Leitsatz (amtlich)
1. Zur Gebührenerhebung für Warenuntersuchungen in Marktordnungssachen.
2. Die Zollbehörden dürfen Untersuchungsgebühren erheben im Rahmen des Verfahrens zur Gewährung von Produktionserstattung für Maisgrieß für die Brauereiindustrie.
Orientierungssatz
1. Als Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen ist jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten anzusehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern. In Ermangelung einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung der Vermarktung der betroffenen Erzeugnisse müssen Hemmnisse für den freien Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen ergeben, hingenommen werden, soweit eine solche Regelung, die ohne Unterschied für einheimische Erzeugnisse und eingeführte Erzeugnisse gilt, notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden (vgl. EuGH-Urteil vom 22.6.1982 220/81). Diese Voraussetzung erfüllt die Gebührenerhebung für Warenuntersuchungen in Marktordnungssachen nicht.
2. Die Gebührenerhebung für Warenuntersuchungen bei der Gewährung von Produktionserstattungen verstößt nicht gegen das sich aus den Art. 9, 12, 13 und 16 EWGVtr ergebende Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben (zum Begriff vgl. BFH-Urteil vom 24.10.1984 VII R 82/82) im innergemeinschaftlichen Verkehr. Auch aus Art. 5 EWGVtr ergibt sich keine Verpflichtung der Bundesrepublik, auf die Erhebung von Gebühren im Rahmen der Gewährung von Produktionserstattungen zu verzichten.
Normenkette
MOG § 11 Abs. 3; EWGVtr Art. 5, 9, 12-13, 16; EWGV 1570/78; EWGVtr Art. 30
Verfahrensgang
FG Düsseldorf (Entscheidung vom 04.09.1985; Aktenzeichen IV 67/82 Z) |
Tatbestand
Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) führte am 19.Juni 1981 und am 9.Mai 1983 "Grobgries und Feingries von Mais, ... für die Brauereiindustrie bestimmt" in die Niederlande und nach Belgien aus. Das dem Beklagten und Revisionskläger (Hauptzollamt --HZA--) unterstehende Zollamt (ZA) entnahm jeweils Proben, die von der zuständigen Zolltechnischen Prüfungs- und Lehranstalt (ZPLA) untersucht wurden. Das HZA forderte mit Kostenbescheiden vom 1.Juli 1981 und 1.Juni 1983 von der Klägerin die Zahlung von Untersuchungskosten in Höhe von 98,90 DM bzw. 99,40 DM.
Die Klägerin erhob nach erfolglosem Einspruch gegen den Kostenbescheid vom 1.Juli 1981 Klage, die sie mit Schriftsatz vom 29.September 1983 auf den Kostenbescheid vom 1.Juni 1983 erweiterte. Die Klage hatte Erfolg; das Finanzgericht (FG) hob die beiden Kostenbescheide sowie die dazu ergangenen Rechtsbehelfsentscheidungen auf (Urteil vom 4.September 1985 IV 67/82 Z, Entscheidungen der Finanzgerichte --EFG-- 1986, 77).
Entscheidungsgründe
Die Revision des HZA ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und zur Abweisung der Klage.
1. Der angefochtene Kostenbescheid entspricht deutschem Recht (vgl. auch Urteil des Senats vom 24.Oktober 1984 VII R 82/82, BFHE 142, 333, Nr.1 der Begründung).
Nach § 11 Abs.3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) werden für Warenuntersuchungen im Rahmen der Gewährung von gemeinschaftsrechtlichen Vergünstigungen i.S. des MOG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, soweit in Rechtsverordnungen über solche Vergünstigungen die Bundesfinanzverwaltung als zuständige Stelle für die Gewährung bestimmt ist. Als Vergünstigungen aufgrund des MOG sind auch die Produktionserstattungen anzusehen (vgl. § 6 Abs.1 Nr.2 MOG). Für die Gewährung dieser Produktionserstattungen enthält § 2 die Verordnung über die Gewährung einer Produktionserstattung im Getreide- und Reissektor (VO Produktionserstattung Getreide und Reis, BAnz Nr.241 vom 31.Dezember 1974, VSF M 5026) die erforderliche Zuständigkeitsbestimmung. Die Höhe der Gebühren ist in § 11 Abs.4 MOG geregelt. Nach diesen Vorschriften begegnet der Kostenbescheid keinen Bedenken.
Entgegen der Auffassung des FG ergibt sich aus § 4 Nr.2 Buchst.a) aa) MOG nichts anderes. Diese Vorschrift regelt lediglich, für welche Fälle die Vorschriften des MOG über die Ausfuhr (vgl. den Dritten Abschnitt des MOG mit der Überschrift "Ein- und Ausfuhr") gelten. § 11 Abs.3 MOG ist keine solche "Vorschrift über die Ausfuhr". Aus dem Wortlaut des § 11 Abs.3 MOG ergibt sich klar, daß die Befugnis zur Kostenerhebung nicht beschränkt ist auf Untersuchungen von Waren, die in Drittländer ausgeführt werden sollen. Auch der vom FG hervorgehobene Umstand, daß die deutsche VO Produktionserstattung Getreide und Reis keine Regelung über Untersuchungen und die Erhebung von Gebühren dafür enthält, ist ohne Bedeutung. Die Gültigkeit des § 11 Abs.3 MOG wird dadurch nicht beeinträchtigt.
Nicht zu folgen ist auch der Auffassung der Klägerin, § 11 Abs.3 MOG ermächtige nur zur Erhebung von Kosten für Warenuntersuchungen, die nach § 11 Abs.1 MOG erforderlich sind. Die Absätze 1 und 3 des § 11 MOG enthalten voneinander unabhängige Regelungen. § 11 Abs.1 MOG bestimmt, unter welchen Voraussetzungen der Betroffene zur Duldung von Probenentnahmen verpflichtet ist; eine entsprechende Frage stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht, da die Rechtmäßigkeit der Entnahme der Warenproben, die Gegenstand der Kostenbescheide sind, nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist. § 11 Abs.3 MOG macht die Befugnis der Verwaltung zur Erhebung von Untersuchungskosten nicht von der Voraussetzung abhängig, daß die Probeentnahme erforderlich war. Der Senat braucht daher auf die Frage nicht einzugehen, ob die Klägerin zur Duldung der fraglichen Probeentnahmen verpflichtet bzw. die Entnahme der Probe erforderlich war.
2. § 11 Abs.3 und 4 MOG sind anwendbar. Die Vorschrift verstößt nicht gegen Gemeinschaftsrecht, soweit sie die Erhebung von Gebühren für Warenuntersuchungen bei der Gewährung von Produktionserstattungen vorsieht.
a) Diese Regelung kollidiert nicht mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Produktionserstattung. Diese verpflichten die Mitgliedstaaten zwar nicht ausdrücklich zur Durchführung von Kontrollen. Art.5 der Verordnung (EWG) Nr.2742/75 (VO Nr.2742/75) des Rates vom 29.Oktober 1975 (ABlEG L 281/57 vom 1.November 1975; VSF M 5020) verpflichtet aber die Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die in Art.4 dieser Verordnung genannten Erstattungen für Grob- und Feingries von Mais nur für die von der Brauindustrie bei der Bierherstellung tatsächlich verwendeten Mengen gewährt werden. Art.6 der Verordnung (EWG) Nr.1570/78 (VO Nr.1570/78) der Kommission vom 4.Juli 1978 (ABlEG L 185/22 vom 7.Juli 1978; VSF M 5022) sieht ein besonderes Verfahren für den Fall vor, daß Grob- und Feingries zur Verwendung in einem anderen Mitgliedstaat als dem bestimmt sind, der die Erstattung zu zahlen hat. Nach Art.7 VO Nr.1570/78 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission die Überwachungs- und Analysenmethoden zur Durchführung dieser Verordnung mit. Daraus und aus Art.5 EWGV ergibt sich mittelbar, daß die Mitgliedstaaten Kontrollmaßnahmen durchzuführen haben, um sicherzustellen, daß Produktionserstattungen nur in den dafür vorgesehenen Fällen gewährt werden. Dagegen fehlt im Gemeinschaftsrecht eine Regelung darüber, ob etwaige Warenuntersuchungen von den Mitgliedstaaten entgeltlich oder unentgeltlich durchgeführt werden sollen. Diese Lücke des Gemeinschaftsrechts auszufüllen, ist der nationale Gesetzgeber befugt (vgl. auch Urteil des Senats vom 5.Februar 1980 VII R 101/77, BFHE 130, 90, 92).
Das wäre nur dann nicht so, wenn die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Produktionserstattung ergäbe, daß eine entsprechende durch Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu füllende Lücke besteht. Das FG ist offenbar dieser Auffassung mit der Begründung, die Erhebung von Untersuchungsgebühren laufe dem Ziel der Gewährung von Produktionserstattungen zuwider, die Verarbeitungsindustrie zu angemessenen Preisen mit landwirtschaftlichen Grundstoffen zu versorgen. Dieser Auffassung wäre aber nur dann zu folgen, wenn die Untersuchungsgebühren ihrer Höhe nach geeignet wären, die Unternehmen von der Durchführung der Geschäfte abzuhalten, für die die Produktionserstattung gewährt wird. Nur dann könnte davon ausgegangen werden, daß das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, die die Erhebung von Untersuchungsgebühren ausschließt, auf einem Versehen des Gemeinschaftsgesetzgebers beruht, d.h. eine planwidrige Lücke im Gemeinschaftsrecht darstellt. Das ist aber nicht der Fall. Die Untersuchungsgebühren betragen, wie die Klägerin ausführt, etwa 10 % der Produktionserstattung. Auch die Klägerin behauptet nicht, daß ihr dadurch die fraglichen Geschäfte unmöglich gemacht werden.
Die Richtigkeit dieser Auffassung wird durch die Rechtsprechung des EuGH bestätigt. In seinen Urteilen vom 30.November 1978 Rs.31/78 (EuGHE 1978, 2429, 2445) und vom 15.September 1982 Rs.233/81 (EuGHE 1982, 2933, 2943) hat er jeweils aus dem Umstand, daß auf einem bestimmten Rechtsgebiet Vorschriften über die Zulässigkeit der Erhebung von Kosten fehlen, den Schluß gezogen, daß die Mitgliedstaaten frei sind, die Erhebung solcher Kosten anzuordnen. Allerdings darf dadurch die Zielsetzung der Regelung nicht in Frage gestellt werden; diese ist jedoch nicht gefährdet, wenn die geschuldeten Beträge den normalen Kosten der Kontrollen dieser Art entsprechen (eine Voraussetzung, die im vorliegenden Fall offensichtlich gegeben ist) und der Höhe nach nicht geeignet sind, die Unternehmen von der Durchführung der betreffenden Geschäfte abzuhalten (EuGHE 1982, 2933, 2943).
Zu Unrecht halten das FG und die Klägerin diese Urteile für nicht einschlägig. Zwar betreffen sie andere Fälle (im ersten Fall Kosten für die Herstellung und Erteilung von Banderolen und Etiketten im Rahmen der Marktorganisation für Eier, im zweiten Fall Kosten für Warenuntersuchungen im Rahmen von Vorschriften zur Gewährung von Beihilfen für zu Futter verarbeitetes Magermilchpulver). Für die hier zu entscheidende Frage sind diese Unterschiede jedoch ohne Bedeutung. Eine entsprechende Anwendung der vom EuGH in den genannten Urteilen entwickelten Rechtsgrundsätze liegt daher nahe. Daran ändert auch der Umstand nichts, daß in den entschiedenen Fällen die Durchführung von Kontrollen durch das Gemeinschaftsrecht ausdrücklich vorgeschrieben war. Auch ohne eine ausdrückliche Regelung des Gemeinschaftsgesetzgebers für die Produktionserstattungen versteht sich, wie oben ausgeführt, von selbst, daß die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durch entsprechende Kontrollen dafür zu sorgen haben, daß Produktionserstattungen nur in den dafür bestimmten Fällen gewährt werden.
Die Richtlinien des Rates vom 12.Dezember 1972 zur Regelung viehseuchenpolizeilicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch aus Drittländern (ABlEG L 302/28 vom 31.Dezember 1972; Art.26), vom 24.Juli 1979 zur Harmonisierung der Verfahren für die Überführung von Waren in den zollrechtlich freien Verkehr (ABlEG L 205/19 vom 13.August 1979; Art.9 Abs.5), vom 24.Februar 1981 zur Harmonisierung der Verfahren für die Ausfuhr von Gemeinschaftswaren (ABlEG L 83/40 vom 30.März 1981; Art.9 Abs.5) und vom 29.Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABlEG L 32/14 vom 5.Februar 1985; Art.1) enthalten Vorschriften darüber, wer die Kosten bestimmter Untersuchungen zu tragen hat. Daraus ist jedoch nur zu entnehmen, daß der Rat der EG auf den in den Richtlinien jeweils bezeichneten Gebieten eine Rechtsangleichung für erforderlich hielt und durchführte. Eine entsprechende Rechtsangleichung dürfte zwar auch für die Kostentragungspflicht in den hier streitigen Fällen zweckmäßig sein. Das gleiche gilt aber auch für zahlreiche sonstige Rechtsgebiete, in denen eine Rechtsangleichung zweckmäßig (und manchmal auf dem Wege), aber noch nicht durchgeführt ist. Aus dem Umstand, daß eine solche Rechtsangleichung für die streitbefangenen Untersuchungsgebühren fehlt, läßt sich jedenfalls nicht entnehmen, daß die Gebührenerhebung durch die deutschen Behörden mit dem Zweck der Gewährung der Produktionserstattung unvereinbar sei.
b) Die durch § 11 Abs.3 MOG vorgesehene Gebührenerhebung für Warenuntersuchungen bei der Gewährung von Produktionserstattungen verstößt nicht gegen das sich aus den Art.9, 12, 13 und 16 EWGV ergebende Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben im innergemeinschaftlichen Verkehr. Zollgleiche Abgaben in diesem Sinne sind nur solche, die wegen des Überschreitens der Grenze auferlegt werden. Darunter fallen, wie der Senat unter Berufung auf die Rechtsprechung des EuGH entschieden hat (Urteil vom 24.Oktober 1984 VII R 82/82, BFHE 142, 333, 334) auch Belastungen, die "anläßlich" der Grenzüberschreitung erhoben werden. Diese Voraussetzung ist jedoch bei der Erhebung von Untersuchungsgebühren im Rahmen der Gewährung von Produktionserstattungen nicht gegeben. Für diese Gewährung ist der Umstand, ob die Ware eine innergemeinschaftliche Grenze überschreitet oder nicht, ohne jede Bedeutung. Die Untersuchung erfolgt im Hinblick auf die Frage, ob die Ware den Beschaffenheitsvoraussetzungen des Art.1 Abs.1 VO Nr.1570/78 genügt (vgl. auch Absatz 34 der Dienstanweisung des Bundesministers der Finanzen --BMF-- über die Gewährung einer Produktionserstattung im Getreide- und Reissektor, VSF M 5028). Darüber sind sich die Beteiligten auch einig.
c) Das FG ist offenbar der Auffassung, bei der Erhebung der fraglichen Untersuchungsgebühren handle es sich um eine nach Art.30 EWGV verbotene Maßnahme gleicher Wirkung wie einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung. Der Senat folgt dieser Auffassung jedoch nicht.
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH (vgl. die Zusammenfassung im Urteil vom 22.Juni 1982 Rs.220/81, EuGHE 1982, 2349, 2360) ist als Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten anzusehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern. Wie der EuGH jedoch wiederholt festgestellt hat, müssen in Ermangelung einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung der Vermarktung der betroffenen Erzeugnisse Hemmnisse für den freien Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen ergeben, hingenommen werden, soweit eine solche Regelung, die ohne Unterschied für einheimische Erzeugnisse und eingeführte Erzeugnisse gilt, notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden (vgl. EuGHE 1982, 2349, 2360).
Diese Voraussetzungen erfüllt die streitbefangene Gebührenerhebung nicht. Sie ist keine Handelsregelung; sie betrifft, wie oben ausgeführt, grundsätzlich keine grenzüberschreitenden Vorgänge. Sie ist nicht geeignet, Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten zu behindern (vgl. auch Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag 1984, Art.30 Anm.29 Nr.2), da sie nur in der Bundesrepublik vorgesehen ist und nur im Inland ansässige Unternehmen treffen kann. Die Gebühren gelten ohne Rücksicht darauf, ob die Waren aus der Bundesrepublik oder einem anderen Mitgliedstaat stammen. Es fehlt lediglich an der --wohl zweckmäßigen-- Rechtsangleichung (vgl. die Ausführungen unter Buchst.b). Das Praktizieren unterschiedlicher Regelungen in den Mitgliedstaaten in Ermangelung einer Rechtsangleichung stellt aber für sich allein noch keine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar.
d) Der Senat folgt schließlich auch nicht der Auffassung der Klägerin, die Regelung des § 11 Abs.3 MOG verstoße gegen Art.3 ff. EWGV, weil sie im Widerspruch zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus § 5 EWGV stehe, geeignete Maßnahmen zur Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen zu treffen. Es kann unentschieden bleiben, ob Art.5 EWGV, soweit er die Mitgliedstaaten zur Kooperation auch bei der Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen verpflichtet, überhaupt geeignet ist, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den ihrem Recht unterworfenen einzelnen zu erzeugen (vgl. z.B. EuGH-Urteil vom 3.April 1968 Rs.28/67, EuGHE 1968, 216, 230). Denn jedenfalls ergibt sich aus dieser Vorschrift keine Verpflichtung der Bundesrepublik, auf die Erhebung von Gebühren im Rahmen der Gewährung von Produktionserstattungen zu verzichten. Ebensowenig wie es gegen den Gleichheitssatz verstößt, wenn die Mitgliedstaaten unterschiedliche Gesetze erlassen, verstößt es gegen Art.5 EWGV (oder gegen das Diskriminierungsverbot des Art.7 EWGV), daß --außerhalb der schon vereinheitlichten Materien-- die Unterschiede der nationalen Rechtsordnungen Wettbewerbsverfälschungen und Diskriminierungen zur Folge haben (Bleckmann in Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3.Aufl., Art.5 Anm.13, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Fundstellen
Haufe-Index 61424 |
BFHE 147, 385 |
BFHE 1987, 385 |
HFR 1986, 641-641 (ST) |