Entscheidungsstichwort (Thema)
Auslandsverwendungszuschlag. Anrechnung von VN-Tagegeldern auf den Auslandsverwendungszuschlag. gerichtliche Kontrolle der Anrechnungsentscheidung
Leitsatz (amtlich)
- Ob Bezüge, die aus Anlass einer Verwendung des Beamten im Ausland von Dritten gezahlt werden, den Auslandsverwendungszuschlag mindern, unterliegt uneingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle.
- Durch den Auslandsverwendungszuschlag sollen die mit dem Auslandseinsatz verbundenen physischen und psychischen Belastungen und Gefahren für Leib und Leben abgegolten werden. Von Dritten erbrachte Leistungen, die die Kosten der allgemeinen Lebenshaltung decken, sind hierauf nicht anzurechnen.
Normenkette
BBesG § 58a; AuslVZV §§ 1-3, 5
Verfahrensgang
OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 16.08.2001; Aktenzeichen 2 A 10259/01) |
VG Koblenz (Urteil vom 08.01.2001; Aktenzeichen 9 K 2940/00.Ko) |
Tenor
Die Revision der Beklagten wird zurückgewiesen.
Auf die Revision des Klägers werden die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. August 2001 und des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Januar 2001 aufgehoben.
Die Beklagte wird unter Änderung ihres Bescheides vom 16. März 2000 und unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheids vom 29. September 2000 verpflichtet, dem Kläger den Auslandsverwendungszuschlag in ungekürztem Umfang zu bewilligen und den Nachzahlungsbetrag mit 5 über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskont-Überleitungs-Gesetzes seit dem 3. November 2000 zu verzinsen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
I.
Der Kläger war als Polizeibeamter des Landes Rheinland-Pfalz im Rahmen einer Abordnung zum Bundesgrenzschutz vom 16. bis zum 26. März 2000 Mitglied des multinationalen Polizeikontingents der Vereinten Nationen (VN) im Kosovo (UNMIK). Für diese Zeit erhielt er von den VN als “Mission Subsistence Allowance” ein Tagegeld in Höhe von 95 USD. Hiervon rechnete die Beklagte 50 DM auf den Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 180 DM pro Tag an.
Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger am 3. November 2000 Klage auf Bewilligung des ungekürzten Auslandsverwendungszuschlags erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags für die Zeit vom 16. bis zum 26. März 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und die weitergehende Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die von den VN gewährten Tagegelder seien grundsätzlich auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen. Sie dienten ausweislich Nr. 69 der VN-Richtlinien für die zivile Polizeikomponente im Kosovo vom 30. Juni 1999 der Deckung aller Unterkunfts- und Verpflegungskosten sowie aller sonstigen durch die Mission verursachten Kosten. Der ausschließlich materielle Bezug der VN-Tagegelder rechtfertige eine Anrechnung auf den Auslandsverwendungszuschlag, weil dieser ebenfalls die mit der besonderen Verwendung verbundenen materiellen und immateriellen Belastungen abgelte. Die grundsätzliche Möglichkeit einer Anrechnung von VN-Tagegeldern entbinde die für die Gewährung des Auslandsverwendungszuschlags zuständige Behörde jedoch nicht von der Prüfung, ob und inwieweit der Kalkulation des Auslandsverwendungszuschlags für den konkreten Einsatz Positionen zugrunde lägen, die auch Gegenstand des für diesen Einsatz gewährten VN-Tagegeldes seien. Das Ergebnis dieser Prüfung unterliege nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle, weil für die Feststellung der Zweckidentität und deren Reichweite – ebenso wie für die Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags als solche – eine volle rechtliche Determinierung nicht erfolgt, sondern seitens des Gesetz- und Verordnungsgebers ein Verwaltungsvorbehalt anerkannt worden sei. Die Beklagte dürfe sich allerdings nicht auf die reine Behauptung eines bestimmten, auf materielle Belastungen bezogenen Anteils am Auslandsverwendungszuschlag beschränken, sondern müsse ihre Entscheidung – gerichtlich überprüfbar – unter anderem auf einen zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt stützen und dürfe sich nicht von sachfremden, willkürlichen oder sonst unsachlichen Erwägungen leiten lassen.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Verletzung materiellen Rechts rügt. Sie beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. August 2001 aufzuheben, soweit der Klage stattgegeben worden ist, und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Januar 2001 in vollem Umfang zurückzuweisen sowie die Anschlussrevision des Klägers zurückzuweisen.
Der Kläger hat Anschlussrevision eingelegt, mit der er ebenfalls die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. August 2001 und des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Januar 2001 aufzuheben und die Beklagte unter Änderung ihres Bescheids vom 16. März 2000 sowie des Widerspruchsbescheids vom 29. September 2000 zu verpflichten, dem Kläger den auf 180 DM pro Tag festgesetzten Auslandsverwendungszuschlag für den Einsatz im März 2000 ungekürzt zu gewähren, den sich ergebenden Geldbetrag mit 5 über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontsatz-Überleitungs-Gesetzes seit Rechtshängigkeit zu verzinsen sowie die Revision der Beklagten zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Dagegen hat die Anschlussrevision des Klägers Erfolg. Der Kläger hat Anspruch auf Zahlung des ungekürzten Auslandsverwendungszuschlags für die Zeit vom 16. bis zum 26. März 2000.
Gemäß § 58a Abs. 2 BBesG, eingefügt durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes über dienstrechtliche Regelungen für besondere Verwendungen im Ausland (Auslandsverwendungsgesetz – AuslVG) vom 28. Juli 1993 (BGBl I S. 1394), wird nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 58a Abs. 1 BBesG erlassenen Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags (Auslandsverwendungszuschlagsverordnung – AuslVZV), anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Januar 2000 (BGBl I S. 65), der Auslandsverwendungszuschlag für eine besondere Verwendung gewährt, die aufgrund eines Übereinkommens, eines Vertrages oder einer Vereinbarung mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet. Der Einsatz des Klägers im Kosovo vom 16. bis zum 26. März 2000 als Mitglied des multinationalen Polizeikontingents der Vereinten Nationen (VN) genügt diesen Anforderungen. Darüber besteht kein Streit.
Erhält der Beamte für die Verwendung anderweitig Bezüge, mit denen ebenfalls Belastungen abgegolten werden, die beim Auslandsverwendungszuschlag berücksichtigt worden sind, sind diese gemäß § 58a Abs. 4 Satz 5 BBesG, § 5 Abs. 1 AuslVZV anzurechnen. Bei den von den VN an die Mitglieder des multinationalen Polizeikontingents im Kosovo als “Mission Subsistence Allowance” gezahlten Tagegeldern handelt es sich nicht um Bezüge, mit denen vollständig oder teilweise dieselben Belastungen wie durch den Auslandsverwendungszuschlag abgegolten worden sind.
Sinn der Anrechnungsbestimmung ist die Vermeidung von Doppelzahlungen. Es soll verhindert werden, dass der Bedienstete, der im Ausland im Rahmen humanitärer und unterstützender Maßnahmen verwendet wird, aus demselben Anlass von verschiedenen Kassen Gelder mit derselben Zweckbestimmung empfängt. Dies erfordert einen Vergleich der verschiedenen Zahlungen. Ist deren Zweckbestimmung identisch, muss die von dritter Seite erbrachte Leistung in vollem Umfang auf den Auslandsverwendungszuschlag angerechnet werden. Sind die Zwecke teilweise deckungsgleich, darf der Auslandsverwendungszuschlag nur in dem Umfang der Übereinstimmung gekürzt werden.
Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Zweckidentität besteht, unterliegt uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Zwar mag es im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten, die Zweckbestimmung einer potenziell anrechenbaren Zahlung zu ermitteln und gegebenenfalls ihren Umfang – bei Verfolgung mehrerer verschiedenartiger Ziele – zu bestimmen. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Verwaltung bei der Entscheidung, ob überhaupt eine Anrechnung erfolgen soll, ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist und dass diese Entscheidung von den Verwaltungsgerichten nur in eingeschränktem Umfang überprüft werden kann. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet einen möglichst lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪122 f.≫; 103, 142 ≪156≫). Aus dem Anspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Akte der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig zu kontrollieren. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz kann dem § 58a BBesG nicht entnommen werden.
Der Auslandsverwendungszuschlag hat Anreiz- und Ausgleichsfunktion. Die Ausgleichsfunktion bezieht sich auf die durch den Auslandseinsatz begründeten psychischen und physischen Belastungen sowie Gefahren. Wegen der vermehrten Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an humanitären und unterstützenden Maßnahmen im Ausland wurde es als notwendig angesehen, den für solche Maßnahmen benötigten Beamten und Soldaten einen Anreiz zur Teilnahme zu bieten und die mit der Teilnahme verbundenen Belastungen und Gefahren durch den Auslandsverwendungszuschlag angemessen abzugelten (vgl. BTDrucks 12/4749 S. 1, 8 f.; BTDrucks 12/4989 S. 1).
Den Begriff “Belastungen” konkretisiert § 2 AuslVZV. Danach werden ausschließlich allgemeine physische und psychische, der Art nach beispielhaft aufgeführte Belastungen sowie – wiederum der Art nach beispielhaft genannte – Gefahren für Leib und Leben berücksichtigt. Beispiele für materielle Belastungen sind nicht genannt. Aus dieser abgrenzenden Umschreibung ergibt sich bereits, dass der Ausgleich wirtschaftlicher Belastungen nicht der Zweck des Auslandsverwendungszuschlags ist.
Soweit gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 AuslVZV der Auslandsverwendungszuschlag “die mit der besonderen Verwendung verbundenen materiellen und immateriellen Belastungen und Erschwernisse” abgilt, werden nicht zwei gleichwertige Zwecke bestimmt. Die Kompensation materieller Belastungen ist nicht Zweck, sondern Folge der Zahlung. Es werden nur die mit den spezifischen, vom Auslandsverwendungszuschlag erfassten Belastungen und Gefahren unmittelbar im Zusammenhang stehenden Aufwendungen abgegolten. Dies entspricht § 1 Satz 2 EZulV, wonach durch die Erschwerniszulage ein mit der Erschwernis verbundener Aufwand mit abgegolten wird. Diese Regelung bestimmt gleichfalls nicht den Zweck der Erschwerniszulagen, sondern eine – weitere – Rechtsfolge. Daraus ergibt sich das Verbot der Zahlung zusätzlicher Aufwandsentschädigungen gemäß § 17 BBesG.
§ 3 AuslVZV schließt es aus, dass die mit dem Auslandseinsatz verbundenen Kosten durch den Auslandsverwendungszuschlag ersetzt werden. Der in sechs Stufen pauschalierte Zuschlag ist ungeeignet, die sich aus den näheren Umständen des Einsatzes im Ausland ergebenden, stark variierenden Kosten abzudecken. Insbesondere ist es nicht ausgeschlossen, dass dieser Aufwand die Höhe des Zuschlags nach der Stufe 1 übersteigt, so dass der Zuschlag die Anreiz- und Ausgleichsfunktion gemäß § 2 AuslVZV gar nicht mehr erfüllen könnte.
Auch § 3 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c AuslVZV spricht dagegen, dass der Auslandsverwendungszuschlag dem Ausgleich materieller Belastungen dient. Diese Vorschrift nennt als Beispiel für stärker ausgeprägte Belastungen und erschwerende Besonderheiten “hohe Kosten zur Beschaffung von qualitativ angemessenen Gütern des täglichen Bedarfs und für Zwecke der Kommunikation mit dem Heimatland”. Das qualifizierende Regelbeispiel konkretisiert § 2 Nr. 1 Tz. 1.5 AuslVZV, die ebenfalls eine Konkretisierung allgemeiner physischer und psychischer Belastungen darstellt, und kennzeichnet die besonderen Schwierigkeiten bei der Beschaffung spezifischer Güter und Leistungen, sofern eine unzureichende militärische oder vergleichbare Infrastruktur vorhanden ist. Die “hohen Kosten” sind nicht genannt als der finanzielle Aufwand, den zu treiben der Beamte gezwungen ist und der deshalb ausgeglichen werden muss, sondern als eine der alltäglichen Unzulänglichkeiten des Lebens im Verwendungsgebiet, welche die Betroffenen psychisch belasten. Es ist nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber mit der Darstellung des lediglich beispielhaft aufgeführten Sachverhaltes – der nicht einmal gegeben sein muss, um die “Stufe 2” zu erreichen – zum Ausdruck bringen wollte, der Auslandsverwendungszuschlag habe das Ziel, jeglichen oder jedenfalls den nicht auf die Unterkunft und die Verpflegung entfallenden finanziellen Aufwand auszugleichen.
Schließlich war es Auffassung von Bundesrat und Bundesregierung, dass die von den VN gezahlten Tagegelder nicht – jedenfalls nicht ohne weiteres – auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen sind. Nach der vom Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Ansicht führte die gleichzeitige Gewährung des Auslandsverwendungszuschlags, der “von den Vereinten Nationen gezahlten nicht anrechenbaren Tagegelder” und gegebenenfalls von Leistungen nach der Auslandstrennungsgeldverordnung neben der Inlandsbesoldung zu einer erheblich überdimensionierten Abgeltung der besonderen Umstände der Auslandsverwendung; mindestens die Anrechnung der VN-Tagegelder erschien nach Meinung des Bundesrates erforderlich, soweit sie nicht für anderweitige nicht abgegoltene tatsächliche Kosten für Unterkunft und Verpflegung benötigt wurden (vgl. BTDrucks 12/4989 S. 5). Diese Bedenken, denen im weiteren Gesetzgebungsverfahren Rechnung getragen werden sollte, hätte der Bundesrat nicht geäußert, wenn bereits nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung eine zumindest teilweise Anrechnung der VN-Tagegelder vorgesehen gewesen wäre. Insoweit ist jedoch der Gesetzentwurf unverändert beschlossen worden, nachdem die Bundesregierung ihn mit dem Hinweis verteidigt hat, dass auch VN-Tagegelder der Anrechnung unterliegen “könnten”, sofern sie gleichartige Belastungen und Gefahren abgelten (vgl. BTDrucks 12/4989 S. 6).
Durch die von den VN als “Mission Subsistence Allowance” dem Kläger gewährten Tagegelder werden ausschließlich die Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und sonstige Lebenshaltung abgegolten. Dies hat das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler festgestellt. Es sollen pauschaliert die durch den Einsatz entstehenden Kosten ersetzt werden. Diese Zweckbestimmung deckt sich nicht mit der Zweckbestimmung des Auslandsverwendungszuschlags, der die allgemeinen physischen und psychischen Belastungen sowie die Gefahren für Leib und Leben abgelten soll. Mangels Zweckidentität kommt eine Anrechnung nicht in Betracht.
Der Zinsanspruch ergibt sich aus § 291 Satz 1 BGB, der nach ständiger Rechtsprechung im öffentlichen Recht entsprechend anzuwenden ist, soweit das einschlägige Fachgesetz keine gegenteilige Regelung enthält (vgl. z.B. Urteil vom 28. Mai 1998 – BVerwG 2 C 28.97 – Buchholz 239.1 § 49 BeamtVG Nr. 5 S. 1 m.w.N.). § 3 Abs. 6 BBesG schließt die Anwendbarkeit des § 291 Satz 1 BGB nicht aus. Insoweit gilt nichts anderes als hinsichtlich § 49 Abs. 5 BeamtVG, der sich ebenfalls ausdrücklich auf die Verzugszinsen beschränkt (vgl. Urteil vom 28. Mai 1998, a.a.O. S. 2).
Die Höhe des Zinssatzes bestimmt sich gemäß § 291 BGB a.F. nach § 288 Abs. 1 Satz 1 BGB, anzuwenden in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Beschleunigung fälliger Zahlungen vom 30. März 2000 (BGBl I S. 330). Danach ist eine Geldschuld ab Rechtshängigkeit mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontsatz-Überleitungs-Gesetzes zu verzinsen. Die Neufassung des § 288 BGB ist am 1. Mai 2000 in Kraft getreten (vgl. Art. 3 Satz 2 des Gesetzes vom 30. März 2000) und gemäß dem ebenfalls neu gefassten Art. 229 Abs. 1 Satz 3 EGBGB (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes vom 30. März 2000) auf alle Forderungen anzuwenden, die von diesem Zeitpunkt an fällig werden. Die Klage ist am 3. November 2000 beim Verwaltungsgericht eingegangen und damit rechtshängig geworden (§ 81 Abs. 1 Satz 1, § 90 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Silberkuhl, Prof. Dawin, Dr. Kugele, Groepper, Dr. Bayer
Fundstellen
ZBR 2003, 180 |
ZTR 2003, 206 |
DÖD 2003, 112 |
DÖV 2003, 467 |
PersV 2003, 270 |
DVBl. 2003, 623 |
NPA 2003, 0 |