Entscheidungsstichwort (Thema)
Zu den Voraussetzungen für die Änderung oder Aufhebung abgelehnter Ursprungsbescheinigungen
Leitsatz (NV)
1. Rechtsgrundlage für die durch die Senatsverwaltung für Wirtschaft in Berlin gemäß § 8 Berlinförderungsgesetz zu erteilenden Ursprungsbescheinigungen ist das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I 1976, 1253).
2. Hat die Senatsverwaltung für Wirtschaft die Erteilung von Ursprungsbescheinigungen unanfechtbar abgelehnt, so hat die Behörde auf Antrag des Steuerpflichtigen gemäß § 51 Abs. 1 VwVfG u. a. dann über die Aufhebung oder Änderung ihrer Entscheidung zu befinden, wenn sich die Rechtslage zugunsten des Steuerpflichtigen geändert hat.
Die Änderung der Rechtsprechung stellt eine Änderung der Rechtslage i. S. des § 51 Abs. 1 VwVfG jedoch nicht dar.
3. Gemäß § 48 VwVfG kann die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens eine wegen unzutreffender Beurteilung der Rechtslage rechtswidrige (aber unanfechtbar gewordene) Ablehnung der Erteilung von Ursprungsbescheinigungen zurücknehmen und prüfen, ob sie einem Antrag auf erneute Entscheidung in der Sache stattgeben will. Ein materielles subjektives Recht des Steuerpflichtigen auf eine neue Sachentscheidung besteht allerdings nicht. Der Steuerpflichtige hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Prüfung, ob die Behörde in ein neues Verfahren zur Sache eintreten will.
4. Ein Urteil ist nicht bereits dann nicht mit Gründen versehen (§ 119 Nr. 6 FGO), wenn das Gericht sich nicht ausdrücklich zu einzelnen Anträgen des Klägers äußert. Eine ausreichende Begründung liegt vor, wenn sich aus dem Gesamtzusammenhang der Entscheidung ergibt, daß sich das Gericht mit den Anträgen des Klägers befaßt hat.
Normenkette
BerlinFG § 8; FGO § 119 Nr. 6; VwVfG §§ 1, 48, 51
Verfahrensgang
Tatbestand
Die Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) ist Rechtsnachfolgerin einer GmbH. Diese hatte die Herstellung ihrer Produkte derart auf Betriebsstätten im Bundesgebiet und in Berlin (West) aufgeteilt, daß die Endfertigung in Berlin (West) erfolgte. Die Beklagte und Revisionsbeklagte (nunmehr Senatsverwaltung für Wirtschaft - Beklagte -) hatte der GmbH antragsgemäß bis Oktober 1971 Ursprungsbescheinigungen nach § 8 des Berlinhilfegesetzes bzw. des Berlinförderungsgesetzes (BHG bzw. BerlinFG) erteilt. Nach einer Betriebsprüfung widerrief die Beklagte durch Bescheid vom 12. Dezember 1972 die nach dem 31. Dezember 1967 erteilten Ursprungsbescheinigungen und lehnte die Erteilung bis Oktober 1972 beantragter Ursprungsbescheinigungen ab, weil die von der GmbH hergestellten Gegenstände in Berlin (West) nur geringfügig behandelt worden seien, so daß keine Herstellung in Berlin (West) vorliege (§ 6 BHG 1968/BerlinFG). Der Bescheid vom 12. Dezember 1972 wurde unanfechtbar. Mit weiteren Bescheiden vom 23. Januar, 19. Februar und 16. April 1973 lehnte die Beklagte unter Hinweis auf ihren Bescheid vom 12. Dezember 1972 die Erteilung weiterer Ursprungsbescheinigungen bis einschließlich 31. März 1973 ab. Weitere Anträge auf Ursprungsbescheinigungen zu Rechnungen für den Zeitraum Mai bis August 1973 reichte die Beklagte kommentarlos zurück.
Nachdem der Bundesfinanzhof (BFH) im Urteil vom 10. Oktober 1974 V R 160/73 (BFHE 114, 146, BStBl II 1975, 130) den Begriff der geringfügigen Behandlung abweichend von der bis dahin vertretenen Verwaltungsauffassung ausgelegt hatte, bemühte sich die GmbH, eine Aufhebung der Widerrufsverfügung vom 12. Dezember 1972 und der ablehnenden Bescheide zu erreichen. Mit Schreiben vom 21. Juni 1977 teilte die Beklagte der GmbH mit, daß sie keine Veranlassung sehe, von ihren früheren Entscheidungen abzugehen. Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage nahm die GmbH wieder zurück.
Nachdem weitere Besprechungen ergebnislos verlaufen waren, erließ die Beklagte mit Datum vom 31. März 1980 ein Schreiben an die Klägerin, das folgenden Inhalt hat: ,,Wie ich schon in unseren Gesprächen am . . . und . . . zum Ausdruck gebrachte habe, gab es in der Vergangenheit und gibt es heute keinen Anlaß, meine bestandskräftigen Entscheidungen in bezug auf die Lieferungen . . . in den Jahren 1968 bis einschließlich 1973 zu überprüfen. Ich verweise insoweit auf meine Entscheidungen vom 12. Dezember 1972, 23. Januar 1973, 19. Februar 1973, 16. April 1973 sowie die weiteren Nichtbearbeitungen von Anträgen auf Erteilung von Ursprungsbescheinigungen bis einschließlich August 1973.
Ich erlaube mir, Ihnen das zu bestätigen."
Hiergegen erhob die Klägerin Klage. Zur Begründung trug sie vor, die Beklagte sei entsprechend § 48 VwVfG in eine erneute Prüfung der Sach- und Rechtslage eingetreten. Einen entsprechenden Antrag habe die Klägerin insbesondere in den letzten Gesprächen gestellt. Das wiederaufgegriffene Verfahren könne nur durch eine Rücknahme der Widerrufsverfügung bzw. durch eine Erteilung von Ursprungsbescheinigungen abgeschlossen werden, da die Versagung von Ursprungsbescheinigungen im Licht der neueren Rechtsprechung rechtswidrig wäre. Selbst wenn die Beklagte das Verfahren nicht aufgegriffen haben sollte, müßte sie über die Aufnahme in ermessensfehlerfreier Weise entscheiden. Im Hinblick auf die gegebene Sachlage sei das Ermessen derart eingeengt, daß nur die Erteilung von Ursprungsbescheinigungen eine von Ermessensfehlern freie Entscheidung wäre. Die angefochtene Entscheidung sei darüber hinaus aber auch schon deswegen aufzuheben, weil die Beklagte offenbar überhaupt keine Ermessenserwägungen angestellt habe.
Das Finanzgericht (FG) trennte das Verfahren betreffend den Zeitraum 1. April 1973 bis 31. August 1973 ab (Aktenzeichen des BFH V R 174/84). Für das Verfahren betreffend den Zeitraum 1. Januar 1968 bis 31. März 1973 beurteilte das FG das Schreiben vom 31. März 1980 als eine das Wiederaufgreifen des Falles ablehnende Entscheidung, gegen welche die Klage zum FG gegeben sei. Diese sei aber unbegründet.
Im wesentlichen führte das FG aus: Zwar lägen die Voraussetzungen des § 51 VwVfG nicht vor, die Behörde könne aber auch gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG einen unanfechtbaren rechtswidrigen Verwaltungsakt zurücknehmen; dies stehe in ihrem Ermessen. Das gelte auch für die vorab zu entscheidende Frage, ob die Behörde überhaupt ein durch bestandskräftige Bescheide abgeschlossenes Verfahren wiederaufgreifen wolle. Im Streitfall habe die Beklagte das abgeschlossene Verfahren nicht wiederaufgenommen; sie habe es durch ihre Verfügung vom 31. März 1980 auch ermessensfehlerfrei abgelehnt, das Verfahren wiederaufzunehmen. Insbesondere habe kein Anspruch der Klägerin auf erneute Sachbehandlung bestanden. Es könne nicht die Rede davon sein, daß es schlechthin unerträglich wäre, die ergangenen Bescheide aufrechtzuerhalten, oder daß die Berufung der Beklagten auf die Unanfechtbarkeit der Bescheide als ein Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben zu werten sei. Die behauptete Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Bescheide allein gebe keinen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen; sie sei lediglich eine Voraussetzung für eine Ermessensentscheidung der Behörde. Entgegen der Auffassung der Klägerin stehe die Rechtswidrigkeit der unanfechtbaren Bescheide keinesfalls fest. Selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit hätte die Klägerin keinen Anspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens; denn im Berlinhilferecht komme dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit kein größeres Gewicht zu als dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Es sei auch nicht vorgetragen worden und dem Gericht nicht bekannt, daß die Beklagte etwa in sonstigen Fällen erkannter Rechtswidrigkeit erneut in das Verfahren auf Erteilung von Ursprungsbescheinigungen eingetreten sei.
Mit der Revision rügt die Klägerin, die Entscheidung des FG sei, i. S. des § 119 Nr. 6 der Finanzgerichtsordnung (FGO), nicht mit Gründen versehen, weil sie keine Begründung für die Abweisung der Klageanträge 2 und 3 enthalte. Im übrigen verletzten die Rechtsausführungen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts über die pflichtmäßige Ermessensausübung, den Grundsatz von Treu und Glauben sowie die Vorschriften des § 48 Abs. 1 VwVfG und des § 102 FGO. Die Tatsachenfeststellungen, auf denen die Rechtserwägungen des FG beruhten, seien widersprüchlich und die Schlußfolgerungen in wesentlichen Punkten mit allgemeinen Erfahrungssätzen unvereinbar.
Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils
1. den durch Verfügung vom 12. Dezember 1972 erklärten ,,Widerruf" der Ursprungsbescheinigungen für die Zeit vom 1. Januar 1968 bis 30. Oktober 1971 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verpflichten, Ursprungsbescheinigungen für die Zeit vom 1. November 1971 bis 31. Oktober 1972 zu erteilen,
3. die Beklagte zu verpflichten, Ursprungsbescheinigungen für die Zeit vom 1. November 1972 bis 31. März 1973 zu erteilen,
hilfsweise: die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin hinsichtlich der in den Anträgen 1 bis 3 genannten Ursprungsbescheinigungen ermessensfehlerfrei neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt, die Revision als unbegründet zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
Die Revision ist unbegründet. Das FG hat die Klage gegen die Verfügung der Beklagten vom 31. März 1980 zu Recht abgewiesen und Ermessensfehler der Beklagten verneint.
1. Maßgebliche Rechtsgrundlage ist nach dessen § 1 das VwVfG vom 25. Mai 1976 (BGBl I 1976, 1253), das nach Art. I Nr. 7 des Gesetzes vom 10. Juni 1976 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin - GVBl Bln - 1976, 1162) auch in Berlin Anwendung findet. Zwar ergibt sich die Befugnis der Beklagten, Ursprungsbescheinigungen zu erteilen, aus § 8 BerlinFG, also aus einem Steuergesetz. Gleichwohl sind die Vorschriften der Abgabenordnung (AO 1977) insoweit nicht anzuwenden, weil sie in Berlin nicht als Landesfinanzbehörde tätig wird (§ 1 Abs. 1 AO 1977, § 2 des Finanzverwaltungsgesetzes - FVG -). An dieser Beurteilung ändert § 8 Abs. 4 BerlinFG nichts; diese Vorschrift eröffnet lediglich in Streitigkeiten über die Erteilung der Ursprungsbescheinigung den Finanzrechtsweg nach der FGO, sie trifft keine besondere von § 1 VwVfG abweichende Regelung über das anzuwendende Verwaltungsverfahrensrecht.
2. a) Gemäß § 51 Abs. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen u. a. dann über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG) die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Diese Voraussetzung ist - auch nach Auffassung der Klägerin - im Streitfall nicht gegeben, weil die von der Klägerin geltend gemachte Änderung der Rechtsprechung zum Begriff der geringfügigen Behandlung (§ 6 Abs. 1 BHG/BerlinFG) nicht als Änderung der Rechtslage zu beurteilen ist (Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwG - vom 25. Mai 1981 8 B 89, 93.80, Neue Juristische Wochenschrift - NJW - 1981, 2595; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., § 51 Rdnr. 19). Als Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Entscheidung kommt jedoch § 48 VwVfG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens einen wegen unzutreffender Beurteilung der Rechtslage (vgl. BVerwG in NJW 1981, 2595) rechtswidrigen Verwaltungsakt zurücknehmen; für diesen Fall hat sie auch zu prüfen, ob sie einem Antrag auf erneute Entscheidung in der Sache (sog. Zweitbescheid) stattgeben will (§ 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG; a. a. O., § 51 Rdnr. 12 mit weiteren Nachweisen; Obermayer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, § 51 Rdnr. 1).
b) Durch das an die GmbH gerichtete Schreiben vom 31. März 1980 hat die Beklagte eine Entscheidung i. S. des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG getroffen. Diese erfaßt, wovon das FG zu Recht ausgegangen ist, nicht nur den Bescheid vom 12. Dezember 1972 (Widerruf der erteilten Ursprungsbescheinigungen und Ablehnung beantragter Ursprungsbescheinigungen), sondern auch die Schreiben vom 23. Januar, 19. Februar und 16. April 1973. Entgegen der Auffassung der Klägerin liegen auch insoweit schriftliche Verwaltungsakte der Beklagten vor. Aus der jeweiligen Bezugnahme in den genannten Schreiben auf den Bescheid vom 12. Dezember 1972 und den zur Begründung gegebenen Hinweisen auf die Geringfügigkeit der Be- und Verarbeitungsmaßnahmen, auf das Fehlen einer Vollproduktion in Berlin bzw. auf die von der Betriebsprüfung getroffenen Feststellungen und der Zurücksendung der Anträge ergibt sich, daß die Beklagte die von der Klägerin gestellten Anträge auf Erteilung von Ursprungsbescheinigungen für den Zeitraum November 1972 bis März 1973 abgelehnt hat.
3. Der Senat folgt dem FG darin, daß die Entscheidung vom 31. März 1980 rechtmäßig ist.
Entgegen den Ausführungen der Klägerin in der Revisionsbegründung ist die Entscheidung der Beklagten nicht deshalb fehlerhaft, weil die Beklagte sich darin geweigert hat, die die Ursprungsbescheinigungen versagenden Verwaltungsakte aufzuheben und eine Sachentscheidung im Sinne der Klageanträge zu treffen; es entspricht nicht dem Gesetz, daß dies die einzig zulässige Entscheidung gewesen wäre. Die im Rahmen des § 48 VwVfG zu fällende Entscheidung der Beklagten konnte auch dahin lauten, eine erneute Sachentscheidung abzulehnen, daß also nicht erneut überprüft werde, ob die abgelehnten Ursprungsbescheinigungen nunmehr (doch) zu erteilen seien. Diese Entscheidung hat die Beklagte, auch nach Auffassung der Revision, getroffen. Die in dem Schreiben vom 31. März 1980 verwendeten Worte, es bestehe kein Anlaß . . . zu überprüfen, besagen, daß die Beklagte das abgeschlossene Verfahren nicht wiederaufgenommen hat.
Gegen die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung bestehen keine Bedenken. Die Klägerin hatte keinen Anspruch auf erneute Eröffnung des bereits abgeschlossenen Verfahrens über die Erteilung der Ursprungsbescheinigungen und auf Verbescheidung in der Sache; dies hat das FG zutreffend damit begründet, daß ein Fall des § 51 VwVfG nicht gegeben sei. Im Rahmen des Verfahrens nach § 48 VwVfG besteht aber kein - materielles subjektives - Recht auf eine neue Sachentscheidung; der Betroffene hat, entgegen der Auffassung der Klägerin, lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Prüfung, ob die Behörde in ein neues Verfahren zur Sache eintreten will (BVerwG-Beschluß in NJW 1981, 2595; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 24. Oktober 1977 - Nr. 52 III 76, Deutsche Verkehrsteuer-Rundschau 1978, 114; Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 14. April 1981 - 16 A 26/81, NJW 1981, 2295; Kopp, a. a. O., § 48 Rdnr. 36).
Die Beklagte hat es auch ermessensfehlerfrei abgelehnt, in ein neues Verfahren zur Sache einzutreten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß ein Anspruch der Klägerin auf neue Entscheidung deshalb bestünde, weil die Aufrechterhaltung der die Ursprungsbescheinigungen widerrufenden Entscheidung bzw. der ihre Erteilung ablehnenden Entscheidungen schlechthin unerträglich wäre, etwa weil sich die Berufung der Beklagten auf ihre Unanfechtbarkeit als Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben darstellen würde oder weil die Behörde in vergleichbaren Fällen anders entschieden habe (vgl. Kopp, a. a. O., § 48 Rdnr. 37, § 51 Rdnr. 13).
Die Verfügung der Beklagten vom 31. März 1980 ist auch nicht wegen unzureichender Begründung ermessensfehlerhaft. Das hierauf gerichtete Revisionsvorbringen greift nicht durch. Zu Recht hat das FG nämlich darauf abgestellt, daß der Hinweis auf die Bestandskraft der Entscheidungen über die Ursprungsbescheinigungen deshalb genüge, weil der Klägerin die Haltung und die Beweggründe der Beklagten aus zahlreichen Gesprächen bekannt gewesen sei; diese Rechtsausführungen stehen in Einklang mit § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Rechtserhebliche Revisionsrügen hat die Klägerin hierzu nicht erhoben.
4. Die Revision der Klägerin könnte im übrigen auch insoweit keinen Erfolg haben, als sie vorträgt, daß die Beklagte über die Erteilung der Ursprungsbescheinigungen selbst hätte entscheiden müssen, weil sie bereits in das neue Verfahren zur Überprüfung der Sachentscheidung eingetreten gewesen sei. Das FG hat dies unter Würdigung des von ihm festgestellten Sachverhalts verneint. An diese Würdigung ist der erkennende Senat gebunden. Sie verstößt nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze. Ein Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze ist nicht erkennbar. Ein Verstoß gegen die Denkgesetze läge nur vor, wenn die Würdigung der festgestellten Tatsachen notwendigerweise zu einem anderen als dem finanzgerichtlichen Ergebnis führen müßte. Die vom FG vorgenommene Würdigung ist jedoch möglich. Der erkennende Senat ist auch an die der Würdigung zugrunde gelegten tatsächlichen Feststellungen des FG gebunden; zulässige und begründete Revisionsrügen in bezug auf die tatsächlichen Feststellungen des FG hat die Klägerin nicht erhoben (§ 118 Abs. 2 FGO).
5. Die Rüge der Klägerin aus § 119 Nr. 6 FGO ist unbegründet.
Das Urteil ist nicht deshalb nicht mit Gründen versehen, weil das FG zu den Anträgen der Klägerin, die Beklagte zu verpflichten, Ursprungsbescheinigungen für die Zeiträume 1. November 1971 bis 31. Oktober 1972 und vom 1. November 1972 bis 31. März 1973 zu erteilen, in den Gründen seiner Entscheidung nicht ausdrücklich Stellung genommen hat. Durch die Begründung des FG bezüglich des Klageantrages 1 ist hinreichend und denkgesetzlich zwangsläufig dargetan, daß die Anträge 2 und 3 keinen Erfolg haben können. Ein Fall des § 119 Nr. 6 FGO wäre nur gegeben, wenn sich das FG mit dem den Anträgen der Klägerin zugrunde liegenden Sachverhalt rechtlich überhaupt nicht auseinandergesetzt hätte. Aus der vom FG vertretenen Rechtsauffassung, die Beklagte habe die Erteilung dieser Ursprungsbescheinigungen bereits abgelehnt gehabt und sich zu Recht geweigert, in eine erneute Sachprüfung hierüber einzutreten, folgt jedoch ohne weiteres, daß sich das FG mit dem Sachverhaltskomplex Ursprungsbescheinigungen für den Zeitraum 1. November 1971 bis 31. März 1973 befaßt hat. Darauf, ob die rechtliche Beurteilung zutreffend war, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Fundstellen