BVerfG Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82, 2 BvR 142/84, 2 BvR 64/83, 2 BvR 909/82, 2 BvR 934/82, 2 BvR 935/82, 2 BvR 936/82, 2 BvR 938/82, 2 BvR 941/82, 2 BvR 942/82, 2 BvR 947/82

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verfassungsmäßigkeit des Künstlersozialversicherungsgesetzes. Recht der Sozialversicherung. Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes. Voraussetzungen verfassungsmäßiger Heranziehung als Beteiligter zur Finanzierung von Sozialleistungen

Leitsatz (amtlich)

1.1 Der Begriff „Sozialversicherung” in GG Art 74 Nr 12 ist als weitgefaßter verfassungsrechtlicher Gattungsbegriff zu verstehen (BVerfGE 11, 105 (112). Neue Lebenssachverhalte können in das Gesamtsystem „Sozialversicherung” einbezogen werden, wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Durchführung und hinsichtlich der abzudeckenden Risiken dem Bild entsprechen, das durch die „klassische” Sozialversicherung geprägt ist.

1.2 Als Beteiligter darf ein nicht selbst Versicherter nur dann zur Finanzierung von Sozialleistungen herangezogen werden, wenn es dafür einen sachorientierten Anknüpfungspunkt in den Beziehungen zwischen Versicherten und Beitragspflichtigen gibt, der diese Heranziehung nicht außerhalb der Vorstellungen liegend erscheinen läßt, von denen die Sozialversicherung in ihrem sachlichen Gehalt bestimmt wird.

1.3 Sozialversicherungsbeiträge sind keine Sonderabgaben im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl zuletzt BVerfGE 67, 256 (274 ff).

2.1 Ein Gesetz regelt das Verfahren der Landesbehörden im Sinne von GG Art 84 Abs 1, wenn es verbindlich die Art und Weise sowie die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung seiner Bestimmungen vorschreibt. Das ist nicht der Fall, wenn eine Norm einen materiell-rechtlichen Anspruch gewährt und damit zwar ein Handeln der Behörde erzwingt, aber das Verfahren hierfür – auch indirekt – nicht mit festlegt.

2.2 Zur Einrichtung der Behörden im Sinne von GG Art 84 Abs 1 gehört auch die Festlegung ihres näheren Aufgabenkreises. Dies ist qualitativ zu sehen; rein quantitative Vermehrungen bereits bestehender Aufgaben greifen nicht in den den Ländern vorbehaltenen Bereich ein.

3. Im Sachbereich der Sozialversicherung verlangt der Gleichheitssatz des GG Art 3 Abs 1 einen – bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise – sachlich einleuchtenden Grund dafür, daß ein Privater im Unterschied zu anderen Privaten über seine Steuerpflicht hinaus als Beteiligter im Sinne des Sozialversicherungsrechts zu einer Abgabe herangezogen wird, die weder ihm selbst noch seiner Gruppe zugute kommt, ihm vielmehr als fremdnützige Abgabe auferlegt wird, die sozialen Ausgleich und Umverteilung zum Ziel hat und herstellt.

4. Während jeder Bürger ohne weiteres der Steuergewalt unterworfen ist, bedürfen weitere, auf Ausgleich und Umverteilung angelegte Abgabenbelastungen im Hinblick auf die Belastungsgleichheit der Bürger einer besonderen Rechtfertigung. Eine solche Rechtfertigung fremdnütziger Sozialversicherungsbeiträge kann sich aus spezifischen Solidaritätsbeziehungen und Verantwortlichkeitsbeziehungen zwischen Zahlungsverpflichteten und Versicherten ergeben, die in den Lebensverhältnissen, wie sie sich geschichtlich entwickelt haben und weiter entwickeln, angelegt sind. Solche Beziehungen, die von einer besonderen Verantwortlichkeit geprägt sind, können zB aus auf Dauer ausgerichteten integrierten Arbeitszusammenhängen oder aus einem kulturgeschichtlich gewachsenen besonderen Verhältnis gleichsam symbiotischer Art entstehen.

Normenkette

GG Art. 74 Nr. 12, Art. 84 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14, 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4; KSVG §§ 1, 23-25, 26 Abs. 1, §§ 27, 49 Nr. 4 Buchst. b, Nr. 9 Buchst. a, b, Nrn. 11-12, §§ 51, 52 Abs. 5, § 57 Abs. 3

Tenor

§ 52 Absatz 5 des Gesetzes über die Sozialversicherung der selbständigen Künstler und Publizisten (Künstlersozialversicherungsgesetz) vom 27. Juli 1981 (Bundesgesetzbl. I S. 705) ist mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar. Die Vorschrift verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.

Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

Tatbestand

A.

1 Die Beschwerdeführer sind Musikverlage, Schulbuchverlage, Tonträgerhersteller, Zeitschriftenverlage, selbständige Bühnenverlage sowie Theaterabteilungen in Verlagen, ein Presseverlag, Werbeagenturen, Buchverlage, Theater- sowie Konzertdirektionen und Inhaber kleinerer Kunstgalerien bzw. kleinerer Unternehmen des Kunsthandels. Sie halten das Künstlersozialversicherungsgesetz und insbesondere die ihnen durch dieses Gesetz auferlegte Pflicht zur Zahlung der Künstlersozialabgabe für verfassungswidrig.

I.

2 Selbständige Künstler und Publizisten werden durch das Künstlersozialversicherungsgesetz (KSVG) in der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung pflichtversichert. Sie erhalten ihre Leistungen aus der Kranken- bzw. Rentenversicherung von dem jeweiligen Träger der gesetzlichen Krankenversicherung (AOK oder Ersatzkasse) bzw. von der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (§ 1 KSVG). Die durch das Gesetz errichtete Künstlersozialkasse (§ 37 KSVG) entscheidet über die Versicherungspflicht, zieht die Beiträge ein und leitet sie an die Versicherungsträger weiter (§§ 7 Abs. 4, 17 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 4 KSVG, §§ 381 b und 515 b Abs. 1 Satz 1 RVO).

3 Die selbständigen Künstler und Publizisten sind nur dann versicherungspflichtig, wenn sie sozial schutzbedürftig sind. Das Gesetz unterstellt dann ein soziales Schutzbedürfnis, wenn keine anderweitige soziale Sicherung, insbesondere durch einen anderen Hauptberuf, besteht (§§ 3-5 KSVG). Berufsanfänger sind fünf Jahre lang zur Krankenversicherung verpflichtet (§ 6 KSVG). Nach diesem Zeitraum werden Versicherungspflichtige auf Antrag von der Pflicht zur Krankenversicherung befreit, wenn sie in drei aufeinander folgenden Jahren ein Arbeitseinkommen erzielt haben, das über der Jahresarbeitsverdienstgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung liegt (§ 7 KSVG).

4 Die versicherten selbständigen Künstler und Publizisten zahlen wie Arbeitnehmer den halben Beitrag für ihre Renten- bzw. Krankenversicherung an die Künstlersozialkasse. Bemessungsgrundlage ist ihr Arbeitseinkommen. Die Künstlersozialkasse leistet die andere Beitragshälfte wie ein Arbeitgeber und führt diese zusammen mit dem Beitragsanteil der Versicherten an die zuständigen Träger der Krankenversicherung und an die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte ab (§§ 1 ff. KSVG).

5 Die Künstlersozialkasse finanziert die von ihr zu leistende Beitragshälfte zu einem Drittel aus dem Bundeszuschuß, zu zwei Drittel aus der Künstlersozialabgabe (§§ 26, 34 Abs. 2 KSVG). Diese Abgabe wird im Wege der Umlage von professionellen Vermarktern von Kunst und Publizistik erhoben. Die Höhe der Umlage bestimmt sich allein nach dem Beitragsaufkommen der Versicherten. Die Bemessungsgrundlage für den Umlagebeitrag des einzelnen Vermarkters ist die Summe seiner Entgeltzahlungen an selbständige Künstler und Publizisten in einem Kalenderjahr, unabhängig davon, ob der Empfänger nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz versichert ist oder nicht. Diese Entgeltsumme wird je nach dem Volumen des Beitragsaufkommens der Versicherten mit einem bestimmten Vomhundertsatz belastet (§§ 24 ff. KSVG). Dieser Vomhundertsatz ist für die Jahre 1983 bis 1987 durch § 57 Abs. 3 KSVG bzw. durch eine Rechtsverordnung des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung auf fünf vom Hundert festgelegt. Von 1988 an ist er vom Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen je nach der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung der Künstlersozialkasse jeweils bis zum 30. September für das folgende Kalenderjahr festzusetzen. Der Umlagesatz der Künstlersozialabgabe ist dann getrennt nach den Bereichen Wort, Musik, darstellende und bildende Kunst zu bestimmen. Die Höhe des Vomhundertsatzes, mit dem die in den einzelnen Bereichen gezahlten Entgelte belastet werden, bestimmt sich wiederum jeweils nach der Höhe der Einnahmen und der Beitragsausgaben der Künstlersozialkasse für die Versicherten dieses Bereichs (§ 26 KSVG). Die Abgabepflichtigen können Ausgleichsvereinigungen bilden und die Aufbringung der Mittel für die von ihnen zu entrichtende Künstlersozialabgabe vertraglich abweichend vom Gesetz regeln (§ 32 KSVG).

6 Die für dieses Verfahren wesentlichen Vorschriften des Künstlersozialversicherungsgesetzes lauten im einzelnen:

§ 1

7

Selbständige Künstler und Publizisten werden in der Rentenversicherung der Angestellten und in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert.

§ 2

8

(1) Künstler oder Publizist im Sinne dieses Gesetzes ist, wer nicht nur vorübergehend selbständig erwerbstätig Musik, darstellende oder bildende Kunst schafft, ausübt oder lehrt oder als Schriftsteller, Journalist oder in anderer Weise publizistisch tätig ist.

(2) Als Künstler oder Publizist im Sinne dieses Gesetzes gilt nicht, wer

1. einen künstlerischen oder publizistisch tätigen Arbeitnehmer ständig beschäftigt oder
2. als Handwerker in die Handwerksrolle eingetragen ist, es sei denn, daß er nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 oder 5 des Handwerkerversicherungsgesetzes versicherungsfrei ist.

§ 10

9

Die Mittel für die Versicherung nach diesem Gesetz werden durch Beitragsanteile der Versicherten (§§ 11 bis 13) zur einen Hälfte, durch die Künstlersozialabgabe (§§ 23 bis 26) und, soweit das beitragspflichtige Arbeitseinkommen der Versicherten nicht auf Entgelten im Sinne des § 25 beruht, durch einen Zuschuß des Bundes (§ 34) zur anderen Hälfte aufgebracht.

§ 23

10

Die Künstlersozialkasse erhebt von den zur Abgabe Verpflichteten (§ 24) eine Umlage (Künstlersozialabgabe) nach einem Vomhundertsatz (§ 26) der Bemessungsgrundlage (§ 25).

§ 24

11

(1) Zur Künstlersozialabgabe verpflichtet ist ein Unternehmer, der eines oder mehrere der folgenden Unternehmen betreibt:

1. Buch-, Presse- und sonstige Verlage, Presseagenturen (einschließlich Bilderdienste),
2. Theater- und Konzertdirektionen, sofern sie nicht ausschließlich eine vermittelnde Tätigkeit ausüben,
3. Herstellung von bespielten Bild- und Tonträgern (ausschließlich alleiniger Vervielfältigung),
4. Galerien, Kunsthandel,
5. Werbung (einschließlich Öffentlichkeitsarbeit) für Dritte,
6. Variete- und Zirkusunternehmen.

(2) Zur Künstlersozialabgabe sind ferner verpflichtet:

1. Rundfunkanstalten und
2. Unternehmer und juristische Personen des öffentlichen Rechts, die Theater (ausgenommen Filmtheater), Orchester, Musikschulen oder Museen betreiben.

(3) Wird für einen der in Absatz 1 und 2 Genannten eine Leistung oder ein Werk in selbständiger künstlerischer oder publizistischer Tätigkeit erbracht, das Entgelt jedoch von einem Dritten geleistet, so ist dieser neben den in Absatz 1 und 2 Genannten gesamtschuldnerisch zur Abgabe verpflichtet.

§ 25

12

(1) Bemessungsgrundlage der Künstlersozialabgabe sind die Entgelte für künstlerische oder publizistische Werke oder Leistungen, die ein nach § 24 Abs. 1 oder 2 zur Abgabe Verpflichteter im Rahmen der dort aufgeführten Tätigkeiten oder ein in § 24 Abs. 3 genannter Dritter im Laufe eines Kalenderjahres an Künstler und Publizisten im Sinne des § 2 zahlt, auch wenn die künstlerische oder publizistische Tätigkeit nur vorübergehend oder nicht erwerbsmäßig ausgeübt wird. Bemessungsgrundlage sind auch die Entgelte, die für Rechnung des Künstlers oder Publizisten an Dritte gezahlt werden, sofern dieser Dritte nicht nach Absatz 3 zur Künstlersozialabgabe verpflichtet ist.

(2) Entgelt im Sinne des Absatzes 1 ist alles, was der zur Abgabe Verpflichtete aufwendet, um das Werk oder die Leistung zu erhalten oder zu nutzen, abzüglich der in einer Rechnung oder Gutschrift gesondert ausgewiesenen Umsatzsteuer. Ausgenommen hiervon sind die Entgelte, die für urheberrechtliche Nutzungsrechte, sonstige Rechte des Urhebers oder Leistungsschutzrechte an Verwertungsgesellschaften gezahlt werden.

(3) Entgelt im Sinne des Absatzes 1 ist auch der Preis, der dem Künstler oder Publizisten aus der Veräußerung seines Werkes im Wege eines Kommissionsgeschäfts für seine eigene Leistung zusteht.

§ 26

13

(1) Der Vomhundertsatz der Künstlersozialabgabe ist unter Berücksichtigung des Grundsatzes des § 10 getrennt nach den Bereichen Wort, bildende Kunst, Musik und darstellende Kunst so festzusetzen, daß das Aufkommen zusammen mit den Beitragsanteilen der Versicherten und dem Bundeszuschuß ausreicht, um den Bedarf der Künstlersozialkasse in dem jeweiligen Bereich für ein Kalenderjahr zu decken. Das Nähere über die Ermittlung der einzelnen Vomhundertsätze regelt der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung durch Rechtsverordnung.

(2) Der Bedarf der Künstlersozialkasse berechnet sich aus:

1. in dem Kalenderjahr zu erfüllenden Verpflichtungen, die ihr gegenüber der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, den Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung und den nach § 8 Berechtigten obliegen,
2. dem Soll zur Auffüllung der Betriebsmittel nach § 44 Abs. 2 und
3. den Fehlbeträgen oder Überschüssen des vorvergangenen Kalenderjahres.

(3) Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung bestimmt im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen bis zum 30. September durch Rechtsverordnung die Vomhundertsätze für das folgende Kalenderjahr auf Grund von Schätzungen des Bedarfs nach Absatz 2.

§ 27

14

(1) Der zur Abgabe Verpflichtete hat nach Ablauf eines Kalenderjahres, spätestens bis zum 31. März des Folgejahres, die Summe der sich nach § 25 ergebenden Beiträge zu melden, die Künstlersozialabgabe zu berechnen und diese an die Künstlersozialkasse zu zahlen. Für die Meldung ist ein Vordruck der Künstlersozialkasse zu verwenden.

(2) Der zur Abgabe Verpflichtete hat innerhalb von zehn Tagen nach Ablauf jeden Kalendermonats eine Vorauszahlung auf die Abgabe an die Künstlersozialkasse zu leisten.

(3) Die monatliche Vorauszahlung beträgt ein Zwölftel der für das vorausgegangene Kalenderjahr geschuldeten Abgabe. Für die Zeit zwischen dem Ablauf eines Kalenderjahres und dem folgenden 28. Februar ist die monatliche Vorauszahlung wieder zu leisten, die für das vorausgegangene Kalenderjahr zu entrichten war.

(4) Die Vorauszahlungspflicht beginnt zehn Tage nach Ablauf des Monats, bis zu welchem die Künstlersozialabgabe zuerst vom Verpflichteten abzurechnen war. Hat die Abgabepflicht nur während eines Teils des vorausgegangenen Kalenderjahres bestanden, so berechnet sich die Vorauszahlung, indem die für das vorausgegangene Kalenderjahr geschuldete Abgabe durch die Zahl der begonnenen Kalendermonate geteilt wird, in denen die Abgabepflicht bestand.

§ 34

15

(1) Der Zuschuß des Bundes wird für das Jahr 1983 auf achtzig Millionen Deutsche Mark festgesetzt. Er verändert sich in den folgenden Jahren entsprechend § 116 Abs. 2 Satz 2 des Angestelltenversicherungsgesetzes.

(2) Der Zuschuß ist zu mindern, soweit er für ein Kalenderjahr 17 vom Hundert der Ausgaben der Künstlersozialkasse übersteigt. Überzahlungen sind mit dem Bundeszuschuß des übernächsten Jahres zu verrechnen.

(3) Ferner sind die Verwaltungskosten der Künstlersozialkasse aus dem Bundeszuschuß zu decken.

§ 49

16

Die Reichsversicherungsordnung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 820-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel II § 4 des Gesetzes vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1469), wird wie folgt geändert:

1. …
2. …
3. …

4. § 306 wird wie folgt geändert:

   1. In Absatz 1 werden die Worte „in den Absätzen 2 bis 5” durch die Worte „in den folgenden Absätzen” ersetzt.

   2. Folgender Absatz 6 wird angefügt:

      „(6) Die Mitgliedschaft der nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten beginnt mit dem Tage, an dem die Künstlersozialkasse die Versicherungspflicht feststellt. Beruht die Feststellung auf einer Meldung des Versicherten nach § 16 Abs. 1 des Künstlersozialversicherungsgesetzes, so beginnt die Mitgliedschaft mit dem Tage des Eingangs der Meldung, frühestens mit dem Tage, an dem die Voraussetzungen für die Versicherung erfüllt sind. Im Falle der Versicherung auf Antrag nach § 6 Abs. 3 des Künstlersozialversicherungsgesetzes beginnt die Mitgliedschaft mit dem Tage des Eingangs des Antrages.”

5. In § 312 wird folgender Absatz 4 a eingefügt:

   „(4 a) Die Mitgliedschaft der nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten endet mit dem Tage, an dem die Künstlersozialkasse feststellt, daß der Versicherte nicht mehr versicherungspflichtig ist. Sie endet ohne Feststellung mit dem Beginn des Tages, an dem nach § 5 des Künstlersozialversicherungsgesetzes Versicherungsfreiheit eintritt.”

6. In § 313 Abs. 1 Satz 1 werden nach den Worten „§ 165 Abs. 1 Nr. 3 oder 4” die Worte „oder nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz” eingefügt.
7. …

8. Nach § 381 a wird folgender § 381 b eingefügt:

   „§ 381 b. Die Beiträge für die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten trägt die Künstlersozialkasse.”

9. § 393 wird wie folgt geändert:

   1. Dem Absatz 1 wird folgender Satz angefügt:

      „Die Beiträge nach § 381 Abs. 3 a hat der Rehabilitationsträger einzuzahlen; die Beiträge nach § 381 b hat die Künstlersozialkasse einzuzahlen.”

   2. Folgender Absatz 2 wird eingefügt:

      „(2) Die Beiträge für die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten sind monatlich vorläufig nach § 385 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 180 a zu berechnen. Sie sind nach Ablauf eines Kalenderjahres nach dem für dieses Kalenderjahr ermittelten Jahresarbeitseinkommen bis zur Höhe der Jahresarbeitsverdienstgrenze (§ 165 Abs. 1 Nr. 2), mindestens nach einem Sechstel der jährlichen Bezugshöhe endgültig zu bemessen; als Beitragssatz gilt der Durchschnitt der nach Satz 1 maßgeblichen Beitragssätze der Krankenkasse in dem Kalenderjahr. Die nach Satz 1 geleisteten Zahlungen gelten als Abschlagszahlungen; sie sind nach Ablauf des Kalenderjahres bis zum 31. Juli des Folgejahres mit den endgültig nach Satz 2 zu leistenden Zahlungen auszugleichen. Hat die Versicherung nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz nur für Teile des Kalenderjahres bestanden, so sind die in Satz 2 genannte Jahresarbeitsverdienstgrenze und die in Satz 2 genannte Mindestbemessungsgrundlage nur mit dem entsprechenden Teil zu berücksichtigen.”

10. …
11. In § 505 Abs. 1 Satz 1 werden nach den Worten „errichtet ist” die Worte „oder den sie nach § 4 Abs. 1, 4 und 4 a der Zwölften Verordnung zum Aufbau der Sozialversicherung (Ersatzkassen der Krankenversicherung) in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 8230-13, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 15. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2241), aufnehmen darf” eingefügt.

12. Nach § 515 a wird folgender § 515 b eingefügt:

    „§ 515 b (1) Für die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten hat die Künstlersozialkasse die Beiträge zu tragen. Sind diese Beiträge höher als die von ihr nach § 393 Abs. 2 zu tragenden Beiträge, so erhebt die Künstlersozialkasse denübersteigenden Betrag von dem Versicherten.

    (2) Die Künstlersozialkasse hat die Beiträge an den durch die Satzung der Ersatzkasse bestimmten Tagen einzuzahlen.”

§ 51

17

In Artikel 2 § 4 der Zwölften Verordnung zum Aufbau der Sozialversicherung (Ersatzkassen der Krankenversicherung) in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 8230-13, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 5. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2241), wird folgender Absatz 4 a eingefügt:

„(4 a) Die Ersatzkassen dürfen die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten aufnehmen, wenn diese im Zeitpunkt der Aufnahme in dem Bezirk wohnen, für den die Ersatzkasse zugelassen ist. Die Mitgliedschaft bei der Ersatzkasse befreit von der Mitgliedschaft bei der zuständigen Krankenkasse.

§ 52

18

(1) Wer mit Inkrafttreten dieses Gesetzes oder innerhalb der ersten fünf Jahre danach in der Rentenversicherung der Angestellten versicherungspflichtig wird, wird auf Antrag von dieser Versicherungspflicht befreit, sofern er nicht zu den in § 53 bezeichneten Versicherten gehört.

(2) Voraussetzung für die Befreiung ist, daß er 1. das fünfzigste Lebensjahr vollendet hat oder

2. mit einem öffentlichen oder privaten Versicherungsunternehmen für sich und seine Hinterbliebenen einen Versicherungsvertrag für den Fall der Invalidität, des Todes und des Erlebens des 65. oder eines niedrigeren Lebensjahres abgeschlossen hat, die Beiträge für diese Versicherung mindestens dem Betrag entsprechen, der bei Versicherungspflicht in der Angestelltenversicherung von einem Arbeitseinkommen in Höhe der halben Beitragsbemessungsgrenze (§ 112 Abs. 2 des Angestelltenversicherungsgesetzes) zu entrichten wäre, und die Leistungen nach dem Versicherungsvertrag jährlich mit bestimmten Steigerungsraten erhöht werden oder

(3) …

(4) …

(5) Wer nach dieser Vorschrift befreit ist, kann jedes Mal, wenn er von einem nach § 24 zur Abgabe Verpflichteten Entgelt erhält, von diesem einen Zuschlag zur anteilsmäßigen Deckung der Aufwendungen nach Absatz 2 Nr. 2 verlangen.

§ 57

19

(in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2474))

(1) …

(2) …

(3) Der Vomhundertsatz der Künstlersozialabgabe beträgt für die Jahre 1983, 1984, 1986 und 1987 5 vom Hundert. Für das Jahr 1985 ist der Vomhundertsatz einheitlich für alle Bereiche nach Maßgabe des § 26 Abs. 1 bis 3 festzusetzen.

II.

20 Die Verfassungsbeschwerden richten sich sämtlich unmittelbar gegen die Vorschriften des Künstlersozialversicherungsgesetzes.

21 1. Das Künstlersozialversicherungsgesetz sei formell verfassungswidrig, weil dem Bund die Gesetzgebungskompetenz fehle und der Bundesrat dem Gesetz nicht zugestimmt habe.

22 a) Die Bestimmungen über die Künstlersozialabgabe seien nicht von der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 GG umfaßt, weil sie keine Steuer sei.

23 Die Künstlersozialabgabe werde nicht, wie es dem Begriff der Steuer eigen sei, zur Erzielung von Einkünften auferlegt. Die Abgabe möge zwar zur Erfüllung einer allgemeinen Aufgabe – der sozialen Sicherung der selbständigen Künstler und Publizisten – gedacht sein, fließe aber nicht endgültig einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zu. Die Künstlersozialkasse leite nämlich die von ihr eingezogenen Gelder an die Sozialversicherungsträger weiter, denen damit auch das Aufkommen der Künstlersozialabgabe schließlich zufließe.

24 Bei der Einbeziehung der selbständigen Künstler und Publizisten in die gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung handele es sich auch nicht um Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG. Nach der „Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellten neue Sozialleistungen der Sache nach Sozialversicherung im Sinne dieser Vorschrift dar, wenn sie in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung ihrer Durchführung, dem Bild entsprächen, das durch die klassische Sozialversicherung geprägt sei. Als Abgabeschuldner von Sozialversicherungsbeiträgen könnten demnach nur „Beteiligte”, d. h. die Versicherten selbst und ihre Arbeitgeber, in Betracht kommen. Die Beschwerdeführer seien wie die anderen Auftraggeber der selbständigen Künstler und Publizisten weder Arbeitgeber noch selbst Versicherte, so daß die von Ihnen geleistete Abgabe bei genauer Beachtung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts kein Sozialversicherungsbeitrag sein könne.

25 Deswegen könne es nur um die Frage gehen, ob der Kreis der Beteiligten erweitert werden könne, ohne den Kompetenzbegriff der Sozialversicherung zu sprengen. Das sei schwer vorstellbar. Während der Beitrag der Versicherten im Hinblick auf ihre Chance des Risikoausgleichs von vornherein als ein Beitrag Beteiligter erscheine, sei der Arbeitgeberanteil kein Beitrag im eigentlichen Sinne. Ihm entspreche kein noch so vager Vorteil, so daß nicht der Ausgleichsgedanke, sondern das Fürsorgeprinzip die materielle Legitimation der Beteiligung liefere. Jede Ausdehnung dieses Kreises der Beteiligten auf Unbeteiligte sei überhaupt nur denkbar, wenn die neue Gruppe dieselben Anforderungen hinsichtlich der Nähe zum Versicherten erfülle wie der Arbeitgeber. Die Verbindung zwischen Versicherten und Abgabepflichtigen dürfe nicht stärker gelockert sein als die zwischen Versicherten und Arbeitgeber. Jede Bemühung, den Kreis der Beteiligten zu erweitern, stoße auf die Schwierigkeit, daß die Heranziehung der Arbeitgeber zum Sozialversicherungsbeitrag grundsätzlich nicht analogiefähig sei, weil sie bereits eine Ausnahme darstelle.

26 Die Beziehungen zwischen Nicht-Arbeitnehmern und Nicht-Arbeitgebern könnten nur dann wie diejenigen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern behandelt werden, wenn und soweit diese Gleichstellungen nicht auf Fiktionen, sondern auf Analogien beruhten, wenn sie sich also aus einer in der sozialen Wirklichkeit vorgefundenen Ähnlichkeit ergäben. Im modernen Arbeitsrecht habe sich das Bedürfnis gezeigt, arbeitnehmerähnliche Personen Arbeitnehmern partiell gleichzustellen, d.h. ihren Auftraggebern arbeitgeberverwandte Pflichten aufzuerlegen. So habe der Gesetzgeber Hausgewerbetreibenden in SGB IV § 12 Abs. 3 mit dem Auftraggeber einen fiktiven Arbeitgeber verschafft. Zu der sozialen Schutzbedürftigkeit trete bei ihnen nach Ansicht des Gesetzgebers hinzu, daß die sie – anders als andere Selbständige – für den Absatz ihrer Produkte vollständig auf ihren Auftraggeber angewiesen seien und keine eigene Berührung mit dem Endabnehmermarkt hätten.

27 Einen Schritt in die Richtung der Beteiligung fiktiver Arbeitgeber an den Sozialversicherungskosten der Selbständigen enthalte ferner § 475 b RVO, wonach die selbständigen Lehrer und Erzieher im Sinne des § 166 Abs. 1 Nr. 2 RVO „jedesmal, wenn sie Entgelte erhalten, einen Zuschuß zur anteilsmäßigen Deckung” der ArbeitgeberHälfte der gesetzlichen Beiträge verlangen könnten.

28 Schließlich hätten arbeitsmarktpolitische Überlegungen den Gesetzgeber frühzeitig bewogen, Arbeitgeberanteile auch auf der Grundlage von Entgelten an Nichtversicherte zu fordern. Im einzelnen gehe es dabei einmal um die versicherungsfreien Altersruhegeldund Versorgungsempfänger in der Rentenversicherung der Arbeiter (§ 1386 RVO), in der Rentenversicherung der Angestellten (§ 113 AVG) und in der knappschaftlichen Rentenversicherung (§ 130 Abs. 7 RKG). Zum anderen gehe es um die inoder ausländischen Grenzgänger, die aufgrund einer Rechtsverordnung von der Beitragspflicht befreit seien und für die der Arbeitgeber dennoch „seinen Anteil” gemäß § 173 AFG zu entrichten habe. Im Prinzip werde damit der kompetenzrechtliche Begriff der Sozialversicherung zwar nicht weniger unterlaufen als mit dem fiktiven Arbeitgeber. Es handele sich aber lediglich um enge Ausnahmeregelungen (Rentner und Grenzgänger), denen gesamtwirtschaftlich ein relativ geringes Gewicht zukomme und die als Sonderfälle keinesfalls analogiefähig seien. Deshalb fehle es von vornherein demjenigen Anteil der Künstlersozialabgabe, der von den Entgelten an Nichtversicherte berechnet werde, an den wesentlichen sozialversicherungsrechtlichen Strukturelementen.

29 Soweit die Künstlersozialabgabe von Entgelten an Versicherte erhoben werde, stehe sie dem Kompetenztitel Sozialversicherung immerhin dadurch näher als die Abgabe auf Entgelte an Nichtversicherte, daß ihre Bemessungsgrundlage das an einen anderen, am Abgabenaufkommen Beteiligten gezahlte Entgelt sei. Nachdem der Gesetzgeber mit dem Künstlersozialversicherungsgesetz aber den Kreis der herkömmlicherweise Beteiligten im Sinne des Sozialversicherungsrechts verlassen habe, treffe ihn die Argumentationslast dafür, daß es sich bei den Auftragnehmern und den Auftraggebern des Künstlersozialversicherungsgesetzes um solche Beteiligte handele, die den Anforderungen der geschilderten Strukturelemente des Sozialversicherungsrechts noch genügten. Die Mutmaßungen der Gesetzesbegründung über ein erhöhtes soziales Schutzbedürfnis der Kulturschaffenden reichten nicht aus. Sie stützten sich auf unvollständige und überholte Untersuchungen. Als einzige konkrete Quelle werde der Künstlerbericht der Bundesregierung (BTDrucks. 7/3071) genannt, der schon mehrere Jahre alt sei, sich auf private Voruntersuchungen stütze und nur die Künstler, nicht aber die Publizisten berücksichtige.

30 Die gesetzgeberische Legitimation dafür, gerade die Auftraggeber heranzuziehen, gründe sich auf eine normative Wertung. Wer professionell Gewinn aus den Leistungen der Versicherten ziehe, der solle offenbar mehr als nur das vertraglich vereinbarte Entgelt zahlen. Mit diesem Argument lasse sich aber der Auftraggeber nicht zum Beteiligten im Sinne des kompetenzrechtlichen Sozialversicherungsbegriffs machen. Die Rechtfertigung für die Beteiligung der Auftraggeber an der Finanzierung der Sozialversicherungsbeiträge der Kulturschaffenden solle sich nach Auffassung des Gesetzgebers daraus ergeben, daß die Werke und Leistungen der selbständigen Kulturschaffenden meist überhaupt erst durch das Zusammenwirken mit dem Vermarkter dem Endabnehmer zugänglich würden. Die so beschworene Einheit der Kulturmarktteilnehmer leiste jedoch aus mehreren Gründen nicht das, was sie nach den Vorstellungen der Gesetzesinitiatoren solle. Erstens erfasse sie nicht das Drittel der selbständigen Künstler und Publizisten, die sich nach der Schätzung des Gesetzgebers selbst vermarkten. Wenn es für eine derart große Gruppe an jeglicher Beziehung zu den Verwertern fehle, sei unerfindlich, wie von der besonderen sozialen Schutzbedürftigkeit der gesamten Berufsgruppe gesprochen werden könne. Zweitens werde hier mit pathetischen Worten als „Einheit” ein Verhältnis beschrieben, wie es zwischen jedem Produzenten und Abnehmer bestehe, die sich aufeinander eingerichtet hätten. Drittens könne dasselbe Bild von der Einheit dazu dienen, umgekehrt die selbständigen Künstler und Publizisten zur Finanzierung etwaiger Versicherungslasten ihrer Auftraggeber zu verpflichten. Schließlich versage auch der als Verstärkung gedachte zusätzliche Hinweis auf längerfristige Beziehungen, weil diese über den Grad der wechselseitigen Abhängigkeit der Beteiligten nichts besagten.

31Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ergebe sich auch nicht aus seiner Kompetenz zur Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 74 Nr. 7 GG. Die Sachregelung als solche, die der Regelung der Künstlersozialabgabe vorausgehe und der die Abgabenregelung diene, sei eine sozialversicherungsrechtliche, nicht aber eine fürsorgerechtliche. Sozialversicherung und öffentliche Fürsorge seien zwei spezifische Kompetenzbereiche, die gerade wegen ihrer Spezialität eine Auslegung verlangten, die Überschneidungen vermeide.

32 Auch der Kompetenztitel Recht der Wirtschaft in Art. 74 Nr. 11 GG stehe für eine solche unselbständige Abgabe nicht zur Verfügung, die mit einer nichtwirtschaftsrechtlichen Sachregelung gekoppelt sei. Es müsse zwischen solchen Abgaben, die auf die Lenkung und Ordnung der Wirtschaft abzielten, und anderen, die nur zwangsläufig (d. h. weil sie selbst eine wirtschaftsrelevante Maßnahme darstellten) die Wirtschaft berührten, unterschieden werden.

33 Soweit die Künstlersozialabgabe darauf ziele, die Bevorzugung der Nichtversicherten, daher an sich billigeren Künstler und Publizisten durch die Auftraggeber zu erschweren, unterscheide sie sich allerdings vordergründig nicht von sonstigen Lenkungsabgaben: Die Abgabe suche die Auftraggeber finanziell zu überreden, Versicherte und Nichtversicherte gleich zu behandeln. In diesem Sinne wäre etwa § 113 AVG als Recht der Wirtschaft zu qualifizieren. Dies setze aber voraus, daß die Erzielung von Einnahmen in den Hintergrund trete. Davon könne bei der Künstlersozialabgabe keine Rede sein.

34 Auch eine Zuständigkeit des Bundes kraft Sachzusammenhangs sei nicht gegeben. Sie schaffe nicht Ersatzzuständigkeiten für die Fälle, in denen dem Gesetzgeber die Kompetenz zur Regelung der Hauptmaterie fehle, sondern diene lediglich der kompetenziellen Abrundung einer für die Hauptregelung gegebenen Kompetenz.

35 Als kompetenzwidrig erlassene Norm verletze das Künstlersozialversicherungsgesetz also – mindestens soweit die Abgabe betroffen sei – das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG.

36 b) Die Beschwerdeführer sehen sich weiter dadurch in ihren Grundrechten verletzt, daß das Künstlersozialversicherungsgesetz nicht die nach Art. 84 Abs. 1 GG erforderliche Zustimmung des Bundesrates erhalten habe. Das Gesetz weise den Krankenkassen, die der Verwaltungsebene der Länder zuzurechnen seien, neue Aufgaben zu und regele damit die Einrichtung einer Behörde im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG, zu der auch die Regelung der sachlichen Zuständigkeit einer Landesbehörde gehöre. Das Künstlersozialversicherungsgesetz erweitere den Kreis der Versicherten der Krankenkassen und Ersatzkassen sowie den Umfang und die Art der Versicherungsund Beitragsleistungen erheblich. Es vermehre sich nicht lediglich der Geschäftsanfall der Kassen, sondern ihr Aufgabenbereich werde substantiell verändert. Auch würden den Kassen durch die Einschaltung der Künstlersozialkasse als einer Bundesbehörde einige Aufgaben vorenthalten, die sonst in ihre Zuständigkeit fielen. Indem das Gesetz den Krankenkassen neue Mitglieder zuführe, berühre es deren Organisation und damit auch deren Einrichtung. Demgemäß werde die Zustimmungsbedürftigkeit des Künstlersozialversicherungsgesetzes zum einen durch §§ 1, 5, 6, 7, 52 und 54 KSVG ausgelöst, die Fragen der Mitgliedschaft im allgemeinen und damit der Behördeneinrichtung regelten. Auch § 49 Nr. 4, 5, 6, 9 b und 11 sowie § 51 KSVG erweiterten den Kreis der Versicherungsnehmer und begründeten damit neue Zuständigkeiten der Krankenkassen und Ersatzkassen.

37 Das Künstlersozialversicherungsgesetz regele darüber hinaus auch das Verwaltungsverfahren der Kassen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar habe es der Gesetzgeber soweit wie möglich vermieden, die Krankenkassen und Ersatzkassen ausdrücklich zu erwähnen. Diese Vermeidungstaktik habe dazu geführt, daß die ausdrücklichen Regelungen des Künstlersozialversicherungsgesetzes insofern unvollständig und ohne zusätzliche Regelungen an sich nicht durchführbar seien. Das ändere jedoch nichts daran, daß das Gesetz den bestehenden Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der Krankenkassen eine andere Dimension beilege, weil zum Kreis der bisherigen Beitragsschuldner ein neuer Schuldner (die Künstlersozialkasse) hinzutrete. Damit erhielten die Vorschriften eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite im Sinne von (BVerfGE 37, 363 (388 f.). Demgemäß begründe die unvollständige Regelung des Künstlersozialversicherungsgesetzes die Zustimmungsbedürftigkeit, soweit sie stillschweigend auf außerhalb des Gesetzes liegende Vorschriften verweise, die ihrerseits Regelungen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG enthielten.

38 Wenn § 49 Nr. 9 b KSVG auch sorgfältig vermeide, davon zu sprechen, wer die Berechnung, die Bemessung und den Ausgleich vorzunehmen habe, betreffe die Regelung des Zahlungsausgleichs doch das Verfahren zwischen der Künstlersozialkasse und den Krankenkassen und falle insofern unter Art. 84 Abs. 1 GG. Auch wenn zum Beispiel § 49 Nr. 12 KSVG ausdrücklich nur die Künstlersozialkasse anspreche, sei doch zu beachten, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Qualifikation einer Vorschrift als Einrichtungsoder Verfahrensregelung im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG nicht davon abhänge, an wen sie ausdrücklich gerichtet sei. Allein der Inhalt der Norm entscheide darüber, ob sie unter Art. 84 Abs. 1 GG falle oder nicht (BVerfGE 55, 274 (321)). § 49 Nr. 12 KSVG bestimme einerseits verbindlich für die Künstlersozialkasse den Zahlungstermin, räume aber andererseits den Ersatzkassen die nicht selbstverständliche Befugnis ein, auch in diesem Fall durch Satzung den Zahlungstag selbst zu bestimmen. § 49 Nr. 9 a KSVG regele die Einzahlung der Beiträge durch die Künstlersozialkasse. Eingezahlt werde auf das Konto der Versicherungsträger, d. h. der Kassen. Dabei sei zugleich gesagt, daß die Versicherungsträger die Beiträge entgegennehmen dürften und müßten.

39 2. Die Beschwerdeführer halten das Künstlersozialversicherungsgesetz auch für materiell verfassungswidrig, weil es gegen Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG verstoße; daneben wird die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 14 GG sowie von Art. 19 Abs. 4, Art. 20 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerügt.

40 a) Verstöße gegen Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG sehen die Beschwerdeführer darin, daß die Künstlersozialabgabe nicht den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien für Sonderabgaben genüge, daß es bei ihrer Berechnung zu verfassungswidrigen Deckungsungleichheiten komme, daß der Kreis der Abgabepflichtigen willkürlich abgegrenzt sei, daß der Gesetzgeber die Tatsachengrundlage für die Erhebung der Künstlersozialabgabe nicht ausreichend ermittelt habe, daß der Zuschlag gemäß § 52 Abs. 5 KSVG zu einer Doppelbelastung der Auftraggeber führe und schließlich, daß der in § 57 Abs. 3 KSVG für die beiden Experimentierjahre 1983 und 1984 festgelegte Vomhundertsatz willkürlich und unverhältnismäßig sei.

41 Da im vorliegenden Fall ein sozialversicherungsrechtlicher Beitrag nicht angenommen werden könne, müsse die Künstlersozialabgabe sich allen Kriterien stellen, die das Bundesverfassungsgericht für zulässige Sonderabgaben verlange. Die Gruppe der Zahlungspflichtigen sei nicht homogen, denn branchentypische, strukturbedingte, organisatorische und quantitative Unterschiede in der Gruppe der Vermarkter könnten durch die Bereichsdifferenzierung des Gesetzes nur vermindert, nicht aber beseitigt werden. Erst recht kollidiere die Künstlersozialabgabe mit dem Erfordernis spezifischer, materieller Sachnähe und besonderer Gruppenverantwortung. Selbst unter Einrechnung der Bereichsdifferenzierung lasse sich nicht einmal für jene Abgabepflichtigen, bei denen tatsächlich von einer sozialen Pflichtigkeit im Verhältnis zu dem Versicherten gesprochen werden könne, behaupten, daß sie dem versicherungsrechtlichen Zweck der Abgabe „evident” näher stünden als die Allgemeinheit. Die Künstlersozialabgabe sei auch nicht primär gruppennützig, sondern typisch fremdnützig. Das allgemeine Interesse an sozialer Sicherung der betroffenen Künstler und Publizisten ergebe noch kein primäres Gruppeninteresse. Der Mangel der Gruppennützigkeit der Abgabe werde auch nicht etwa dadurch behoben, daß § 32 KSVG die Möglichkeit vorsehe, Ausgleichsvereinigungen zu bilden. Durch solche Ausgleichsvereinigungen würden nur die internen Abgabepflichten der einzelnen Verpflichteten mehr oder weniger verschoben.

42 Eine gleichheitswidrige Behandlung der Abgabepflichtigen liege weiter darin, daß zur Berechnung der Abgabelast auch solche Entgelte mit herangezogen würden, die der Verpflichtete an selbständige Künstler und Publizisten zahle, die ihrerseits nicht nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz versichert seien. Die Befürchtung des Gesetzgebers, daß die Auftraggeber möglicherweise solche Künstler und Publizisten bevorzugen würden, deren Entgelte bei der Berechnung der Abgabe unberücksichtigt blieben, rechtfertige diese Deckungsungleichheiten nicht. Deckungsungleichheiten der erwähnten Art könnten allenfalls dann hingenommen werden, wenn sie nur in Randzonen mit geringem Gewicht aufträten, was bei der Künstlersozialabgabe aber eindeutig nicht der Fall sei. Weder der Bundeszuschuß noch die Bereichsdifferenzierung beseitige die Verfassungswidrigkeit der Deckungsungleichheiten: Der Bundeszuschuß vermöge allenfalls die quantitativen Folgen der Regelung abzumildern, nicht aber die Rechtsmängel finanziell auszugleichen; die Bereichsdifferenzierung führe nur zu etwas mehr Homogenität zwischen Abgabepflichtigen und Versicherten, ohne etwas am Aspekt der Deckungsungleichheiten zu ändern. Zu den bei ihnen auftretenden Deckungsungleichheiten haben mehrere Beschwerdeführer detaillierte Zahlen und Argumente vorgetragen.

43 Auch die Abgrenzung der zur Künstlersozialabgabe Verpflichteten verstoße gegen den Gleichheitssatz. Es würden Unternehmer erfaßt, die „Werbung (einschließlich Öffentlichkeitsarbeit) für Dritte” (§ 24 Abs. 1 Nr. 5 KSVG) betrieben, also die Werbeagenturen, nicht aber die unmittelbar Werbung treibende Wirtschaft selbst (Industrie, Handel, Dienstleistungsunternehmen). Ein erheblicher Teil der Aufträge an Grafik-Designer, Illustratoren, Fotodesigner und Texter werde direkt von werbungtreibenden Unternehmen erteilt. Für diesen Bereich gehe nach der jetzigen Gesetzesfassung der Arbeitgeberanteil der Künstlersozialkasse verloren bzw. müsse von den übrigen abgabepflichtigen Unternehmen – der sogenannten Solidargemeinschaft – mit aufgebracht werden. Der Gesichtspunkt der Vermarktung treffe aber für Werbeagenturen und werbungtreibende Unternehmen in gleichem Maße zu. Als Folge dieser willkürlichen Differenzierung verteuere sich ein und dieselbe Leistung eines Künstlers bei Einschaltung einer Werbeagentur um den Betrag der Sozialabgabe, was zu erheblichen Wettbewerbsnachteilen führe.

44 Bei der Auftragsvergabe an selbständige Künstler träten die Werbeagenturen in ihrer ureigenen Rolle als Vermittler auf. Das Vertragsverhältnis komme direkt zwischen dem Künstler einerseits und dem Kunden der Agentur andererseits zustande. Die Werbeagenturen träten nicht als Vermarkter der Leistung von Künstlern auf, sie verschafften sich nicht das Eigentum und die Nutzungsrechte von Künstlern, um deren Werke der Öffentlichkeit zugänglich zu machen.

45 Die Beschwerdeführer rügen weiter, daß der Gesetzgeber den tatsächlichen Sachverhalt mangelhaft erforscht habe. Der Selbstvermarktungsanteil werde mit 34 v. H. falsch geschätzt; er dürfte bei korrekter Erfassung deutlich über 50 v. H. liegen. Die vom Gesetzgeber zugrundegelegte Hypothese, daß als Regelfall zwischen selbständigen Künstlern bzw. Publizisten und dem im Gesetz genannten Vermarktern ein Verhältnis ähnlich dem zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern bestehe, erweise sich demgemäß als unrichtig. Die Zahl der Versicherungspflichtigen sei ebenso ungewiß wie die Zahl der selbständigen Künstler und Publizisten überhaupt. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, den Sachverhalt, der die Grundlage für seine Prognosen bilde, sorgfältig zu ermitteln.

46 Ferner führt nach Auffassung der Beschwerdeführer der Zuschuß gemäß § 52 Abs. 5 KSVG zu einer gleichheitswidrigen Doppelbelastung der Abgabeverpflichteten und sei deshalb willkürlich. Willkürlich sei schließlich auch der einheitliche Hebesatz von 5 vom Hundert aus der Bemessungsgrundlage für die Jahre 1983 und 1984 gemäß § 57 Abs. 3 KSVG. Nach allen zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerden bekannten Schätzungen und Erhebungen ziele dieser Hebesatz weit über den tatsächlichen Mittelbedarf hinaus.

47 b) Vor allem die Bühnenverlage und Theaterabteilungen in Verlagen rügen eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip. Das Bundesverfassungsgericht sehe den Schutzbereich beider Verfassungsbestimmungen jedenfalls dann als berührt an, wenn eine Belastung entweder mittelbar auf die Freiheit der Berufswahl zurückwirke, indem sie es ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach den von ihr betroffenen Berufsbewerbern in aller Regel wirtschaftlich unmöglich mache, den gewählten Beruf zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen, oder aber die Berufsausübung in unzumutbarer Weise beschränke. Die Beschwerdeführer wollen solche weitreichenden Auswirkungen des Gesetzes, jedenfalls für viele von ihnen, nicht ausschließen. Die Schere, die sich zwischen dem Abgabesatz und ihren tatsächlichen (Brutto-) Einnahmen in vielen Fällen ergebe, bedrohe die Existenz insbesondere kleinerer Bühnenverlage. Es sei nicht möglich, die Aufwendungen für die Künstlersozialabgabe über den „Preis” auf ihre Abnehmer abzuwälzen. Eine einseitige Änderung der festgelegten Honorarsätze sei praktisch nicht möglich, eine Abwälzung oder nur Aufsplitterung der Künstlersozialabgabe auf die eigentlichen sogenannten Vermarkter dürfte schon angesichts der Haushaltslage der öffentlichen Hand nicht zu erreichen sein.

48 Diese Gefährdung ihrer Tätigkeit als Bühnenverlag berühre bereits die Freiheit der Berufswahl. Dagegen spreche nicht etwa, daß einige Verlagsunternehmen eigene Theaterabteilungen hätten. Diese seien zwar keine rechtlich selbständigen Unternehmen, würden aber wie solche geführt.

49 c) Einige Beschwerdeführer sehen durch das Künstlersozialversicherungsgesetz auch Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Die Zahlungspflichten aufgrund §§ 23 ff. KSVG träfen sie als Vorauszahlungspflichten, ohne daß es eines zusätzlichen Vollzugsakts bedürfe. Damit normiere das Künstlersozialversicherungsgesetz unmittelbare Eingriffe in die Freiheitsrechte, ohne zugleich behördliche Maßnahmen vorzusehen, an denen sich ein effektiver Rechtsschutz gegen die Zahlungsverpflichtungen festmachen lasse. Dieser Mangel werde nicht dadurch behoben, daß die Künstlersozialkasse ohne gesetzliche Grundlage Verwaltungsakte erlassen wolle, insbesondere einen „Bescheid über die grundsätzliche Künstlersozialabgabepflicht” und gegebenenfalls einen „Leistungsbescheid, durch den der Schuldner zur Zahlung aufgefordert wird”, der eine Abbuchungsermächtigung nicht erteilt habe. Denn durch nur formale, d. h. von der Exekutive eigenmächtig ausgeformte und erlassene Verwaltungsakte werde das verfassungsrechtliche Defizit des Gesetzes selbst nicht ausgeglichen. Das Unterlaufen des gerichtlichen Rechtsschutzes durch das Künstlersozialversicherungsgesetz wäre im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nur dann hinnehmbar, wenn dafür aufgrund einer „außergewöhnlichen Situation” ein unabweisbares Bedürfnis bestehe. Davon könne indessen nicht die Rede sein.

50 d) In der Festsetzung der Künstlersozialabgabe auf 5 vom Hundert für die Jahre 1983 und 1984 gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 KSVG wird ein Verstoß gegen das Übermaßverbot und damit gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gesehen. Nach allen Feststellungen, welche die Abgabepflichtigen bisher hätten treffen können und denen von Seiten der beteiligten Ministerien nicht widersprochen worden sei, könne selbst der auf die Dauer ausreichende Hebesatz nicht höher sein als 2 vom Hundert der Bemessungsgrundlage. Ein um mindestens 150 vom Hundert überzogener Abgabesatz entspreche selbst dann nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen, wenn der Ausgleich aufgrund des § 26 Abs. 2 Nr. 3 KSVG zwei Jahre später möglich wäre. Zudem sei in keiner Weise sichergestellt, daß derjenige, der 1983 und 1984 zuviel vorausgezahlt habe, dies auch wirklich 1985 bzw. 1986 wiederbekomme. Das zeige sich schon am Beispiel eines 1983 und 1984 Abgabepflichtigen, der 1985 nicht mehr abgabepflichtig sei.

51e) Schließlich wird gerügt, daß ungewiß sei, welche näheren Maßstäbe für die Rechtsverordnung gelten sollten, zu der § 26 Abs. 1 Satz 2 KSVG ermächtige. Hierin liege ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

III.

52 Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, der Bayerische Ministerpräsident, die Landesregierung von Rheinland-Pfalz, der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger, die Gewerkschaft Kunst, die Industriegewerkschaft Druck und Papier, der Bundesverband bildender Künstler, das Künstlerhilfe-Sozialwerk e.V., der Verband Deutscher Musikschaffender, die Bundesvereinigung der Gewerkschaftsverbände Bildender Künstler und das P.E.N. Zentrum Bundesrepublik Deutschland Stellung genommen.

53 1. Nach Auffassung des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung trifft das Künstlersozialversicherungsgesetz insoweit sozialversicherungsrechtliche Regelungen, als es bestimmt, daß selbständige Künstler und Publizisten in der Rentenversicherung der Angestellten und in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind, als es weiter Ausnahmen davon vorsieht und schließlich die Rechte und Pflichten der Versicherten gegenüber den Versicherungsträgern einerseits und der Künstlersozialkasse andererseits im einzelnen festlegt. Zur Frage, ob Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG auch der Teil des Künstlersozialversicherungsgesetzes sei, der die Künstlersozialabgabe regelt (§§ 23 ff. KSVG), gibt die Stellungnahme die in der Sache unterschiedlichen Äußerungen der Professoren Krause, Lerche, Selmer und Zacher bei der Sachverständigenanhörung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen Bundestages am 18. März 1981 wieder (vgl. Beigabe 1 zum Stenographischen Protokoll der 6. Sitzung des Ausschusses in der 9. Wahlperiode), ohne dazu selbst eine Auffassung vorzutragen.

54 Das Künstlersozialversicherungsgesetz habe nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Die Einrichtung einer Behörde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG liege nicht vor. Das Gesetz habe den Krankenkassen weder neue Aufgaben zugewiesen noch ihnen neue Zuständigkeiten übertragen. Lediglich die Zahl der Personen habe sich vermehrt, hinsichtlich derer die Krankenkassen künftig die ihnen seit jeher zugewiesene Aufgabe „Durchführung der gesetzlichen Krankenversicherung” wahrzunehmen hätten. Nach den bisher vorliegenden Zahlen der Künstlersozialkasse entfielen auf die 244 Ortskrankenkassen und Ersatzkassen im Durchschnitt je 29 nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherte, während die Durchschnittszahl der Versicherten bei den Ortskrankenkassen und Ersatzkassen im Jahre 1982 je 97 496 betragen habe. Im Zusammenhang mit der Einrichtung von Behörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG lasse sich dann nicht von einer neuen Aufgabe sprechen, wenn lediglich auf einem seit langem übertragenen Tätigkeitsfeld ein geringfügig vermehrter Geschäftsanfall zu verzeichnen sei.

55 Eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Krankenkassen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sei in § 49 Nr. 9 Buchst. a) KSVG nicht zu sehen. Die Vorschrift löse zwar ein Verwaltungshandeln aus, enthalte sich jedoch strikt jeglicher Bestimmung über dessen Art und Weise. Das gleiche gelte für § 49 Nr. 9 Buchst. b) und Nr. 12 KSVG. Das Künstlersozialversicherungsgesetz weise auch nicht stillschweigend auf Vorschriften hin, die ihrerseits Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG enthielten. Sofern sich ein Regelungsbedürfnis herausstelle, solle dieses – den besonderen verwaltungsmäßigen Erfordernissen Rechnung tragend – durch Absprachen zwischen der Künstlersozialkasse und den Krankenkassen erfüllt werden.

56 Zu der Frage, ob es sich bei der Künstlersozialabgabe um eine unzulässige nichtsteuerliche Sonderabgabe handele, referiert die Stellungnahme des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung wiederum lediglich die Äußerungen der Professoren Krause, Lerche und Selmer bei ihrer Anhörung durch den Ausschuß für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen Bundestages. Ergänzend wird darauf hingewiesen, daß die Vermarkter ihre Einstandspflicht gegenüber den versicherungspflichtigen Künstlern und Publizisten bejaht hätten.

57 Auch zu der Frage, ob die Einbeziehung von Entgelten nicht versicherter Künstler und Publizisten in die Bemessungsgrundlage der Künstlersozialabgabe infolge der dadurch entstehenden Deckungsungleichheiten Art. 3 Abs. 1 GG verletze, gibt die Stellungnahme die Ausführungen der Professoren Krause, Lerche und Selmer sowie der Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion wieder. Zusätzlich weist der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung darauf hin, daß der Gesetzgeber Wettbewerbsverzerrungen nicht nur auf Seiten der Künstler und Publizisten, sondern auch auf Seiten der Vermarkter befürchtet habe. Je nach Umfang der Beschäftigung von versicherungspflichtigen oder nicht versicherungspflichtigen Künstlern und Publizisten wäre die Belastung der Vermarkter unterschiedlich hoch gewesen und hätte damit Folgen für ihren Wettbewerb untereinander gehabt. Der Gesetzgeber habe sich zudem bemüht, die Verteilung der Beitragslast der Abgabepflichtigen so sachnah wie möglich auszugestalten. Die Aufbringung der Künstlersozialabgabe sei auf die vier großen Bereiche aufgeteilt worden. Auf diese Weise werde eine Einstandspflicht nur für die Versicherten begründet, die in dem eigenen Bereich tätig würden. Um eine noch weitergehende Sachnähe bei der Verteilung der Beitragslast der Vermarkter und die Berücksichtigung ganz spezieller Verhältnisse zu ermöglichen, habe der Gesetzgeber die Bildung von Ausgleichsvereinigungen erleichtert, indem er die Künstlersozialkasse zu deren Unterstützung verpflichtet habe.

58 Nach Auffassung des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung ist der Kreis der Abgabepflichtigen nicht etwa gleichheitswidrig zu eng gezogen, weil z. B. die werbungtreibende Wirtschaft nicht belastet werde. Mit der Künstlersozialabgabe sollten nicht die Endabnehmer künstlerischer und publizistischer Werke und Leistungen, sondern nur deren Vermarkter belegt werden.

59 Auch die Regelung des § 52 Abs. 5 KSVG sei wohl noch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar. Ohne diese Vorschrift müßten die von der Versicherungspflicht befreiten Künstler und Publizisten ihre Alterssicherung alleine finanzieren. Zudem sei der Zuschlag in § 52 Abs. 5 KSVG nur dem Grunde, nicht aber der Höhe nach bestimmt. Das bedeute, daß Zuschlagsberechtigter und Zuschlagsverpflichteter die Höhe des Zuschlages unter Berücksichtigung aller dafür in Betracht kommenden Umstände vertraglich vereinbarten. Schließlich sei darauf hinzuweisen, daß die Zahl der nach § 52 Abs. 1-4 KSVG Befreiten nur gering sein werde. Außerdem bewirkten die zeitlichen Voraussetzungen für den Befreiungsantrag, daß nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Künstlersozialversicherungsgesetzes die Zahl der Zuschlagsberechtigten ständig zurückgehen werde. § 52 Abs. 5 KSVG erweise sich damit als eine Übergangsvorschrift anläßlich einer Neuregelung, für die der Gesetzgeber einen größeren gesetzgeberischen Spielraum in Anspruch nehmen könne.

60 An Art. 12 Abs. 1 GG seien abgabenrechtliche Vorschriften grundsätzlich nur dann zu messen, wenn sie objektiv eine Tendenz zur Regelung des von der Abgabe betroffenen Berufs erkennen ließen. Eine derartige Tendenz weise das Künstlersozialversicherungsgesetz nicht auf. Ob die Künstlersozialabgabe infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet sei, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen, könne dahinstehen. Es ließen sich zur Rechtfertigung einer Regelung der Berufsausübung jedenfalls die gleichen Gründe nennen, die zur Legitimierung dieser Vorschriften vor dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vorgebracht würden. Es seien dies zugleich die vernünftigen Gründe des Gemeinwohls, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Berufsausübungsregelung rechtfertigten.

61 Die Verpflichtung zur Zahlung der Künstlersozialabgabe verletze nicht die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie bei einem Abgabesatz von 5 vom Hundert nicht etwa jedes Maß übersteige. Soweit die Theaterverlage in diesem Zusammenhang auf hohe Gewinnminderungen hinwiesen und das auch mit Beispielsrechnungen veranschaulichten, illustriere dies eindrücklich die Notwendigkeit, die Verträge unter den Beteiligten an die Rechtslage nach Inkrafttreten des Künstlersozialversicherungsgesetzes anzupassen. Der Gesetzgeber habe durch eine ausreichend lange Vorlaufzeit Gelegenheit gegeben, sich auf die neue Rechtslage, etwa durch Überwälzung der Beitragslast, einzurichten.

62 Das Künstlersozialversicherungsgesetz verstoße weder insgesamt noch in wesentlichen Teilen gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und die Justiziabilität. Insbesondere die Vorschriften über die Künstlersozialabgabe habe der Gesetzgeber so formuliert, daß die von ihnen Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten könnten. Es möge einzelne Vorschriften geben, die in ihrem Vollzuge zu praktischen Schwierigkeiten führen könnten. So werde es nicht immer leicht fallen, die Abgabepflichtigen einem der vier Bereiche im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 27 KSVG zuzurechnen. Auch werde es im Hinblick auf § 25 KSVG in manchen Fällen fraglich sein, ob ein bestimmtes Entgelt zur Bemessungsgrundlage rechne oder nicht. Das seien jedoch typische Zuordnungsund Abgrenzungsfragen, die jedes neue Gesetz zwangsläufig aufwerfe, die sich mit den herkömmlichen Auslegungsmethoden beantworten ließen und die letztlich durch die Rechtsprechung geklärt werden müßten.

63 Auch der im Hinblick auf rechtsstaatliche Minimalforderungen erhobene Vorwurf einiger Beschwerdeführer, der Gesetzgeber habe vor Erlaß des Künstlersozialversicherungsgesetzes keine ausreichende Rechtstatsachenforschung betrieben und belaste deshalb die Abgabepflichtigen auf der Grundlage ungeprüfter und nicht überprüfbarer Unterstellungen, erscheine unbegründet. Der Gesetzgeber habe sich für die Ermittlung des Beitragsaufkommens der Versicherten auf die Ergebnisse der Autoren-Enquete von 1970 sowie die Ergebnisse der Künstler-Enquete von 1972 gestützt. Beide Untersuchungen enthielten neben Angaben über die Vorsorge für Alter und Krankheit detaillierte Zahlen zum Einkommen der Betroffenen. Die Annahmen über die Gesamtzahl der Versicherten beruhten auf der Volks- und Berufszählung 1970. Der Anteil der Selbstvermarktung sei aufgrund der Angaben der gleichen Quellen ermittelt worden. Bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage der Künstlersozialabgabe sei auf Veröffentlichungen der Vermarkter und – soweit solche fehlten – auf Angaben von Sachverständigen aus diesen Kreisen zurückgegriffen worden.

64 2. Der Bayerische Ministerpräsident hält das Künstlersozialversicherungsgesetz wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrates für nichtig. Das Gesetz regele die Einrichtung von Behörden, und das Verwaltungsverfahren habe deshalb der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG bedurft. Dadurch, daß ein erkennbar neuer, anders strukturierter Kreis von Versicherten den Krankenkassen als Mitglieder zugeführt werde, werde deren Aufgaben-, Zuständigkeits- und Organisationsordnung geändert und damit die Einrichtung einer Landesbehörde geregelt. Wenn der Gesetzgeber auch versucht habe, die der Landesebene zuzuordnenden Krankenkassen nicht als Normadressaten zu erwähnen, so enthielten doch zum Beispiel § 49 Nr. 9 und 12 KSVG Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die die Kassen beträfen. Denn ohne daß die Kassen entsprechend den in diesen Vorschriften detailliert vorgeschriebenen Verfahren vorgingen, könne der Zahlungsverkehr zwischen Künstlersozialkasse und Krankenkassen nicht funktionieren.

65 Die Künstlersozialabgabe sei auch kein sozialversicherungsrechtlicher Beitrag, der Art. 74 Nr. 12 GG zugeordnet werden könne. Grundsätzlich müsse noch eine Verbindung zwischen Beitragspflicht zur Sozialversicherung und Versicherungsschutz bestehen, der Sozialversicherungsbeitrag dürfe also nicht in eine vor allem der sozialen Umverteilung dienende Abgabe übergehen. Das Junktim zwischen Beitragspflicht und Versicherungsschutz sei bisher nur im Verhältnis zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern (oder arbeitgeberähnlichen Kreisen) durchbrochen worden. Es bestünden schon erhebliche Zweifel, ob freischaffende Künstler und Publizisten, deren besondere Merkmale die Individualität, Unabhängigkeit und Freiheit seien, als Arbeitnehmer oder arbeitnehmerähnliche Personen im Sinne des Kompetenzbegriffs „Sozialversicherung” anzusehen seien. Jedenfalls sei eine den Sozialversicherungsbeitrag des Arbeitgebers rechtfertigende arbeitsrechtliche Fürsorgepflicht eines Vermarkters gegenüber einem Künstler oder Publizisten nicht erkennbar.

66 In materieller Hinsicht würden die in den Verfassungsbeschwerden und in der Sachverständigenanhörung vorgetragenen Bedenken geteilt. Ergänzend wird darauf hingewiesen, daß es sehr fraglich erscheine, ob der in den §§ 10, 34 KSVG vorgesehene Zuschuß des Bundes für die Fälle, in denen das beitragspflichtige Arbeitseinkommen der Versicherten nicht auf Entgelten im Sinne des § 25 KSVG beruhe, mit dem Gleichheitssatz vereinbar sei. In anderen Bereichen müßten Personengruppen, die selbständigen Künstlern und Publizisten vergleichbar seien (z. B. selbständige Lehrer und Erzieher, Hebammen mit Niederlassungserlaubnis, in der Kranken-, Wochen-, Säuglings- und Kinderpflege selbständig tätige Personen) ihre Sozialversicherungsbeiträge selbst in vollem Umfang tragen, soweit sie zum Beispiel in der Rentenversicherung der Angestellten versicherungspflichtig seien.

67 3. Auch die Landesregierung von Rheinland-Pfalz ist der Auffassung, daß das Künstlersozialversicherungsgesetz deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft habe, weil es im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG die Einrichtung und das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden regele.

68 a) Das Künstlersozialversicherungsgesetz enthalte in denjenigen Vorschriften, die die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung (§§ 1, 5, 6, 7, 49 Nr 4, 5 und 6, § 54 KSVG) und in den Ersatzkassen (§ 49 Nr. 11, § 51 KSVG) regelten, Bestimmungen über Organisation, Aufbau und Zuständigkeiten dieser Kassen und damit Regelungen über die Einrichtung von Behörden. Zuständigkeitszuweisungen an die zu der Verwaltungsebene der Länder gehörenden Behörden zählten nach herrschender Auffassung im Schrifttum zu denjenigen Regelungen, die in untrennbarem Zusammenhang mit der Einrichtung von Behörden stünden und mithin die Zustimmungsbedürftigkeit gemäß Art. 84 Abs. 1 GG auslösten. Auch der Bundesrat halte Zuständigkeitsbestimmungen für zustimmungsbedürftig, während die Bundesregierung dies verneine. Die Ausdehnung der für selbständige Musiker, Musiklehrer und Artisten bereits bestehenden Krankenversicherungspflicht auf alle Künstler und Publizisten stelle einen neuen Aufgabenbereich für die Krankenkassen und Ersatzkassen dar.

69 Besonders bei den Ersatzkassen werde deutlich, daß das Künstlersozialversicherungsgesetz zu einer Erweiterung des Zuständigkeitsbereichs von Landesbehörden führe. Gemäß Art. 2 § 4 Abs. 4 a Aufbauverordnung dürften die Ersatzkassen die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten aufnehmen, wenn diese im Zeitpunkt der Aufnahme in dem Bezirk wohnten, für den die Ersatzkasse zugelassen sei. Dieses Dürfen werde durch die Änderung des § 505 Abs. 1 RVO in eine Verpflichtung (Kontrahierungszwang) der betreffenden Ersatzkassen umgewandelt. Damit werde diesen ein neuer, satzungsfremder Mitgliederkreis zugewiesen, der sich regelmäßig von dem ursprünglichen, meist berufsständisch zusammengesetzten Mitgliederkreis wesentlich unterscheide.

70 Das Künstlersozialversicherungsgesetz strukturiere hinsichtlich dieser neuen Versichertengruppe die Art der Aufgabendurchführung um. Dadurch daß die Künstlersozialkasse als zusätzliche Behörde in das Sozialversicherungsverfahren eingeschaltet werde, ergäben sich auf der Beitragsseite einige Besonderheiten, die eine erhebliche Veränderung der Aufgabendurchführung bewirkten.

71 b) Ferner enthalte das Künstlersozialversicherungsgesetz Vorschriften des Verwaltungsverfahrens, die ebenfalls gemäß Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes auslösten. Das Bundesverfassungsgericht ordne ausdrücklich solche Vorschriften den Verwaltungsverfahrensregelungen zu, die verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge und damit den Behördenverkehr in ihrem Ablauf regelten (BVerfGE 55, 274 (320 f.)). Die Besonderheit des Künstlersozialversicherungsgesetzes bestehe darin, daß derartige Mitwirkungsakte zwischen den Kassen einerseits und der Künstlersozialkasse andererseits nicht ausdrücklich im Gesetz festgelegt seien. Sie seien jedoch sachnotwendige Voraussetzung für die verwaltungspraktische Durchführbarkeit des Gesetzes. Dies werde augenfällig belegt durch die in einem Gemeinsamen Rundschreiben des Bundesverbandes der Ortskrankenkassen, der Verbände der Angestellten-Krankenkassen, der Arbeiter-Ersatzkassen, der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und der Künstlersozialkasse vom 27. September 1981 niedergelegten Einzelheiten des Verfahrensablaufs zwischen der Künstlersozialkasse und u. a. den Krankenkassen. Die Vorschriften des Gemeinsamen Rundschreibens füllten das vom Gesetzgeber ungeregelt gelassene Behördenverfahren aus. Ohne ein korrespondierendes Verwaltungshandeln der Kassen könnten insbesondere § 49 Nr. 4 Buchst. b), Nr. 9 Buchst. a) und Nr. 12 sowie § 51 KSVG nicht ausgefüllt werden.

72 Gegen die Einordnung als eine das Verwaltungsverfahren der Länder regelnde Vorschrift spreche nicht, daß in diesen Bestimmungen die Behörden der Landesverwaltung unerwähnt geblieben seien. Das Bundesverfassungsgericht habe betont, daß die Benennung des Normadressaten für die Beurteilung einer Vorschrift unerheblich sei. Für solche verdeckten oder doppelgesichtigen Vorschriften sei es kennzeichnend, daß sie zwar im Verhältnis zum Bürger materiell-rechtliche Regelungen enthielten, die zugleich aber nach ihrem Inhalt eine Bindungswirkung gegenüber dem Verhalten von Ländern und ihren Behörden entfalteten (BVerfGE 55, 274 (321)). Nichts anderes könne für Normen gelten, die das Verwaltungsverfahren von Bundesbehörden regelten und andererseits als notwendige Folge bei der Normausführung präjudizierend das Verwaltungsverfahren der Länder bestimmten. Auch in einem derartigen Falle werde in das Hausgut der Länder zur eigenverantwortlichen Gesetzesausführung eingegriffen.

73 4. Nach Auffassung des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger ist die Einbeziehung der selbständigen Künstler und Publizisten in die Sozialversicherung verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die von ihnen zu zahlenden Beitragsanteile stünden denjenigen gleich, die von versicherungspflichtigen Arbeitnehmern in anderen Zweigen der Sozialversicherung bezahlt würden. Soweit die Künstlersozialabgabe auf Entgelte erhoben werde, die versicherungspflichtigen Künstlern und Publizisten zugeflossen seien, finde sie ihre verfassungsrechtliche Legitimation in denselben Grundsätzen, die der Erhebung des Arbeitgeberanteils am Sozialversicherungsbeitrag zugrunde lägen. Soweit der Abgabenbelastung Entgelte zugrunde lägen, die an nichtversicherungspflichtige Künstler und Publizisten gezahlt worden seien, sei die Künstlersozialabgabe Sonderabgabe. Ihre Erhebung sei gerechtfertigt, weil sie verhindere, daß aus der Begründung und Ausgestaltung der Versicherungspflicht Wettbewerbsverzerrungen, insbesondere Konkurrenznachteile für die Versicherten entstünden.

74 a) Die Abgabe auf Entgelte an versicherte Künstler und Publizisten stehe dem herkömmlichen Arbeitgeberanteil am Sozialversicherungsbeitrag gleich. Dieser sei ökonomisch als Lohnbestandteil anzusehen. Der Gleichstellung beider Abgaben in sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht könne nicht entgegengehalten werden, daß Dritte zur Finanzierung der Sozialversicherung nur dort herangezogen werden dürften, wo zwischen ihnen und versicherten Personen ein Arbeitsverhältnis bestehe, das sie zur Fürsorge für die Versicherten verpflichte. Einen solchen Grundsatz kenne das geltende Sozialversicherungsgesetz nicht. Vielmehr kenne das Sozialversicherungsrecht bereits Sozialversicherungsbeiträge von Vermarktern, die das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses nicht voraussetzten: Gemäß § 12 SGB IV seien auch die Auftraggeber von Hausgewerbetreibenden und Heimarbeitern verpflichtet, sich an den Sozialversicherungsbeiträgen letzterer zu beteiligen, obwohl insoweit ein – durch die persönliche Abhängigkeit des Arbeitsleistenden charakterisiertes – Beschäftigungsverhältnis nicht bestehe. Die Vermarkter künstlerischer und publizistischer Werke und Leistungen machten sich, ebenso wie die „Arbeitgeber” von Hausgewerbetreibenden und Heimarbeitern, die Erwerbsarbeit anderer planmäßig zunutze und setzten deren Ergebnisse auf dem Markt um.

75 Daß der Gesetzgeber die Vermarkter wie die Arbeitgeber als Mittler zwischen Arbeitsleistung und Markt mit Sozialabgaben belaste, sei eben wegen ihrer Mittlerfunktion und ihrer Möglichkeiten, diese Abgaben auf den Markt abzuwälzen, sachgerecht und keineswegs willkürlich. Auf die in diesem Zusammenhang diskutierte Frage, ob selbständige Künstler und Publizisten als „arbeitnehmerähnliche Personen” anzusehen seien, komme es daher nicht an.

76 b) Mit der Künstlersozialabgabe auf nicht versicherte Entgelte solle verhindert werden, daß durch die Begründung und Ausgestaltung der Versicherungspflicht nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Würden die Entgelte, die Vermarkter an nichtversicherungspflichtige Künstler und Publizisten zahlten, nicht mit der Abgabe belastet, so käme es zu einer doppelten Marktverzerrung: Vermarkter, die mit nichtversicherungspflichtigen Künstlern und Publizisten kontrahierten, hätten Wettbewerbsvorteile gegenüber anderen Vermarktern; versicherungspflichtige Künstler und Publizisten hätten Wettbewerbsnachteile gegenüber solchen, die der Versicherungspflicht nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz nicht unterlägen. Die Künstlersozialabgabe verfolge das Ziel, Gleichheit dort wiederherzustellen, wo sie infolge der – gerechtfertigten – Begründung und Ausgestaltung der Versicherungspflicht, d. h. infolge einer staatlichen Marktintervention bedroht sei. Durch die Erhebung der Künstlersozialabgabe auch auf die an nichtversicherungspflichtige Künstler und Publizisten ausgezahlten Entgelte werde lediglich eine weder beabsichtigte noch gerechtfertigte Sonderbegünstigung der Vermarkter abgeschöpft.

77 Die Künstlersozialabgabe könne nicht dem „Maschinenbeitrag” gleichgestellt werden, der auf eine allgemeine „Umbasierung” der Bemessungsgrundlage der Sozialversicherungsbeiträge ziele. Die bisherige, einkommensbezogene Beitragsbemessung solle – ganz oder teilweise – durch eine Bemessung ersetzt werden, die sich an der Wertschöpfung der Unternehmen orientiere. Mit der Künstlersozialabgabe hingegen werde nicht die „Produktion” oder die Wertschöpfung der Vermarkter zum Maßstab von Sozialabgaben gemacht, sondern lediglich eine konkrete Sonderbegünstigung abgeschöpft, die einzelnen Vermarktern andernfalls aufgrund der differenzierten Regelung der Versicherungspflicht nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz zufließen würde.

78 5. Die Gewerkschaft Kunst sieht die soziale Lage der Künstler und Publizisten dadurch gekennzeichnet, daß sie ausschließlich auf die Vermarktung ihrer Werke und Leistungen angewiesen seien, so daß in der Regel eine lebenslange Abhängigkeit von den Vermarktern bestehe. Nach wie vor erreiche das Durchschnittseinkommen eines selbständigen Künstlers oder Publizisten nur etwa die Hälfte des allgemeinen Durchschnittseinkommens. Ein großer Teil der Künstler und Publizisten erreiche nur einen Lebensstandard, der unterhalb der Armutsgrenze liege.

79 Berücksichtige man, daß die Vermarkter infolge ihrer überlegenen ökonomischen Stellung die maßgeblichen Strukturmerkmale des Kulturmarktes einseitig festlegten, so werde deutlich, daß die Stellung der Vermarkter bei der Verbreitung von Kunst und Literatur eine soziale Einstandspflicht geradezu aufdränge. Die Entgelte, die den Künstlern und Publizisten bezahlt würden, seien keineswegs marktgerecht, sondern Ergebnis eines einseitig strukturierten Käufermarktes.

80 Von grundlegender Bedeutung für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sei die Tatsache, daß die Künstlersozialabgabe in die Haushalte der Träger der Kranken- und Rentenversicherung fließe und ausschließlich zur Finanzierung der Sozialversicherung der selbständigen Künstler und Publizisten diene. Schon diese eindeutige Mittel-Zweck-Relation präge den sozialversicherungsrechtlichen Charakter der Künstlersozialabgabe. Das Künstlersozialversicherungsgesetz entspreche in seinen wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung seiner Durchführung, dem Bild, das durch die klassische Sozialversicherung geprägt sei.

81 Das Künstlersozialversicherungsgesetz sei nicht zustimmungsbedürftig gewesen. Durch § 49 Nr. 9 Buchst. b) und Nr. 11 KSVG würden weder Behörden eingerichtet, noch werde das Verwaltungsverfahren bestimmt. Es werde lediglich der Kreis der Versicherungspflichtigen geringfügig erweitert. Auch die Besonderheiten der Beitragsberechnung für die selbständigen Künstler und Publizisten stellten keine Regelungsnormen dar, die in der Lage wären, die Kompetenz der Länder zu verdrängen.

82 Die Anforderungen an einen sozialversicherungsrechtlichen Beitrag seien ersichtlich geringer als die Anforderungen an eine Sonderabgabe. Die sonstigen abgabenrechtlichen Kriterien der Abgeltung eines individuellen Vorteils, der Gruppennützigkeit sowie der engbegrenzten, nur ausnahmsweise gerechtfertigten Zulässigkeit von fremdnützigen Abgaben, träten im Rahmen der Sozialversicherung in den Hintergrund. Das Sozialversicherungsrecht werde vom Prinzip des sozialen Ausgleichs getragen. Entscheidend für die soziale Einstandspflicht der Vermarkter sei, daß sie eine Schlüsselposition bei der Vermittlung von Kunst und Publizistik einnähmen. Es wäre nicht gerechtfertigt, die Allgemeinheit mit Leistungen zu belasten, deren Äquivalent in spezifischem Maße den Vermarktern zugute komme.

83 Soweit die Beschwerdeführer rügten, daß der Künstlersozialabgabe auch solche Entgelte zugrundegelegt würden, die an nichtversicherungspflichtige Künstler und Publizisten gezahlt würden, weist die Gewerkschaft Kunst darauf hin, daß die damit angesprochenen Grundsätze der Individualität der Beitragserhebung und der Kongruenz von Beitragspflicht und Versicherungspflicht nicht zwingende Strukturprinzipien des geltenden Sozialversicherungsrechts seien. Es sei zwar richtig, daß die Beitragserhebung der klassischen Sozialversicherung an das konkrete Arbeitsverhältnis und an die in diesem Rahmen gezahlten Entgelte anknüpfe. Jedoch werde dieser Grundsatz bereits bei der Höhe der zu zahlenden Beiträge verlassen. Schon 1957 sei das Anwartschaftsdeckungsprinzip aufgegeben worden. Statt dessen sei zunächst ein Abschnittsdeckungsverfahren, ab 1969 ein Umlageverfahren eingeführt worden. Im übrigen verlangten die Beschwerdeführer vom Gesetzgeber nahezu Unmögliches. Würde die Abgabepflicht an die konkrete Versicherungspflicht des jeweiligen Auftragnehmers geknüpft, gäbe es kaum überwindliche Schwierigkeiten des Verwaltungsvollzugs. Eine Wettbewerbsverzerrung zwischen den Vermarktern und – daraus folgend – zwischen versicherungspflichtigen und nichtversicherungspflichtigen Künstlern und Publizisten wäre eine zwingende Folge der an der Versicherungspflicht orientierten individuellen Beitragserhebung.

84 6. Die Industriegewerkschaft Druck und Papier verweist in ihrer Stellungnahme darauf, daß der Gesetzgeber mit dem Künstlersozialversicherungsgesetz nicht schlechthin rechtspolitisches Neuland betreten habe. Bereits mit § 12 a Tarifvertragsgesetz sei im Kontext des Arbeitsrechts die Fiktion brüchig geworden, „Freie” seien Unternehmer. Die freien Künstler verfügten nur über minimale Teile der für eine existenzsichernde Tätigkeit erforderlichen Produktionsmittel. Sie seien damit gezwungen, ihre Arbeitsergebnisse einem Verwerter zur Verfügung zu stellen, der über die erforderlichen Produktionsanlagen verfüge. Ein Schriftsteller könne von der Veräußerung von Manuskripten, die er auf der eigenen Schreibmaschine erstellt habe, nicht leben; erst die Vervielfältigung und Verbreitung seines Werkes mit den Hilfsmitteln eines Verlages gewährleiste eine – halbwegs – existenzsichernde Nutzung.

85 Zwischen selbständigen Künstlern und Publizisten einerseits und Verwertern andererseits bestehe ein umfassendes Aufeinanderangewiesensein. Ein Verlag ohne Autoren sei ebensowenig existenzfähig wie ein Autor ohne Verleger. Bereits daraus entstehe ein Solidarzusammenhang, der von der Sache her die Künstlersozialabgabe rechtfertige. Dieser Zusammenhang könne im Einzelfall dadurch als brüchig erscheinen, daß selbständige Künstler und Publizisten ihre Arbeitsleistung für unterschiedliche Verwerter erbrächten; beseitigt werde er dadurch jedoch nicht, soweit es um eine Betrachtung auf der Gruppenebene gehe.

86 Zur Rüge der Beschwerdeführer, bei der Künstlersozialabgabe fehle es an der nach den „Strukturmerkmalen” der Sozialversicherung erforderlichen Individualisierung und Kongruenz, argumentiert die Gewerkschaft Druck und Papier in gleicher Richtung wie die Gewerkschaft Kunst. Sie macht ferner geltend, die gesetzliche Ausgestaltung der Künstlersozialabgabe führe vor allem dazu, daß sie die Konkurrenzsituation bei selbständigen Künstlern und Publizisten nicht zu Lasten Versicherungspflichtiger verändere. Es sei nicht zu übersehen, daß gerade Schulbuch-, Fach- und wissenschaftliche Verlage einen Großteil ihres Angebots mit Werken „nebenberuflicher” Urheber abdeckten. Mit „Freizeitautoren” könnten aber selbständige Autoren und Publizisten kaum noch konkurrieren; die im Bereich fachlicher oder wissenschaftlicher Literatur bezahlten Honorare würden nicht mehr im entferntesten ausreichen, die Existenz der Autoren zu sichern. In Teilbereichen habe also schon in der Vergangenheit für selbständige Künstler und Publizisten ein vernichtender Verdrängungswettbewerb mit „Freizeit- und Hobbyurhebern” stattgefunden; da dies geschehen sei, und folglich dort auch keine existenzsichernden Honorare mehr bezahlt zu werden brauchten, werde nun auch noch die Erhebung einer Künstlersozialabgabe auf die ausbezahlte Honorarsumme für verfassungswidrig erklärt.

87 7. In den übrigen Stellungnahmen wird ebenfalls auf die schlechte soziale Situation der selbständigen Künstler und Publizisten sowie ihre wirtschaftliche Abhängigkeit von den Vermarktern hingewiesen. Eine Individualisierung in der Künstlersozialabgabe werde angesichts der im Markt bestehenden Kräfteverhältnisse unweigerlich dazu führen, daß entweder die Honorare der Künstler um den Sozialabgabeanteil des Vermarkters gekürzt oder solche Künstler, die Arbeitgeberanteile beanspruchten, aus dem Markt gedrängt würden. Ein gutes Beispiel für diesen Mechanismus biete das Schicksal des Folgerechts gemäß § 26 Urhebergesetz. Es gebe bildenden Künstlern einen Vergütungsanspruch gegen Kunsthändler, die einen Weiterverkauf eines Kunstwerks tätigten: Der Künstler habe Anspruch auf 5 v. H. des Veräußerungserlöses, der Kunsthändler sei einer Verwertungsgesellschaft, nicht aber dem Künstler selbst gegenüber auskunftspflichtig. Das Folgerecht sei im Jahre 1965 in das Urheberrecht eingeführt und 1972 modifiziert worden. In den folgenden Jahren seien diejenigen Künstler, die über die Verwertungsgesellschaft Bild-Kunst ihren Folgerechtsanteil geltend gemacht hätten, aufgrund eines organisierten Boykotts der Galerien und Versteigerer aus dem Kunstmarkt gedrängt worden; dieser Umstand sei durch eine Fülle von Material belegt worden. Er habe dazu geführt, daß die bildenden Künstler in ihren großen Mehrheit dazu gezwungen gewesen seien, auf die Durchsetzung des Folgerechtsanspruchs zu verzichten, um ihre Marktchancen nicht zu verlieren. Erst der Abschluß eines Pauschalvertrages zwischen der Verwertungsgesellschaft Bild-Kunst und den Organisationen des Kunsthandels im Jahre 1980 habe dazu geführt, daß die Folgerechte nunmehr ohne Beeinträchtigung der Künstler wahrgenommen werden könnten. Der Kunsthandel habe sich nach seinen Erfahrungen mit dem Folgerecht im Hinblick auf eine Gesamtregelung für Folgerecht und Künstlersozialabgabe bereits im Jahre 1980 bereit erklärt, eine Ausgleichsvereinigung nach § 32 KSVG zu bilden, und entrichte im Rahmen dieser Ausgleichsvereinigung seine Abgaben.

IV.

88 In ihren Erwiderungen weisen die Beschwerdeführer ergänzend darauf hin, daß der Anteil der Selbstvermarkter an den Versicherten von der Künstlersozialkasse im September 1986 im Bereich Bildende Kunst mit 54,58 vom Hundert (Vorjahr 53,0 vom Hundert), im Bereich Darstellende Kunst mit 49,19 vom Hundert (Vorjahr 53,0 vom Hundert), im Bereich Musik mit 53,95 vom Hundert (Vorjahr 51,4 vom Hundert) und im Bereich Wort mit 25,12 vom Hundert (Vorjahr 26,7 vom Hundert) beziffert worden sei. In keinem der vier Bereiche entspreche der Selbstvermarktungsanteil damit auch nur entfernt dem Vomhundertsatz, den sich die Befürworter der gesetzlichen Regelung seinerzeit mit Rücksicht auf einen politisch vertretbaren Bundeszuschuß ausgedacht hätten. Auch habe die Künstlersozialkasse bisher nur einen Bruchteil der abgabepflichtigen Unternehmen zu erfassen vermocht. Das habe eine „Bestrafung” und eine eklatante Wettbewerbsverzerrung zum Nachteil der Unternehmen zur Folge, die ihren Melde- und Abgabepflichten nachgekommen seien.

Entscheidungsgründe

B.

89 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

I.

90 Die Beschwerdeführer sind durch das Künstlersozialversicherungsgesetz selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Die zur Abgabe Verpflichteten haben gemäß § 27 Abs. 1 die Summe der von ihnen zu zahlenden Entgelte zu melden, die Künstlersozialabgabe zu berechnen und diese an die Künstlersozialkasse zu zahlen. Außerdem haben die zur Abgabe Verpflichteten innerhalb von zehn Tagen nach Ablauf jeden Kalendermonats eine Vorauszahlung auf die Abgabe an die Künstlersozialkasse zu leisten (§ 27 Abs. 2 KSVG). Die Melde-, Berechnungs- und Zahlungspflicht folgt direkt aus dem Gesetz, das insbesondere keine Bescheide der Künstlersozialkasse vorsieht.

II.

91Ein Rechtsweg unmittelbar gegen die Vorschriften des Künstlersozialversicherungsgesetzes ist nicht eröffnet. Die Verweisung auf einen anderweitigen wirkungsvollen Rechtsschutz zunächst durch Anrufung der Fachgerichte, der die Verfassungsbeschwerde unter dem Gesichtspunkt ihrer Subsidiarität unzulässig machen würde (BVerfGE 71, 305 (335 f.)), ist im vorliegenden Fall den Beschwerdeführern nicht zumutbar.

92 Umstände, die allgemein betrachtet für eine Subsidiarität der Rechtssatz-Verfassungsbeschwerde gegenüber anderweitigem vor den Fachgerichten zu erlangendem Rechtsschutz sprechen (vgl. BVerfGE 68, 319 (325 f.); 71, 305 (336)), sind im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Die Fachgerichte sind nicht zuständig, Vorschriften des Künstlersozialversicherungsgesetzes zu verwerfen. Aufklärungsbedürftige Sachfragen, die der verfassungsgerichtlichen Entscheidung vorgriffen, werden sich kaum stellen. Auch sonst wäre hier von einem vorgeschalteten sozialgerichtlichen Verfahren nur wenig an Aufbereitung des Prozeßstoffs und Förderung der verfassungsgerichtlichen Entscheidung zu erwarten. Zudem verbietet die Tatsache, daß es um die Gültigkeit einer Neuregelung geht, die bestimmte Berufsgruppen sozial absichern soll, einen längeren Aufschub der Entscheidung. Die Betroffenen müssen sich so schnell wie möglich darauf einstellen können, ob die vom Gesetzgeber im Künstlersozialversicherungsgesetz getroffenen Bestimmungen Bestand haben oder nicht. Schon die zur Künstlersozialabgabe Verpflichteten, vor allem aber die versicherten Künstler und Publizisten müssen im Hinblick auf das Künstlersozialversicherungsgesetz finanzielle Dispositionen von erheblicher Bedeutung treffen. Das läßt es nicht als tragbar erscheinen, den Bestand der rechtlichen Grundlage dieser Dispositionen länger als unbedingt nötig im Ungewissen zu lassen.

C.

93 Die Verfassungsbeschwerden sind im wesentlichen unbegründet.

I.

94 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde – im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG – zu prüfen (BVerfGE 11, 105 (110)). Sie ergibt sich im vorliegenden Fall aber aus Art. 74 Nr. 12 GG. Das Künstlersozialversicherungsgesetz ist dem „Recht der Sozialversicherung” zuzurechnen.

95 1. a) Der Begriff „Sozialversicherung” ist in Art. 74 Nr. 12 GG als weitgefaßter „verfassungsrechtlicher Gattungsbegriff” zu verstehen. Er umfaßt alles, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Neue Lebenssachverhalte können in das Gesamtsystem „Sozialversicherung” einbezogen werden, wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Durchführung und hinsichtlich der abzudeckenden Risiken, dem Bild entsprechen, das durch die „klassische” Sozialversicherung geprägt ist. Zur Sozialversicherung gehört jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit (vgl. BSGE 6, 213 (218, 227 f.)). Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine Notlage gehört nicht zum Wesen der Sozialversicherung. Außer dem sozialen Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten ist die Art und Weise kennzeichnend, wie die Aufgabe organisatorisch bewältigt wird: Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge der „Beteiligten” aufbringen (vgl. BVerfGE 11, 105 (111 ff.); 63, 1 (35)).

96 Beteiligter in diesem Sinne ist allerdings nicht einfach jeder, den der Gesetzgeber mit einer Abgabe belegt, deren Aufkommen zur Finanzierung von Sozialleistungen verwandt wird. Die Heranziehung nicht selbst Versicherter als Beteiligter bedarf vielmehr eines sachorientierten Anknüpfungspunktes in den Beziehungen zwischen Versicherten und Beitragspflichtigen, der diese Heranziehung nicht außerhalb der Vorstellungen liegend erscheinen läßt, von denen die Sozialversicherung in ihrem sachlichen Gehalt bestimmt wird. Auch das gehört zum „verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff” der Sozialversicherung.

97 b) Das bedeutet allerdings nicht, daß der Gesetzgeber kompetenzrechtlich Sozialversicherungsbeiträge nur unter den Voraussetzungen auferlegen darf, die das Bundesverfassungsgericht zuletzt in BVerfGE 67, 256 (274 ff.) für Sonderabgaben dargelegt hat; Sozialversicherungsbeiträge sind keine Sonderabgaben im Sinne dieser Rechtsprechung.

98 Sonderabgaben werden nicht aus einer eigenen Abgabenkompetenz erhoben, sondern unter Inanspruchnahme von Kompetenzen zur Regelung bestimmter Sachmaterien, die ihrer Art nach nicht auf Abgabenerhebung bezogen sind. Deshalb ist bei ihnen aus kompetenzrechtlichen Gründen eine materielle Begrenzung geboten, um die detaillierten Regelungen des Grundgesetzes zur Besteuerungskompetenz und der bundesstaatlichen Finanzverfassung vor einer Aushöhlung zu bewahren (siehe im einzelnen BVerfGE 55, 274 (298 ff.)). Die Gefahr der Aushöhlung besteht insbesondere dann, wenn die Sonderabgaben unter Berufung auf Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern ausgedehnt und so ausgestaltet werden, daß sie an die Stelle von Steuern treten können. Wegen dieser Konkurrenz versagt es das Grundgesetz dem Gesetzgeber kompetenzrechtlich, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden. Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabenaufkommen muß gruppennützig verwendet werden.

99 Demgegenüber ist die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG, die dem Bund das Recht zur konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der Sozialversicherung einräumt, bereits aus sich heraus auch auf die Regelung der Finanzierung der Sozialversicherung, mithin die Erhebung von Sozialversicherungsabgaben, gerichtet. Zu dem bei der Erhebung von Sonderabgaben typischerweise drohenden Konflikt mit den Regelungen der Finanzverfassung kann es hier nicht kommen. Die Sozialversicherungsbeiträge dienen von vornherein nicht der allgemeinen Mittelbeschaffung des Staates, sondern finden ihren Grund und ihre Grenze in der Finanzierung der Sozialversicherung. Der Gesetzgeber kann sich seiner Regelungskompetenz für die Sozialversicherung nicht bedienen, um dadurch Mittel für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben aufzubringen. Die Finanzmasse der Sozialversicherung ist tatsächlich und rechtlich von den allgemeinen Staatsfinanzen getrennt. Ein Einsatz der Sozialversicherungsbeiträge zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates ist ausgeschlossen. Soweit gesetzgeberische Regelungen sich sachlich-gegenständlich im Kompetenzbereich Sozialversicherung halten (siehe oben a), sind kompetenzrechtlich auch die zur Finanzierung der Sozialversicherung getroffenen Regelungen unbedenklich. Weitergehende Begrenzungen sind aus Kompetenzgründen weder erforderlich noch angezeigt.

100 2. Das Künstlersozialversicherungsgesetz und insbesondere seine Vorschriften über die Erhebung der Künstlersozialabgabe gehören zum „Recht der Sozialversicherung” im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG.

101 Das Gesetz regelt die Versicherung selbständiger Künstler und Publizisten in der Rentenversicherung der Angestellten und in der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 1 KSVG). Rentenversicherung und Krankenversicherung betreffen ein „klassisches” Risiko der Sozialversicherung, nämlich die Vorsorge gegenüber Alter und Krankheit. Indem die selbständigen Künstler und Publizisten in die gesetzliche Rentenversicherung und die gesetzliche Krankenversicherung einbezogen werden, ändert sich auch nichts daran, daß diese Versicherungen der gemeinsamen Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit dienen: Träger der Sozialversicherung der selbständigen Künstler und Publizisten sind die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte sowie die gesetzlichen Krankenkassen und Ersatzkassen; die Mittel für die Versicherung nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz werden durch Beitragsanteile der Versicherten zur einen Hälfte, durch die Künstlersozialabgabe und durch einen Zuschuß des Bundes zur anderen Hälfte aufgebracht (§ 10 KSVG). Zur Zahlung der Künstlersozialabgabe verpflichtet sind die sogenannten Vermarkter im Sinne von § 24 KSVG. Deren Heranziehung als Beteiligte weist – ungeachtet der noch zu erörternden Frage ihrer materiell-rechtlichen Zulässigkeit – aufgrund der in der Lebenswirklichkeit bestehenden wechselseitigen Angewiesenheit von Künstlern und Publizisten auf der einen, ihrer Vermarkter auf der anderen Seite sowie den zwischen ihnen feststellbaren integrierten Arbeits- und auch Verantwortlichkeitszusammenhängen jedenfalls einen Anknüpfungspunkt auf, der nicht außerhalb der Vorstellungen liegt, von denen die Sozialversicherung in ihrem sachlichen Gehalt bestimmt wird. Die Höhe der Künstlersozialabgabe hängt allein von der Höhe der von den Versicherten gezahlten Beträge ab (§ 26 Abs. 1 Satz 1 KSVG). Die Künstlersozialabgabe dient auch nicht der Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben, sondern deckt ein Drittel der aus der Sozialversicherung der selbständigen Künstler und Publizisten erwachsenden Kosten ab.

II.

102 Das Künstlersozialversicherungsgesetz bedurfte nicht der Zustimmung des Bundesrates. Auch insoweit scheidet eine Grundrechtsverletzung der Beschwerdeführer – im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG – aus.

103 1. Die Beurteilung der Zustimmungsbedürftigkeit des Künstlersozialversicherungsgesetzes muß davon ausgehen, daß die Länder die umfassende Verwaltungszuständigkeit haben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt (Art. 83 und 30 GG). Das Zustimmungserfordernis des Art. 84 Abs. 1 GG soll diese Grundentscheidung der Verfassung zu Gunsten des föderativen Staatsaufbaus mit absichern und verhindern, daß insoweit Verschiebungen im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung über Bedenken des Bundesrates hinweg herbeigeführt werden können. Geht man von diesem Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG aus, wird ein Gesetz nicht bereits dadurch zustimmungsbedürftig, daß es die Interessen der Länder als Träger der Ausführungskompetenz lediglich berührt, etwa dadurch, daß es deren Verwaltungshandeln auf einem bestimmten Gebiet auslöst oder beendet. Das Zustimmungserfordernis gilt vielmehr für solche Bundesgesetze, die selbst Einrichtung oder Verfahren der Landesbehörden regeln. Ein Gesetz regelt in diesem Sinne das Verfahren der Landesbehörden, wenn es verbindlich die Art und Weise sowie die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung seiner Bestimmungen vorschreibt. Die Einrichtung von Landesbehörden regelt es nicht nur, wenn es neue Landesbehörden schafft, sondern auch, wenn es den näheren Aufgabenkreis einer Behörde festlegt. In diesen Fällen wird in die Verwaltungshoheit der Länder eingegriffen und nicht nur ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze (Art. 83 GG) betroffen. Wie Kompetenzvorschriften allgemein ist auch Art. 84 Abs. 1 GG nach der Zielsetzung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, in deren Regelungszusammenhang er steht, strikt auszulegen. Das gilt für die Auslegung des Begriffs „Regelung des Verwaltungsverfahrens” ebenso wie für die des Begriffs „Einrichtung der Behörden” (vgl. BVerfGE 55, 274 (318 ff.)).

104 2. Das Künstlersozialversicherungsgesetz regelt nicht die Einrichtung der Behörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Zur Einrichtung der Behörden im Sinne dieser Vorschrift gehört auch die Festlegung ihres näheren Aufgabenkreises, nicht jedoch eine bloß mittelbare Wirkung auf ihre Tätigkeit. Die Festlegung des Aufgabenkreises einer Behörde ist qualitativ zu sehen; rein quantitative Vermehrungen bereits bestehender Aufgaben greifen nicht in den den Ländern vorbehaltenen Bereich ein, sie sind vielmehr schon dadurch bedingt, daß den Ländern die Ausführung der Bundesgesetze vom Grundgesetz gemäß Art. 83 GG zugewiesen ist.

105 Indem § 1 KSVG die selbständigen Künstler und Publizisten in die gesetzliche Krankenversicherung einbezieht, wird der Aufgabenkreis der Träger dieser Versicherung nicht verändert. Deren Zuständigkeit ergibt sich bereits aus § 234 Abs. 1 RVO, den das Künstlersozialversicherungsgesetz unberührt gelassen hat. Die Reichsversicherungsordnung ist in dieser Vorschrift so formuliert, daß der Gesetzgeber durch eine Ausdehnung der Versicherungspflicht zugleich die Zahl der Versicherten erweitern kann. Die bereits bestehende Aufgabe wächst dadurch zwar in ihrem (quantitativen) Umfang, erhält aber keinen neuen Inhalt.

106 Die Einrichtung von Behörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG wird auch nicht dadurch geregelt, daß § 49 Nr. 11 i.V.m. § 51 KSVG die Ersatzkassen verpflichtet, jeden nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz zu Versichernden aufzunehmen, sofern er dies beantragt und im Zeitpunkt der Aufnahme in dem Bezirk wohnt, für den die Ersatzkasse zugelassen ist. Auch durch diese Bestimmungen werden die Aufgaben der Ersatzkassen nicht qualitativ verändert, sondern nur quantitativ vermehrt. Ihr Mitgliederkreis wird erweitert, während ihre Aufgabe gleich bleibt. Ihre Aufgabe ist es, anstelle der gesetzlichen Krankenkassen die Krankenversicherung ihrer Mitglieder durchzuführen. Bestimmend für diese Aufgabenzuweisung ist die Tätigkeit Krankenversicherung; diese Aufgabe ist als solche unabhängig von der Zahl und dem Beruf der Versicherten. Entscheidend ist insoweit allein, daß die Versicherten Mitglieder der gesetzlichen Krankenkassen gemäß § 234 Abs. 1 RVO wären, wenn sie sich nicht bei der Ersatzkasse versicherten.

107 Der Begriff „Einrichtung der Behörden” in Art. 84 Abs. 1 GG würde seine Konturen verlieren, wenn er bei gleicher Sachaufgabe jede Veränderung der Mitgliederstruktur der Ersatzkassen, und sei sie auch nur unbedeutend, erfaßte. Der Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder ist schon und gerade in der Einrichtung der Ersatzkassen an sich und der Zuweisung sachlich bestimmter Verwaltungsaufgaben an sie zu sehen. Veränderungen im Kreis der Bevölkerungsgruppen, die sich bei ihnen versichern können, führen nicht zu einem erneuten Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder, sondern verändern nur quantitativ den Umfang der sachlich bestimmten – und schon bestehenden – Aufgaben der Ersatzkassen.

108 3. Das Künstlersozialversicherungsgesetz regelt weiterhin nicht das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

109 a) Vorschriften über das Verwaltungsverfahren sind gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln. Dabei kann ein materieller Gesetzesbefehl eine Ausgestaltung erhalten, die auch das „Wie” des Verwaltungshandelns verfahrensmäßig bindend festlegt. Solche – möglicherweise verdeckten – Regelungen eines „Wie” des Verwaltungshandelns liegen dann vor, wenn die den Bürger betreffende materiell-rechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung bewirkt (BVerfGE 55, 274 (320 f.)). Festgelegt werden muß danach nicht nur irgendein, sondern ein verfahrensmäßiges Verhalten der Verwaltung. Das ist nicht der Fall, wenn eine Norm einen materiell- rechtlichen Anspruch gewährt und damit zwar ein Handeln der Behörde erzwingt, aber das Verfahren hierfür – auch indirekt – nicht mit festlegt.

110 b) Mißt man die in Rede stehenden Vorschriften des Künstlersozialversicherungsgesetzes an diesem Maßstab, ergibt sich, daß sie keine Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG enthalten. § 49 Nr. 4 Buchst. b KSVG läßt gerade ungeregelt, auf welche Weise die jeweils zuständige Kasse von der das Versicherungsverhältnis begründenden Feststellung Kenntnis erlangt. Es handelt sich um den typischen Fall einer Norm, die ein Verwaltungshandeln der Länder auslöst, dieses Handeln aber nicht selbst regelt.

111 Das gleiche gilt für § 49 Nr. 9 Buchst. a und b KSVG. Beide regeln die Zahlungspflichten der Künstlersozialkasse und lösen damit zwar ein Verwaltungshandeln der Länder aus, die bestimmen müssen, an wen diese Zahlungen zu erfolgen haben. Das Künstlersozialversicherungsgesetz regelt jedoch gerade nicht das Verwaltungsverfahren der Länder selbst in dem Sinne, daß es das Verfahren der Länderbehörden verbindlich festlegte.

112 § 49 Nr. 12 KSVG ist verfassungsrechtlich nicht anders zu bewerten. Durch den Verweis auf die Satzung der Ersatzkasse in § 515 b Abs. 2 RVO enthält sich das Künstlersozialversicherungsgesetz einer eigenen Regelung des Verwaltungsverfahrens; es überläßt dies den Ländern.

113 Auch § 51 KSVG enthält nur eine materiell-rechtliche Bestimmung über den Mitgliederkreis der Ersatzkassen. Zwar wird durch diese Bestimmung die Notwendigkeit bewirkt, daß nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherte einen Antrag stellen und daß die Ersatzkassen diesen Antrag entgegennehmen und sich zu ihm verhalten. Damit wird indessen nur an eine schon bestehende Verfahrensregelung angeknüpft, deren Anwendbarkeit auf die nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz Versicherten eine bloße Folge der durch dieses Gesetz bewirkten Erweiterung des Mitgliederkreises der Ersatzkassen ist.

III.

114 Die Beschwerdeführer werden nicht dadurch in ihren Grundrechten verletzt, daß sie gemäß §§ 23 ff. KSVG zur Zahlung der Künstlersozialabgabe verpflichtet sind. Diese Zahlungspflicht ist mit ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, 14, 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG vereinbar.

115 1. Die Verpflichtung zur Zahlung der Künstlersozialabgabe berührt das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht. Die Abgabe steht weder infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs noch läßt sie – objektiv – eine berufsregelnde Tendenz erkennen. Sie soll nach der Intention des Gesetzgebers nicht etwa den Entschluß zur Wahl oder zur Art der Ausübung eines Berufs im Bereich der Vermarktung von Werken der Kunst oder Publizistik steuern. Auch hat sie schon wegen ihrer geringen Höhe objektiv keine solche berufspolitische Wirkung (vgl. BVerfGE 37, 1 (17 f.)). Die Künstlersozialabgabe knüpft lediglich formal an berufliche Tätigkeiten der Vermarktung von Kunst oder Publizistik an, um die ihr zugedachte Funktion der Mitfinanzierung der Sozialversicherung der selbständigen Künstler und Publizisten erfüllen zu können.

116 2. Eine Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 14 GG scheidet aus. Dieses Grundrecht schützt nicht, wie das Bundesverfassungsgericht stets betont hat, das Vermögen als solches gegen Eingriffe durch Auferlegung von Geldleistungspflichten (BVerfGE 4, 7 (18); st. Rspr.). Die Funktion der Eigentumsgarantie, den Bestand der durch die Rechtsordnung anerkannten einzelnen Vermögensrechte gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt zu bewahren (BVerfGE 72, 175 (195)), wird durch die Erhebung der Künstlersozialabgabe nicht berührt. Ein Ausnahmefall, in dem der Schutzbereich von Art. 14 GG durch die Erhebung einer Abgabe berührt sein könnte, liegt nicht vor.

117 3. Die Beschwerdeführer werden durch die Pflicht zur Zahlung der Künstlersozialabgabe nicht in ihrer wirtschaftlichen Handlungsfreiheit verletzt.

118 a) Als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr (BVerfGE 73, 261 (270) m. w. N.). Allerdings ist auch die Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet, vor allem denen der verfassungsmäßigen Ordnung (BVerfGE 50, 290 (366)). Der Gesetzgeber ist befugt, ordnend und klärend in das Wirtschaftsleben einzugreifen, und kann in diesem Zusammenhang auch Geldleistungen auferlegen (BVerfGE 18, 315 (329)). Die Pflicht zur Zahlung einer Abgabe berührt zwar die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen, sie verletzt aber nicht den durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Bereich, wenn dem Betroffenen angemessener Spielraum verbleibt, sich als verantwortlicher Unternehmer wirtschaftlich frei zu entfalten (vgl. BVerfGE 12, 341 (347 f.)). Dieser Spielraum ist gegeben, soweit die Abgabenbelastung verhältnismäßig ist (vgl. BVerfGE 48, 102 (115 f.)).

119 b) Die Belastung der Beschwerdeführer mit der Künstlersozialabgabe ist verhältnismäßig.

120 aa) Der Zweck der den Vermarktern (§ 24 KSVG) auferlegten Künstlersozialabgabe besteht gemäß § 10 KSVG darin, zusammen mit dem Zuschuß des Bundes (§ 34 KSVG) eine Hälfte der für die Versicherung der selbständigen Künstler und Publizisten benötigten Mittel aufzubringen, während die Versicherten selbst durch ihre Beiträge die andere Hälfte dieser Mittel bestreiten müssen; das Volumen der Künstlersozialabgabe richtet sich dementsprechend nach dem Bedarf der Künstlersozialkasse (§ 26 Abs. 1 KSVG). Dieser Zweck ist als solcher nicht willkürlich, stellt sich vielmehr als vertretbare Erwägung des Gemeinwohls dar, da zwischen selbständigen Künstlern und Publizisten und ihren Vermarktern in der Lebenswirklichkeit typischerweise ein integrierter Arbeitszusammenhang und auch eine Verantwortlichkeitsbeziehung besteht (siehe unten 4 b).

121 bb) Die Belastung der in § 24 KSVG genannten Vermarkter mit der für ihre Erhebung als Umlage ausgestalteten Künstlersozialabgabe ist geeignet, den genannten Zweck zu erreichen. Sie ist auch erforderlich, damit die zur Finanzierung der Beitragshälfte unter Berücksichtigung des Bundeszuschusses benötigten Mittel erbracht werden.

122 Nach der Regelung des Künstlersozialversicherungsgesetzes hängt das Volumen der Künstlersozialabgabe davon ab, wie hoch die von den Versicherten selbst gezahlte Beitragshälfte ist. Nur um für diese Versicherten, deren Beitrag sich allein nach den ihnen zugeflossenen Entgelten bemißt, unter Berücksichtigung des Bundeszuschusses für den Anteil der Selbstvermarkter (§ 26 Abs. 1 KSVG) die andere Beitragshälfte aufzubringen, und nur in dieser Höhe wird die Künstlersozialabgabe erhoben. Demgemäß ist für das Volumen der Abgabe nicht die Summe aller von den Vermarktern geleisteten Entgelte maßgebend, sondern nur die Summe der an die versicherten Künstler und Publizisten gezahlten Entgelte. Daß die Abgabe gleichwohl auf alle von den Vermarktern für künstlerische und publizistische Werke oder Leistungen an Künstler und Publizisten gezahlten Entgelte zu leisten ist (§ 25 Abs. 1 KSVG), ergibt sich erst aus ihrer Erhebung in Form einer Umlage, für die alle geleisteten Entgelte die Bemessungsgrundlage bilden. Deshalb wird auch der Prozentanteil der Abgabe gegenüber den Arbeitgeberbeiträgen zur Kranken- und Rentenversicherung (derzeit ca. 6 vom Hundert und 9,25 vom Hundert) deutlich herabgeschleust.

123 Diese Ausgestaltung der Erhebung der Künstlersozialabgabe ist erforderlich, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden und den Abgabensatz möglichst gering zu halten. Würden nur die an versicherungspflichtige Künstler und Publizisten gezahlten Entgelte mit der Abgabe belastet, erwüchsen denjenigen Vermarktern, die verstärkt Werke oder Leistungen solcher Künstler und Publizisten abnähmen, erhebliche zusätzliche Kosten, die bei den Vermarktern nicht versicherungspflichtiger Künstler und Publizisten nicht anfielen. Diese unterschiedliche Kostenbelastung würde zu unterschiedlichen Absatzchancen führen, deren Grund in der Belastung mit der Künstlersozialabgabe läge. Wie ein Vergleich mit der Höhe der Arbeitgeberanteile zur Finanzierung der Sozialversicherung ihrer Arbeitnehmer zudem ergibt, würde ein Abgehen von diesem Umlageprinzip für die Erhebung der Künstlersozialabgabe dazu führen, daß der Vomhundertsatz der Abgabe – bezogen allein auf die Entgelte an versicherungspflichtige Künstler und Publizisten – deutlich höher ausfallen müßte.

124 cc) Die Belastung der Vermarkter mit der Künstlersozialabgabe ist auch nicht unverhältnismäßig i. e. S. Wie die bisherigen Erfahrungen mit der Versicherung der selbständigen Künstler und Publizisten gezeigt haben, ist zu erwarten, daß sich der Vomhundertsatz der Künstlersozialabgabe im Bereich von 5 vom Hundert bewegen wird. Eine solche Belastung der von den Vermarktern gezahlten Entgelte für künstlerische oder publizistische Werke oder Leistungen hebt einen angemessenen Spielraum der Vermarkter, sich als Unternehmer wirtschaftlich zu entfalten, nicht auf. Sie erscheint nicht unzumutbar, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, daß die Abgabeverpflichteten diese Kosten jedenfalls zum Teil auf ihre Abnehmer, möglicherweise auch auf die selbständigen Künstler und Publizisten selbst überwälzen werden.

125 4. Die Belastung der Beschwerdeführer, die zu den in § 24 KSVG genannten Vermarktern zählen, verstößt nicht gegen deren Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

126 a) Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muß allerdings eine Auswahl sachgerecht treffen (BVerfGE 53, 313 (329)). Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern nur stets in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachverhalts, der geregelt werden soll (BVerfGE 17, 122 (130); st. Rspr.). Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt daher seine Präzisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs. Der Gleichheitssatz verlangt, daß eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sich – sachbereichsbezogen – auf einen vernünftigen oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen läßt (vgl. BVerfGE 42, 374 (388)).

127 Für den hier in Rede stehenden Sachbereich der Sozialversicherung stellt sich deshalb die Frage nach einem – bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise – sachlich einleuchtenden Grund dafür, daß ein Privater im Unterschied zu anderen Privaten über seine Steuerpflicht hinaus als Beteiligter im Sinne des Sozialversicherungsrechts zu einer Abgabe herangezogen wird, die weder ihm selbst noch seiner Gruppe zugute kommt, ihm vielmehr als fremdnützige Abgabe auferlegt wird, die sozialen Ausgleich und Umverteilung zum Ziel hat und herstellt.

128 Hierfür stellt die in der Literatur erhobene Forderung nach sozialer Gruppenhomogenität als Voraussetzung gesetzlicher Gruppensolidarität (P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 371; J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973, S. 63; W. Leisner, Sozialversicherung und Privatversicherung, 1974, S. 96) keinen geeigneten Anknüpfungspunkt dar. Es kann dahinstehen, wie weit dieser Forderung für die Einbeziehung neuer Gruppen als Versicherter in die Sozialversicherung Bedeutung zukommen mag, jedenfalls erscheint sie nicht geeignet, um die Heranziehung Dritter zu den Beitragslasten zulässig Versicherter zu begrenzen. Denn insoweit ist für die Sozialversicherung gerade eine Umverteilung und die Geltendmachung einer sozialen Verantwortlichkeit jenseits vorgegebener Gruppenhomogenität typisch; sie führt eben deswegen zu Fremdlasten, die gerade nicht eigen- oder gruppennützig sind (vgl. M. Kloepfer, Sozialversicherungsbeiträge und Gruppensolidarität, VSSR 1974, S. 156 (168); H. J. Papier, Besprechung von: J. Isensee, Umverteilung, AÖR 100 (1975), S. 640 (644)).

129 Andererseits reichen allgemeine Erwägungen zur Leistungsfähigkeit nicht aus, um die Belastung bestimmter Bürger mit Sozialversicherungsbeiträgen, die Fremdlasten sind, zu rechtfertigen. Insoweit unterscheidet sich die Belastung mit Sozialversicherungsbeiträgen von der Pflicht jedes Bürgers, Steuern zu zahlen. Während jeder Bürger ohne weiteres der Steuergewalt unterworfen ist, bedürfen weitere, auf Ausgleich und Umverteilung angelegte Abgabebelastungen im Hinblick auf die Belastungsgleichheit der Bürger einer besonderen Rechtfertigung. Dafür sind beliebige Konfigurationen, die sich der Gesetzgeber fallweise zusammensuchen kann, nicht ausreichend. Eine solche Rechtfertigung kann sich indes aus spezifischen Solidaritäts- oder Verantwortlichkeitsbeziehungen zwischen Zahlungsverpflichteten und Versicherten ergeben, die in den Lebensverhältnissen, wie sie sich geschichtlich entwickelt haben und weiter entwickeln, angelegt sind. Solche Beziehungen, die von einer besonderen Verantwortlichkeit geprägt sind, können z. B. aus auf Dauer ausgerichteten, integrierten Arbeitszusammenhängen oder aus einem kulturgeschichtlich gewachsenen besonderen Verhältnis gleichsam symbiotischer Art entstehen. Das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern ist der in der modernen Erwerbs- und Industriegesellschaft weithin typische und nach der Dichte der ihm zugrundeliegenden Sozialbeziehung beispielhafte, aber – auch nach geltendem Sozialversicherungsrecht – nicht etwa der einzige Fall einer solchen spezifischen Verantwortlichkeit.

130 b) aa) Die Belastung der Vermarkter mit der Künstlersozialabgabe zur Finanzierung eines Teils der Kosten der Sozialversicherung selbständiger Künstler und Publizisten findet ihre Rechtfertigung in dem besonderen kulturgeschichtlich gewachsenen Verhältnis zwischen selbständigen Künstlern und Publizisten auf der einen sowie den Vermarktern auf der anderen Seite. Dieses Verhältnis hat einen spezifischen Charakter, der über ein bloßes wechselseitiges Aufeinanderangewiesensein, wie es etwa zwischen Produzenten und Handel oder Erzeugern und Verbrauchern besteht, hinausgeht. Künstler und Publizisten erbringen unvertretbare, d. h. höchstpersönliche Leistungen, die in besonderer Weise der Vermarktung bedürfen, um ihr Publikum und also ihre Abnehmer zu finden. Dieses Verhältnis hat gewisse symbiotische Züge; es stellt einen kulturgeschichtlichen Sonderbereich dar, aus dem eine besondere Verantwortung der Vermarkter für die soziale Sicherung der – typischerweise wirtschaftlich Schwächeren – selbständigen Künstler und Publizisten erwächst, ähnlich der der Arbeitgeber für ihre Arbeitnehmer.

131 Es würde die Eigenart künstlerischen und publizistischen Schaffens verkennen und wäre daher sachwidrig, eine soziale Schutzbedürftigkeit der Künstler und Publizisten und eine soziale Verantwortung der Vermarkter ungeachtet dessen nur darum zu verneinen, weil rechtsförmlich kein Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Verhältnis vorliegt. Denn dieses ist, wie dargelegt, zwar der hauptsächliche und weithin typische, aber nicht der ausschließliche Fall einer sozialen Verantwortlichkeit, die die Heranziehung zu fremdnützigen Sozialversicherungsbeiträgen rechtfertigt. Das Recht findet die Eigenart der Existenzform als Künstler oder Publizist vor, die mit dem Sachgehalt dieser Tätigkeit in Zusammenhang steht. Es ist dann sachgerecht, bestehender sozialer Schutzbedürftigkeit in einer Weise Form und Gestalt zu geben, die dieser Eigenart Rechnung trägt, anstatt vorab zur Bedingung zu machen, daß diese Existenzform sich auflöst und in ein förmliches Arbeitnehmerverhältnis übergeht.

132 bb) Es verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, daß die Künstlersozialabgabe in der Form einer Umlage auf alle, nicht nur auf die von den Vermarktern an versicherungspflichtige Künstler und Publizisten gezahlten Entgelte erhoben wird. Das Volumen der Abgabe wird dadurch nicht über die Beitragshälfte für die versicherten Künstler und Publizisten hinaus erhöht, die an nicht versicherte Künstler und Publizisten geleisteten Entgelte werden nicht als solche in die Abgabe einbezogen (siehe oben C III. 3 b). Der sachliche Grund für diese Ausgestaltung der Erhebung der Künstlersozialabgabe als Umlage liegt darin, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern (siehe oben C III. 3 b). Diese Wettbewerbsverzerrungen wären um so größer, als die Höhe der – nach dem Bedarfsdeckungsprinzip bemessenen – Abgabenlast, wenn sie nur auf die Entgelte an versicherungspflichtige Künstler und Publizisten erhoben würde, erheblich stiege. Das Bundesverfassungsgericht hat im Hinblick auf die Auswahl von mit Abgaben Belasteten arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Überlegungen als sachliche Gründe anerkannt (vgl. BVerfGE 14, 312 (319 f.)). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Dem Gesetzgeber stand es daher im Hinblick auf den Gleichheitssatz jedenfalls frei, Maßnahmen zur Vermeidung solcher Wettbewerbsverzerrungen zu ergreifen, um dadurch den sozialen Schutz, der auf der einen Seite gewährt wird, nicht auf der anderen Seite wegzunehmen.

IV.

133 Die gesetzliche Abgrenzung des Personenkreises, der zur Zahlung der Künstlersozialabgabe verpflichtet ist (§ 24 KSVG), verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gesetzgeber wird allerdings zu prüfen haben, ob die Eigenwerbung treibende Wirtschaft in den Kreis der Abgabepflichtigen einbezogen werden muß, soweit sie als ihre eigene Werbeagentur tätig wird und künstlerische Arbeit professionell vermarktet.

134 1. Der Gesetzgeber hat in § 24 KSVG die professionellen Vermarkter mit der Pflicht zur Zahlung der Künstlersozialabgabe belegt. Personen, die Werke und Leistungen selbständiger Künstler und Publizisten nicht professionell oder überhaupt nicht vermarkten, brauchen demgegenüber die Künstlersozialabgabe nicht zu bezahlen. Mit dem Kriterium der Professionalität der Vermarktung hat der Gesetzgeber ein sachgerechtes Kriterium für die Abgrenzung des Kreises der Zahlungspflichtigen gewählt. Wer es selbst zu seinem Beruf gemacht hat, künstlerische oder publizistische Werke und Leistungen zu vermarkten, steht der sozialen Sicherung dieser Personengruppe näher als diejenigen, die nur gelegentlich vermarktend tätig werden. Die Leistungen der selbständigen Künstler und Publizisten sind unabdingbare Voraussetzung des wirtschaftlichen Handelns derjenigen, die die Vermarktung zu ihrer wirtschaftlichen Lebensgrundlage oder zum Gegenstand ihres Unternehmens gemacht haben.

135 2. Auch die Belastung derjenigen professionellen Vermarkter, die nur in geringem Umfang oder überhaupt nicht Werke und Leistungen versicherungspflichtiger Künstler und Publizisten abnehmen, ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie ergibt sich, wie dargelegt, als notwendige Folge aus der Absicht des Gesetzgebers, die Erhebung der Künstlersozialabgabe als Umlage auszugestalten, um dadurch Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden (siehe oben III. 3 b) bb). Ist diese Absicht ihrerseits mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, so ist es auch die daraus sich notwendig ergebende Folge.

136 3. Bedenklich ist es allerdings, daß der Gesetzgeber, wie § 24 Abs. 1 Nr. 5 KSVG zeigt, generell darauf verzichtet hat, Unternehmen der Eigenwerbung treibenden Wirtschaft, nämlich solche, die ohne Einschaltung einer Werbeagentur Werke und Leistungen selbständiger Künstler und Publizisten vermarkten, ebenfalls mit der Pflicht zur Zahlung der Künstlersozialabgabe zu belegen. Handeln diese Unternehmen wie professionelle Vermarkter, gebietet es der Gleichheitssatz, sie ebenfalls der Abgabepflicht zu unterwerfen.

137 Zur Zeit kann allerdings ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch nicht festgestellt werden. Der Gesetzgeber darf bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie besonders im Bereich der Sozialversicherung auftreten, typisieren (vgl. BVerfGE 63, 119 (128) m. w. N.). Handelt es sich um komplexe Sachverhalte, so kann es vertretbar sein, daß ihm zunächst eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen eingeräumt wird und daß er sich in diesem Anfangsstadium mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügt (BVerfGE 70, 1 (34)). Diese Voraussetzungen waren bei Erlaß des Künstlersozialversicherungsgesetzes gegeben: Es galt, die Einbeziehung der selbständigen Künstler und Publizisten in die gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung erstmals zu regeln. Hinreichende Erfahrungen lagen insoweit noch nicht vor. Anders als bei den in § 24 KSVG genannten Vermarktern handelt es sich bei Wirtschaftsunternehmen, die Werke und Leistungen selbständiger Künstler und Publizisten für ihre Werbung vermarkten, nicht um eine einheitliche Gruppe; zudem können hier schwierige Abgrenzungsfragen auftreten. Bei dieser Sachlage hätte eine sofortige Einbeziehung dieser Unternehmen zu Erschwerungen, namentlich aber zur Komplizierung der gesetzlichen Regelung geführt und damit deren Wirksamkeit gefährden können. Für den hier in Frage stehenden Zeitraum seit dem 1. Januar 1983 kann es mithin verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn der Gesetzgeber Wirtschaftsunternehmen, die Werke und Leistungen selbständiger Künstler und Publizisten im Rahmen ihrer Werbung professionell vermarkten, noch nicht zur Künstlersozialabgabe herangezogen hat.

V.

138 Die Festsetzung des Vomhundertsatzes der Künstlersozialabgabe auf 5 vom Hundert für die Jahre 1983, 1984, 1986 und 1987 durch § 57 Abs. 3 KSVG verstößt ebenfalls nicht gegen Grundrechte der Beschwerdeführer. Nachdem der Gesetzgeber in dieser Vorschrift zunächst nur für die Jahre 1983 und 1984 den Vomhundertsatz der Künstlersozialabgabe auf 5 vom Hundert festgesetzt hatte, hat er sich genötigt gesehen, durch das Gesetz über die Erhebung der Künstlersozialabgabe in den Jahren 1986 und 1987 den gleichen Vomhundertsatz auch für diese Jahre zu bestimmen. Dieses Gesetz ist im Bundestag einstimmig verabschiedet worden, ohne daß irgendwelche Bedenken gegen die Höhe des Vomhundertsatzes erhoben worden wären (siehe Deutscher Bundestag, Sten. Prot. 10/13085 ff.). Auch die Beschwerdeführer haben nicht vorgetragen, daß sich der gesetzlich festgelegte Vomhundertsatz in den Jahren seit 1983 als zu hoch erwiesen habe.

139 Der Gesetzgeber hat sich in § 26 Abs. 1 KSVG für eine nach Bereichen differenzierende Festlegung des Vomhundertsatzes der Künstlersozialabgabe entschieden. Ob dies verfassungsrechtlich geboten war, kann dahinstehen. Nachdem der Gesetzgeber indes diese Entscheidung getroffen hat, wird der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung allerdings nunmehr diesen Vomhundertsatz für die Jahre ab 1988 unter Berücksichtigung des Grundsatzes des § 10 KSVG getrennt nach den Bereichen Wort, bildende Kunst, Musik und darstellende Kunst festzusetzen haben. Dabei wird er berücksichtigen müssen, daß der Anteil der Selbstvermarkter, wie die Auskunft der Künstlersozialkasse ergeben hat, in den verschiedenen Bereichen unterschiedlich hoch ist. Dies macht eine Aufteilung des gesamten Bundeszuschusses auf die einzelnen Bereiche im Verhältnis zum Anteil der Selbstvermarkter notwendig.

140 Der Gesetzgeber wird zu prüfen haben, ob er den Zuschuß des Bundes zu den Kosten der Künstlersozialversicherung weiterhin auf 17 vom Hundert der Ausgaben der Künstlersozialkasse begrenzt (§ 34 Abs. 2 Satz 1 KSVG). Dieser Vomhundertsatz ist auf den Anteil der Selbstvermarkter an der Zahl der selbständigen Künstler und Publizisten ausgerichtet. Auch insoweit war der Gesetzgeber bei Erlaß des Künstlersozialversicherungsgesetzes zunächst darauf angewiesen, angesichts des komplexen Sachverhalts die nötigen Erfahrungen zu sammeln. Nachdem mittlerweile der Anteil der Selbstvermarkter in den einzelnen Bereichen des § 26 Abs. 1 Satz 1 KSVG über mehrere Jahre hinweg erfaßt worden ist, muß der Gesetzgeber diese Erfahrungen bei der Festsetzung des Bundeszuschusses berücksichtigen.

VI.

141 Die in § 52 Abs. 5 KSVG geregelte Zuschlagspflicht der Vermarkter verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

142 Künstler und Publizisten, die gemäß § 52 KSVG von der Versicherungspflicht befreit sind, können nach Absatz 5 dieser Vorschrift jedesmal, wenn sie von einem nach § 24 KSVG zur Abgabe Verpflichteten Entgelt erhalten, von diesem einen Zuschlag zur anteilmäßigen Deckung der Aufwendungen verlangen, die ihnen entstehen, weil sie mit einem öffentlichen oder privaten Versicherungsunternehmen für sich und ihre Hinterbliebenen einen Versicherungsvertrag für den Fall der Invalidität, des Todes, des Erlebens des 65. oder eines niedrigeren Lebensjahres abgeschlossen haben. Das Künstlersozialversicherungsgesetz sieht nicht vor, daß dieser Zuschlag auf die von den Vermarktern zu zahlende Künstlersozialabgabe anzurechnen ist. Es kommt deshalb zu einer Doppelbelastung der Vermarkter, wenn sie einen Zuschlag zahlen. Einerseits fließt ein Entgelt, zu dem ein solcher Zuschlag gefordert wird, gemäß § 25 Abs. 1 KSVG in die Bemessungsgrundlage der Künstlersozialabgabe des jeweiligen Vermarkters ein, andererseits wird neben dieser Belastung mit der Künstlersozialabgabe noch der Zuschlag gemäß § 52 Abs. 5 KSVG geschuldet.

143 Diese Doppelbelastung führt zu einer Ungleichbehandlung der zuschlagspflichtigen Vermarkter gegenüber denjenigen, die keine Zuschläge zahlen müssen. Die Vermarkter können von sich aus keinen Einfluß auf das Entstehen dieser zusätzlichen Zahlungspflicht nehmen; sie hängt allein davon ab, ob der nach § 52 KSVG von der Versicherungspflicht Befreite einen solchen Zuschlag fordert. Für diese Ungleichbehandlung ist ein sachlicher Grund, der sich aus der unterschiedlichen Stellung der von der Versicherungspflicht gemäß § 52 KSVG befreiten gegenüber den hiernach nicht befreiten Künstlern und Publizisten im Verhältnis zu den Vermarktern ergeben könnte, nicht ersichtlich. Ebensowenig ergibt sich ein solcher Grund aus einer besonders gearteten vertraglichen Beziehung der Vermarkter zu diesen Künstlern und Publizisten, die nicht besteht. Es obliegt dem Gesetzgeber, diesen Gleichheitsverstoß zu beheben, etwa durch Streichung des § 52 Abs. 5 KSVG oder etwa dadurch, daß er eine Anrechnung der gezahlten Zuschläge auf die vom Vermarkter zu leistende Künstlersozialabgabe vorsieht.

VII.

144 Es verstößt nicht gegen das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 19 Abs. 4 GG, daß sie gemäß § 27 KSVG die Künstlersozialabgabe zu berechnen und diese an die Künstlersozialkasse zu zahlen haben, ohne daß ihnen gegenüber ein Verwaltungsakt ergeht, der die individuelle Zahlungspflicht festlegt. Zwar ist es gerade die Aufgabe des Art. 19 Abs. 4 GG, Handlungen der öffentlichen Gewalt, die ihrer Art nach Vollzugsakte sind, einer effektiven gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen (BVerfGE 24, 367 (402)). Die Auferlegung von Abgaben ist indes keine typische Vollzugshandlung, die das Künstlersozialversicherungsgesetz unter Inkaufnahme einer Rechtsschutzverkürzung auf den Gesetzgeber verlagert hätte. Vielmehr ist die Begründung von Abgabepflichten ein typischer Gegenstand der Gesetzgebung. Effektiver Rechtsschutz wird den Beschwerdeführern spätestens eröffnet, wenn die Künstlersozialkasse mit der Beitreibung der Künstlersozialabgabe beginnt. Dann ergehen Verwaltungsakte, die die Beschwerdeführer durch die zuständigen Gerichte auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen lassen können.

D.

145 Diese Entscheidung ist mit sieben Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

Fundstellen

Haufe-Index 1968960

BVerfGE 75, 108

BB 1987, 1529

NJW 1987, 3115

BGBl I 1987, 1689

AfP 1987, 583

SozR, 5425 § 1 Nr 1