als hoheitliche Befugnis zu verleihen. Als echte, von einer Gegenleistung unabhängige und im Falle der Nichtzahlung notfalls im Wege des Verwaltungszwangs beizutreibende Steuer unterscheidet die Kirchensteuer sich von Mitgliedsbeiträgen, die die Religionsgemeinschaften ohne Mitwirkung des Staates von ihren Mitgliedern fordern können (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217≫; 73, 388 ≪398 ff.≫). Daher sind die Religionsgemeinschaften bei Inanspruchnahme des Hoheitsrechts an die grundgesetzliche Ordnung, vor allem an die Grundrechte, gebunden (vgl. BVerfGE 30, 415 ≪422≫; Listl, Das kirchliche Besteuerungsrecht in der neueren Rechtsprechung der Gerichte der Bundesrepublik Deutschland, in: Kirche im freiheitlichen Staat, 2. Halbband, 1996, S. 733 ≪759≫; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage, 1999, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 21; A. v. Campenhausen, a.a.O., Art. 137 WRV Rn. 271; M. Morlok, in: H. Dreier ≪Hrsg.≫, GG, 2000, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 83; Hermann Weber, Die Religionsgemeinschaften als Körperschaften des öffentlichen Rechts im System des Grundgesetzes, 1966, S. 149). Die Religionsgemeinschaften können nicht erwarten, dass der Staat ihnen seine Hoheitsgewalt zur Verfügung stellt oder sie bei der Durchsetzung von Maßnahmen unterstützt, wenn hierauf gerichtete staatliche Akte zu einer Grundrechtsverletzung führen müssten (vgl. F. Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 294). Andernfalls würden staatliche Stellen entgegen Art. 1 Abs. 3 GG von ihrer strikten Bindung an die Grundrechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 386 ≪387≫; stRspr) befreit. Der Staat muss deshalb seine Mitwirkung an der Kirchensteuererhebung versagen, wenn dadurch Grundrechte missachtet würden (vgl. BVerfGE 30, 415 ≪422 f.≫). Wollen sich die Kirchen bei ihrer Finanzierung staatlicher Hoheitsgewalt bedienen, bleibt ihnen deshalb nur, die staatlichen Grundrechte umfassend zu beachten und ihr Handeln hiernach auszurichten (vgl. BVerfGE 30, 415 ≪422≫; F. Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 295). Rechtssetzung und Vollzug der Kirchensteuer unterliegen der Rechtskontrolle durch staatliche Gerichte und müssen darüber hinaus auch rechtsstaatlichen Grundsätzen genügen (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217≫; Marré, Zum Wesen des gegenwärtigen kirchlichen Besteuerungsrechts, in: Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 302 ≪325 f.≫; Paul Mikat, Grundfragen des Kirchensteuerrechts unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, in: Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 328 ≪344 ff., 347≫). Wollen sie diese Bindung vermeiden, müssen sie sich der Finanzierung durch private Mitgliedsbeiträge bedienen (vgl. F. Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 295).
(2) Der Staat kommt seiner Verpflichtung aus Art. 137 Abs. 6 WRV nach, wenn er die rechtlichen Voraussetzungen für das Besteuerungsrecht schafft und dabei die Möglichkeit zwangsweiser Beitreibung vorsieht (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217 f.≫; 44, 37 ≪57≫; 73, 388 ≪399≫). Dem Landesgesetzgeber steht es dabei frei, ob er sich auf den Erlass von Rahmengesetzen beschränkt, das Besteuerungsrecht selbst in allen Einzelheiten regelt oder durch Abschluss staatskirchenrechtlicher Vereinbarungen den Rahmen schafft, den die Religionsgemeinschaften in Wahrnehmung des Rechts, ihre Angelegenheiten selbst zu ordnen und zu verwalten, durch Erlass kirchlicher Steuergesetze ausfüllen können (vgl. BVerfGE 19, 253 ≪258≫; 73, 388 ≪401≫; Marré, a.a.O.; vgl. auch Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 140 Rn. 317). Das Kirchensteuerrecht gehört daher zu den gemeinsamen Angelegenheiten von Staat und Kirche (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217≫; 44, 37 ≪57≫; 73, 388 ≪399≫).
(3) Hat der Landesgesetzgeber sich – wie hier in Schleswig-Holstein und in Hamburg – darauf beschränkt, die Kirchensteuerarten zu regeln und die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass kirchlicher Steuergesetze zu schaffen, und hat er die Ausfüllung dieses Rahmens – ohne hierzu von Verfassungs wegen verpflichtet zu sein – den Religionsgemeinschaften überlassen, so obliegt es jenen in eigener Verantwortung, kirchliche Steuergesetze und Hebesatzbeschlüsse zu erlassen. Sie unterliegen dabei, weil das Besteuerungsrecht ein staatlich verliehenes Hoheitsrecht ist, der Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung, insbesondere an die Grundrechte (vgl. BVerfGE 30, 415 ≪422≫; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage, 1999, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 21; Heinrich List, Kirchensteuer, BB 1997, S. 17 ≪18≫). Die kirchlichen Steuernormen müssen daher die Mindestanforderungen rechtsstaatlicher Steuererhebung erfüllen (vgl. BVerfGE 19, 248 ≪251≫; Christian Meyer, Das geltende Kirchensteuerrecht im Bereich der Evangelischen Kirche in Deutschland, in: Lienemann, Die Finanzen der Kirche, 1989, S. 173 ≪179≫; Gehm, Das Kirchensteuersystem in der Bundesrepublik Deutschland, StuW 1999, S. 243 ≪246≫). Der den Religionsgemeinschaften eröffnete Gestaltungsraum ist aber weit. Es steht ihnen frei, ein eigenes Besteuerungssystem zu entwickeln oder die Kirchensteuer als Zuschlagsteuer zu bestimmten staatlichen Maßstabsteuern, etwa – wie hier – als Zuschlag zur Einkommen-(Lohn-)steuer, auszugestalten (vgl. Ferdinand Kirchhof, Verwerfungen der Kirchenzuschlagsteuern wegen des Maßstabs der Einkommensteuer, in: Festschrift für Martin Heckel zum 70. Geburtstag, Hrsg.: H. Kästner/K. Nörr/K. Schlaich, 1999, S. 373 ≪374≫; Paul Kirchhof, Die Einkommensteuer als Maßstab für die Kirchensteuer, DStZ 1986, S. 25 ≪26≫). Entscheidet sich eine Religionsgemeinschaft dafür, die Kirchensteuer gleichsam als Annex zur staatlichen Einkommensteuer auszugestalten, so gewinnt das aus Art. 3 Abs. 1 GG fliessende Gebot der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auch für die kirchliche Entscheidung Bedeutung (vgl. Marré, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 16. Auflage, 1998, § 10 Kirchensteuer, Rn. 10; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage, 1999, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 23; BVerwG, NJW 1989, S. 1747 ≪1748≫; siehe auch BVerfGE 30, 415 ≪422≫).
(4) Die Prüfung, ob die kirchlichen Steuernormen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügen, obliegt den staatlichen Gerichten, wenn und soweit Kirchenglieder staatlichen Rechtsschutz begehren (vgl. BVerfGE 19, 206 ≪217 f.≫; siehe auch A. v. Campenhausen, a.a.O., Rn. 297; Ferdinand Kirchhof, a.a.O., S. 382 f.). Dabei entspricht es dem verfassungsrechtlichen Verständnis des Verhältnisses von Staat und Kirche, dass die Gerichte im Rahmen der von ihnen vorzunehmenden Prüfung auf einen verfassungsrechtlich tragfähigen Ausgleich des Spannungsverhältnisses zwischen kirchlicher Selbstbestimmung einerseits und den Anforderungen der rechtsstaatlichen Ordnung andererseits achten (vgl. BVerfGE 73, 388 ≪401≫; A. v. Campenhausen, a.a.O., Rn. 150; M. Morlok, a.a.O., Rn. 84; M. Heckel, Religionsfreiheit und Staatskirchenrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Hrsg.: P. Badura/H. Dreier, Bd. II, S. 379 ≪408≫).
bb) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts gerecht.
(1) Es hat angenommen, dass die Festlegung der Höhe der Kirchensteuer zu den durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV geschützten eigenen Angelegenheiten der Kirche zählt und sie in Ausübung des ihr verliehenen Hoheitsrechts an die Grundrechte gebunden ist. Daher hat das Gericht die für die Höhe der Kirchensteuer maßgebliche Vorschrift des § 2 Abs. 1 des Kirchensteuerbeschlusses an Art. 3 Abs. 1 GG gemessen.
Der von den Beschwerdeführern erhobene Einwand, Bezugspunkt für eine Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht das kirchliche Gesetz, sondern die im steuerberechtigten Kirchenkreis Oldenburg geltende Höhe der Kirchensteuer, geht fehl. Zwar ist richtig, dass ein Träger hoheitlicher Gewalt durch den Gleichheitssatz nur für den Bereich seiner eigenen Zuständigkeit verpflichtet werden kann (BVerfGE 21, 54 ≪68≫; 79, 127 ≪158≫). Daraus folgt jedoch nicht, dass die gleichheitsrechtliche Prüfung im vorliegenden Fall nur den Kirchenkreis Oldenburg ins Auge zu fassen hätte. Zwar hat die Beschwerdeführerin zu 1. sich in Wahrnehmung ihres Rechts, ihre eigenen Angelegenheiten ohne Einmischung des Staates zu ordnen und zu verwalten, gegen das von den kirchensteuerberechtigten Körperschaften weiterhin praktizierte Modell der Landeskirchensteuer oder Ortskirchensteuer entschieden und die Verwaltung der Kirchensteuer auf die Kirchenkreise übertragen (vgl. Klaus Blaschke, Kirchliches Finanz- und Haushaltsrecht, ZevKR 27 ≪1982≫, S. 45 ≪54≫). Unabhängig davon obliegt aber die Ordnung der Kirchensteuer, vor allem die Festlegung der Höhe des Kirchensteuerhebesatzes, der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche (vgl. Art. 111 der Verfassung der NEK). Bei dieser Sachlage ist der Ausgangspunkt des Gerichts für eine Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG richtig gewählt.
(2) Auch ist gegen das vom Oberverwaltungsgericht unter Zugrundelegung dieses Prüfungsmaßstabs gewonnene Auslegungsergebnis von Verfassungs wegen nichts zu erinnern. Das Gericht hat weder Bedeutung und Tragweite des Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV noch das kirchliche Selbstbestimmungsrecht verkannt.
(a) Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass der von den Beschwerdeführern vorgetragene Gesichtspunkt unterschiedlich hoher Durchschnittseinkommen der Kirchenglieder in den Ländern Hamburg und Schleswig-Holstein die unterschiedliche Höhe der Hebesätze nicht zu rechtfertigen vermochte. Die Wahl dieses Merkmals als Anknüpfungspunkt, um in dem Erhebungsgebiet mit dem geringeren Durchschnittseinkommen einen höheren Hebesatz vorzusehen, gerät vielmehr in Konflikt mit Art. 3 Abs. 1 GG, der im Steuerrecht eine Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen gebietet (BVerfGE 66, 214 ≪223≫; stRspr). Dieser für den staatlichen Steuergesetzgeber Verbindlichkeit beanspruchende Maßstab ist auch Leitlinie für den kirchlichen Steuergesetzgeber, wenn er sich – wie hier – dafür entscheidet, die Kirchensteuer in Anbindung an die Einkommensteuer zu erheben (vgl. BVerfGE 30, 415 ≪422≫; siehe auch Paul Kirchhof, a.a.O., S. 27 ff.; ders., Die Kirchensteuer im System des deutschen Staatsrechts, in: Kirchensteuer, Notwendigkeit und Problematik, Hrsg.: F. Fahr, 1996, S. 53 ≪70 f.≫; Marré, Die Kirchenfinanzierung in Kirche und Staat der Gegenwart, 3. Auflage, 1991, S. 48; weiter gehend Paul Mikat, Grundfragen des Kirchensteuerrechts unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, in: Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 328 ≪342≫). Das im Land Schleswig-Holstein erzielte niedrigere Durchschnittseinkommen, das Ausdruck einer geringeren finanziellen Leistungsfähigkeit der Kirchenglieder ist (vgl. BVerfGE 19, 268 ≪274≫), vermag daher einen höheren Hebesatz nicht zu rechtfertigen (vgl. Rudolf Titzck, Gleichheitssatz und Kirchensteuerrecht, NordÖR 2000, S. 280 ≪282≫).
(b) Der Einwand der Beschwerdeführer, der Bedeutungsgehalt des Art. 137 Abs. 6 WRV lege nahe, die Zugehörigkeit von Teilen des Kirchengebiets zu verschiedenen Ländern ohne Hinzutreten weiterer Umstände als hinreichenden Grund für eine Differenzierung anzusehen, greift nicht durch. Der hierfür in Bezug genommene Wortlaut des durch Art. 140 GG inkorporierten Art. 137 Abs. 6 WRV, der den Religionsgesellschaften das Besteuerungsrecht „nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen” garantiert, ist historisch zu erklären und als Regelungsauftrag an den (staatlichen) Gesetzgeber zu verstehen (vgl. Jeand Heur/Korioth, Grundzüge des Staatskirchenrechts, 2000, S. 183; A. v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn. 265 ff.; Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band VI, Die Weimarer Reichsverfassung, 1981, S. 894 ff.; Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, Nachdruck der 14. Auflage, 1968, S. 648; Werner Weber, Das kirchenpolitische System der Weimarer Reichsverfassung im Rückblick, in: Staat und Kirche in der Gegenwart, 1978, S. 311 ≪322≫; Marré, Das kirchliche Besteuerungsrecht, in: J. Listl/D. Pirson, Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, 1995, Bd. 1, § 37, S. 1101 ≪1111≫). Die Verfassungsnorm weist den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Kirchensteuerrechts zu und verpflichtet sie zum Erlass entsprechender Landesgesetze. Ein weiter gehender Bedeutungsgehalt ist ihr nicht zu entnehmen. Die Religionsgemeinschaften sind darin frei, im Rahmen ihres durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV geschützten Selbstbestimmungsrechts ihren räumlichen Wirkungsbereich ohne Anbindung an Ländergrenzen zu bestimmen. Unterschiedliche ländergesetzliche Regelungen können daher zwar Anlass für eine Religionsgemeinschaft sein, in Teilen ihres Gebiets, die unterschiedlichen Ländern zugehören, unterschiedliche Regelungen vorzusehen. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Die Kirchensteuergesetze von Schleswig-Holstein und Hamburg, die den Gestaltungsraum der Kirche bestimmen, überlassen die Festsetzung der Kirchensteuerhebesätze ohne weitere Vorgaben den steuerberechtigten Kirchen (vgl. § 2 Abs. 2 KiStG Schleswig-Holstein und § 4 Abs. 1 KiStG der Freien und Hansestadt Hamburg).
(c) Verfassungsrechtlich unangreifbar ist das Oberverwaltungsgericht weiter davon ausgegangen, dass die unterschiedlichen Hebesätze auch nicht mit dem Verweis darauf gerechtfertigt werden können, die Angleichung erfordere einen – bislang nicht hergestellten – Konsens mit der katholischen Kirche. Auf eine Abstimmung mit der katholischen Kirche kommt es, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nur insofern an, als nach schleswig-holsteinischem wie auch nach hamburgischem Kirchensteuerrecht die Verwaltung der Kirchensteuern durch die Finanzämter voraussetzt, dass die Kirchensteuer im ganzen Lande nach einheitlichen Grundsätzen und mit gleichen Steuersätzen für alle Kirchen erhoben wird. Eine diesbezügliche Übereinstimmung zwischen den Kirchen ist demnach für die staatliche Verwaltung der Kirchensteuer, nicht aber für die Beseitigung unterschiedlicher Hebesätze innerhalb der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche erforderlich. Das durch die Kirchensteuergesetze der Länder eröffnete und durch Staatskirchenverträge abgesicherte Angebot, staatliche Hilfe für die Verwaltung der Kirchensteuer in Anspruch zu nehmen, geht über den Gewährleistungsgehalt des Art. 137 Abs. 6 WRV hinaus (vgl. Ehlers, a.a.O., Rn. 24; A. v. Campenhausen, a.a.O., Rn. 291; Hermann Weber, Staat und Kirchen unter dem Grundgesetz, in: Kirche und moderne Gesellschaft, 1976, S. 84 ≪109≫; Rüfner, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Kirchensteuer, NJW 1971, S. 15 ≪18≫). Schon deshalb kann das Interesse an der Inanspruchnahme dieses Angebots nicht zur Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen dienen. Das Oberverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Übrigen zutreffend berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin zu 1. selbst in Art. 111 Satz 1 ihrer Verfassung die Festlegung einheitlicher Kirchensteuerhebesätze als Ziel formuliert hat. Dieser Programmsatz der kirchlichen Verfassung belegt, dass es dem Selbstverständnis und dem Willen der aus dem Zusammenschluss mehrerer ursprünglich selbstständiger Landeskirchen hervorgegangenen Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche entspricht, alle Mitglieder ihres Gebietes unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu verschiedenen Ländern gleichmäßig zur Kirchensteuer heranzuziehen.
c) Der zur Begründung des behaupteten Verstosses gegen die Rechtsanwendungsgleichheit angeführte Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur unterschiedlichen Höhe des Kirchgelds in Hamburg und in Schleswig-Holstein (vgl. BVerwG, NJW 1989, S. 1747 ff.) geht fehl. Unabhängig von der Frage, inwieweit die dieser Entscheidung zu Grunde liegende Fallkonstellation, die das von den Kirchengemeinden ohne Anbindung an staatliche Steuertarife erhobene Kirchgeld betraf, mit der Kirchensteuer nach Einkommen überhaupt vergleichbar ist, scheidet der insoweit geltend gemachte Grundrechtsverstoß aus. Die Rechtspflege ist wegen der Unabhängigkeit der Richter konstitutionell uneinheitlich (vgl. BVerfGE 78, 123 ≪126≫; 87, 273 ≪278≫). Selbst abweichende Auslegungen derselben Norm verletzen das Gleichbehandlungsgebot daher nicht ohne Weiteres. Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Willkürverbot haben die Beschwerdeführer nicht substantiiert dargetan.
d) Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.
Von einer weiteren Begründung der Entscheidung wird abgesehen (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Jentsch, Broß, Lübbe-Wolff
Fundstellen
Haufe-Index 841121 |
BFH/NV Beilage 2003, 136 |
HFR 2002, 1129 |
NJW 2003, 2084 |
NWB 2002, 3215 |
NVwZ 2002, 1496 |
DÖV 2003, 159 |
JuS 2003, 391 |
SchlHA 2003, 17 |
DVBl. 2002, 1624 |
AfkKR 2002, 544 |
BFH/NV-Beilage 2003, 136 |
LL 2003, 660 |
www.judicialis.de 2002 |