Entscheidungsstichwort (Thema)
Anfechtbarkeit von Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen mittels Verfassungsbeschwerde. Lastenausgleich. Schweiz
Leitsatz (amtlich)
1. Auch Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen können mit der Verfassungsbeschwerde angefochten werden.
2. Durch das Gesetz über die drei Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz, über die Regelung der Forderungen der Schweizer Eidgenossenschaft gegen das ehemalige Deutsche Reich und zum deutschen Lastenausgleich vom 7. März 1953 (BGBl. II S. 15) und das Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz vom 26. August 1952 (BGBl. 1953 II S. 17) werden Art. 3 und 14 GG nicht verletzt.
Normenkette
GG Art. 93; BVerfGG § 90; LAG
Gründe
I.
1. Die Schweiz hatte sich im sog. Washingtoner Abkommen vom 25. Mai 1946 (Wortlaut in „Deutsches Vermögen im Ausland” I S. 390 ff.) gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika, Großbritannien und Frankreich zur Liquidation der in der Schweiz belegenen Vermögenswerte in Deutschland wohnhafter Deutscher verpflichtet. Diese Vermögenswerte waren von der Schweiz bereits durch Bundesratsbeschluß vom 16. Februar 1945 (abgedruckt in „Deutsches Vermögen im Ausland”, I S. 377 ff.) gesperrt. Nur einige davon wurden liquidiert, da die Schweiz die Gesamtliquidation von einer befriedigenden Regelung der Entschädigungsfrage abhängig machte.
Am 26. August 1952 wurden zwischen der Bundesrepublik und der Schweizerischen Eidgenossenschaft drei Abkommen geschlossen:
- über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz,
- über die Regelung der Forderungen der Schweizerischen Eidgenossenschaft gegen das ehemalige Deutsche Reich,
- zum deutschen Lastenausgleich.
Diesen drei in innerem Zusammenhang stehenden Abkommen stimmte der Bundestag durch Gesetz vom 7. März 1953 zu (BGBl. II S. 15).
Durch das Abkommen über die deutschen Vermögenswerte wurde den Eigentümern der in der Schweiz beschlagnahmten deutschen Vermögen die Möglichkeit eröffnet, die freie Verfügung über diese Vermögenswerte wiederzuerlangen. Die Schweiz verpflichtete sich zur Freigabe gegen Zahlung eines Ablösungsbetrages von 121,5 Millionen sfrs. seitens der Bundesrepublik Deutschland. Dieser Betrag sollte durch Beiträge betroffener Eigentümer abgedeckt werden, die in der Regel ein Drittel des Wertes des freizugebenden Vermögens ausmachten. Durch den geleisteten Beitrag gelten die Ausgleichsabgaben nach dem Lastenausgleichsgesetz als abgegolten (§ 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 7. März 1953).
Soweit der Beitrag von den Eigentümern nicht oder nicht rechtzeitig gezahlt wurde, erfolgte die Liquidation des Vermögens; den Liquidationserlös erhielt die Bundesregierung mit der Verpflichtung, den vollen Gegenwert in deutscher Währung zur Verfügung der Eigentümer zu halten (Art. 9 des Abkommens). Die Bundesregierung zahlte den deutschen Eigentümern diesen Gegenwert aus. Die so zurückgegebenen Vermögenswerte wurden jedoch mit Ausgleichsabgaben nach Maßgabe des Lastenausgleichsgesetzes belegt; soweit sie nicht lastenausgleichspflichtig waren, wurde eine Ersatzvermögensabgabe in Höhe von einem Drittel des gutgeschriebenen Gegenwertes in Deutscher Mark erhoben (§ 4 des Gesetzes vom 7. März 1953). In Art. 10 Abs. 1 des Abkommens erklärte die Bundesrepublik, sie werde für sich und für ihre Staatsangehörigen gegen die vorgenommenen oder noch vorzunehmenden Umwandlungen von deutschen Werten in der Schweiz keine Einwendungen irgendwelcher Art erheben.
2. Der in Deutschland total bombengeschädigte Beschwerdeführer ist Eigentümer eines kleinen Hausgrundstücks in der Schweiz. Um der Liquidation zu entgehen, hat er den geforderten Beitrag von 3786,90 sfrs. bezahlt.
Unter Verzicht auf mündliche Verhandlung beantragt er, das Gesetz über die drei Abkommen vom 7. März 1953 (BGBl. II S. 15) und das Abkommen vom 26. August 1952 über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz (BGBl. 1953 II S. 17) für nichtig zu erklären. Er macht geltend, beide verstießen gegen die Eigentumsgarantie und den Gleichheitssatz des Grundgesetzes und der Schweizer Bundesverfassung, gegen allgemeine völkerrechtliche Grundsätze über die Gewährleistung des Privateigentums und gegen die Eigentumsgarantie im Zusatzprotokoll vom 20. März 1952 zur Europäischen Menschenrechtskonvention.
Im einzelnen führt er aus, die deutschen Eigentümer seien erst durch das Abkommen vor die Alternative gestellt worden, entweder den Ablösungsbetrag aufzubringen, der auf eine Teilenteignung zugunsten der Bundesrepublik hinauslaufe, oder die Liquidierung ihres gesamten Schweizer Vermögens zu dulden. Auch in dem in Art. 10 Abs. 1 des Abkommens ausgesprochenen Verzicht liege eine Enteignung. Ein solches Abkommen habe keinesfalls im öffentlichen Interesse gelegen, denn die Schweiz habe ohnehin das Washingtoner Abkommen aus rechtsstaatlichen Erwägungen nicht mehr durchführen wollen. Eine ernstliche Gefahr der Liquidation der in der Schweiz belegenen deutschen Vermögenswerte habe daher nicht mehr bestanden. Bei dieser Sachlage hätte ihn die Bundesrepublik entschädigen müssen. Die Freistellung von Lastenausgleichsabgaben sei keine Entschädigung, denn das Lastenausgleichsgesetz sei auf das am Währungsstichtag beschlagnahmte Auslandsvermögen nicht anwendbar, und als total Bombengeschädigter sei er ohnehin nur in geringem Umfange abgabepflichtig gewesen.
Das Abkommen diskriminiere schließlich die Eigentümer deutscher Vermögen in der Schweiz gegenüber den Eigentümern in Deutschland belegener Vermögen und verletze somit den Gleichheitssatz.
3. Die Bundesregierung hält den Antrag für unzulässig, weil ein nach Art. 59 Abs. 2 GG erlassenes Zustimmungsgesetz ein nicht justiziabler Regierungsakt auf dem Gebiete der auswärtigen Gewalt sei, der nicht durch eine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht angefochten werden könne.
Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde auch für unbegründet, weil das Abkommen keine neue Beeinträchtigung der Rechtsstellung der deutschen Vermögensinhaber, sondern im Gegenteil eine wesentliche Milderung der seit dem 16. Februar 1945 durch Schweizer Hoheitsakte erfolgten Eingriffe gebracht habe. Die Ablösungsbeiträge seien der Ersatz für den von der Bundesrepublik im Interesse der Eigentümer deutscher Vermögenswerte vorschußweise gezahlten Ablösungsbetrag einschließlich Kreditkosten. Auch durch Art. 10 des Abkommens sei kein neuer Eingriff in die Rechtsposition des Beschwerdeführers vorgenommen worden, denn schon vorher habe er keine Möglichkeit gehabt, die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme seines Grundstücks vor Schweizer Gerichten anzufechten.
II.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten, sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 [410]; 4, 157 [162]). Die rechtliche Bedeutung solcher Gesetze erschöpft sich nicht darin, daß von ihrem Erlaß das verfassungsgemäße Zustandekommen des Vertrages abhängt. Sie transformieren zugleich den Inhalt des völkerrechtlichen Vertrages insoweit in innerstaatliches Recht, als sie ihn sowohl für die staatlichen Organe als auch – falls er sich auf das rechtliche Verhalten der Staatsbürger bezieht – für diese verbindlich machen. Über die Zustimmung zum Vertrag hinaus können – wie das hier geschehen ist – im Rahmen desselben Gesetzes unmittelbar Rechte und Pflichten des Einzelnen begründet werden. In beiden Fällen können durch das Vertragsgesetz Grundrechte verletzt werden. Deshalb unterliegen sie der verfassungsgerichtlichen Prüfung auch im Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde, die dem Bürger einen wirksamen Grundrechtsschutz geben soll. Das gilt selbst dann, wenn die Bundesregierung einem völkerrechtlichen Vertrag zustimmt, der – wie hier – im Ausland zu vollziehen ist, denn die Grundrechte binden die deutsche öffentliche Gewalt auch, soweit Wirkungen ihrer Betätigung im Ausland eintreten.
Die verfassungsrechtliche Prüfung des Vertragsgesetzes wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß der Vertrag inzwischen völkerrechtlich wirksam geworden ist. Es ist denkbar, daß ein Vertragsgesetz die Verfassung verletzt, während der Vertrag, auf den es sich bezieht, völkerrechtlich bindet. In solchen Fällen mag der Staat zwar völkerrechtlich verpflichtet sein, den abgeschlossenen Vertrag durchzuführen; er kann aber die Pflicht haben, den dadurch geschaffenen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, soweit dies möglich ist.
2. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, daß der Vertrag noch Vollzugsakte voraussetzt, wie etwa die Feststellung des Beitrages, die Zahlungsaufforderung und gegebenenfalls die Vermögensliquidation. Setzt ein Gesetz rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis vom Willen der vollziehenden Gewalt beeinflußte Vollzugsakte voraus, so kann sich die Verfassungsbeschwerde allerdings regelmäßig nur gegen den Vollzugsakt als den unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten (BVerfGE 1, 97 [102 f.]). Das Abkommen wird aber – von hier nicht in Betracht kommenden Ausnahmen abgesehen – von Schweizer Behörden vollzogen, deren Entscheidungen als außerdeutsche Hoheitsakte nicht vom Bundesverfassungsgericht nachgeprüft werden können (BVerfGE 1, 10 [11]). In solchen Fällen muß die Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz gegeben sein.
III.
1. Der Beschwerdeführer kann sich nicht auf eine angebliche Verletzung der Menschenrechtskonvention des Europarates berufen. Art. 1 des Zusatzprotokolls zur Menschenrechtskonvention vom 20. März 1952, das am 20. Dezember 1956 von der Bundesrepublik ratifiziert worden ist (BGBl. II S. 1879), enthält zwar eine Eigentumsgarantie. Da der Vorschrift aber keine rückwirkende Kraft zukommt, ist sie nicht auf Vorgänge anwendbar, die vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossen waren (vgl. BVerfGE 2, 237 [246]).
2. Auch die Schweizer Bundesverfassung ist in diesem Verfahren nicht Prüfungsmaßstab; das Bundesverfassungsgericht hat lediglich zu prüfen, ob deutsches Verfassungsrecht verletzt ist.
IV.
1. Eine verfassungsrechtliche Würdigung des deutsch-schweizerischen Abkommens unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie und des Gleichheitssatzes muß von der Rechtslage ausgehen, in der sich die deutschen Eigentümer von Werten in der Schweiz zur Zeit des Abschlusses des Abkommens befanden. Was früher erfolgte, waren Eingriffe ausländischer Hoheitsgewalt, die nicht am Grundgesetz gemessen werden können. Diese Ausgangslage muß mit der Lage verglichen werden, die durch das Abkommen geschaffen wurde (vgl. BVerfGE 3, 58 [136]; auch 2, 105 [110]). Für diesen Vergleich kann nicht allein die – vom Beschwerdeführer gewählte – Möglichkeit in Betracht gezogen werden, die Liquidation durch Zahlung des Beitrags zum Ablösungsbetrag abzuwenden; vielmehr ist in erster Linie die Liquidation (Umwandlung) als der schwerer wiegende Eingriff maßgebend.
2. Die Auffassung des Beschwerdeführers, die Gefahr der Liquidation habe 1952 ernstlich nicht mehr bestanden, trifft nicht zu. Das deutsche Eigentum in der Schweiz war gemäß Bundesratsbeschluß vom 16. Februar 1945 gesperrt und unterlag seit dem Inkrafttreten des Washingtoner Abkommens der Gefahr der Liquidation. Die Schweiz hatte gegen die vorgesehenen Umwandlungen keine verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Bedenken, sofern die volle Entschädigung der deutschen Eigentümer gewährleistet war; sie wünschte nur keine Maßnahmen gegen in der Schweiz lebende deutsche Eigentümer (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Genehmigung des Washingtoner Abkommens vom 14. Juni 1946, „Deutsches Vermögen im Ausland” I S. 393); dazu gehört der Beschwerdeführer nicht. Die Schweiz sah die Umwandlung der deutschen Vermögenswerte unter dem Gesichtspunkt eines Zwangsclearings (vgl. den Bericht des Bundesrats an die Bundesversammlung vom 13. April 1949, „Deutsches Vermögen im Ausland” I S. 400). Sie war entschlossen, das Washingtoner Abkommen durchzuführen, sobald die Frage der Entschädigung befriedigend gelöst war. Auch die Alliierten waren zu keinem Zeitpunkt bereit, auf ihre Rechte aus dem Abkommen zu verzichten (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung vom 29. August 1952, „Deutsches Vermögen im Ausland” III S. 513); da sie die Eigentümer deutscher Vermögen in der Schweiz weder aus dem Besatzungshaushalt entschädigen noch der deutschen Regierung die Entschädigungspflicht auferlegen wollten, war die Durchführung des Washingtoner Abkommens zeitweilig in Frage gestellt (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung vom 29. August 1952, „Deutsches Vermögen im Ausland” III S. 510, 513). Hieraus folgt aber nicht, daß die deutschen Eigentümer mit einer Freigabe ihrer Vermögenswerte ohne weiteres rechnen konnten, denn in der Schweiz bestand die Tendenz, die Liquidationen fortzusetzen und die Erlöse für ein Zwangsclearing zu verwenden, falls zwischen den beteiligten Staaten keine Einigung zustande kam (vgl. Schütte, Nachrichten der Studiengesellschaft für privatrechtliche Auslandsinteressen (NStG) Heft 12/13 S. 15). Die deutsche Studiengesellschaft für privatrechtliche Auslandsinteressen beurteilte jedenfalls die Lage als außerordentlich ernst und entschloß sich aus diesem Grunde, 1951 einen eigenen Ablösungsplan – der schließlich Grundlage des Abkommens wurde – vorzulegen (vgl. Schütte, NStG Heft 12/13 S. 13, 15; Thomä, NStG Heft 15 S. 16). Es ist also davon auszugehen, daß die Eigentümer deutscher Vermögenswerte in der Schweiz weiter mit deren Liquidation rechnen mußten.
3. Hiernach ist zweifelhaft, ob das Abkommen vom 26. August 1952 überhaupt als Zustimmung der Bundesregierung zur Umwandlung im Sinne eines Mitwirkens angesehen werden kann oder ob die Liquidation nur als eine unabwendbare Maßnahme hingenommen wurde. Es kann weiter zweifelhaft sein, ob in dieser Liquidation eine Enteignung im Sinne von Art. 14 GG zu erblicken wäre. Selbst wenn man dies annimmt, ist die im deutsch-schweizerischen Abkommen getroffene Regelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, denn den Erfordernissen des Art. 14 GG wäre in jedem Falle genügt.
Das Abkommen war zum Wohle der Allgemeinheit geboten. Die Bundesregierung erreichte damit die bedingungslose Freigabe der gewerblichen Schutzrechte und der Vermögen bis zu 10 000 sfrs., ein erhebliches Entgegenkommen der Schweiz in der Frage der Clearingansprüche und die Möglichkeit für alle Inhaber von Vermögenswerten über 10 000 sfrs., ihr beschlagnahmtes Vermögen, wenn auch unter gewissen Opfern, freizubekommen.
Der Liquidationserlös müßte auch als gerecht abgewogene Entschädigung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG angesehen werden, denn das Liquidationsverfahren enthält Garantien gegen die Unterbewertung zu liquidierenden Eigentums. Soweit der Liquidationserlös der Ersatzvermögensabgabe unterliegt, handelt es sich nicht um eine Kürzung der Enteignungsentschädigung durch eine Sonderabgabe, sondern um die Einbeziehung des Liquidationserlöses in den Lastenausgleich mittels einer objektgebundenen Abgabe, deren Zulässigkeit durch die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes unberührt geblieben ist (BVerfGE 4, 7 [17]).
4. Durch Art und Höhe der Ersatzvermögensabgabe wird auch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Soweit die Ersatzvermögensabgabe höher ist als die auf ein entsprechendes Inlandsvermögen entfallende Lastenausgleichsabgabe, ist dies sachlich gerechtfertigt. Das Auslandsvermögen unterliegt im Vergleich zum Inland und von Land zu Land besonderen Chancen und besonderen Risiken. Eine Sonderbehandlung in gewissen Grenzen, die hier keinesfalls überschritten sind, ist daher im Lastenausgleich nicht willkürlich.
Der Beschwerdeführer wäre also selbst dann nicht in seinen Grundrechten aus Art. 3 und 14 GG verletzt gewesen, wenn er es auf die Liquidation seines Eigentums hätte ankommen lassen. Dann ist er es um so weniger, wenn er von der ihm gewährten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Liquidation seines Eigentums durch Zahlung des Beitrages abzuwenden. Da sein Grundstück weniger als 15 000 sfrs. wert war, betrug sein Beitrag im Hinblick auf die Freigrenze von 10 000 sfrs. sogar weniger als ein Drittel des Grundstückswertes.
5. Es bleibt noch der Einwand des Beschwerdeführers, Art. 10 des Abkommens verstoße gegen Art. 14 GG, weil er ihm eine Rechtsposition genommen habe.
a) Soweit die Bundesrepublik in Art. 10 Abs. 1 des Abkommens erklärt, gegen die vorgenommenen oder vorzunehmenden Umwandlungen keine Einwendungen irgendwelcher Art zu erheben, bedeutet dies zunächst: sie wird den deutschen Eigentümern in der Schweiz belegener Vermögenswerte keinen diplomatischen Schutz in Sachen dieses Eigentums gewähren. Hierdurch können Grundrechte des Beschwerdeführers nicht verletzt sein, denn die Bundesrepublik hat ersichtlich ihre Schutzpflicht nicht willkürlich vernachlässigt, sondern im Gegenteil ihr durch Abschluß des Abkommens genügt.
b) Das Schweizer Bundesgericht hat allerdings darüber hinaus aus Art. 10 Abs. 1 des Abkommens entnommen, es schneide auch den deutschen Eigentümern alle Einwendungen gegen Umwandlungen ab (Urteil vom 12. Juli 1955 – BGE 81 II 366 –).Aber selbst von diesem Standpunkt aus wären keine Grundrechte des Beschwerdeführers verletzt, denn er hatte schon vorher nach Schweizer Recht keine Möglichkeit, Einwendungen gegen eine Liquidation zu erheben oder einen über den Liquidationserlös hinausgehenden Entschädigungsanspruch geltend zu machen. Dem Beschwerdeführer ist daher – auch wenn man den Anspruchsverzicht so weit wie das Schweizer Bundesgericht auslegt – durch Art. 10 Abs. 1 des Abkommens nichts entzogen worden, was ihm vorher zustand.
Die Klagbarkeit etwaiger Ansprüche nach deutschem Recht vor deutschen Gerichten war durch Art. 3 des Gesetzes Nr. 63 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. AHK Nr. 64 S. 1107) ausgeschlossen, und völkerrechtliche Ansprüche konnte der Beschwerdeführer als Privatperson ohnehin nicht geltend machen.
6. Liegt kein Verstoß gegen Art. 14 GG vor, so ergibt sich daraus, daß auch keine allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Schutze des Privateigentums verletzt sein können, denn es sind keine solche allgemeinen Regeln erkennbar, die weiterreichen als der Eigentumsschutz des Grundgesetzes. Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob eine Verfassungsbeschwerde überhaupt auf Art. 25 GG gestützt werden kann.
Die Verfassungsbeschwerde ist daher zurückzuweisen.
Fundstellen
BVerfGE, 290 |
NJW 1957, 745 |
VwRspr. 1957, 118 |