BVerfG Beschluss vom 09.04.2002 - 2 BvL 7/95

Entscheidungsstichwort (Thema)

Besteuerung von Versorgungsbezügen

Leitsatz (amtlich)

Die Vorlage zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 des Einkommensteuergesetzes (EStG) in der für das Jahr 1993 geltenden Fassung, soweit Ruhestandsbeamte und Richter im Ruhestand betroffen sind, deshalb nichtig ist, weil der Gesetzgeber der ihm vom Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 26. März 1980 (BVerfGE 54, 11) und vom 24. Juni 1992 (BVerfGE 86, 369) aufgegebenen Verpflichtung zur Neuregelung der Besteuerung der Versorgungsbezüge pensionierter Beamter und Richter nicht innerhalb der ihm zur Verfügung stehenden Frist nachgekommen ist, ist unzulässig.

Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1; EStG § 19 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 2 S. 1

Verfahrensgang

FG Rheinland-Pfalz (Vorlegungsbeschluss vom 24.07.1995; Aktenzeichen 5 K 1047/95)

Tenor

Die Vorlage ist unzulässig.

Tatbestand

A.

Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG im Jahr 1993 allein deshalb verfassungswidrig war, weil eine Neuregelung der Besteuerung der Altersbezüge bislang unterblieben war.

I.

1. Nach bis heute unverändertem Einkommensteuerrecht unterliegen die Versorgungsbezüge von Beamten, Richtern und Soldaten nach Abzug eines Versorgungs-Freibetrages von höchstens 6.000 DM (ab 2002: 3.072 Euro) als nachträgliche Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit in vollem Umfang der Regelbesteuerung. Dagegen sind Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung sowie aus bestimmten Zusatzversorgungen an ehemalige Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes nur in Höhe des so genannten Ertragsanteils (z.B. 24 v.H. bei Rentenbeginn eines 65-Jährigen im Veranlagungsjahr 1993) einkommensteuerpflichtig.

2. Die einschlägigen Vorschriften des Einkommensteuergesetzes in der für das Jahr 1993 geltenden Fassung (BGBl I 1990, S. 1898, berichtigt 1991 S. 808, zuletzt geändert durch das Verbrauchsteuer-Binnenmarktgesetz vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2150, berichtigt 1993 S. 169) lauten wie folgt:

Nichtselbständige Arbeit

§ 19

(1) Zu den Einkünften aus nichtselbständi

ger Arbeit gehören

1. (…)

2. Wartegelder, Ruhegelder, Witwen- und Waisengelder und andere Bezüge und Vorteile aus früheren Dienstleistungen.

Es ist gleichgültig, ob es sich um laufende oder um einmalige Bezüge handelt und ob ein Rechtsanspruch auf sie besteht.

(2) Von Versorgungsbezügen bleibt ein Betrag in Höhe von 40 vom Hundert dieser Bezüge, höchstens jedoch insgesamt ein Betrag von 6000 Deutsche Mark im Veranlagungszeitraum, steuerfrei (Versorgungs-Freibetrag). Versorgungsbezüge sind Bezüge und Vorteile aus früheren Dienstleistungen, die

1. als Ruhegehalt, Witwen- oder Waisengeld, Unterhaltsbeitrag oder als gleichartiger Bezug

   1. auf Grund beamtenrechtlicher oder entsprechender gesetzlicher Vorschriften,

   2. nach beamtenrechtlichen Grundsätzen von Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts oder öffentlich-rechtlichen Verbänden von Körperschaften

      oder

2. in anderen Fällen wegen Erreichens einer Altersgrenze, Berufsunfähigkeit, Erwerbsunfähigkeit oder als Hinterbliebenenbezüge gewährt werden (…).

Sonstige Einkünfte

§ 22

Arten der sonstigen Einkünfte

Sonstige Einkünfte sind

1. Einkünfte aus wiederkehrenden Bezügen, soweit sie nicht zu den in § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 bezeichneten Einkunftsarten gehören. (…)

Zu den in Satz 1 bezeichneten Einkünften gehören auch

a) Leibrenten insoweit, als in den einzelnen Bezügen Einkünfte aus Erträgen des Rentenrechts enthalten sind. Als Ertrag des Rentenrechts gilt für die gesamte Dauer des Rentenbezugs der Unterschied zwischen dem Jahresbetrag der Rente und dem Betrag, der sich bei gleichmäßiger Verteilung des Kapitalwerts der Rente auf ihre voraussichtliche Laufzeit ergibt; dabei ist der Kapitalwert nach dieser Laufzeit zu berechnen. Der Ertrag des Rentenrechts

(Ertragsanteil) ist aus der nachstehenden Tabelle zu entnehmen:

Bei Beginn der Rente vollendetes Lebensjahr des Rentenberechtigten	Ertragsanteil in v.H.	Bei Beginn der Rente vollendetes Lebensjahr des Rentenberechtigten	Ertragsanteil in v.H.	Bei Beginn der Rente vollendetes Lebensjahr des Rentenberechtigten	Ertragsanteil in v.H.
0 bis 2	72	42	48	67	22
3 bis 5	71	43 bis 44	47	68	21
6 bis 8	70	45	46	69	20
9 bis 10	69	46	45	70	19
11 bis 12	68	47	44	71	18
13 bis 14	67	48	43	72	17
15 bis 16	66	49	42	73	16
17 bis 18	65	50	41	74	15
19 bis 20	64	51	39	75	14
21 bis 22	63	52	38	76 bis 77	13
23 bis 24	62	53	37	78	12
25 bis 26	61	54	36	79	11
27	60	55	35	80	10
28 bis 29	59	56	34	81 bis 82	9
30	58	57	33	83	8
31 bis 32	57	58	32	84 bis 85	7
33	56	59	31	86 bis 87	6
34	55	60	29	88 bis 89	5
35	54	61	28	90 bis 91	4
36 bis 37	53	62	27	92 bis 93	3
38	52	63	26	94 bis 96	2
39	51	64	25	ab 97	1
40	50	65	24
41	49	66	23

(…)

Abgesehen von der Neufassung der Ertragsanteilstabelle in § 22 Nr. 1 Satz 3 Buchstabe a EStG ab dem Veranlagungsjahr 1994 durch Art. 19 Nr. 2 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) gelten diese Vorschriften bis heute sachlich unverändert fort (vgl. EStG 1997 i.d.F. der Bekanntmachung vom 16. April 1997, BGBl I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Unternehmenssteuerrechts vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 3858).

3. § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG war bereits zweimal Gegenstand von Beschlüssen des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts über Verfassungsbeschwerden.

a) In dem Beschluss vom 26. März 1980 (BVerfGE 54, 11 ≪31, 37 f., 39≫) führte das Bundesverfassungsgericht aus, dass für eine unterschiedliche Besteuerung von Pensionen und Renten sachliche Gründe sprächen. Insbesondere könne der Umstand, dass die Rentenbezieher aus ihrem Verdienst Beiträge für die Altersvorsorge entrichteten, Differenzierungen rechtfertigen. Die Gesamtregelung für den Veranlagungszeitraum 1969/70 und in der Folgezeit genüge noch den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG. Indes habe die steuerliche Begünstigung der Rentner im Verhältnis zu den Ruhestandsbeamten durch veränderte Verhältnisse, insbesondere durch die Dynamisierung der Renten, inzwischen ein Ausmaß erreicht, das eine Korrektur erforderlich mache. Der Gesetzgeber sei deshalb verpflichtet, eine Neuregelung in Angriff zu nehmen, wobei es seine Sache sei, in welcher Weise und mit welchen gesetzgeberischen Mitteln er die inzwischen eingetretenen Verzerrungen nunmehr beseitigen wolle.

b) Mit Beschluss vom 24. Juni 1992 (BVerfGE 86, 369 ≪379 – 381≫) wurde näher begründet, dass dem Gesetzgeber nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. März 1980 zur Beseitigung des Gleichheitsverstoßes eine erhebliche Zeitspanne zur Verfügung stehe. Die festgestellte Ungleichheit sei weder als verfassungswidrig noch als nur für eine bestimmte Zeit hinnehmbar bezeichnet worden. Die Bundesregierung habe die notwendige Neuregelung in Angriff genommen; deshalb seien die sich auf die Veranlagungszeiträume 1983 und 1984 beziehenden Verfassungsbeschwerden unbegründet. Im Übrigen sei auch das spätere Zögern des Gesetzgebers „bislang” noch keine Verletzung von Verfassungsrecht (a.a.O S. 381), da einerseits das Jahr 1986, in dem u.a. der vom Bundesministerium der Finanzen eingeschaltete Wissenschaftliche Beirat seine Stellungnahme überreicht habe, am Ende einer Legislaturperiode gelegen habe, die Lösung der Probleme aber eine mehrjährige parlamentarische Arbeit beanspruche und andererseits noch während der folgenden Legislaturperiode auf Gesetzgeber und Regierung die mit der deutschen Wiedervereinigung zusammenhängenden Probleme zugekommen seien.

II.

1. Der 1921 geborene Kläger des Ausgangsverfahrens ist Ruhestandsbeamter. Seine Versorgungsbezüge setzte das beklagte Finanzamt Koblenz im Einkommensteuerbescheid für 1993 als Bezüge aus früheren Dienstleistungen nach § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG unter Abzug eines Versorgungs-Freibetrages von 6.000 DM gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 EStG an. Der hiergegen eingelegte Einspruch, den der Kläger unter Bezugnahme auf die Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 26. März 1980 und vom 24. Juni 1992 damit begründete, dass die Bemessung des Versorgungs-Freibetrages nach § 19 Abs. 2 EStG zu niedrig und damit verfassungswidrig sei, hatte keinen Erfolg. Mit seiner daraufhin erhobenen Klage beim Finanzgericht Rheinland-Pfalz begehrte er in erster Linie, seine Bezüge als Ruhestandsbeamter entsprechend der Regelung bei den Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung nur mit dem Ertragsanteil und damit nur eingeschränkt der Einkommensteuer zu unterwerfen, hilfsweise, bei der Festsetzung der Einkommensteuer einen über 6.000 DM hinausgehenden Versorgungs-Freibetrag zu berücksichtigen. Des Weiteren rügte der Kläger auch die Verfassungswidrigkeit seiner Besteuerung und beantragte insoweit, unter Aussetzung des Klageverfahrens dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob der Gesetzgeber durch die unzureichende Anpassung des § 19 EStG an die zwischenzeitliche Veränderung des Versorgungs- und Rentengefüges Art. 3 Abs. 1 GG verletzt habe, und die Aussetzung solange aufrecht zu erhalten, bis der Gesetzgeber seiner nunmehr zeitlich zu befristenden Anpassungsverpflichtung nachgekommen sei.

2. Mit Beschluss vom 24. Juli 1995 hat das Finanzgericht Rheinland-Pfalz das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG für nichtig zu erklären sei. Der vorlegende Senat ist davon überzeugt, dass zwischenzeitlich schon allein das Untätigbleiben des Gesetzgebers im Hinblick auf eine Neuregelung der Besteuerung von Versorgungsbezügen pensionierter Beamten und Richter einerseits und von Leibrenten aus der gesetzlichen Rentenversicherung andererseits zur Verfassungswidrigkeit der Besteuerung der Versorgungsbezüge geführt habe.

a) Die Verfassungsmäßigkeit und damit Gültigkeit des § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG sei entscheidungserheblich; denn im Falle der Gültigkeit der Regelungen sei die Klage abzuweisen. Auch komme keine verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift in Betracht, die zu einer der Klage stattgebenden Entscheidung führen könnte.

Hingegen müsste das Gericht bei Ungültigkeit der zur Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht gestellten Norm eine andere Entscheidung treffen, nämlich entweder der Klage stattgeben, weil keine gesetzliche Grundlage mehr für die Besteuerung der Beamten- und Richterpensionen bestünde, oder zumindest das Verfahren nach § 74 FGO bis zur Neuregelung durch den Gesetzgeber aussetzen.

b) Der Senat sei der Auffassung, dass trotz zwischenzeitlich erfolgter Einzelregelungen im Einkommensteuerrecht die Diskrepanz zwischen Pensions- und Rentenbesteuerung noch größer geworden sei, so dass die bisherigen gesetzgeberischen Maßnahmen den vom Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber aufgegebenen Neuregelungsauftrag nicht habe ersetzen können. Die Zeitspanne für eine Neuregelung sei entgegen der im Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Juni 1992 erfolgten Bewertung spätestens 1990 abgelaufen. Der Gesetzgeber sei vordringlich verpflichtet gewesen, einen vom Bundesverfassungsgericht erkannten grundgesetzwidrigen Zustand zu beseitigen. Er könne dies nicht hinter vorgeblich wichtigeren, mit den Belastungen der deutschen Wiedervereinigung im Zusammenhang stehenden gesetzgeberischen Maßnahmen zurückstellen. Darüber hinaus verpflichte die besondere Treue- und Fürsorgepflicht des Staates gegenüber seinen Beamten den Gesetzgeber zur Eile bei der Beseitigung eines zu deren Lasten bestehenden verfassungswidrigen Zustandes.

III.

Zu der Vorlage haben für die Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen, der VI. Senat des Bundesfinanzhofs und das Finanzamt Koblenz als Beteiligter des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.

1. Nach Auffassung des Bundesministeriums der Finanzen und des VI. Senats des Bundesfinanzhofs war die Frist für die gebotene Neuregelung der Besteuerung von Alterseinkünften im Jahre 1993 noch nicht abgelaufen.

2. Nach Ansicht des Finanzamts Koblenz ist die Vorlage bereits unzulässig, weil es an einer differenzierten Erörterung zum verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab fehle. Soweit nach Auffassung des vorlegenden Gerichts allein das Untätigbleiben des Gesetzgebers zur Verfassungswidrigkeit der Besteuerung der Versorgungsbezüge geführt haben solle, bleibe vollkommen offen, welcher verfassungsrechtliche Grundsatz durch das behauptete Untätigbleiben des Gesetzgebers konkret verletzt worden sein solle.

Entscheidungsgründe

B.

Die Vorlage ist unzulässig.

1. Ein Gericht kann die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat. Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss daher nur dann, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es eine solche Prüfung vorgenommen hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ≪76 f.≫). Das Gericht muss nicht nur darlegen, dass seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm abhängt (vgl. BVerfGE 97, 49 ≪60≫), sondern auch die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dieser Norm maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar aufzeigen und sich dabei mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 86, 52 ≪57≫). Der Vorlagebeschluss muss auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingehen und die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der zur Prüfung vorgelegten Norm von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 79, 240 ≪243 f.≫; 86, 71 ≪77 f.≫; 97, 49 ≪60≫; stRspr).

2. Diesen Anforderungen wird die Vorlage nicht gerecht.

a) Das vorlegende Gericht hat die Verfassungsnorm, mit der § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG kollidieren soll, entgegen der ausdrücklichen Regelung in § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG weder im Tenor noch in den Gründen benannt, sondern nur allgemein von „Nichtigkeit” und „Verfassungswidrigkeit” wegen Ablaufs der gesetzlichen Frist sowie von „verfassungswidriger Besteuerung” der Beamtenpensionen und Diskrepanz zwischen Pensions- und Rentenbesteuerung gesprochen. Dieser Mangel der fehlenden Bezeichnung der Verfassungsnormen, gegen die die zur Prüfung gestellte Vorschrift des § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG verstoßen soll, führt bereits zur Unzulässigkeit der Vorlage (vgl. BVerfGE 65, 265 ≪282≫). Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in den beiden früheren Entscheidungen die Norm am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG geprüft hat. Denn das vorlegende Gericht hat ausdrücklich die Vorlagefrage trotz entsprechenden Antrags des Klägers (vgl. S. 3 unter Ziff. 3 des Vorlagebeschlusses) nicht als Frage nach der Vereinbarkeit von § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG mit Art. 3 Abs. 1 GG formuliert. Angesichts der klaren und eindeutigen Formulierung im Vorlagebeschluss ist eine mögliche Umdeutung oder Auslegung des Antrags ausgeschlossen.

b) Die Vorlagefrage lässt auch nicht erkennen, welcher Prüfungsmaßstab in Betracht kommen könnte. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit einer Norm insoweit, als sie zulässigerweise zur Prüfung gestellt wird, nicht nur unter dem Blickwinkel des vorlegenden Gerichts, sondern unter allen denkbaren verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (BVerfGE 67, 1 ≪11≫). Die Norm ist hier aber bereits wegen der fehlenden Benennung des Verfassungsmaßstabes (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) nicht zulässig zur Prüfung gestellt worden. Die Vorlagefrage bringt in ihrer einer Auslegung nicht zugänglichen Klarheit in Verbindung mit den Gründen die Überzeugung zum Ausdruck, dass die vom Bundesverfassungsgericht gesetzte Frist „spätestens 1990” abgelaufen und die Norm daher nichtig sei. Für diese Vorlagefrage ist jedoch ein konkreter Verfassungsmaßstab weder dargetan und begründet noch ersichtlich.

c) Das vorlegende Gericht hat auch nicht dargelegt, wann die zur Prüfung gestellte Norm nach seiner Ansicht verfassungswidrig wurde bzw. wann die Frist abgelaufen war. Soweit das Gericht einzig ausführt, die Frist sei „spätestens 1990” abgelaufen, wird dies nicht weitergehend begründet. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht noch in seinem Beschluss vom 24. Juni 1992 (BVerfGE 86, 369 ≪381≫) davon gesprochen, dass die fehlende Inanspruchnahme einer Neuregelung „bislang” – somit auch 1990 – noch keine Verletzung von Verfassungsrecht dargestellt habe. Hierbei hat es sich auch um tragende Gründe des Beschlusses und nicht nur um ein bloßes obiter dictum gehandelt. Denn das Bundesverfassungsgericht hat seine Auffassung zur Frage der Verfassungsmäßigkeit auch für das Jahr 1992 eingehend begründet und zudem in seinem Leitsatz festgestellt, dass die dem Gesetzgeber zur Verfügung stehende Zeit noch nicht abgelaufen sei.

d) Soweit das Finanzgericht Rheinland-Pfalz in seinem Vorlagebeschluss unter Bezugnahme auf lediglich zwei Meinungen aus dem Schrifttum (Schröder, Die Diskrepanz zwischen Renten- und Pensionsbesteuerung wird immer größer, DStZ 1995, S. 231; v.Zezschwitz, Sozialrenten und Beamtenpensionen im Vergleich der letzten 20 Jahre, ZBR 1995, S. 157) ausführt, dass die Gründe im Beschluss vom 24. Juni 1992 nicht überzeugten und bestimmte Aspekte nicht berücksichtigt worden seien, genügt dies offensichtlich nicht den erhöhten Begründungsanforderungen, die an einen Vorlagebeschluss zu stellen sind, wenn sich das Bundesverfassungsgericht bereits mit der Regelung befasst und die Verfassungsmäßigkeit auch für das Jahr 1990 in den tragenden Erwägungen mit Bindungswirkung auch gegenüber den Gerichten (§ 31 Abs. 1 BVerfGG) bejaht hat (vgl. BVerfGE 79, 240 ≪245≫). So hätte es hier der Darlegung bedurft, welche neuen rechtserheblichen Tatsachen gegenüber den tragenden Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts den Eintritt der Verfassungswidrigkeit im Jahre 1990 belegen sollen (vgl. BVerfGE 78, 38 ≪48≫; 87, 341 ≪346≫). Auch wird den Darlegungsanforderungen nicht bereits dadurch genügt, dass vom vorlegenden Gericht lediglich behauptet wird, dass ein bestimmter verfassungsrechtlicher Gesichtspunkt in einer früheren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht erörtert worden sei.

e) Darüber hinaus hat sich das Finanzgericht Rheinland-Pfalz in seinem Vorlagebeschluss auch nur unzureichend mit den in Rechtsprechung und Literatur zur Frage einer möglicherweise eingetretenen Verfassungswidrigkeit der unterschiedlichen Besteuerungsregelungen kontrovers diskutierten Ansichten auseinandergesetzt. Die Bezugnahme auf lediglich zwei Beiträge aus der Literatur, mit denen das Gericht seine Rechtsansicht zu untermauern versucht, genügte insoweit nicht, zumal § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 EStG bisher nicht ausdrücklich für verfassungswidrig erklärt worden ist. Zwar räumt das Gericht selbst ein, dass andere Finanzgerichte zur Frage des Ablaufs der dem Gesetzgeber gewährten Frist einen anderen Standpunkt vertreten haben, lässt jedoch hierzu eine inhaltliche Auseinandersetzung vermissen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Unterschriften

Sommer, Osterloh, Di Fabio

Fundstellen

BFH/NV Beilage 2002, 159

BFH/NV-Beilage 2002, 159