Entscheidungsstichwort (Thema)
Voraussetzungen verfahrensfehlerhaften Verneinens eines Präjudizinteresses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
Leitsatz (amtlich)
1. Die Aussetzung eines Staatshaftungsprozesses betreffend eine Untersagungsverfügung begründet jedenfalls dann kein Präjudizinteresse für die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen dieselbe Verfügung, wenn im Zeitpunkt der Aussetzung noch ungeklärte staatshaftungsrechtliche und entscheidungserhebliche Fragen inzwischen höchstrichterlich geklärt worden sind.
2. Ein verfahrensfehlerhaftes Verneinen eines Präjudizinteresses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist nicht mit Einwänden gegen die materiell-rechtliche Rechtsauffassung darzulegen, die der Annahme zugrunde liegt, das Geltendmachen von Staatshaftungsansprüchen sei offensichtlich aussichtslos. § 132 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Darlegung einer unzutreffenden Auslegung oder Anwendung der Prozessrechtsnorm selbst.
3. Das Verneinen eines Präjudizinteresses kann § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO verletzen, wenn das Gericht die Voraussetzungen offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Staatshaftungsprozesses fehlerhaft definiert oder, auf der Grundlage seiner materiell-rechtlichen Rechtsauffassung, die zutreffend definierten Voraussetzungen zu Unrecht bejaht.
Normenkette
VwGO § 113 Abs. 1 S. 4, § 132 Abs. 2 Nr. 3, § 133 Abs. 3 S. 3, § 108 Abs. 2; ZPO §§ 148, 249; PolG BW § 55 Abs. 1; GG Art. 103 Abs. 1
Verfahrensgang
VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 22.01.2015; Aktenzeichen 6 S 2234/13) |
VG Karlsruhe (Entscheidung vom 15.06.2007; Aktenzeichen 3 K 1679/06) |
Gründe
Rz. 1
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung. Das Regierungspräsidium Karlsruhe untersagte ihr mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 4. Juli 2006 unter Androhung eines Zwangsgeldes, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln und dafür zu werben. Das Zwangsgeld wurde festgesetzt, aber nicht mehr beigetrieben, nachdem die im Eilverfahren unterlegene Klägerin die Sportwettenvermittlung eingestellt hatte. Ihre Klage gegen die Untersagungsverfügung hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe abgewiesen. Ein Staatshaftungsprozess vor dem Landgericht Karlsruhe wurde bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Verwaltungsrechtsstreit ausgesetzt. Soweit dieser den Zeitraum seit Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages zum 1. Juli 2012, die beidseits für erledigt erklärte Anfechtung der Untersagungsverfügung in Ansehung ihrer Vollziehung sowie eine Gebührenfestsetzung betraf, hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren unter dem Aktenzeichen 6 S 397/14 abgetrennt. Bezüglich des Fortsetzungsfeststellungsbegehrens betreffend die Untersagung in der Zeit vom 4. Juli 2006 bis zum 30. Juni 2012 hat er die Berufung zurückgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.
Rz. 2
Die dagegen erhobene, allein auf Verfahrensrügen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor.
Rz. 3
1. Das angegriffene Urteil verletzt nicht das Recht der Klägerin auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO. Ein Verstoß gegen diese Gewährleistung ist teils nicht prozessordnungsgemäß nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargetan und liegt im Übrigen nicht vor. Der Verwaltungsgerichtshof hat weder klägerisches Vorbringen verfahrensfehlerhaft übergangen noch gerichtliche Erörterungs- oder Hinweispflichten verletzt; er hat auch keine unzulässige Überraschungsentscheidung getroffen.
Rz. 4
a) Der Vorwurf, das Berufungsurteil lasse den Kern des klägerischen Vortrags außer Acht, ist nicht berechtigt. Die Gewährleistung rechtlichen Gehörs gebietet, das Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und zu berücksichtigen. Daraus folgt allerdings nicht, dass in der Entscheidung sämtliche von den Beteiligten vorgetragenen oder für wesentlich gehaltenen Gesichtspunkte zu behandeln wären. Nur wenn nach der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Gerichts entscheidungserhebliches tatsächliches oder rechtliches Vorbringen unerwähnt bleibt, lässt das darauf schließen, dass dieses Vorbringen nicht berücksichtigt wurde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133; BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C 10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 22 f.; Beschluss vom 29. Juli 2010 - 8 B 106.09 - juris Rn. 33 ≪insoweit in Buchholz 428 § 3 VermG Nr. 77 nicht abgedruckt≫ m.w.N.). Ein Übergehen solchen Vorbringens ist der Beschwerdebegründung nicht zu entnehmen.
Rz. 5
Auf den Vortrag zur fiskalischen Zielsetzung des Sportwettenmonopols und seiner exekutiven Durchsetzung sowie auf den Vortrag zur Erkennbarkeit dieser Zielsetzung für die im Untersagungsverfahren tätig gewordenen Amtswalter musste die Vorinstanz nicht ausdrücklich eingehen, weil es darauf nach ihrer materiell-rechtlichen Rechtsauffassung nicht ankam. Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, für die Zeit vor Ergehen der einschlägigen Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2010 sei das in § 839 BGB vorausgesetzte Verschulden unabhängig von den geltend gemachten rechtswidrigen Zielen des Monopols und seiner Durchsetzung zu verneinen, da rechtskundige Kollegialgerichte seinerzeit das Monopol und dessen Durchsetzung mit Untersagungsverfügungen für rechtmäßig gehalten hätten und ihre Urteile - auch in Ansehung der bis zu diesem Zeitpunkt ergangenen unionsgerichtlichen Rechtsprechung - nicht bereits im Ansatz verfehlt gewesen seien. Für den genannten Zeitraum fehle es mangels eindeutiger Rechtsprechung auch an einem hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverstoß. Legt man diese materiell-rechtliche Sicht zugrunde, kam es weder auf die Zielsetzung des Monopols oder seiner Durchsetzung im betreffenden Zeitraum noch darauf an, ob die Amtswalter von ihr Kenntnis hatten oder hätten haben müssen. Für den übrigen verfahrensgegenständlichen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 waren diese Umstände nach der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs ebenfalls nicht erheblich, weil danach jedenfalls eine Kausalität der möglichen schuldhaften Rechtsverletzung für einen etwa entstandenen Schaden fehlte. Die Richtigkeit der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung kann nicht mit der Verfahrensrüge angegriffen werden. Das gilt auch für die berufungsgerichtliche Interpretation der in der unionsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an glücksspielrechtliche Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die unter dem Stichwort der "Zenatti-Bemerkung" kritisiert wird.
Rz. 6
Der Vorwurf, der Verwaltungsgerichtshof gehe auf den detaillierten Vortrag der Klägerin zur Sportwettenvermittlung insbesondere im Schriftsatz vom 16. Januar 2015 (S. 20 bis 28) mit keinem Wort ein, genügt nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, weil er die Entscheidungserheblichkeit des Vortrags aus der materiell-rechtlichen Sicht des Berufungsgerichts nicht darlegt.
Rz. 7
Mit dem Vortrag, ein Staatshaftungsanspruch der Klägerin könne sich aus direkter oder entsprechender Anwendung des § 55 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg (PolG BW) ergeben, und den wesentlichen dafür angeführten Argumenten der Klägerin setzt sich das Berufungsurteil auf Seite 19 f. auseinander. Sein Hinweis, die Klägerin sei nicht als Nichtstörerin, sondern gegebenenfalls rechtswidrig als Störerin in Anspruch genommen worden, lässt deutlich erkennen, dass es für die Inanspruchnahme "als" Nichtstörer allein auf die Zielrichtung der Maßnahme abstellt und die Auffassung der Klägerin, rechtswidrig "als" Störer in Anspruch genommene Personen seien ebenfalls Nichtstörer oder jedenfalls wie diese zu behandeln, nicht teilt. Dazu verweist es auf den Zusammenhang von § 55 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 PolG BW, der einen polizeilichen Notstand voraussetzt. Dass die Klägerin bei Erlass der Untersagungsverfügung als Störerin angesehen wurde, ergab sich schon aus dem angegriffenen Bescheid. Das Berufungsurteil verneint auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Analogie.
Rz. 8
b) Die geltend gemachten Verstöße gegen Hinweis- oder Erörterungspflichten aus Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Der Vorwurf einer Überraschungsentscheidung ist ebenfalls nicht begründet.
Rz. 9
Das Recht auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO gewährleistet, dass die Beteiligten sich zu allen entscheidungserheblichen tatsächlichen und rechtlichen Fragen äußern können. Er verbietet, eine Gerichtsentscheidung ohne vorherigen Hinweis auf einen rechtlichen Gesichtspunkt zu stützen, mit dem ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem Prozessverlauf nicht rechnen musste. Das Gericht ist danach nicht grundsätzlich verpflichtet, vor der Entscheidung auf seine Rechtsauffassung hinzuweisen. Ein Hinweis ist nur erforderlich, wenn ein Beteiligter bei Anwendung der von ihm zu verlangenden Sorgfalt nicht zu erkennen vermag, auf welchen Vortrag es für die Entscheidung ankommen kann. Das ist nicht der Fall, wenn ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens damit rechnen musste, dass ein rechtlicher Gesichtspunkt für die Entscheidung erheblich sein könnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 ≪190≫; Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 1934/93 - BVerfGE 96, 189 ≪204≫ und Plenumsbeschluss vom 30. April 2003 - 1 PBvU 1/02 [ECLI:DE:BVerfG:2003:up20030430.1pbvu000102] - BVerfGE 107, 395 ≪409≫; BVerwG, Beschluss vom 1. März 2010 - 8 C 48.09 ≪8 C 12.08≫ - ZOV 2010, 148). Erübrigt sich danach ein Hinweis, besteht auch keine Pflicht, unabhängig vom Vortrag der Beteiligten auf eine Erörterung der entsprechenden Gesichtspunkte hinzuwirken oder zur Diskussion einer bestimmten in Betracht zu ziehenden Rechtsauffassung aufzufordern.
Rz. 10
Danach musste der Verwaltungsgerichtshof nicht auf seine - vorläufige - Rechtsauffassung zu § 55 Abs. 1 PolG BW hinweisen, weil ein kundiger Prozessbeteiligter bei gewissenhafter Vorbereitung auch ohne einen solchen Hinweis damit rechnen musste, dass die Literatur zu § 55 Abs. 1 PolG BW herangezogen und die dort vertretene Auffassung der Berufungsentscheidung zugrunde gelegt werden könnte.
Rz. 11
Es konnte einen solchen Prozessbeteiligten auch nicht überraschen, dass der Verwaltungsgerichtshof sich wegen der in seinem Urteil (S. 11 f.) zitierten, zwischenzeitlich ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht mehr durch die vorherige Aussetzung des zivilgerichtlichen Verfahrens gehindert sah, ein Präjudizinteresse der Klägerin zu verneinen. Die von ihm zitierte Rechtsprechung klärte Grundsatzfragen zur Staatshaftung für glücksspielrechtliche Untersagungen unter dem Lotteriestaatsvertrag und dem Glücksspielstaatsvertrag 2008 sowie zu den Voraussetzungen eines Präjudizinteresses für entsprechende Fortsetzungsfeststellungsklagen. Daher war nicht auszuschließen, dass der Verwaltungsgerichtshof die Aussetzung für überholt halten und davon ausgehen könnte, sie stehe einer Entscheidung auf der Grundlage der aktuellen höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht entgegen (zur Rüge des Verstoßes gegen § 148 ZPO, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sogleich unten Rn. 14 f.). Eine gegenteilige Einschätzung ist nicht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 1965 - 2 C 226.62 - (Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 23 S. 42) zu stützen. Dieses Urteil betrifft einen Fall, in dem die Prozesslage unverändert geblieben war. Zur Frage, ob die Aussetzung dem Verneinen eines Präjudizinteresses auch bei nachträglicher Klärung dafür höchstrichterlicher erheblicher Rechtsfragen entgegensteht, ist ihm nichts zu entnehmen. Daher liegt auch die von der Klägerin sinngemäß gerügte, wenngleich nicht substantiiert dargelegte Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht vor.
Rz. 12
Ein Verstoß gegen Hinweis- und Erörterungspflichten ergibt sich nicht aus dem Vortrag der Klägerin, der Verwaltungsgerichtshof sei überraschend und trotz ihres Bestreitens davon ausgegangen, in der Zeit nach Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile vom 8. September 2010 sei in Baden-Württemberg ein Erlaubnisverfahren eröffnet worden und die Erteilung einer Erlaubnis sowie effektiver Rechtsschutz zur Durchsetzung der Erlaubniserteilung möglich gewesen. Diese Tatsachen waren nach der Darstellung der Klägerin umstritten; ihre Erheblichkeit ergab sich bereits aus der zwischenzeitlich ergangenen, im Verfahren diskutierten Rechtsprechung. Die Klägerin hatte daher Gelegenheit, ihren Standpunkt darzulegen und gegebenenfalls weitere Sachaufklärung einzufordern; andernfalls musste sie damit rechnen, dass die Vorinstanz die umstrittenen Tatsachen aufgrund der Aktenlage, des Ergebnisses der Berufungsverhandlung, sonstiger gerichtskundiger Tatsachen oder allgemeinkundiger Tatsachen feststellen könnte. Außerdem übersieht die Klägerin, dass die Vorinstanz nicht maßgeblich auf eine damalige Bereitschaft des Beklagten abstellt, antragsgemäß Erlaubnisse zu erteilen, sondern, unter Hinweis auf die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 57), auf die gerichtliche Durchsetzbarkeit etwaiger Erlaubnisansprüche. Da die zitierte Entscheidung unter anderem darauf abstellte, dass gegen rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen effektiver Rechtsschutz zur Verfügung stand, hatte die Klägerin auch ohne gerichtlichen Hinweis Anlass, Bedenken gegen die Effektivität wegen der Aussetzung des Hauptsacheverfahrens vorzutragen. Auf die damalige berufungsgerichtliche Rechtsprechung musste nicht hingewiesen werden, weil sie jedem kundigen Prozessbeteiligten bekannt war. Im Übrigen war der Rechtsweg mit ihr noch nicht erschöpft. Eine Umdeutung der Einwände in eine Aufklärungsrüge (§ 86 VwGO) oder eine Rüge der Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 VwGO) kann nicht zur Revisionszulassung führen, weil die Darlegungsanforderungen gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht erfüllt sind. Der Beschwerdebegründung ist weder zu entnehmen, welche Aufklärungsmaßnahmen sich der Vorinstanz auch ohne förmlichen Beweisantrag hätten aufdrängen müssen, noch legt sie einen Verstoß gegen Denkgesetze substantiiert dar.
Rz. 13
Ein kundiger Beteiligter musste schließlich damit rechnen, dass der Verwaltungsgerichtshof im Einklang mit der von ihm zitierten, zwischenzeitlich ergangenen Rechtsprechung annehmen würde, eine Ermessensreduzierung auf Null zugunsten der Klägerin setze die offensichtlich materielle Erlaubnisfähigkeit ihrer Tätigkeit voraus, und dass er die Klägerin insoweit für darlegungs- und beweisbelastet halten würde. Die berufungsgerichtliche Feststellung, der Beklagte sei nicht zur Duldung rechtswidriger Sportwettenvermittlung bereit gewesen, konnte ebenfalls nicht überraschen, weil die Klägerin selbst die strenge Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts beklagte.
Rz. 14
2. Unbegründet ist auch die weitere Rüge, das Berufungsurteil verletze § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, weil es völlig überzogene Anforderungen an ein Präjudizinteresse stelle und die fortbestehende Aussetzung des Staatshaftungsprozesses nach § 148 ZPO missachte.
Rz. 15
Der Verwaltungsgerichtshof hat weder verkannt, dass ein Präjudizinteresse bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Geltendmachung staatshaftungsrechtlicher Ansprüche zu verneinen ist, noch hat er das Kriterium offensichtlicher Aussichtslosigkeit fehlerhaft konkretisiert. Er ist zutreffend davon ausgegangen, dass es nur erfüllt ist, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Januar 1980 - 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 S. 90, vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 ≪92≫ und vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 44). Das bejaht das Berufungsurteil unter Heranziehung der aktuellen höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Staatshaftung für glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen unter dem Lotteriestaatsvertrag und unter dem Glücksspielstaatsvertrag 2008 für den verfahrensgegenständlichen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012. Die Beschwerdebegründung erhebt keine Einwände gegen die berufungsgerichtliche Definition eines Präjudizinteresses oder gegen die Konkretisierung seiner Voraussetzungen. Sie wendet sich vielmehr gegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die anhängige Staatshaftungsklage sei offensichtlich aussichtslos. Einerseits macht sie geltend, der Verwaltungsgerichtshof sei schon wegen der fortdauernden Aussetzung des zivilgerichtlichen Verfahrens gemäß § 148 ZPO gehindert gewesen, ein Präjudizinteresse zu verneinen. Andererseits wendet sie sich gegen die Annahme, die von der Klägerin geltend gemachten Staatshaftungsansprüche seien nach jeder denkbaren rechtlichen Betrachtung offensichtlich unbegründet. Der erste Einwand trifft nicht zu; der zweite zeigt keinen Verfahrensmangel auf.
Rz. 16
a) Der Aussetzungsbeschluss des Landgerichts Karlsruhe vom 11. August 2011 - 2 O 51/11 - hinderte den Verwaltungsgerichtshof nicht, unter Berufung auf die zwischenzeitliche höchstrichterliche Klärung entscheidungserheblicher Rechtsfragen der Staatshaftung für glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen unter dem Lotteriestaatsvertrag und dem Glücksspielstaatsvertrag 2008 von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit des Staatshaftungsprozesses auszugehen. Die Aussetzung gemäß § 148 ZPO ist eine prozessleitende Maßnahme, die der Prozessökonomie und dem Vermeiden einander widersprechender Entscheidungen dient. Ihre Rechtsfolge ist der Stillstand des ausgesetzten Verfahrens nach Maßgabe des § 249 Abs. 1 und 2 ZPO (Reichold, in: Thomas/Putzo, ZPO, 36. Aufl. 2015, § 148 Rn. 2 und 12; § 249 Rn. 1 und 9). Eine materielle Bindungswirkung des Aussetzungsbeschlusses für die Entscheidung im vorgreiflichen Verfahren ist den zivilprozessrechtlichen Vorschriften nicht zu entnehmen. Sie ist hier auch nicht aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO herzuleiten. Allerdings darf ein Präjudizinteresse, wenn der Staatshaftungsprozess wegen Vorgreiflichkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der staatlichen Maßnahme ausgesetzt wurde, nicht pauschal mit der Begründung verneint werden, die verwaltungsgerichtliche Entscheidung sei für den Ausgang des zivilgerichtlichen Verfahrens unter jedem verständigerweise zu berücksichtigenden Gesichtspunkt unerheblich (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1965 - 2 C 226.62 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 23 S. 42). Ob es danach bei unveränderten Bedingungen stets ausgeschlossen ist, den ausgesetzten Staatshaftungsprozess für offensichtlich aussichtslos zu halten, kann hier dahinstehen. Jedenfalls ist das Verwaltungsgericht nicht gehindert, für die Erfolgsaussichten relevante zwischenzeitliche Veränderungen der Prozesslage sowie zwischenzeitliche Klärungen seines Erachtens entscheidungserheblicher Rechtsfragen zu berücksichtigen. Das ergibt sich schon aus seiner verwaltungsprozessrechtlichen Pflicht, die Sachentscheidungsvoraussetzungen bezogen auf den Zeitpunkt seiner Entscheidung - und nicht auf den der zivilgerichtlichen Aussetzungsentscheidung - zu prüfen. Wäre es dagegen verpflichtet, ein Präjudizinteresse allein wegen der früheren Aussetzung zu bejahen oder das Aufnehmen des Zivilprozesses abzuwarten, würde dem Aussetzungsbeschluss wahlweise eine Bindungs- oder Sperrwirkung zugeschrieben, die im Prozessrecht keine Stütze findet.
Rz. 17
Entgegen der Darstellung der Beschwerdebegründung greift das Verneinen eines Präjudizinteresses nicht in die Sachentscheidungskompetenz des Zivilgerichts ein. Dieses bleibt sowohl in der Prozessgestaltung als auch in seiner Sachentscheidung frei. Es ist insbesondere nicht gehindert, der Staatshaftungsklage aufgrund eigener, von der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung abweichender Beurteilung der Erfolgsaussichten stattzugeben. Die Einwände der Klägerin gegen die Übertragbarkeit der Rechtsprechung zu bayerischen Untersagungen zeigen keinen Verfahrensmangel auf. Soweit sie die Vergleichbarkeit der rechtlichen Maßstäbe und der landesrechtlichen Staatshaftung zum Gegenstand haben, betreffen sie materiell-rechtliche Annahmen der Vorinstanz, die nicht mit der Verfahrensrüge angegriffen werden können. Soweit sie die Verschiedenheit der tatsächlichen Situation geltend machen, wenden sie sich gegen die tatrichterliche Sachverhaltsfeststellung und -würdigung, ohne nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO wirksame Verfahrensrügen zu erheben. Das gilt nicht nur für Gehörsrügen (dazu oben unter 1.), sondern auch für sonst in Betracht kommende Rügen. Aufklärungsmängel (§ 86 Abs. 1 VwGO) oder als Verfahrensmängel einzuordnende Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) werden nicht substantiiert dargetan. Die Beschwerdebegründung zeigt nicht auf, dass sich die weitere Aufklärung bestimmter, aus der Sicht des Berufungsgerichts erheblicher Tatsachen auch ohne förmlichen Beweisantrag hätte aufdrängen müssen, und legt keinen Verstoß gegen die Denkgesetze dar.
Rz. 18
b) Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der von der Klägerin geltend gemachte Staatshaftungsanspruch bestehe offensichtlich unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt, ist auch im Übrigen nicht verfahrensfehlerhaft. Ein Verstoß gegen § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist nicht mit der Kritik an der Auslegung und Anwendung von Staatshaftungsnormen dargetan. Das gilt für den Vortrag, das Berufungsgericht habe zu Unrecht die unmittelbare oder analoge Anwendbarkeit des § 55 PolG BW für ausgeschlossen gehalten, ebenso wie für die Rüge, es habe ein Eingreifen des § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs aufgrund fehlerhafter Erwägungen zum individuellen Verschulden und zur Kausalität verneint. Damit und mit dem Vortrag zur unionsrechtlichen Unzulässigkeit der Anwendung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts bis Ende Juni 2012 sowie zur Unzulässigkeit eines Aufrechterhaltens der Untersagung nach Einstellung der Wettvermittlung unter dem Druck drohender Vollziehung werden jeweils materiell-rechtliche Mängel geltend gemacht, die nicht mit der Verfahrensrüge anzugreifen sind. Bei der Prüfung von Verfahrensmängeln ist stets von der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung der Vorinstanz auszugehen, selbst wenn deren Standpunkt verfehlt sein sollte. Das gilt auch, soweit materiell-rechtliche Fragen als Vorfragen verfahrensrechtlicher Fragen zu beantworten sind (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 1993 - 4 B 206.92 - NVwZ 1993, 884 ≪885≫, vom 23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1 S. 1 f. und vom 8. Juni 2009 - 4 BN 9.09 - BRS 74, 255 ≪256 f.≫; Pietzner/Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: März 2015, § 132 Rn. 93 m.w.N.). Daher kann das Verneinen eines Präjudizinteresses § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nur verletzen, wenn das Berufungsgericht die prozessrechtliche Norm selbst unzutreffend ausgelegt und ihre Anforderungen überspannt hat. Das ist hier nicht dargelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Anforderungen und die Voraussetzungen, unter denen danach ein Präjudizinteresse fehlt, zutreffend definiert (vgl. oben Rn. 15). Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich auch nicht, dass er diese Voraussetzungen aufgrund seiner für die Prüfung von Verfahrensfehlern maßgeblichen materiell-rechtlichen Rechtsauffassung unzutreffend angewandt hätte. Der Verwaltungsgerichtshof ist nach seiner materiell-rechtlichen Rechtsauffassung ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zur Überzeugung gelangt, dass der Klägerin die geltend gemachten Staatshaftungsansprüche nach keiner aus seiner Sicht vertretbaren Rechtsauffassung zustehen können. Soweit die Klägerin die Richtigkeit der materiell-rechtlichen Beurteilung - auch der Evidenz- oder der Tatsachengrundlage in Frage stellt, zeigt sie keinen Verfahrensfehler auf. Dies gilt auch, soweit sie die berufungsgerichtlichen Feststellungen zur Möglichkeit einer Erlaubniserteilung und effektiven Rechtsschutzes seit dem Herbst 2010 und zum Fehlen einer Duldungsbereitschaft des Beklagten angreift. Insoweit hat sie weder eine wirksame Rüge der Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör noch sonstige wirksame Verfahrensrügen erhoben (dazu vgl. oben Rn. 10 ff.).
Rz. 19
Prozessrechtliche Gründe, aus denen es ausnahmsweise nicht auf die materiell-rechtliche Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ankäme oder diese als verfahrensfehlerhaftes Überspannen der Zulässigkeitsanforderungen zu beurteilen wäre, zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.
Rz. 20
Entgegen ihrer Auffassung folgt aus dem Prozessrecht nicht, dass die Annahme offensichtlicher Aussichtslosigkeit nur dann auf eine materiell-rechtliche Rechtsauffassung gestützt werden dürfte, wenn diese bereits durch eine gefestigte Rechtsprechung zur herangezogenen Norm bestätigt worden wäre. Eine entscheidungserhebliche materiell-rechtliche Frage kann auch ohne einschlägige Rechtsprechung bereits anhand der anerkannten Auslegungsmethoden ohne Weiteres eindeutig aus dem Gesetz zu beantworten sein. Aus den dagegen angeführten Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts zur Staatshaftung für rheinland-pfälzische glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen (BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81 Rn. 21 und - 8 C 47.12 - juris) ergibt sich nichts anderes. Sie betonten gerade, dass die allgemein anerkannten Auslegungsmethoden bei § 68 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes des Landes Rheinland-Pfalz (POG RP) nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führten, und lehnten es deshalb ab, diese irrevisible landesrechtliche Norm ohne eine Stütze in der einschlägigen Rechtsprechung revisionsgerichtlich für offensichtlich unanwendbar zu erklären. Ein unbedingtes Erfordernis zivilgerichtlicher Vorklärung ist daraus nicht herzuleiten.
Rz. 21
Ob ein Verkennen des Offensichtlichkeitsmaßstabs stets vorliegt, wenn einzelne Entscheidungen anderer Instanzgerichte die materiell-rechtliche Frage anders beurteilen als das angegriffene Urteil, kann dahinstehen. Der Hinweis der Klägerin auf eine Entscheidung des Oberlandesgerichts Stuttgart zu § 55 PolG BW zeigt jedenfalls noch keine uneinheitliche Rechtsprechung auf, weil er nicht darlegt, dass diese Entscheidung einen Rechtssatz aufstellt, der den Anwendungsbereich der Vorschrift auf rechtswidrig in Anspruch genommene Störer ausdehnte. Hinweise auf die Rechtsprechung zu anderen Haftungstatbeständen, etwa auf das Urteil des Oberlandesgerichts Koblenz vom 22. August 2013 - 1 U 551/12 - (ZfWG 2014, 65) zu § 68 POG RP, können keinen Verfahrensmangel wegen möglichen Bestehens eines Anspruchs nach § 55 PolG BW dartun.
Rz. 22
Die materiell-rechtliche Rechtsauffassung des Berufungsgerichts scheidet schließlich nicht etwa deshalb als Grundlage der verfahrensrechtlichen Prüfung aus, weil sie - wie die Klägerin meint - der Stellungnahme der Europäischen Kommission in der Rechtssache Ince - EuGH C-336/14 - vom 6. November 2014 widerspräche. Die Auslegung der unionsrechtlichen Anforderungen an einen mitgliedstaatlichen Erlaubnisvorbehalt und dessen Anwendung kann ebenso wie jede andere materiell-rechtliche Auffassung weder unmittelbar noch mittelbar Gegenstand einer Verfahrensrüge sein. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gebietet keine andere Auslegung des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil materiell-rechtliche Fragen mittels Grundsatz- oder Divergenzrüge einer Überprüfung in einem Revisionsverfahren zugeführt werden können.
Rz. 23
Unabhängig davon wäre selbst, wenn sich ein Verfahrensmangel aus einem Verkennen der unionsrechtlichen materiellen Rechtslage ergeben könnte, mit den Ausführungen der Beschwerdebegründung kein solcher Mangel dargetan. Soweit die Stellungnahme der Europäischen Kommission sich (in Rn. 20 ff.) zum hier betroffenen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 äußert, geht sie auf der Grundlage des Vorlagebeschlusses des Amtsgerichts Sonthofen (dazu a.a.O. Rn. 8 ff.) von tatsächlichen Voraussetzungen aus, die der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hat, insbesondere vom rechtlichen oder faktischen Ausschluss jeder Erlaubniserteilung und von einer dauerhaften Untersagung unerlaubter Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten auf der Grundlage unionsrechtswidriger Gesetze. Zum anderen lässt sich den rechtlichen Ausführungen der Kommission nicht entnehmen, dass die Erkenntnis der Unionsrechtswidrigkeit einer Monopolregelung es ausschlösse, eine unerlaubte Sportwettenvermittlung auf der Grundlage eines verfassungs- und unionsrechtskonform interpretierten Erlaubnisvorbehalts im Zeitraum bis zur Ablösung der rechtswidrigen Monopolregelung zu untersagen (zu dieser Möglichkeit vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 [ECLI:EU:C:2013:33] u.a., Stanleybet Int. Ldt. u.a. - NVwZ 2013, 785 Rn. 38 f., 44, 46 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 56 f.). Die Kommission hält vielmehr daran fest, dass Mitgliedstaaten die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten grundsätzlich von einer nationalen Erlaubnis abhängig machen dürfen, und betont lediglich, dass dieses System auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss (a.a.O. Rn. 21).
Rz. 24
Das weitere Beschwerdevorbringen mit Schriftsatz vom 6. August 2015 und die mit Schriftsatz vom 12. November 2015 nachgereichten Ausführungen zu den Schlussanträgen des Generalanwalts Szpunar vom 22. Oktober 2015 in der Rechtssache - EuGH C-336/14, Ince - können der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Soweit sie neues Vorbringen enthalten, sind sie wegen des Ablaufs der Beschwerdebegründungsfrist (§ 133 Abs. 3 Satz 1 VwGO) am 7. April 2015 nicht mehr zu berücksichtigen. Soweit sie sich als Vertiefung des früheren Vorbringens darstellen, rechtfertigen sie keine der Klägerin günstigere Beurteilung. Für die Schlussanträge des Generalanwalts gilt ebenso wie für die Stellungnahme der Kommission, dass sie von anderen Tatsachen ausgehen als denen, die der Verwaltungsgerichtshof verfahrensfehlerfrei festgestellt hat. Auch materiell-rechtlich hat er lediglich vertreten, dass Unionsrecht einer übergangsweisen weiteren Anwendung des verfassungs- und unionsrechtskonform interpretierten Erlaubnisvorbehalts bis zur Ablösung der rechtswidrigen Monopolregelung unter dem Glücksspielstaatsvertrag 2008 nicht entgegenstand. Er rechtfertigt also keine dauerhafte Untersagung einer unerlaubten Wettvermittlung auf der Grundlage unionsrechtswidriger Gesetze. Die Frage der Unionsrechtmäßigkeit der Rechtslage und Praxis seit Inkrafttreten der Neuregelung zum 1. Juli 2012 war nicht Gegenstand der Berufungsentscheidung.
Rz. 25
Eine Umdeutung der materiell-rechtlichen Einwände der Klägerin in eine Grundsatz- oder Divergenzrüge kann nicht zur Zulassung der Revision führen, da die Anforderungen an eine substantiierte Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und an die Darlegung einer Abweichung im Sinne der Nr. 2 der Vorschrift nicht erfüllt sind.
Rz. 26
Von einer weiteren Begründung wird nach § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
Rz. 27
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Rz. 28
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Fundstellen
JZ 2016, 243 |
VR 2016, 216 |