Gründe
I
Rz. 1
Die Klägerin begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Rechtsstreit auf der Grundlage des Bundesarchivgesetzes sowie des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse Einsicht in Unterlagen des Bundesnachrichtendienstes zur argentinischen Militärdiktatur im Zeitraum von 1975 bis 1983 anhand der Stichworte "Argentinien 1975 bis 1983, Militärdiktatur, Elisabeth Käsemann und Klaus Zieschank, politische Gefangene, Terrorismus, verschwundene deutsche Staatsbürger, Berichte des BND-Residenten 1975 bis 1983, Atomwaffen".
Rz. 2
Mit Beschluss vom 18. August 2016 hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts der Beklagten aufgegeben, sämtliche beim Bundesnachrichtendienst unter den Signaturen 07.406 Teil 1, 07.406 Teil 2, 32.303, 32.305, 32.306, 32.309, 10.701 und 10.703 erfassten Unterlagen, soweit noch nicht erfolgt, vollständig und ungeschwärzt vorzulegen.
Rz. 3
Unter dem 28. Februar 2017 hat das beigeladene Bundeskanzleramt daraufhin eine Sperrerklärung abgegeben, die es unter dem 18. Juni 2017 in geringem Umfang wieder aufhob.
Rz. 4
Mit Schriftsätzen vom 7. April 2017 und 27. Juli 2017 hat die Klägerin eine Entscheidung durch den Fachsenat beantragt. Mit Schriftsatz vom 20. September 2017 hat sie ihr Vorlageverlangen hinsichtlich des größten Teils der in dem Beschluss vom 18. August 2016 genannten Signaturen für erledigt erklärt; die Beklagte hat sich dem angeschlossen.
Rz. 5
Ebenfalls mit Schriftsatz vom 20. September 2017 hat die Klägerin beantragt, dem Fachsenat Zugang zu sämtlichen Findmitteln des Bundesnachrichtendienstes einschließlich der Recherche-Datenbank FAUST (aber auch ggf. anderer dem Bundesnachrichtendienst zur Verfügung stehender Findmittel und Datenbanken zur Recherche von Aktenbeständen) zu gewähren.
Rz. 6
Nach erneuter (positiver) Prüfung der Entscheidungserheblichkeit, insbesondere im Hinblick auf das am 16. März 2017 in Kraft getretene Gesetz zur Neuregelung des Bundesarchivrechts (BGBl. I S. 410), hat der 6. Senat mit Beschluss vom 25. September 2017 den Tenor des Beschlusses vom 18. August 2016 an die durch die übereinstimmenden Teilerledigungserklärungen veränderte prozessuale Lage angepasst. Der Beklagten ist danach nur noch aufgegeben, die beim Bundesnachrichtendienst unter den Signaturen 32.303 (Blatt 420 bis 433) und 32.309 (Blatt 1 bis 142, 147 bis 151 und 248 bis 414) erfassten Unterlagen ungeschwärzt vorzulegen.
Rz. 7
Nach Abgabe an den Fachsenat hat der Beigeladene unter dem 28. März 2019 die Begründung der Sperrerklärung im Hinblick auf den Beschluss des Fachsenats vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - ergänzt.
II
Rz. 8
Der - sinngemäß gestellte - Antrag der Klägerin, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung des Beigeladenen vom 28. Februar 2017 in der durch die teilweise Aufhebung vom 18. Juni 2017 und die Ergänzung vom 28. März 2019 modifizierten Fassung festzustellen, ist zulässig, hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.
Rz. 9
1. Der Gegenstand des Zwischenverfahrens ist durch den für die Hauptsache zuständigen 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Beweisbeschluss vom 18. August 2016 in der Fassung des Änderungsbeschlusses vom 25. September 2017 ordnungsgemäß und damit für den Fachsenat bindend festgestellt.
Rz. 10
Die Bindung ist auch nicht durch das Inkrafttreten von Änderungen des Bundesarchivgesetzes am 16. März 2017 entfallen (vgl. zum Folgenden BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - BVerwGE 163, 271 Rn. 6 ff.). Über die Frage, ob bestimmte Unterlagen der Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen, hat nach der Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache das letztere zu befinden. Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß bejaht, ist der Fachsenat hieran grundsätzlich gebunden. Nur in Ausnahmefällen entfällt diese Bindungswirkung und damit zugleich - mangels Festlegung des Gegenstandes des Zwischenverfahrens - eine Zulässigkeitsvoraussetzung für den Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO. Auch wenn das Gericht der Hauptsache zunächst in einem Beweisbeschluss in ausreichender Weise die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Akten verlautbart hat, kann es verpflichtet sein, alle oder einzelne Unterlagen nach Abgabe der Sperrerklärung nochmals auf ihre Entscheidungserheblichkeit zu untersuchen; gegebenenfalls ist auch zu prüfen, ob und in welchem Umfang es der genauen Kenntnis des Inhalts der Schwärzungen bedarf. Dies ist mit dem detailliert begründeten Beschluss vom 25. September 2017 erfolgt.
Rz. 11
Gegenstand der Prüfung durch den Fachsenat ist danach die Sperrerklärung des Beigeladenen vom 28. Februar 2017 in der durch die teilweise Aufhebung vom 18. Juni 2017 und die Ergänzung vom 28. März 2019 modifizierten Fassung. Gegen die letztere Ergänzung bestehen keine Bedenken (vgl. zum Folgenden BVerwG, Beschluss vom 20. September 2019 - 20 F 12.17 - Rn. 9). Es kann dahingestellt bleiben, ob eine Änderung der Sperrerklärung im Zwischenverfahren uneingeschränkt zulässig ist. Vorliegend hat der Beigeladene lediglich die bereits mit der Sperrerklärung vom 28. Februar 2017 angeführten Gründe für Schwärzungen um nach der neueren Rechtsprechung (BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - BVerwGE 163, 271) möglicherweise erhebliche tatsächliche Angaben und Erläuterungen ergänzt und zu diesen Punkten eine aktualisierte Anlage zur Sperrerklärung vorgelegt. Dies ist in einem bereits anhängigen Zwischenverfahren im Interesse einer prozessökonomischen Entscheidung über die Weigerungsgründe nicht ausgeschlossen.
Rz. 12
Nicht Gegenstand des Zwischenverfahrens ist hingegen das Begehren der Klägerin, dem Fachsenat Zugang zu sämtlichen Findmitteln des Bundesnachrichtendienstes einschließlich der Recherche-Datenbank FAUST (aber auch ggf. anderer dem Bundesnachrichtendienst zur Verfügung stehender Findmittel und Datenbanken zur Recherche von Aktenbeständen) zu gewähren. Insoweit fehlt es bereits an einem Beweisbeschluss oder einer anderen Verlautbarung des für die Hauptsache zuständigen Senats, der bzw. die eine in dieser Hinsicht erweiterte Zuständigkeit des Fachsenats eröffnen könnte. Zudem findet in dem Zwischenverfahren nach § 99 VwGO eine Beweiserhebung in der Regel nicht statt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 2019 - 20 F 11.17 - juris Rn. 13 m.w.N.).
Rz. 13
2. Die Weigerung, die noch strittigen Aktenbestandteile ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtmäßig.
Rz. 14
a) Die vom Beigeladenen geltend gemachten Weigerungsgründe sind gegeben.
Rz. 15
aa) Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Für die von dem Beigeladenen geltend gemachten Weigerungsgründe der drohenden Nachteile für das Wohl des Bundes (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO) und der ihrem Wesen nach bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit einzelner Vorgänge (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO) gelten nach der Rechtsprechung des Fachsenats die folgenden Grundsätze:
Rz. 16
(1) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO) ist gegeben, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde (vgl. zum gesamten Folgenden BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - BVerwGE 163, 271 Rn. 38 f., 41 f. und vom 20. September 2019 - 20 F 12.17 - Rn. 38 f., 41 f., jeweils m.w.N.).
Rz. 17
Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die vom ausländischen Nachrichtendienst übermittelten Informationen vom Bundesnachrichtendienst unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit gleichwohl an Dritte bekannt gegeben würden. Ob hiernach die Geheimhaltung der Akten geboten ist, unterliegt im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein. Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenlegung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Das gilt auch im Zwischenverfahren vor dem Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO.
Rz. 18
Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann ferner erschwert und damit dem Wohl des Bundes ein Nachteil bereitet werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen. Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeignet sind beispielsweise Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen. Nachrichtendienstliche Belange in diesem Sinne können zum Schutz der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise und Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes die Weigerung rechtfertigen, Akten vollständig, insbesondere ungeschwärzt, vorzulegen. Dieser Schutz nachrichtendienstlicher Belange besteht aber nicht um ihrer selbst willen, sondern wird nur im Hinblick auf die künftige Arbeit der Sicherheitsbehörden gewährt. Bei seit langem abgeschlossenen Vorgängen muss daher erkennbar sein, dass ihre vollständige Offenlegung auch heute noch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder die gegenwärtige Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes zulässt.
Rz. 19
(2) Personenbezogene Daten sind im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig (vgl. zum gesamten Folgenden BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - BVerwGE 163, 271 Rn. 11 f., 14, 16, 20 bis 24 und vom 20. September 2019 - 20 F 12.17 - Rn. 12 bis 19, jeweils m.w.N.).
Rz. 20
Bei ihnen besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen. Vielmehr können auch Äußerungen und Angaben zur Sache geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Dazu gehören auch Informationen über Verbindungen zu anderen namentlich oder mit Deck- bzw. Tarnnamen erwähnten Personen. Das grundrechtlich abgesicherte Interesse betroffener Dritter an einer Geheimhaltung erfasst allerdings zum einen regelmäßig nur die Daten als solche und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt werden. Zum anderen greift der Schutz persönlicher Daten nur, soweit diese Daten tatsächlich (noch) schutzwürdig sind. Daran fehlt es namentlich dann, wenn es sich um Personen der Zeitgeschichte handelt, die in den Unterlagen nur in ohnehin bereits bekannten Zusammenhängen angeführt werden, oder wenn es sich um persönliche Daten handelt, die in allgemein zugänglichen Quellen erwähnt worden sind und diese Quellen - wie etwa Zeitungsberichte oder sonstige Publikationen - in den Unterlagen lediglich wiedergegeben sind, ohne dass dadurch weiterführende Rückschlüsse ermöglicht werden. Ansonsten wird dem Schutz dieser Daten durch ihre Schwärzung hinreichend Rechnung getragen.
Rz. 21
Der Schutz persönlicher Daten besteht grundsätzlich auch für Behördenmitarbeiter. Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefonnummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmitarbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten.
Rz. 22
Der Schutz personenbezogener Daten begründet grundsätzlich auch im Fall von Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben, einen Weigerungsgrund. Um solche Personen handelt es sich bei den in der Sperrerklärung sogenannten "Nachrichtendienstlichen Verbindungen". Ein Weigerungsgrund besteht unter dem Aspekt des Informantenschutzes zunächst solange, wie der geschützte Informant noch am Leben ist. Sind seine Lebensdaten nach der Beendigung der Zusammenarbeit und dem Verlust des Kontaktes nicht mehr zu ermitteln, wird vermutet, dass er noch lebt, bis 90 Jahre nach seiner Geburt vergangen sind.
Rz. 23
Der Schutz von Grundrechten (vermutlich) verstorbener nachrichtendienstlicher Verbindungen begründet einen Weigerungsgrund nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO in den Fällen, in denen der postmortale Ehrenschutz dies gebietet. Der aus der Menschenwürde fließende allgemeine Achtungsanspruch schützt Verstorbene vor grober Herabwürdigung und Erniedrigung sowie den sittlichen, personalen und sozialen Geltungswert, den der Verstorbene durch seine Lebensleistung erworben hat. Die Veröffentlichung wahrer Tatsachenangaben über einen Verstorbenen verletzt seine Menschenwürde grundsätzlich nicht. Auch aus dem Schutz der Grundrechte - insbesondere von Leib und Leben - von Angehörigen (vermutlich) verstorbener Informanten können sich Weigerungsgründe ergeben, wenn eine Gefährdung nicht nur theoretisch möglich ist und schematisch behauptet wird, sondern aufgrund konkreter Umstände nachvollziehbar dargelegt werden kann.
Rz. 24
(3) Allerdings kann wiederum das Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO nach dem Tod eines Informanten eine weitere Geheimhaltung seiner Daten rechtfertigen, wenn deren Bekanntgabe die künftige effektive Erfüllung der Aufgaben einer Sicherheitsbehörde des Bundes erschweren würde. Denn die Erhaltung der Funktionsfähigkeit und Effektivität der Sicherheitsbehörden des Bundes sowie ihr Tätigwerden im Rahmen der ihnen durch Gesetz übertragenen Aufgaben liegen im öffentlichen Interesse (vgl. zum gesamten Folgenden BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - BVerwGE 163, 271 Rn. 26 bis 33 und vom 20. September 2019 - 20 F 12.17 - Rn. 23 bis 29, jeweils m.w.N.).
Rz. 25
Das für die Gewinnung von Informanten notwendige Vertrauen in die Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen rechtfertigt grundsätzlich den Schutz von Informanten über deren Tod hinaus und begründet damit einen Weigerungsgrund im öffentlichen Interesse. Liegt der (mutmaßliche) Tod eines Informanten länger als etwa 30 Jahre zurück, bedarf die Notwendigkeit einer weiteren Geheimhaltung bei weit zurückliegenden, abgeschlossenen Vorgängen aber zusätzlicher Erläuterungen.
Rz. 26
Für die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste des Bundes ist die Vertraulichkeit und der Schutz ihrer Informanten von essentieller Bedeutung. Denn Behörden werden die Informationen, die für eine effektive Erfüllung ihrer Aufgaben unentbehrlich sind, von Dritten in der Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der personenbezogenen Daten - zu Lebzeiten oder wie hier über den Tod hinaus - zusichern. Das Bekanntwerden quellenbezogener Informationen kann die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste auch über den konkreten Einzelfall hinaus für die Zukunft generell beeinträchtigen. Insbesondere ist die Einhaltung von Vertraulichkeitszusagen als unverzichtbare Voraussetzung für die Anwerbung und Führung von Informanten von besonderer Bedeutung. Bereits der subjektive Eindruck, die Vertraulichkeit sei nicht gesichert, kann aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abhalten und die Gewinnung weiterer Quellen erschweren. Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, tritt daher das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzustellen.
Rz. 27
Deshalb ist beim Informantenschutz unter dem Aspekt des Schutzes der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden nicht schematisch zwischen lebenden und verstorbenen Informanten zu differenzieren. Selbst dann, wenn weder die Enttarnung noch aktiver Informanten droht, noch der Erfolg eines konkret laufenden Vorganges durch die Offenlegung von Informantendaten gefährdet ist, lässt der Tod eines Informanten das Interesse an der Geheimhaltung von dessen persönlichen Daten aus Gründen des Staatswohls grundsätzlich nicht entfallen. Denn das Vertrauen aktiver Informanten in die allgemeine Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen kann auch dadurch erschüttert werden, dass unmittelbar nach dem Tode eines Informanten ohne Vorliegen besonderer Umstände dessen Identität preisgegeben wird.
Rz. 28
Allerdings ist durch die Bekanntgabe der Identität eines verstorbenen Informanten nicht stets eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines Nachrichtendienstes ernsthaft zu befürchten. Bei der Einschätzung, ob das Bekanntwerden dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde, ist den jeweiligen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen. Dabei sind auch für eine Informationsgewährung sprechende öffentliche Interessen zu gewichten. Das öffentliche Interesse an einer weiteren Geheimhaltung nimmt in der Regel ab, je länger die Vorgänge zurückliegen. Bei dieser Abwägung ist der Zeitlauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor. Stehen weit zurückliegende, abgeschlossene Vorgänge in Rede, deren mögliche Auswirkungen im Falle einer Offenlegung ihres Inhalts auf die künftige Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste und damit das Wohl des Bundes sich nicht gleichsam sofort erschließen, bedarf es einer Erläuterung, weshalb deren Bekanntgabe eine Erschwerung gerade der künftigen Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden zur Folge hätte. Rechtsstaatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität.
Rz. 29
Geht es - wie hier - um vor Jahrzehnten geschlossene Akten und ist der Informant bereits (mutmaßlich) verstorben, ist nicht allein durch den pauschalen Hinweis auf das generelle Erfordernis der Verlässlichkeit unbefristeter Vertraulichkeitszusagen plausibel dargetan, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Nachrichtendienstes durch eine Offenlegung ernsthaft zu befürchten ist. Die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste ist nicht von der unbedingten Einhaltung jeglicher Vertraulichkeitszusage abhängig. Vielmehr kommt es zum einen darauf an, ob sich ein durchschnittlicher Informant bei seiner Entscheidung für eine Zusammenarbeit mit einem Nachrichtendienst durch eine Information der Öffentlichkeit über die frühere Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten mit einzelnen Personen beeinflussen lässt. Es ist nicht plausibel, dass die Veröffentlichung der Informantentätigkeit etwa von NS-Tätern oder Personen, die selbst schwere, insbesondere terroristische Straftaten begangen haben, auf diese Entscheidungen Einfluss haben kann.
Rz. 30
Zum anderen ist das Erfordernis der Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen über den Tod des Informanten hinaus auch im Hinblick auf den Zeitablauf seit dem Tod des Informanten differenziert zu prüfen. Es kann nämlich nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Bereitschaft aktueller oder potenzieller Informanten zur Zusammenarbeit mit den Behörden entscheidend davon abhängt, ob die Vertraulichkeit auch Jahrzehnte nach ihrem Ableben noch gesichert erscheint. Damit auch die fraglichen nachrichtendienstlichen Verbindungen nicht bereits aus dieser Information erkennbar sind, ist zwar nicht zu verlangen, dass in der Sperrerklärung die genauen Todesdaten offengelegt werden. Jedoch sind - soweit dies nicht aus öffentlich zugänglichen Informationsquellen allgemeinkundig ist - zumindest Angaben dazu erforderlich, ob der Tod der weiterhin als schützenswert angesehenen nachrichtendienstlichen Verbindungen erst wenige Jahre oder mehrere Jahrzehnte zurückliegt. Ist Letzteres der Fall, muss die Sperrerklärung zudem erkennen lassen, dass die Behörde differenziert nach dem Umfeld, in dem der konkrete Informant tätig war, geprüft hat, ob Auswirkungen auf die Bereitschaft anderer Personen dieses Umfeldes zur Aufnahme oder Fortführung einer Informantentätigkeit nicht nur theoretisch möglich, sondern mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ernsthaft zu befürchten sind. Es ist zwar nachvollziehbar, dass aus diesen Gründen auf Vertraulichkeit für einen etwa eine Generation, also ca. 30 Jahre, umfassenden Zeitraum nach dem Tod Wert gelegt wird. Denn in diesem Zeitraum ist die Erinnerung an einen Verstorbenen typischerweise in dessen Umfeld noch präsent und lebendig. Dass für die Gewinnung und Aufrechterhaltung aktueller nachrichtendienstlicher Verbindungen eine längere posthume Vertraulichkeit erforderlich ist, bedarf dagegen zusätzlicher Erläuterungen. Ist so viel Zeit nach dem Abschluss des Vorganges und dem Tod eines Informanten verstrichen, dass in aller Regel niemand mehr lebt, der noch eine aus dem unmittelbaren Kontakt gewonnene persönliche Erinnerung an den oder emotionale Nähe zu dem Informanten hat, ist bereits der reine Zeitablauf grundsätzlich ein ausreichender Grund für das Entfallen von Geheimhaltungsgründen. Denn es ist nicht nachvollziehbar, dass die Verlässlichkeit einer Vertraulichkeitszusage auch noch nach so großem Zeitablauf potenzielle Informanten in ihrer Entscheidung für diese Tätigkeit beeinflussen könnte.
Rz. 31
bb) Nach diesen Maßstäben sind die von dem Beigeladenen vorgenommenen Schwärzungen rechtlich nicht zu beanstanden. Der Senat hat sich durch Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Vorgänge davon überzeugt, dass die - mittels eines in der Sperrerklärung ausgeführten Ziffernsystems - differenziert bezeichneten Weigerungsgründe im jeweiligen Einzelfall gegeben sind. Von einer über das Folgende hinausgehenden Begründung wird abgesehen, weil die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim gehaltenen Akten nicht erkennen lassen dürfen (§ 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO).
Rz. 32
(1) Signatur 32.303 Blatt 420 bis 433:
Hierbei handelt es sich um zwei, jeweils einen Zeitraum von vier Monaten im Jahre 1983 umfassende Tätigkeitsberichte aus einer Residentur des Bundesnachrichtendienstes mit handschriftlichen Anmerkungen.
Rz. 33
Die Zuordnung der einzelnen Weigerungsgründe, die in ihrer Mehrzahl die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten (Gruppe 2) hinsichtlich einzelner Dienste (Ziffer 21 und 23), Personen (Ziffern 22 und 24) und Inhalte bzw. inhaltlicher Bewertungen (Ziffern 25, 26 und 28), sowie die Methodik der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise (Gruppe 4 mit den Ziffern 41, 42 und 43) betreffen, ist im jeweiligen Einzelfall sachlich zutreffend. Die Schwärzung ist unter dem Blickwinkel des Wohls des Bundes im Hinblick auf die Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden, insbesondere in Form der Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, nach dem oben Gesagten (II. 2. a) aa) (1)) gerechtfertigt. Soweit die Schwärzung in sechs Fällen zusätzlich auf das Persönlichkeitsrecht der betroffenen Person gestützt wird (Ziffer 7), ist dies durch den Schutz personenbezogener Daten, die ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind, geboten (oben II. 2. a) aa) (2)).
Rz. 34
Die Blätter 432 und 433 sind bereits vollständig offengelegt. Die dem Fachsenat übermittelten ungeschwärzten Unterlagen sind insoweit identisch mit den entsprechenden Blättern der dem Gericht der Hauptsache vorgelegten Akten.
Rz. 35
(2) Signatur 32.309 Blatt 1 bis 142 und 147 bis 151:
Es handelt sich um insgesamt siebzehn Tätigkeitsberichte aus einer Residentur des Bundesnachrichtendienstes, die einen Zeitraum von regelmäßig (vereinzelt abweichend) zwei Monaten in den Jahren 1975 bis 1978 umfassen, samt zugehörigen Stellungnahmen sowie eine einzelne Stellungnahme zu einem solchen Tätigkeitsbericht aus dem Jahre 1974, teilweise versehen mit handschriftlichen Anmerkungen.
Rz. 36
Die Zuordnung der einzelnen Weigerungsgründe, die überwiegend die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten (Gruppe 2) hinsichtlich einzelner Dienste (Ziffer 21 und 23), Personen (Ziffern 22 und 24) und Inhalte bzw. inhaltlicher Bewertungen (Ziffern 25, 26, 27 und 28), sowie die Methodik der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise (Gruppe 4 mit den Ziffern 41, 42 und 43 sowie Ziffer 5) und eine nachrichtendienstliche Verbindung (Ziffer 6) betreffen, ist im jeweiligen Einzelfall sachlich zutreffend. Die Schwärzung ist unter dem Blickwinkel des Wohls des Bundes im Hinblick auf die Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden, insbesondere in Form der Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, nach dem oben Gesagten (II. 2. a) aa) (1)) gerechtfertigt. Soweit die Schwärzung in rund 25 Fällen zusätzlich auf das Persönlichkeitsrecht der betroffenen Person gestützt wird (Ziffer 7), ist dies durch den Schutz personenbezogener Daten, die ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind, geboten (oben II. 2. a) aa) (2)).
Rz. 37
Die Blätter 1, 2, 8, 9, 11, 17, 18, 23, 39, 49 bis 52, 72, 73, 80, 81, 89 bis 91, 98, 101, 112, 115, 123, 124 und 142 sind bereits vollständig offengelegt. Die dem Fachsenat übermittelten ungeschwärzten Unterlagen sind insoweit identisch mit den entsprechenden Blättern der dem Gericht der Hauptsache vorgelegten Akten.
Rz. 38
(3) Signatur 32.309 Blatt 248 bis 414:
Es handelt sich um weitere siebzehn Tätigkeitsberichte aus einer Residentur des Bundesnachrichtendienstes, die einen Zeitraum von regelmäßig (vereinzelt abweichend) zwei Monaten in den Jahren 1974 bis 1977 umfassen, überwiegend mit zugehörigen Stellungnahmen und teilweise versehen mit handschriftlichen Anmerkungen.
Rz. 39
Die Zuordnung der einzelnen Weigerungsgründe, die überwiegend die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten (Gruppe 2) hinsichtlich einzelner Dienste (Ziffer 21 und 23), Personen (Ziffern 22 und 24) und Inhalte bzw. inhaltlicher Bewertungen (Ziffern 25, 26, 27 und 28), sowie die Methodik der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise (Gruppe 4 mit den Ziffern 41, 42 und 43 sowie Ziffer 5) und in rund zehn Fällen eine nachrichtendienstliche Verbindung (Ziffer 61) betreffen, ist im jeweiligen Einzelfall sachlich zutreffend. Die Schwärzung ist unter dem Blickwinkel des Wohls des Bundes im Hinblick auf die Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden, insbesondere in Form der Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, nach dem oben Gesagten (II. 2. a) aa) (1)) gerechtfertigt. Soweit die Schwärzung in rund 100 Fällen zusätzlich auf das Persönlichkeitsrecht der betroffenen Person gestützt wird (Ziffer 7), ist dies durch den Schutz personenbezogener Daten, die ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind, geboten (oben II. 2. a) aa) (2)).
Rz. 40
Auch die Schwärzung des Decknamens von vier Personen, die als nachrichtendienstliche Verbindung tätig waren und aller Wahrscheinlichkeit nach inzwischen verstorben sind (Ziffer 62), ist unter dem Blickwinkel des Wohls des Bundes begründet. Bei keiner dieser Personen besteht ein Anhaltspunkt dafür, dass der oder die Betreffende selbst schwere Straftaten begangen hat und ein Informantenschutz bereits aus diesem Grund nicht in Betracht kommt.
Rz. 41
Bei drei der Personen liegt das mutmaßliche Todesdatum noch keine 30 Jahre zurück; es handelt sich dabei um die beiden Personen, deren Deckname auf Blatt 343, und die zweite Person, deren Deckname auf Blatt 344 geschwärzt wurde (die Person, deren Deckname auf Blatt 348 geschwärzt wurde, ist identisch mit einer der vorgenannten). Nach den Grundsätzen der oben (II. 2. a) aa) (3)) dargelegten Rechtsprechung und den Ausführungen des Beigeladenen in der Sperrerklärung vom 28. Februar 2017 (Seite 7 bis 9) samt deren Ergänzung vom 28. März 2019 rechtfertigen die diesen Personen gegebenen uneingeschränkten Vertraulichkeitszusagen weiterhin den Informantenschutz.
Rz. 42
Eine Person - die weitere, deren Deckname auf Blatt 344 geschwärzt wurde - ist vermutlich bereits vor mehr als 30 Jahren verstorben. Für sie hat der Beigeladene ausgeführt, dass noch Personen leben dürften, die aus unmittelbarem Kontakt gewonnene persönliche Erinnerungen an diese oder emotionale Nähe zu dieser Person hätten; zudem sei der spezifische Einsatzbereich dieser nachrichtendienstlichen Verbindung auch heute noch von Interesse für die Informationsbeschaffung des Bundesnachrichtendienstes; für Informantenkreise dieses Einsatzprofils sei die uneingeschränkte Einhaltung einer Vertraulichkeitszusage von ausschlaggebender Bedeutung für die Bereitschaft zu einer Informantentätigkeit. Im Hinblick darauf, dass die betroffene Person - für den Fachsenat aus den ungeschwärzten Unterlagen nachvollziehbar - in einem sensiblen Umfeld tätig war und der Offenlegung des Decknamens für das Erkenntnisinteresse der Klägerin keine erkennbare wesentliche Bedeutung zukommt, ist der weiterreichende Informantenschutz auch in diesem Fall gerechtfertigt.
Rz. 43
Die Blätter 260, 261, 270, 284, 285, 305, 338, 357, 387 und 405 sind bereits vollständig offengelegt. Die dem Fachsenat übermittelten ungeschwärzten Unterlagen sind insoweit identisch mit den entsprechenden Blättern der dem Gericht der Hauptsache vorgelegten Akten.
Rz. 44
b) Nicht zu beanstanden ist schließlich die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Ermessensausübung des Beigeladenen.
Rz. 45
In die Ermessensausübung eingestellt wurden alle relevanten Rechtspositionen und rechtlich geschützten Interessen, auf Seiten der Klägerin insbesondere deren durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschütztes journalistisch-publizistisches Interesse an der Erforschung und Veröffentlichung von historisch bedeutsamen Sachverhalten und auf Seiten der Beklagten der Schutz der Funktionsfähigkeit nachrichtendienstlicher Arbeit und der dadurch wahrgenommenen Sicherheitsinteressen sowie das Geheimhaltungsinteresse, das sich aus dem grundrechtlichen Persönlichkeitsschutz für die betroffenen nachrichtendienstlichen Verbindungen und Mitarbeiter ergibt. Dabei wurden auch der inzwischen eingetretene Zeitablauf und das Alter der gegenständlichen Archivunterlagen berücksichtigt. Hiernach ist es nicht zu beanstanden, dass in der Gesamtabwägung im Ergebnis hinsichtlich der geschwärzten Stellen den Funktions- und Sicherheitsinteressen des Staates und dem Schutz der betroffenen Personen, dabei unter dem Blickwinkel des Wohls des Bundes auch einzelner bereits Verstorbener, der Vorrang eingeräumt wurde.
Rz. 46
3. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, weil es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2017 - 20 F 12.15 - juris Rn. 32 m.w.N.).
Fundstellen
Dokument-Index HI14326748 |