BFH Urteil vom 27.06.1978 - VII R 68/77

Leitsatz (amtlich)

1. Die Pflicht zur Zahlung von Gebühren von Warenuntersuchungen bedarf auch im Rahmen einer Regelung der leistungsgewährenden Verwaltung der gesetzlichen Grundlage (Gesetzesvorbehalt).

2. Die Gewährung von Ausgleichsbeträgen Währung ist keine Steuervergünstigung i. S. des § 9 Abs. 2 Nr. 2 ZKostO.

Normenkette

Bek (BML) vom 30. Mai 1973; MOG § 11 Abs. 3; EWGV 974/71 Art. 1; EWGV 729/70 Art. 8; AO § 227; ZKostO § 9 Abs. 2 Nr. 2

Tatbestand

Aufgrund von Kostenbescheiden der Zolltechnischen Prüfungs- und Lehranstalt (ZPLA) Hamburg-Altona zahlte die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) je 40 DM Gebühren für die auf Veranlassung des Zollamts (ZA) durchgeführten Untersuchungen der in den Monaten März bis Mai 1976 nach Italien und Holland ausgeführten Futtermittel der Tarifnr. 23.07, für die die Klägerin Währungsausgleichsbeträge nach der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 (VO Nr. 974/71) des Rates vom 12 Mai 1971 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften – ABlEG – Nr. L 106/1 vom 12. Mai 1971) und der VO Nr. 1380/75 der Kommission vom 29. Mai 1975 (ABlEG Nr. L 139/37 vom 30. Mai 1975) beantragte.

Nach erfolglosem Einspruch gab das Finanzgericht (FG) Hamburg der Klage im wesentlichen statt (Urteil vom 9. Juni 1977 IV 68/76, Entscheidungen der Finanzgerichte 1977 S. 490 – EFG 1977, 490 –). Unter Aufhebung der Kostenbescheide verpflichtete es die Beklagte und Revisionsklägerin (Oberfinanzdirektion – OFD –) zur Erstattung von 2 600 DM und erklärte das Urteil insoweit sowie hinsichtlich der von der OFD zu tragenden Kosten für vorläufig vollstreckbar. Die Revision ließ es wegen grundsätzlicher Bedeutung zu.

Das FG führt aus, daß es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit über eine Abgabenangelegenheit handele und daher der Finanzrechtsweg gegeben sei. Für die erhobenen Untersuchungsgebühren fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche sei auch für Gebühren erforderlich, die im Zusammenhang mit Vergünstigungen erhoben werden. Denn Verwaltungsorgane dürften auch nicht über den Weg eines Vertrages Maßnahmen von der Leistung einer im Gesetz nicht vorgesehenen Gebühr abhängig machen (vgl. Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht, 9. Aufl., § 42 II a 2). Die Bekanntmachung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Gewährung von Ausgleichsbeträgen bei der Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen nach Mitgliedstaaten und nach dritten Ländern vom 30. Mai 1973 – nachstehend Bek. (BML) – (Bundesanzeiger – BAnz – Nr. 103 vom 5. Juni 1973, Bundeszollblatt 1973 S. 654 – BZBl 1973, 654 –) sei ein Verwaltungserlaß, der lediglich die nachgeordneten Dienststellen binde, soweit es sich jedenfalls um den Staatsbürger belastende Anordnungen handle.

Die einschlägigen VO Nrn. 974/71 und 1380/75 sähen keine Kostenerhebung vor. Die VO Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABlEG Nr. L 94/13 vom 28. April 1970), die in Art. 8 Abs. 1 die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zum Erlaß nationaler Rechts- und Verwaltungsvorschriften ermächtige, befreie den nationalen Gesetzgeber nicht von der Verpflichtung, für die Erhebung von Gebühren eine gesetzliche Grundlage zu schaffen.

§ 11 Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (MOG) – darauf waren die Kostenbescheide gestützt – gelte nicht für Ausfuhren in der streitigen Sache. § 9 Abs. 2 Nr. 2 der Zollkostenordnung (ZKostO) vom 26. Juni 1970 (BGBl I, 848) gelte gem. § 227 der Reichsabgabenordnung (AO) nur für öffentlich-rechtliche Abgaben. Der Währungsausgleich aber sei eine Ausfuhrsubvention und keine öffentlich-rechtliche Abgabe. Auf die Frage, ob die streitigen Gebühren im Falle ihrer Regelung durch Gesetz gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen würden, brauche nicht eingegangen zu werden.

Soweit die Klägerin die Gebühren bezahlt habe, stehe ihr ein Erstattungsanspruch zu. Deshalb sei die OFD zu verpflichten gewesen, die gezahlten Gebühren zu erstatten (§ 100 Abs. 3 der Finanzgerichtsordnung – FGO –).

Mit der Revision rügt die OFD die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere die Auslegung des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes i. V. m. der Bek. (BML). Sie führt aus, da es sich bei der Zahlung von Ausgleichsbeträgen Währung um einen Akt der leistungsgewährenden Verwaltung handele, müßten die Einzelheiten der Leistungsgewährung nicht rechtssatzmäßig geregelt werden. Die generellen Anspruchsvoraussetzungen ergäben sich aus dem Gemeinschaftsrecht. Für den nationalen Bereich seien lediglich Verfahrensbestimmungen zu treffen gewesen, die sicherstellten, daß bei gleichen tatsächlichen Voraussetzungen gleiche Rechtsfolgen einträten. Das sei durch die Bek. (BML) geschehen. Gemeinschaftsrechtliche Vergünstigungen könnten nicht auf bloßen Antrag hin ausgezahlt werden. Gegenüber der Gemeinschaft sei die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, sich zu vergewissern, daß die von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt und Unregelmäßigkeiten verhindert würden (vgl. Art. 8 VO Nr. 729/70). Derartige Kontrollmaßnahmen kehrten das Subventionsverfahren nicht in einen Akt der Eingriffsverwaltung um mit der Folge, daß jedes Verlangen des Nachweises der Anspruchsvoraussetzungen auf ein formelles Gesetz gestützt sein müßte. Soweit jedenfalls das Verfahren der Leistungsgewährung durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden könne, sei es auch zulässig, die mit der Leistungsgewährung in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Lasten des Nachweises ebenfalls durch Verwaltungsvorschriften festzulegen. Das gelte jedenfalls dann, wenn der Anspruchsteller dieses Verfahren anerkenne. Anders als in den Fällen, in denen die Verwaltung Maßnahmen von der Entrichtung einer Gebühr abhängig mache, die im Gesetz nicht vorgesehen sei, werde hier die Gebühr für eine besondere Leistung der Verwaltung erhoben, ohne die der Berechtigte seinen Anspruch nicht nachweisen könne. Ohne Nachweis wäre die deutsche Verwaltung nicht befugt, die Vergünstigung zu gewähren. Der Nachweis der Anspruchsvoraussetzung und das dafür zu zahlende Entgelt seien deshalb Teil des Subventionsverfahrens und unterlägen den dafür geltenden Bestimmungen.

Die Erhebung der Untersuchungsgebühren sei auch sachlich gerechtfertigt. Nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz müsse derjenige die Anspruchsvoraussetzungen darlegen und beweisen, der einen Anspruch geltend mache. Deshalb müsse er auch die mit der Darlegungs- und Beweispflicht entstehenden Kosten tragen. Da das Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten verpflichte sicherzustellen, daß die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft finanzierten Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt würden, aber nicht zugleich vorschreibe, wie diese Sicherung aussehen solle, liege es im Ermessen der Mitgliedstaaten, entsprechende Regelungen zu treffen. Es hätte auch verlangt werden können, daß der Antragsteller Untersuchungszeugnisse eines wissenschaftlichen Instituts oder eines vereidigten Sachverständigen vorlege, deren Kosten der Antragsteller zu tragen habe. Es sei nicht einzusehen, weshalb dieser die Warenuntersuchungen unentgeltlich erlangen solle, wenn die Verwallung die Untersuchung zur Gewährleistung gleicher Prüfungsintensität selbst durchführe. Durch die Gebührenregelung in der Bek. (BML) werde auch die Gleichbehandlung mit den dem Währungsausgleich vergleichbaren Ausfuhrvergünstigungen sichergestellt. Die Warenuntersuchungen zum Nachweis der Voraussetzungen für diese Vergünstigungen seien ebenfalls gebührenpflichtig (§ 11 Abs. 3 MOG).

Nach § 151 Abs. 3 FGO könnten FG-Urteile abweichend von § 708 Nr. 7 (ab 1. Juli 1977: § 708 Nr. 10) der Zivilprozeßordnung (ZPO) nur hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden. Für diese Abweichung vom klaren Wortlauf enthalte die Vorentscheidung keine Gründe (vgl. Entscheidung des Bundesfinanzhofs – BFH – vom 18. Dezember 1970 VI R 248/69, BFHE 101, 478, BStBl II 1971, 426). Um eine verbindliche Entscheidung des BFH hierüber zu erhalten, sei ein Feststellungsantrag erforderlich. Die OFD beantragt, die Vorentscheidung aufzuheben und die Klage abzuweisen, ferner festzustellen, daß die Vorentscheidung auf § 151 Abs. 3 FGO nicht auch hinsichtlich des Hauptanspruchs für vorläufig vollstreckbar habe erklärt werden dürfen.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

Die Revision ist nicht begründet.

Das FG hat im Ergebnis zu Recht das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der Untersuchungsgebühren verneint. Bei diesen Gebühren handelt es sich um öffentlich-rechtliche Abgaben, da sie die besondere Inanspruchnahme der Verwaltung abgelten. Für sie gilt der Vorbehalt des Gesetzes, der sich aus Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) ergibt. Die danach bestehende Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht würde ihren Sinn verlieren, wenn nicht schon die Verfassung selbst verlangen würde, daß staatliches Handeln in bestimmten Grundbereichen nur Rechtens ist, wenn es durch ein formales Gesetz legitimiert ist (s. Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts – BVerfG – vom 11. Oktober 1966 2 BvR 179, 476, 477/64, BVerfGE 20, 257 [268]; vom 28. Oktober 1975 2 BvR 883/73 usw., BVerfGE 40, 237 [246]).

Als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung scheidet allerdings § 11 Abs. 3 und 4 MOG, worauf die Kostenbescheide gestützt sind, nicht deshalb aus, weil die Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen nur das Verbringen von Marktordnungswaren aus dem zollrechtlich freien Verkehr nach Drittländern erfassen, wie das FG meint. Vielmehr fehlt es an einer Rechtsverordnung über Vergünstigungen aufgrund des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen, durch welche die Bundesfinanzverwaltung als zuständige Stelle für die Gewährung der Vergünstigungen, hier der Gewährung von Ausgleichsbeträgen Währung nach der VO Nr. 974/71, bestimmt ist, wie dies in § 11 Abs. 3 Satz 1 MOG vorgeschrieben ist. Die Bek. (BML) vom 30. Mai 1973 ist keine Rechtsverordnung, sondern lediglich eine allgemeine Verwaltungsvorschrift; sie ist auch nicht aufgrund des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen erlassen worden.

Auch § 227 AO i. V. m. § 9 Abs. 2 Nr. 2 ZKostO vom 26. Juni 1970 scheidet als gesetzliche Grundlage aus; jedoch nicht, weil die Reichsabgabenordnung auf den Währungsausgleich keine Anwendung finde, wie das FG meint. Denn es ist nicht einzusehen, aus welchen Gründen die Vorschriften der Reichsabgabenordnung (und auch der Abgabenordnung – AO 1977 –) auf das Verfahren der Bundesfinanzverwaltung nicht angewendet werden dürften, wenn sie als Auftragsverwaltung für die Erhebung und Gewährung von Ausgleichsbeträgen Währung tätig wird. Die Gebührenerhebung bei der Gewährung von Ausgleichsbeträgen Währung wird aber in § 9 Abs. 2 Nr. 2 ZKostO, in dem die Ermächtigung der Bundeszollverwaltung nach § 227 Abs. 1 und 3 AO, für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung Gebühren zu erheben, näher festgelegt ist, nicht erfaßt. Danach ist die Untersuchung von Waren nur dann kostenpflichtig, wenn sie durch einen Antrag auf Gewährung einer Steuer- oder Monopolvergünstigung veranlaßt ist. Die Gewährung von Ausgleichsbeträgen kann unter keinem Gesichtspunkt als eine Steuervergünstigung angesehen werden. Zwar ist sie Teil eines Systems von Ausgleichsmaßnahmen, bei dem auch Ausgleichsbeträge bei der Einfuhr und Ausfuhr in der Form von Abgaben erhoben werden (s. VO Nr. 974/71, Präambel und Art. 1). Sie stellt aber eine Subvention dar, die in keinem Zusammenhang mit einer Steuer steht und daher nicht als Steuervergünstigung behandelt werden kann. Sie könnte allenfalls unter die „sonstigen Vergünstigungen” i. S. des § 227 Abs. 2 Nr. 3 AO fallen. Diese Vorschrift läßt sich jedoch als Ermächtigungsvorschrift weder unmittelbar noch sinngemäß anwenden, nachdem von der Ermächtigung insoweit einschränkend in der Zollkostenordnung Gebrauch gemacht worden ist.

Schließlich scheidet auch die Bek. (BML) selbst als Rechtsgrundlage aus. Hierbei handelt es sich um revisibles Bundesrecht, wie der erkennende Senat bereits zu den durch diese Bekanntmachung aufgehobenen vorhergehenden Bekanntmachungen erkannt hat (s. Urteile vom 13. Januar 1976 VII R 40/73, BFHE 118, 492, und vom 23. November 1976 VII R 90/73, BFHE 121, 234). Ob diese Bek. (BML) insoweit nicht unter dem Gesetzesvorbehalt steht, als sie lediglich das Verfahren im Rahmen der leistungsgewährenden Verwaltung regelt, kann dahinstehen. Auch wenn man dies annehmen wollte, gilt jedenfalls der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes für die Erhebung von Gebühren. In den einschlägigen EWG-Vorschriften der VO Nr. 974/71 und den dazu ergangenen Durchführungsvorschriften der Kommission ist weder die Erhebung von Gebühren vorgeschrieben noch ist eine besondere Verpflichtung vorgesehen, das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen nachzuweisen. Nach der Präambel zur VO Nr. 729/70 sind allerdings die Ausgaben der Gemeinschaft gründlich zu überwachen, wobei die Hauptbedeutung den von den Mitgliedstaaten auf eigene Initiative durchgeführten Kontrollen zukommt. Nach Art. 8 dieser Verordnung haben sich diese zu vergewissern, daß die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt und Unregelmäßigkeiten verhindert werden. Hiernach mögen die Mitgliedstaaten den nötigen Spielraum haben, um das Verfahren im einzelnen zu regeln und Untersuchungen durchzuführen, die im Fall einer besonderen Inanspruchnahme unter Beachtung des nationalen Rechts, im Streitfall des Gesetzesvorbehalts, eine Gebührenpflicht nach sich ziehen können. Die Durchführung dieser Untersuchungen muß aber nicht unbedingt mit der Erhebung von Gebühren verbunden sein. Der Staat nimmt – auch im Rahmen der gewährenden Verwaltung – öfters Handlungen vor, für die keine Gebühren erhoben werden. Es bedarf deshalb für die Erhebung von Gebühren aus den oben angeführten Gründen einer Rechtsvorschrift, so wie das auch in § 11 Abs. 3 MOG und § 227 Abs. 3 AO vorausgesetzt ist.

Die der vorliegenden Gebührenerhebung mangelnde Gesetzesgrundlage konnte auch nicht dadurch ersetzt werden, daß in Abschn. XII der Bek. (BML) die Gewährung von Ausgleichsbeträgen davon abhängig gemacht wurde, daß der Antragsteller die Bestimmungen der Bek. (BML) als für sich verbindlich anerkannte. Der Antragsteller hat schon aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften einen Rechtsanspruch auf Gewährung der Ausgleichsbeträge, der nicht noch von einer weiteren Bedingung der Verwaltung abhängig gemacht werden kann. Die Anerkennung nach Abschn. XII kann sich daher nur auf die Einhaltung des Verfahrens als solches, nicht aber auf eine gesetzlich nicht vorgesehene Gebührenpflicht beziehen.

Der Feststellungsantrag der OFD ist schon mangels eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Durch die rechtskräftige Entscheidung des BFH erübrigt sich eine Entscheidung über die Erklärung der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Erstattungsanspruchs der Klägerin durch das FG (s. BFH-Urteil vom 20. Juli 1977 VII R 42/76, BFHE 123, 75, BStBl II 1977, 767).

Fundstellen

Haufe-Index 514798

BFHE 1979, 321