Leitsatz (amtlich)
Zur rechtswidrigen Schadenszufügung i.S.d. § 1 Abs. 1 StHG und zum Schutzbereich der Staatshaftung (hier: bei einem Staatshaftungsanspruch auf Ersatz von Rechtsanwaltskosten aus einem Verwaltungsverfahren).
Normenkette
DDR: StHG § 1
Verfahrensgang
Tenor
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des 4. Zivilsenats des OLG Jena vom 23.3.2005 aufgehoben.
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil der 2. Zivilkammer des LG Gera vom 12.12.2003 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten der Rechtsmittelzüge zu tragen.
Von Rechts wegen
Tatbestand
Der Kläger war Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde T. . Durch Bescheid des beklagten Zweckverbandes zur Wasserversorgung und Abwasserentsorgung vom 17.9.1999 wurde gegen ihn ein Beitrag für die Herstellung der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung i.H.v. 1.289,94 DM festgesetzt. Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein. Im weiteren Verlauf des Widerspruchsverfahrens beauftragte er eine Rechtsanwältin mit seiner Vertretung. Diese machte mit Schreiben an den Beklagten vom 13.11.2000 nähere Ausführungen zur Begründung des Widerspruchs.
Mit Bescheid vom 18.11.2002 hob der Beklagte den ggü. dem Kläger ergangenen Beitragsbescheid vom 17.9.1999 auf, nachdem das OVG Weimar sämtliche Verbandssatzungen, die sich der Beklagte in der Vergangenheit gegeben hatte, mit Urteil vom 1.11.2002 sowie mit Urteil vom 18.12.2000 - in einem Verfahren gegen einen anderen Zweckverband - eine auch von dem Beklagten in seiner Beitragssatzung verwendete Tiefenbegrenzungsregelung für nichtig erklärt hatte.
Der Kläger verlangt nunmehr von dem Beklagten Erstattung der für das Anwaltsschreiben vom 13.11.2000 angefallenen Gebühren i.H.v. 60,75 EUR nebst Zinsen.
Das LG hat - nachdem in der dortigen mündlichen Verhandlung vom 12.12.2003 unstreitig gestellt worden war, dass der Beklagte (inzwischen) rechtlich existent geworden ist - den Beklagten antragsgemäß verurteilt. Auf die zugelassene Berufung des Beklagten hat das OLG die Klage abgewiesen. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger seinen Anspruch weiter.
Entscheidungsgründe
Die Revision ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des landgerichtlichen Urteils.
1. Als Anspruchsgrundlage für den hier in Rede stehenden materiell-rechtlichen Kostenerstattungsanspruch haben beide Vorinstanzen zutreffend das Gesetz zur Regelung der Staatshaftung in der Deutschen Demokratischen Republik - Staatshaftungsgesetz (StHG) - in der im Freistaat Thüringen geltenden Fassung (Landesgesetze Freistaat Thüringen Gliederungsnummer A 80) in Erwägung gezogen. Nach § 1 Abs. 1 StHG tritt für Schäden, die einer natürlichen oder einer juristischen Person hinsichtlich ihres Vermögens oder ihrer Rechte durch Mitarbeiter oder Beauftragte staatlicher oder kommunaler Organe in Ausübung staatlicher Tätigkeit rechtswidrig zugefügt werden, eine verschuldensunabhängige Haftung des jeweiligen staatlichen oder kommunalen Organs ein.
2. Das Berufungsgericht lässt - im Gegensatz zum LG - den Staatshaftungsanspruch daran scheitern, dass der Erlass des Beitragsbescheides vom 17.9.1999 bezogen auf den damaligen Zeitpunkt nicht pflichtwidrig gewesen sei. Die Rechtswidrigkeit i.S.d. § 1 StHG orientiere sich an der ausgeübten staatlichen Handlung, nicht am eingetretenen Erfolg; sie setze eine objektiv vorwerfbare Pflichtverletzung der öffentlichen Gewalt voraus. Der betreffende Mitarbeiter des Beklagten sei an dessen Satzungen gebunden gewesen, solange deren Rechtswidrigkeit nicht gerichtlich festgestellt gewesen sei. Da es bei der Beurteilung des Staatshaftungsanspruchs nicht auf den Erfolgsunwert, sondern auf den Handlungsunwert ankomme, habe die erst später erkannte Nichtigkeit der Satzung des Beklagten zwar zu einer - in einer Auseinandersetzung über die Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides festzustellenden - Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheides geführt, nicht aber - rückwirkend - zu einer schadensersatzbegründenden Pflichtwidrigkeit seines Erlasses.
Diese Betrachtungsweise vermag der Senat nicht zu teilen.
3. Der Senat ist in seiner Rechtsprechung zu § 39 Abs. 1 Buchst. b des Nordrhein-Westfälischen Ordnungsbehördengesetzes (OBG NRW) bereits mit einer ähnlichen Problematik befasst gewesen. Diese Bestimmung begründet - in gleicher Weise wie § 1 Abs. 1 StHG - eine verschuldensunabhängige Behördenhaftung. Die hierzu ergangene Rechtsprechung ist daher vom erkennenden Senat bei seiner Aufgabe, das neu gestaltete Staatshaftungsgesetz in das bestehende System der Amts- und Staatshaftung zu integrieren, bereits mehrfach herangezogen worden (BGH, Urt. v. 29.7.1999 - III ZR 234/97, BGHZ 142, 259 [273 ff.] = MDR 1999, 1442).
a) Der Senat hatte im Anwendungsbereich des Ordnungsbehördengesetzes in den "Altlastenfällen" zunächst versucht, die Rechtswidrigkeit der Maßnahme, von der die Haftung abhängt, nach verhaltensbezogenen Kriterien zu bestimmen. Ausgangspunkt hierfür war die Erwägung, dass das Handeln der Ordnungsbehörde nicht mit dem Verdikt der Rechtswidrigkeit belegt werden könne, wenn für sie nach den damals verfügbaren Erkenntnisquellen keine Hinderungsgründe für den Erlass der Maßnahme ersichtlich waren oder sein konnten (BGH, Beschl. v. 9.7.1992 - III ZR 78/91, ZR 105/91, UPR 1992, 438 f.).
b) Diesen Lösungsansatz - der darauf hinausgelaufen wäre, die Rechtswidrigkeit in § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NRW nach ähnlichen Gesichtspunkten zu beurteilen wie die (objektive) Amtspflichtverletzung in § 839 BGB (Staudinger/Wurm, BGB, 13. Bearb 2002, § 839 Rz. 198) - hat der Senat indessen später wieder aufgegeben und unter Bezugnahme auf ein bereits im Jahre 1986 ergangenes Senatsurteil (BGH, Urt. v. 18.12.1986 - III ZR 242/85, BGHZ 99, 249 [253 f.] = MDR 1987, 648) klargestellt, dass die Frage, ob ein Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, sich generell allein danach beantwortet, ob die durch ihn getroffene Regelung sachlich richtig ist und mit der objektiven Rechtslage übereinstimmt oder ob sie sachlich falsch ist und gegen die Rechtslage verstößt. Der Verwaltungsakt ist selbständig, so wie er sich im Ergebnis präsentiert, zu beurteilen (BGH, Urt. v. 13.7.1993 - III ZR 22/92, BGHZ 123, 191 [197 ff.] = MDR 1993, 954). Im Ergebnis hat der Senat in den "Altlastenfällen" jedoch an der Linie seiner früheren Rechtsprechung festgehalten und verneint nach wie vor eine Haftung nach § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NRW bei fehlender Erkennbarkeit des Gefahrenpotentials, wobei nunmehr die Einhaltung des objektiven Sorgfaltsstandards nicht mehr als Kriterium für die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der erteilten Baugenehmigung, sondern als ein solches für den Schutzzweck der betreffenden Maßnahme herangezogen wird (BGH, Urt. v. 13.7.1993 - III ZR 22/92, BGHZ 123, 191 [198 ff.] = MDR 1993, 954). Diese für begünstigende Verwaltungsakte, etwa Baugenehmigungen, geltenden Schutzzweckerwägungen können indessen für den hier zu beurteilenden Fall nicht herangezogen werden, unbeschadet dessen, dass auch im Anwendungsbereich des Staatshaftungsgesetzes der Schutzzweck als haftungsbegrenzendes Kriterium gilt (s. dazu sogleich). Denn hier geht es nicht um den Schutz des durch einen begünstigenden Verwaltungsakt als "Verlässlichkeitsgrundlage" geschaffenen Vertrauens, sondern um die Beseitigung eines belastenden Verwaltungsakts.
c) Werden die zu § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NRW entwickelten Rechtsprechungsgrundsätze auf die hier in Rede stehende Haftung nach dem Staatshaftungsgesetz übertragen, so bedeutet dies, dass es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht auf das hier - möglicherweise in der Tat fehlende - Handlungsunrecht des betreffenden Mitarbeiters des Beklagten, sondern auf das Ergebnis, nämlich den Erlass eines objektiv als rechtswidrig zu beurteilenden Verwaltungsakts ankommt. Durch die im Normenkontrollverfahren ergangene Entscheidung des OVG ist festgestellt, dass sämtliche bis dahin ergangenen Verbandssatzungen des Beklagten unwirksam waren und dieser somit nicht wirksam entstanden war. Dies bedeutete, dass ihm auch die Zuständigkeit fehlte, Beitragsbescheide zu erlassen. Dies führte mithin zur objektiven Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 17.9.1999 sowie dazu, dass dieser Bescheid gegen die objektive Rechtslage verstieß (i.S.d. Grundsätze des BGH, Urt. v. 18.12.1986 - III ZR 242/85, BGHZ 99, 249 [253 f.] = MDR 1987, 648; Urt. v. 13.7.1993 - III ZR 22/92, BGHZ 123, 191 [198 ff.] = MDR 1993, 954).
4. Wird der Amtshaftungsanspruch darauf gestützt, dass die Amtspflichtverletzung im Erlass des auf einer unwirksamen gemeindlichen Satzung beruhenden Gebührenbescheides bestehe, so ist im Amtshaftungsprozess zu berücksichtigen, dass der Mangel der angewandten Rechtsgrundlage nachträglich durch Erlass einer wirksamen Satzung behoben worden ist (BGH, Urt. v. 13.10.1994 - III ZR 24/94, BGHZ 127, 223 [226 ff.] = MDR 1995, 156). Dies gilt für den hier in Rede stehenden Staatshaftungsprozess entsprechend, nützt dem Beklagten im vorliegenden Fall jedoch nichts. Eine Heilung des Bescheides kommt hier schon deshalb nicht in Betracht, weil er inzwischen aufgehoben und damit nicht mehr existent ist. Die bloße Möglichkeit, einen inhaltsgleichen, jedoch fehlerfreien Neubescheid zu erlassen, vermag dem Anspruch auf Ersatz derjenigen Kosten, die durch die Beseitigung des Ursprungsbescheides entstanden waren, nicht nachträglich den Boden zu entziehen.
5. a) In der Rechtsprechung ist seit langem anerkannt, dass Vorverfahrenskosten, insb. für die Zuziehung eines Rechtsanwalts, die nicht im erfolgreichen Vorverfahren erstattet werden, Gegenstand eines bürgerlich-rechtlichen Schadensersatzanspruchs aus Amtspflichtverletzung sein können (BGH, Urt. v. 14.5.1962 - III ZR 39/61, MDR 1962, 641; BVerwGE 40, 313 [322]; Hidien, NJW 1987, 2211; BGH v. 24.4.1990 - VI ZR 110/89, BGHZ 111, 168 [170 f.] = MDR 1990, 1099; Urt. v. 23.10.2003 - III ZR 9/03, BGHReport 2004, 94 = MDR 2004, 211 = NJW 2003, 3693 [3697 f.]). In gleicher Weise können derartige Kosten zu den nach § 1 Abs. 1 StHG ersatzfähigen Vermögensschäden gehören.
b) Allerdings gilt auch im Anwendungsbereich des Staatshaftungsgesetzes der Grundsatz, dass nur solche Schadenspositionen ersatzfähig sind, die in den Schutzbereich der verletzten Rechtsnorm fallen. Der haftungsbegrenzende Grundgedanke, dass der Bürger keinen mit der Sanktion des Schadensersatzes bewehrten allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch gegen die öffentliche Hand hat, trifft in gleicher Weise auf das Staatshaftungsgesetz zu (BGH, Urt. v. 29.7.1999 - III ZR 234/97, BGHZ 142, 259 [271 f.] = MDR 1999, 1442, m.w.N.). Das Berufungsgericht meint, dieser Schutzzweck umfasse nicht den hier geltend gemachten Anspruch des Klägers auf Ersatz seiner im Widerspruchsverfahren entstandenen Anwaltskosten. Die Pflicht des Beklagten, einen fehlerfreien Beitragsbescheid zu erlassen, diene lediglich dem Schutz des Klägers vor Vermögensschäden aufgrund einer ungerechtfertigten Belastung mit Investitionsbeiträgen, nicht dagegen der Vermeidung von Rechtsanwaltskosten eines Verwaltungsverfahrens.
c) Auch insoweit vermag der Senat dem Berufungsgericht nicht zu folgen. Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, ob die haftungsbegrenzende Funktion des Schutzzwecks etwa bei der durch den Beitragsbescheid in der Hauptsache getroffenen Regelung hätte zum Tragen kommen können. Ebenso wenig ist darüber zu befinden, ob der Beklagte sich insoweit auf den Einwand rechtmäßigen Alternativverhaltens hätte berufen können. Greift der Betroffene einen ihn belastenden rechtswidrigen Verwaltungsakt erfolgreich im Wege des Primärrechtsschutzes an, so werden die hierdurch adäquat verursachten Rechtsverfolgungskosten in jedem Falle vom Schutzzweck der verletzten Pflicht zu rechtmäßigem Verhalten umfasst. Dies gilt unabhängig von der Art des Rechtsfehlers, auf dem die Rechtswidrigkeit des Bescheides beruht. Dabei kommt es nicht darauf an, ob diese Kosten nach den jeweiligen Verfahrensvorschriften (hier § 80 Abs. 2 ThürVwVfG) erstattungsfähig gewesen wären (BGH, Urt. v. 23.10.2003 - III ZR 9/03, BGHReport 2004, 94 = MDR 2004, 211 = NJW 2003, 3693 [3697 f.], zu § 13a FGG). Maßgeblich ist vielmehr, ob der Geschädigte mit diesen Kosten durch Ausübung staatlicher Tätigkeit des verantwortlichen Organs rechtswidrig belastet worden ist. Dies ist hier insb. deswegen zu bejahen, weil der Beklagte - worauf das Berufungsgericht zutreffend hinweist - sich zunächst geweigert hatte, dem ohne anwaltliche Hilfe eingelegten Widerspruch abzuhelfen. In ähnlichem Sinn hat bereits das Reichsgericht entschieden, dass die Kosten eines sich aus einer Amtspflichtverletzung ergebenden Rechtsstreits selbst dann ersatzfähig sind, wenn in diesem ein sich aus der Amtspflichtverletzung ergebender unmittelbarer Schaden des Klägers verneint wird (RG DNotZ 1934, 944 [945]; Staudinger/Wurm, Rz. 250).
6. Im allgemeinen Amtshaftungsrecht (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) hätte der Beklagte möglicherweise erfolgreich geltend machen können, dass es an einem Verschulden der handelnden Amtsträger gefehlt habe. Dies ist ihm im Geltungsbereich des § 1 Abs. 1 StHG verwehrt, da der Gesetzgeber insoweit bewusst auf das Verschulden als haftungsbegrenzendes Kriterium verzichtet hat.
7. Die weiter vom Berufungsgericht erörterte Frage, ob dem Beklagten beim Erlass der im Normenkontrollverfahren für nichtig erklärten Satzungen eine Verletzung individualschützender Belange des Klägers zur Last fällt, braucht nicht entschieden zu werden, da der Staatshaftungsanspruch bereits hinsichtlich des Beitragsbescheides durchgreift.
Fundstellen
BGHZ 2006, 22 |
BGHR 2006, 492 |
BauR 2006, 821 |
JZ 2006, 794 |
LKV 2006, 523 |
MDR 2006, 810 |
NJ 2006, 216 |
VersR 2006, 800 |
DVBl. 2006, 764 |
UPR 2006, 188 |