Roscher, GrStG § 26 Koppelungsvorschriften und Höchstheb ... / 2 Koppelungsvorschriften und Höchsthebesätze

Rz. 10

§ 26 GrStG ergänzt § 25 GrStG um weitere grundsteuerrechtliche Regelungen, die von den Gemeinden bei der Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer (§ 25 GrStG) zu beachten sind.

Nach § 26 GrStG bleibt es einer landesrechtliche Regelung vorbehalten,

• in welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer zueinanderstehen müssen (Koppelungsvorschriften),
• welche Höchstsätze für Hebesätze nicht überschritten werden dürfen (Höchsthebesätze) und
• inwieweit mit Genehmigung der Gemeindeaufsichtsbehörde Ausnahmen zugelassen werden können (Ausnahmegenehmigungen der Gemeindeaufsichtsbehörde).

Auf der Grundlage der verfassungsrechtlich verankerten Hebesatzautonomie gem. Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG steht den Gemeinden das Recht zu, den Hebesatz für die Grundsteuer – autonom – festzusetzen. Eine gesetzliche Beschränkung des gemeindlichen Hebesatzrechts ist aber nicht ausgeschlossen, denn die verfassungsrechtliche Hebesatzgarantie nach Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG besteht nur "im Rahmen der Gesetze" (§ 25 GrStG Rz. 10). § 26 GrStG eröffnet eine derartige Möglichkeit zur Beschränkung des Hebesatzrechts der Gemeinden durch die Länder.

Die Regelung steht im Spannungsfeld zwischen dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht gem. Art. 28 Abs. 2 GG und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 105 Abs. 2 GG. Dem historischen Bundesgesetzgeber erschien es zweckmäßig, den Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Festsetzung der Hebesätze nicht durch die Inanspruchnahme seines Gesetzgebungsrechts einzugrenzen, sondern es den Ländern zu überlassen, inwieweit entsprechende Gesetze zu erlassen sind. Im Übrigen ging er davon aus, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer politischen Verantwortung eine Erhöhung der Hebesätze nur dort einleiten, wo dies durch die Haushaltslage erzwungen wird. Dies sah er als brauchbarer Mittelweg an, durch den die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nicht extensiv in Anspruch genommen wird und eine Annäherung der dem Hebesatzrecht der Gemeinden unterliegenden Gesamtsteuerbelastung innerhalb der Länder ermöglicht wird.^[1]

Darüber hinausgehende Einschränkungen des Hebesatzrechts der Gemeinden durch den Landesgesetzgeber waren bis zur Einräumung des generellen Abweichungsrechts der Länder im Rahmen der Grundsteuerreform 2019 (Rz. 1) unzulässig.^[2]

Rz. 11

Bereits aus dem Gesetzeswortlaut "einer landesrechtlichen Regelung vorbehalten", ergibt sich, dass die Regelung die Länder zum Erlass entsprechender Regelungen lediglich berechtigt, aber nicht verpflichtet. Aus § 26 GrStG folgt für die Länder mithin keine Rechtspflicht, sondern nur eine Ermächtigung zum Erlass einer solchen Regelung.^[3]

Infolgedessen hängt die Heranziehung zur Grundsteuer nicht davon ab, ob ein Land von dem Vorbehalt in § 26 GrStG Gebrauch gemacht hat oder nicht.^[4] Die Einführung verbindlicher Obergrenzen durch den Landesgesetzgeber ist dementsprechend nicht Voraussetzung für eine gültige Festsetzung des Hebesatzes in einer gemeindlichen Satzung.^[5]

Trotz des nicht eindeutigen Begriffs "landesrechtliche Regelung", ist nicht eine Rechtsverordnung der Landesregierung, sondern ein Gesetz des Landesparlaments (Landesgesetzgeber) erforderlich.^[6] Bereits aus der Gesetzesbegründung wird deutlich, dass der Bundesgesetzgeber es den Ländern überlassen hat, "entsprechende Gesetze zu erlassen".^[7] Wird die Regelung als Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung verstanden, bestehen darüber hinaus Zweifel, ob die Ermächtigung in § 26 GrStG für den Erlass einer Rechtsverordnung i. S. d. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG hinreichend bestimmt ist. Nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Bisher hat kein Land entsprechende Landesgesetze erlassen.

Rz. 12

Nach den Koppelungsvorschriften in § 26 GrStG kann landesrechtlich bestimmt werden, in welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer zueinanderstehen müssen. Bundesgesetzlich ist zwischen diesen Hebesätzen keine Relation vorgeschrieben.

Auf der Grundlage des § 26 GrStG kann landesrechtlich Einfluss auf das Verhältnis der Belastungshöhe dieser Steuerarten genommen werden.^[8]

Entsprechend der Regelung in § 25 Abs. 4 S. 1 GrStG nennt die Vorschrift für die Grundsteuer den Hebesatz für die Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (sog. Grundsteuer A) und den Hebesatz für die Grundstücke (sog. Grundsteuer B). Für die Kj. ab 2025 hat die Gemeinde darüber hinaus die Möglichkeit, einen gesonderten Hebesatz für baureife Grundstücke (sog. Grundsteuer C) festzusetzen (§ 25 GrStG Rz. 22 ff.).

Für die Gewerbesteuer kann die Gemeinde einen Hebesatz nach § 16 Abs. 1 GewStG bestimmen. § 16 Abs. 5 GewStG enthält eine analoge Regelung zu § 26 GrStG.

Bislang hat noch kein Land von der Möglichkeit der Koppelung der Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer Gebrauch gemacht.

Rz. 13

Der Gesetzgeber verwendet sowohl den Begriff "Höchsthebesätze" als auch den Begriff "Höchstsätz...