BVerwG Beschluss vom 31.07.2002 - 4 B 35.01

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Urteil vom 18.01.2001; Aktenzeichen 7 K 100/98)

Tenor

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Januar 2001 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der Kläger ist ein anerkannter Naturschutzverband. Er begehrt die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses der beklagten Bezirksregierung … vom 31. Oktober 1997. Die Planfeststellungsbehörde hat auf Antrag des beigeladenen Vorhabenträgers, des Straßenbauamtes …, den Plan für den Bau des ersten Teilabschnittes der Bundesautobahn A 26 (H.-S.) zwischen S. und Ho. (Bau-km 1+050 bis Bau-km 12+250) festgestellt.

Nach den Vorstellungen der zuständigen niedersächsischen Behörden soll mit dem Vorhaben eine leistungsfähige Fernstraßenverbindung zwischen H. und S. mit Anschluss an die Bundesautobahn A 7 bei H.-M. geschaffen werden. Das Bundesministerium für Verkehr traf für den Bereich von S. bis zur Landesgrenze Niedersachsen/H. unter dem 6. Juni 1990 eine Linienbestimmung.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 18. Januar 2001 die Klage als unbegründet abgewiesen. Mit seiner Beschwerde erstrebt der Kläger die Zulassung der Revision.

Entscheidungsgründe

II.

Die Beschwerde ist nicht begründet. Das Vorbringen ergibt nicht, dass die geltend gemachten Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 3 VwGO erfüllt sind.

1. Die Beschwerde wirft mehrere fachplanungsrechtliche und naturschutzrechtliche Fragen auf, denen sie grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beimisst. Das Vorbringen rechtfertigt jedoch keine Zulassung der Revision. Die von der Beschwerde behandelten Rechtsfragen sind entweder nicht klärungsbedürftig oder nicht entscheidungserheblich. Im Einzelnen ergibt sich dazu:

1.1 Die Beschwerde hält es für eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, ob im Falle des Erfordernisses einer neuen Linienbestimmung ein Plan für einen Abschnitt einer Bundesstraße, dem eine nicht mehr umsetzbare Linienbestimmung zugrunde liegt, jedenfalls bis zu einer neuen Linienbestimmung nicht festgestellt werden darf. Die Beschwerde erläutert die gestellte Frage näher.

1.1.1 Die aufgeworfene Frage ist nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich anhand der vorhandenen höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es dazu erneut eines Revisionsverfahrens bedarf. Die Beschwerde sieht – möglicherweise – für den Streitfall eine rechtliche Besonderheit darin, dass das Bundesministerium für Verkehr eine Linienbestimmung getroffen habe, die nach Ansicht der Beschwerde nicht mehr umsetzbar ist. Auch wenn die Annahme der Beschwerde zur fehlenden Umsetzbarkeit einer früher getroffenen Linienbestimmung zugrunde gelegt wird, rechtfertigt dies nicht die Zulassung der Revision.

a) Im vorliegenden Falle ist für die geplante Bundesautobahn auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt H. im Jahre 1979 eine Linienbestimmung getroffen worden. Der Kläger hat im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, dass diese Linienbestimmung nicht mehr zugrunde gelegt werden dürfe. Ob in diesem nachfolgenden Abschnitt, der nicht Gegenstand des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses ist, eine Linienbestimmung nicht oder nicht mehr gegeben ist, berührt die materielle Rechtmäßigkeit des planfestgestellten und hier streitgegenständlichen Abschnittes nicht.

b) Insoweit stellen sich keine klärungsbedürftigen Fragen. Eine Abschnittsbildung – auch der vorliegenden Art – leidet nicht deshalb an einem Fehler, weil es für die Weiterführung des Fernstraßenvorhabens über den planfestgestellten Abschnitt hinaus noch keine hinreichend verfestigte Planung gibt (BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1996 – BVerwG 4 VR 14.96 ≪4 A 35.96≫ – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 123 = ZfB 1997, 131). Das gilt auch für die nach § 16 FStrG vorgesehene ministerielle Linienbestimmung. Auf der Grundlage der bestehenden Rechtsprechung ergibt sich dies aus folgenden Erwägungen:

aa) Eine straßenrechtliche Planung in Abschnitten ist grundsätzlich zulässig (stRspr; vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 – BVerwG 4 C 5.78 – BVerwGE 62, 342 ≪353≫).

Dieser Möglichkeit liegt die Überlegung zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklicht werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 1992 – BVerwG 4 NB 21.92 – Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 55 = NVwZ 1992, 1093). Dritte haben aus diesem Grunde grundsätzlich auch kein Recht darauf, dass über die Zulassung des Vorhabens insgesamt, vollständig und abschließend in einem einzigen Bescheid entschieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1995 – BVerwG 11 VR 15.95 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 7 = NVwZ 1997, 165).

bb) Die Bildung von Teilabschnitten einer Bundesfernstraße ist allerdings nicht beliebig. Sie setzt – erstens – eine konzeptionelle Gesamtplanung voraus (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 – BVerwG 4 B 1-11.92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89 = NVwZ 1993, 572 ≪573≫). Jeder Abschnitt, der einer eigenständigen Planung unterworfen wird, muss – zweitens – für sich allein betrachtet, eine selbständige Verkehrsfunktion erfüllen können. Eine abschnittsweise Straßenplanung kann den Anforderungen des Abwägungsgebotes allerdings auch dann noch genügen, wenn eine Verbindung zum vorhandenen Straßennetz zwar noch fehlt, die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos aber beispielsweise ausgeschlossen werden kann, weil ein Lückenschluss sichergestellt ist (BVerwG, Urteil vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144).

Mit diesen beiden ersten Voraussetzungen soll gewährleistet werden, dass die Teilplanung auch dann nicht sinnlos wird, wenn später das Gesamtplanungskonzept aufgegeben wird oder sich nachträglich als nicht realisierbar erweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 – BVerwG 4 CN 5.98 – BVerwGE 108, 248 ≪251/252≫). Eine etwaige verwaltungsinterne Bindung an eine bestehende Linienbestimmung ändert daran nichts. Diese muss in sachlicher Hinsicht zur Disposition auch im Planfeststellungsverfahren stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.96 – BVerwGE 104, 236 ≪243≫).

Die Planung muss – drittens – in jedem Abschnitt dem Einwand standhalten, dass eine andere Planungsvariante bei einer auf die Gesamtplanung bezogenen Betrachtung gegenüber dem der Planfeststellung zugrunde liegenden Planungskonzept vorzugswürdig sei (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1996 – BVerwG 4 A 42.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 108 = NVwZ 1996, 905). Die Teilplanung darf sich dabei nicht so weit verselbständigen, dass Probleme, die durch die Gesamtplanung ausgelöst werden, unbewältigt bleiben (BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 104, 236 ≪243≫).

cc) Ein Abschnitt, welcher den vorstehenden Anforderungen genügt, hat selbstverständlich allen weiteren verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Erfordernissen der Planfeststellung zu entsprechen.

Die Linienbestimmung nach § 16 FStrG gehört entgegen der Ansicht der Beschwerde nicht zu den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der straßenrechtlichen Planfeststellung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1996 – BVerwG 4 VR 14.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 123 = ZfB 1997, 131; vgl. auch Beschluss vom 15. Mai 1996 – BVerwG 11 VR 3.96 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 13 = NVwZ-RR 1996, 557). Die Bestimmung geht inhaltlich in die nachfolgende Planfeststellung ein und unterliegt nur mit ihr zusammen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1997 – BVerwG 4 B 147.97 – Buchholz 406.251 § 2 UVPG Nr. 5 = NVwZ-RR 1998, 300). Sie ist auch dann nur ein behördeninterner Vorgang, mit dem der Bundesminister für Verkehr planerischen Einfluss auf die Wahrnehmung der den Ländern in Auftragsverwaltung obliegenden Aufgabe der bundesgesetzlichen Ausbauplanung nimmt.

Die Planfeststellung ist mithin nicht allein deshalb fehlerhaft, weil ihr kein Linienbestimmungsverfahren vorausgegangen oder weil die Planfeststellungsbehörde von der festgelegten Linie abgewichen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 – BVerwG 4 C 29.94 – BVerwGE 102, 331 ≪343 f.≫). Umgekehrt lässt sich die Planung Dritten gegenüber nicht allein damit rechtfertigen, dass sie den ministeriellen Vorgaben der Linienbestimmung entspricht. Vielmehr muss – wie im Streitfall – die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde aus sich selbst heraus den rechtlichen Erfordernissen der Planfeststellung genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.96 – BVerwGE 104, 236 ≪252≫ = NVwZ 1998, 508).

Der von der Beschwerde zur Bedeutung der Linienbestimmung insoweit vorgetragene Klärungsbedarf besteht nach allem nicht. Eine Klärungsbedürftigkeit ist nicht erneut entstanden. Die Beschwerde zeigt insbesondere auch nicht auf, aus welchen Gründen eine erneute revisionsgerichtliche Befassung mit der dargelegten Rechtsprechung des Zusammenhanges von Abschnittsbildung und Linienbestimmung erforderlich sein könnte, namentlich, dass sich neue Gesichtspunkte ergeben haben, die geeignet sein könnten, die bisherige Rechtsprechung in Frage zu stellen oder zu entwickeln.

1.2 Das vorinstanzliche Gericht hat die vorstehend wiedergegebenen Grundsätze seiner Entscheidung inhaltlich zugrunde gelegt. Es hat geprüft, ob der planfestgestellte Streckenabschnitt eine eigene Verkehrsfunktion besitzt und als Teil eines Gesamtkonzeptes aufzufassen ist. Es hat dabei zutreffend erkannt, dass eine „veraltete” Linienbestimmung für den Bereich der Freien und Hansestadt H. zur Frage berechtigt, ob sich die planfestgestellte Trasse tatsächlich einem Gesamtkonzept zuordnen lässt. Auch insoweit ergeben sich aus der konkreten Anwendung der dargelegten Grundsätze keine klärungsbedürftigen Fragen.

Die mögliche Umsetzung einer getroffenen Linienbestimmung mag zwar als ein Indiz gelten, dass ein Gesamtkonzept besteht. Aus dem bloßen Fehlen einer gemäß § 16 FStrG erforderlichen neuen Linienbestimmung hat das Gericht in tatrichterlicher Würdigung der Umstände des Einzelfalles allerdings nicht gefolgert, es fehle bereits deshalb an einem Gesamtkonzept. Dieser Auffassung kann aus Rechtsgründen nicht entgegengetreten werden. Aus ihr ergeben sich jedenfalls keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung. Zwar mag es im Hinblick auf die beabsichtigte Fortführung einer Bundesfernstraße als Bundesautobahn durchaus nahe liegen, im Rahmen der Abschnittsbildung an das Vorliegen eines Gesamtkonzeptes höhere Anforderungen als bei einer „einfachen” Bundesfernstraße zu stellen. Das liegt in der Funktion gerade der Bundesautobahnen als überregionale Verbindungsstraßen begründet. Diese Umstände im Rahmen der Abschnittsbildung zu berücksichtigen, ist indes eine Frage des Einzelfalles und wirft auch insoweit keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf.

Die Beschwerde meint in diesem Zusammenhang, rechtliche Folgerungen aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ziehen zu können. Es mag dahinstehen, ob die Beschwerde damit eine Abweichung und damit den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend machen will. Die Deutung, welche die Beschwerde dem Urteil vom 19. Mai 1998 insoweit geben will, trifft jedenfalls nicht zu. Zwar ist es richtig, dass das Bundesverwaltungsgericht in jenem Verfahren Beweis über die Frage erhoben hat, ob und in welcher Weise die Wakenitz-Niederung im Bereich der bestehenden Linienbestimmung den Erfordernissen der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie entspreche. Diese Vorgehensweise beruhte ausweislich der Urteilsgründe auf der Entscheidung der dortigen Planfeststellungsbehörde, sich das Ergebnis der ministeriellen Linienbestimmung auch hinsichtlich der Trassenwahl zu Eigen zu machen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 – BVerwG 4 B 1-11.92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89 = DVBl 1992, 1435). Demgemäß hatte sich die Beweisfrage auf die gewählte Trasse zu beziehen. Dass die Wahl der Trasse der Linienbestimmung entsprach, war damit keine rechtliche Voraussetzung der materiellen Rechtsprüfung. Eine entsprechende Sachlage liegt hier nicht vor. Demgemäß fehlt dem von der Beschwerde angenommenen Umkehrschluss die Grundlage. Die Beschwerde macht mit ihrem Vorbringen – soweit es das Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg betrifft – gerade geltend, dass eine hinreichend tragfähige Linienbestimmung nicht (mehr) gegeben sei.

1.3 Die Beschwerde hält es des Weiteren für eine klärungsbedürftige Frage, inwieweit das Vorliegen eines schlüssigen Gesamtkonzeptes für eine Bundesstraße bejaht werden kann, obgleich jedenfalls auf unbestimmte Zeit die Verwirklichung des letzten Bauabschnittes, mit welchem das Planungsziel des Anschlusses an eine andere Bundesfernstraße realisiert werden soll, nicht erfolgen wird.

Das Vorbringen verbindet Rechtsfragen mit einer tatsächlichen Annahme. Dies gilt es zu trennen. Das Vorbringen rechtfertigt keine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der ausdrücklich oder nur mittelbar gestellten Rechtsfragen. Die in dem Vorbringen vorausgesetzte Frage nach rechtlichen und tatsächlichen Hindernissen, die einer Planung entgegenstehen können, ist nicht klärungsbedürftig. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

1.3.1 Einer Planung, die nicht verwirklicht werden kann, fehlt es an der erforderlichen Rechtfertigung; sie ist rechtswidrig (BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1999 – BVerwG 4 A 12.98 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154 = NVwZ 2000, 555). So verfehlt eine straßenrechtliche Planung, die sich im nachfolgenden Streckenabschnitt objektiv vor nicht überwindbaren Hindernissen sieht, ihren gestaltenden Auftrag. Sie ist sinnlos. Die damit aufgeworfene Frage der Realisierungsfähigkeit ist dabei nicht aus der subjektiven Sicht der Planfeststellungsbehörde, sondern anhand objektiver Gegebenheiten zu beantworten (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪16≫).

Die Beschwerde vermag insoweit einen weiterführenden Klärungsbedarf nicht aufzuweisen. Nicht die gewählte Linienbestimmung, sondern die der planfestgestellten Trasse zugrunde gelegte Planung und das Gesamtkonzept sind die Maßstäbe, nach denen die Frage der Realisierungsfähigkeit weiterer Teilabschnitte zu beantworten ist. Dass bereits die Linienbestimmung rechtlichen Anforderungen zu genügen hat und mithin ihrerseits dem Gebot der Realisierungsfähigkeit verpflichtet ist, ändert daran nichts. Die Linienbestimmung bleibt ein behördeninterner Vorgang. Nicht sie, sondern der Planfeststellungsbeschluss ist Gegenstand der vorzunehmenden gerichtlichen Prüfung.

1.3.2 Auch das planerische Gesamtkonzept, in das der jeweilige Teilabschnitt eingebettet ist, muss als solches realisierungsfähig sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies bereits für die Beachtung der Vogelschutz-Richtlinie ausdrücklich ausgesprochen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 C 11.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138 = NVwZ 1999, 528). Auch insoweit bestehen keine klärungsbedürftigen Rechtsfragen.

Diese innerstaatliche Bindung setzt voraus, dass die Richtlinie insoweit gegenüber staatlichen Behörden – auch ohne Umsetzung in nationales Recht – unmittelbare rechtliche Verpflichtungen auch für die Planfeststellungsbehörde auslöst. Das ist für die Vogelschutz-Richtlinie aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs indes nicht zweifelhaft (vgl. EuGH, Urteil vom 2. August 1993 – C-355/90 – EuGHE I-4221 = NuR 1994, 521 – Santoña; Urteil vom 11. Juli 1996 – C-44/95 – EuGHE I-3805 = NuR 1997, 36 – Lappel-Bank; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪18 f.≫). Das Erstgericht legt dar, aus welchen Gründen nach seiner Auffassung ein rechtliches Hindernis im Hinblick auf das von ihm als gegeben unterstellte faktische Vogelschutzgebiet nicht besteht. Dass die Beschwerde – wie ihre Verfahrensrüge zeigt – die tatrichterlichen Erwägungen für fehlerhaft erachtet, ist für die Frage, ob der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache vorliegt, unerheblich. Die erhobene Grundsatzrüge bezieht sich nur auf eine Rechtsfrage, die ihrerseits den festgestellten Sachverhalt zugrunde legt.

Für den Schutzstatus, soweit dieser für die nach der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie zu beurteilenden Gebiete zu beachten ist, gilt grundsätzlich nichts anderes. Das Erstgericht hat auch dies seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Es hat geprüft, ob in dem Gebiet, das für die Weiterführung der Bundesautobahn A 26 in Betracht kommt, Flächen liegen, deren Lage oder Ausdehnung ein unüberwindbares Hindernis für die Verwirklichung des Gesamtkonzeptes auf der Grundlage der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie darstellen. Das Gericht hat dies verneint. Die Anforderungen an die Genauigkeit der Feststellung der Realisierungsfähigkeit sind indes nicht zu überspannen. Anderenfalls würde die mit der Bildung von Abschnitten gewünschte und erforderliche Praktikabilität wieder in Frage gestellt werden. Aus diesem Grunde ist sich hinsichtlich der Gesamtplanung mit einer realistischen Einschätzung aus der zeitlichen Sicht des zu beurteilenden Streckenabschnittes zu begnügen.

Dem entspricht die rechtliche Beurteilung durch das Erstgericht. Dem Beschwerdevorbringen sind hierzu klärungsbedürftige Fragen von grundsätzlicher Bedeutung nicht zu entnehmen. Das Erstgericht ist gerade zu Gunsten des Klägers von der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie ausgegangen. Es hat jedoch verneint, dass in dem zu beurteilenden Gebiet Lebensraumtypen oder Habitate von Arten enthalten sind, die in den Anhängen I, II oder IV a der Richtlinie aufgeführt sind. Trifft diese tatrichterliche Feststellung zu, stellte sich dem Gericht die Frage der Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL nicht.

1.3.3 Auch die von der Beschwerde ferner aufgeworfene Frage, ob ein unüberwindbares Hindernis auf einem folgenden Planungsabschnitt über die Breite des Korridors, in dem die Linienbestimmung eine Planfeststellung zulässt, jedenfalls dann einem vorhergehenden Abschnitt entgegensteht, wenn die Abschnitte gemeinsam zu einem näher beschriebenen Gesamtkonzept gehören, ist nicht klärungsbedürftig.

Der von der Rechtsprechung benutzte Begriff des nicht „überwindbaren Hindernisses” ist hinreichend eindeutig (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪16≫). Der Begriff bedarf keiner weiteren Klärung in einem Revisionsverfahren. Das vorinstanzliche Gericht hat – wie erörtert – ein von der Beschwerde unterstelltes „Hindernis” geprüft und sein Vorliegen mit tatrichterlichen Erwägungen verneint. Das Gericht hat ausdrücklich dargelegt, dass es Trassenvarianten gebe, welche nach Maßgabe näherer Gestaltung einen Eingriff in Habitatbereiche ausschlössen. Mit ihrem Vorbringen führt die Beschwerde in Wahrheit eine inhaltliche Kritik an der vorinstanzlichen Auffassung, dem angegriffenen Streckenabschnitt liege unverändert ein fehlerfreies Gesamtkonzept zugrunde. Für eine derartige materielle Kritik ist das Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde nicht geeignet.

1.3.4 Die in diesem Zusammenhang von der Beschwerde ferner konkretisierend aufgeworfene Frage, inwieweit das Vorliegen eines schlüssigen Gesamtkonzeptes für eine Bundesstraße bejaht werden könne, obgleich die Verwirklichung gerade des letzten Bauabschnittes auf unbestimmte Zeit nicht erfolgen werde, ist unzulässig. Die Frage enthält eine tatsächliche Unterstellung; sie ist zudem nicht entscheidungserheblich.

Die Beschwerde legt ihrer Frage einen Sachverhalt zugrunde, den das vorinstanzliche Gericht so nicht festgestellt hat. Das Gericht hat aus der Aufnahme des nachfolgenden Abschnitts in den Bedarfsplan eine Realisierungsabsicht der zuständigen Behörden abgeleitet. Ob diese tatrichterliche Beurteilung zutrifft, kann hier dahinstehen. Sie ist jedenfalls Gegenstand richterlicher Überzeugungsbildung gewesen und betrifft damit bereits aus diesem Grunde nicht die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage. Die Beschwerde setzt hier lediglich ihre Beurteilung der des vorinstanzlichen Gerichts entgegen. Die von der Beschwerde der Sache nach kritisierte Auffassung des Erstgerichtes lässt sich gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur mittels einer Verfahrensrüge bekämpfen. Eine derartige Rüge hat die Beschwerde nicht erhoben.

Das neue tatsächliche Vorbringen der Beschwerde, mit der die Weiterführung der Bundesautobahn A 26 auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt H. als ausgeschlossen dargelegt wird, ist im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde unbeachtlich. Die Beschwerde ist auch insoweit darauf verwiesen, die vorinstanzlichen Feststellungen mit dem Mittel der Verfahrensrüge anzugreifen. Das ist jedoch nicht geschehen.

1.4 Die Beschwerde hält es schließlich für eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, welche Darlegungslast den Kläger im Hinblick auf Art und Weise und Wahrscheinlichkeit von Beeinträchtigungen der Avifauna, insbesondere auch eines (faktischen) Vogelschutzgebietes treffe, damit das Gericht zu einer weiteren Aufklärung veranlasst werde.

Das Vorbringen ist nicht zulässig. Zwar kann an sich auch eine prozessuale Frage Gegenstand einer Zulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sein. Es mag auch im Einzelfall nicht leicht sein, ob eine Frage der Beweisführungslast eher dem materiellen oder dem Verfahrensrecht zuzuordnen ist. Das bedarf hier keiner Vertiefung. Hier kritisiert die Beschwerde im Gewand einer Grundsatzrüge die aus ihrer Sicht unzureichende tatrichterliche Feststellung. Eine derartige Kritik bedarf der ausdrücklich zu erhebenden Verfahrensrüge. Diese kann sich entweder auf eine Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO oder des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO stützen. Das Beschwerdevorbringen ergibt eine derartige Rüge indes nicht.

2. Die Beschwerde macht als Verfahrensfehler geltend, das vorinstanzliche Gericht habe zu Unrecht einen in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag abgelehnt. Die Beschwerde sieht darin eine Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO. Die Verfahrensrüge bleibt ohne Erfolg.

2.1 Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vom 17. Januar 2001 folgenden Beweisantrag (Nr. 4 II.) gestellt:

Es wird beantragt,

Gutachten der soeben benannten ornithologischen Sachverständigen [gemeint sind: Dr. S. und M.] einzuholen betreffend die straßenbedingten Auswirkungen einer A 26 auf die Wachtelkönigvorkommen in dem Gebiet „Moore östlich von Buxtehude” sowie in dem als Vogelschutzgebiet von der FHH [Freie und Hansestadt H.] gemeldeten „Moorgürtel”.

Als mutmaßliches Beweisergebnis gab der Kläger dazu schriftsätzlich an, dass in einem Abstand jedenfalls bis 1 000 m straßenbedingte Störungen negativen Einfluss auf das Vorkommen von Wachtelkönigen haben werden. Es werde sich ferner ergeben, dass die negativen Einflüsse nicht durch eine Reproduktion ausgeglichen werden könnten. Das Erstgericht hat den Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung mit der Begründung zurückgewiesen, dass der Beweisantrag darauf abziele, gesicherte wissenschaftliche Ergebnisse über die Störempfindlichkeit von Wachtelkönigen im Gebiet der Elbmarsch erst zu ermitteln.

2.2 Die Beschwerde macht geltend, das Erstgericht habe mit der Ablehnung des Beweisantrages seine Sachermittlungspflicht verletzt.

Das Beschwerdevorbringen wiederholt dazu weitgehend die bereits mit vorinstanzlichem Schriftsatz vom 16. Januar 2001 vorgetragene Begründung für die Erheblichkeit des Beweisthemas. Die Beschwerde führt dazu ergänzend aus, es könne vom Kläger nicht verlangt werden, erstmals gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse zu erbringen. Es sei insbesondere nicht ersichtlich, welche weiteren neben den von ihm genannten Anhaltspunkten der Kläger hätte vortragen können. Dazu bezieht sich der Kläger sinngemäß auf einen im vorinstanzlichen Verfahren von ihm vorgelegten und vom Erstgericht gewürdigten Aufsatz von Maczey/Boye (NuL 1995, 545 ≪548≫).

2.3 Das Erstgericht hat seine Ermittlungspflicht des § 86 Abs. 1 VwGO mit der Ablehnung des gestellten Beweisantrages im Ergebnis nicht verletzt. Die Beschwerde legt mit ihrer Verfahrensrüge eine planungsrechtliche Auffassung zugrunde, die materiellrechtlich nicht zutreffend ist. Daran scheitert im Ergebnis ihr Vorbringen.

2.3.1 Das Erstgericht ist materiellrechtlich in der Anwendung der Vogelschutz-Richtlinie von einem nach Art. 4 Abs. 4 Vogelschutz-RL gebotenen Umgebungsschutz ausgegangen. Diese Rechtsauffassung trifft zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪17≫). Auch für ein Gebiet, das nach den Erfordernissen der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie zu beurteilen ist, kommt ein Umgebungsschutz nach Maßgabe des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL in Betracht (vgl. M. Gellermann, Rechtsfragen des europäischen Habitatschutzes, in: NuR 1996, 548 ≪552≫). Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem angeführten Urteil seinerzeit pauschal – je nach Vogelart – einen Umgebungsschutz von 400 bis 500 m näher in Betracht gezogen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1998 – BVerwG 4 VR 3.97 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 135 = NVwZ 1998, 616).

Der vom Bundesverwaltungsgericht dazu als sachverständige Auskunftsperson befragte Prof. Dr. K. erläuterte, wie die getroffenen Aussagen über die Entfernung zwischen dem festgesetzten Schutzgebiet und der zu beurteilenden Störungsquelle zu verstehen seien. Danach lassen sich in Ermangelung eines klaren fachlichen Forschungsstandes nur Abschätzungen über den Abstand zwischen der Grenze des Schutzgebietes und der zu beurteilenden Störungsquelle vornehmen, um eine erhebliche Auswirkung ausschließen zu können.

2.3.2 Die Beschwerde kritisiert im Ergebnis, das Erstgericht habe den Beweisantrag zu Unrecht als unzulässigen Beweisermittlungsantrag behandelt.

2.3.2.1 Einem unsubstantiierten Beweisantrag braucht ein Gericht nicht nachzugehen (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 1988 – BVerwG 7 CB 81.87 – Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 196 = NJW 1988, 1746; Urteil vom 26. April 1988 – BVerwG 9 C 271.88 – Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 155 = BayVBl 1989, 59). Unsubstantiiert ist ein Beweisantrag, der das Beweisthema nicht hinreichend konkretisiert (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1983 – BVerwG 9 C 598.82 – Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 2 = MDR 1983, 869). Das ist der Fall, wenn durch die Beweiserhebung selbst erst die entscheidungserheblichen Tatsachen und Behauptungen aufgedeckt werden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 1980 – BVerwG 4 B 218.79 – Buchholz 445.4 § 8 WHG Nr. 9 = DVBl 1981, 467).

Allerdings kann eine Behauptung nicht bereits deshalb als unsubstantiiert angesehen werden, weil sie nicht auf ein konkretes Wissen des Beweisführers, sondern auf dessen Vermutung beruht. Das ist vielfach der Fall, wenn die unter Beweis gestellte Behauptung nicht dem eigenen Lebensbereich des Beweisführers zuzuordnen ist. Denn der Behauptende wird alsdann von einer entscheidungserheblichen Tatsache, die sich ihm als möglich oder als hinreichend wahrscheinlich darstellt, keine eigene genaue Kenntnis haben können. Gleichwohl ist dem Beweisführer zuzumuten, greifbare Anhaltspunkte dafür zu benennen, die für seine Vermutung oder gegen die abweichenden Erklärungen der Gegenseite sprechen. Demgemäß liegt ein unzulässiger Beweisermittlungs- oder Ausforschungsantrag in Bezug auf Tatsachenbehauptungen eines fremden Lebensbereiches dann vor, wenn für deren Wahrheitsgehalt nicht wenigstens eine gewisse Wahrscheinlichkeit spricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. März 2000 – BVerwG 9 B 518.99 – Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 60 = NVwZ 2000, Beilage Nr. 9 S. 99; Beschluss vom 5. November 1998 – BVerwG 7 B 199.98 – RÜ BARoV 1999 Nr. 3 S. 7; vgl. auch BGH, Urteil vom 25. April 1995 – VI ZR 178/94 – NJW 1995, 2111). Insoweit sind greifbare Anhaltspunkte für das Vorliegen der Beweistatsachen vorzutragen.

Ob der Kläger für das Vorliegen der unter Beweis gestellten Behauptungen zumindest greifbare Anhaltspunkte oder eine gewisse Wahrscheinlichkeit vorgetragen hatte, hatte das Erstgericht tatrichterlich zu beurteilen. Das Gericht hat diesen Fragenbereich auch zunächst selbst als aufklärungsbedürftig betrachtet. Es hat entsprechend der von ihm erkannten Streitlage mit seiner Aufklärungsanordnung vom 6. November 2000 sowohl dem Kläger als auch der Beklagten aufgegeben, zur Frage Stellung zu nehmen, ob tatsächliche oder rechtliche Hindernisgründe bestehen, die eine Trassenführung – ggf. nach veränderter Linienbestimmung – nördlich des seitens der Freien und Hansestadt H. als Europäisches Vogelschutzgebiet angemeldeten Gebietes von vornherein ausschlössen (Bl. 240 f. d.A.). Die Beteiligten haben die ihnen so gestellte Frage auch nicht missverstanden. Die Beklagte hat in Beantwortung der gerichtlichen Aufklärungsanordnung ein Schreiben der Senatskanzlei der Freien und Hansestadt H. vom 17. November 2000 (Bl. 331 d.A.) vorgelegt, das seinerseits auf eine Drucksache des Senates der Freien und Hansestadt H. vom 4. Dezember 1998 Bezug nimmt (Bl. 328). Die Beklagte hat sich in ihrer Äußerung den Inhalt der Stellungnahme der Freien und Hansestadt H. in ihrem Schriftsatz vom 28. November 2000 (Bl. 260 d.A.) zu Eigen gemacht. In der Stellungnahme der Freien und Hansestadt H. wird von einem genügenden Umgebungsschutz für die vorhandene Population von Wachtelkönigen von 300 m ausgegangen. In der Mitteilung des Senates der Freien und Hansestadt H. an die Bürgerschaft vom 17. November 1998 wird dies wiederholt (vgl. Mitteilung an die Bürgerschaft – Drucks. 16/1677 – vgl. Bl. 332 d.A.). Der Kläger ist diesem Vorbringen in seiner Äußerung vom 18. Dezember 2000 entgegengetreten (Bl. 362 ≪370≫ d.A.). Er hat dort dargelegt, dass jüngere Untersuchungen der Auswirkungen von Lärm auf Tiere zu dem Ergebnis kämen, dass in Abhängigkeit von der Dichte des Verkehrs negative Auswirkungen auf die Population im Offenland im Durchschnitt bis 1 000 m reichten. Dazu bezog sich der Kläger stützend auf einen von ihm vorgelegten und vom Erstgericht auch gewürdigten Aufsatz von Maczey/Boye (NuL 1995, 545 ≪548≫).

2.3.2.2 Bei dieser Prozesslage erscheint es zweifelhaft, ob die in der mündlichen Verhandlung gemäß § 86 Abs. 2 VwGO für die Ablehnung des gestellten Beweisantrages gegebene Begründung zutreffend ist. Dies kann letztlich dahinstehen. Denn maßgebend ist die in der Entscheidung selbst gegebene Begründung. Denn der mit der Verfahrensrüge erhobene Vorwurf der unzureichenden Ermittlungsarbeit hat sich auf die materiellrechtliche Rechtsauffassung des vorinstanzlichen Gerichtes zu beziehen (BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1998 – BVerwG 11 C 11.96 – BVerwGE 106, 115 = NVwZ 1998, 628).

Das Erstgericht verweist materiellrechtlich dazu auf den Kenntnisstand des Beklagten zum Zeitpunkt seiner Entscheidung (vgl. Urteilsabdruck S. 25). Dieser materiellrechtliche Ausgangspunkt ist zutreffend. Streitgegenstand der erhobenen Anfechtungsklage ist die Rechtmäßigkeit des vom Kläger angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses. Maßgebend ist danach die tatsächliche Sachlage, wie sie die Planfeststellungsbehörde im Zeitpunkt seiner Entscheidung beurteilen konnte und auch zu beurteilen hatte (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 A 11.95 – Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 14 = NVwZ 1996, 1008). Die Sachlage bestimmt sich ihrerseits nach dem Erkenntnisstand, der im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung objektiv gegeben und der Planfeststellungsbehörde auch zugänglich war. Fehlt es objektiv an einem bestimmten inhaltlichen Erkenntnisstand, kann der Planfeststellungsbehörde als Rechtsfehler nicht vorgehalten werden, dass sie diesen inhaltlichen Erkenntnisstand nicht ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hat. Eine andere Frage ist es, welche rechtlich erforderlichen Schlussfolgerungen aus dem Mangel an genauen Kenntnissen über möglicherweise erhebliche Sachverhalte bewertend und abwägend für die zu treffende Entscheidung zu ziehen waren. Folgerichtig stellt Erkenntnisfortschritt gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG einen Grund zum Wiederaufgreifen des Verfahrens dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 – BVerwG 4 C 2.00 – Buchholz 406.27 § 31 BBergG Nr. 2 = NVwZ 2002, 718). Mit dem Erkenntnisfortschritt wird der als objektiv angesehene Wissensstand im Nachhinein verändert. § 51 VwVfG ist zwar im Planfeststellungsrecht nicht anwendbar (vgl. § 72 Abs. 1 VwVfG). Das berührt die hier maßgebende Fragestellung indes nicht.

Das Erstgericht hatte danach nicht zu ermitteln, ob man das mit dem Beweisantrag verfolgte Beweisergebnis einer bestimmten Lärmwirkung jetzt werde feststellen können. Es hatte nur zu prüfen, ob dass mit dem Beweisbegehren verfolgte Beweisziel ergeben konnte, dass die Planfeststellungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung am 31. Oktober 1997 von einem anderen Kenntnisstand hätte ausgehen müssen. Dazu war der vom Kläger gestellte Beweisantrag bereits formal nicht geeignet.

Der Kläger behauptete mit seinem Beweisantrag nämlich nicht, dass nach dem im Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses am 31. Oktober 1997 gegebenen Stand der ornithologischen Wissenschaft hinreichend gesichert war, im Sinne des Umgebungsschutzes in einem Abstand jedenfalls (noch) bis zu 1 000 m würden straßenbedingte Störungen negativen Einfluss auf das Vorkommen von Wachtelkönigen haben und diese negativen Einflüsse könnten durch eine Reproduktion nicht ausgeglichen werden. Vielmehr zeigt die dem Beweisbegehren beigefügte Begründung – wie sie unter anderem in der Bezugnahme auf den Aufsatz von Maczey/Boye (NuL 1995, 545 ≪548≫) deutlich ist – nur auf, dass es für die Frage der Lärmwirkungen auf das Verhalten von Wachtelkönigen einen deutlichen wissenschaftlichen Forschungsbedarf gab. Damit bestätigte der Beweisantrag in seiner inhaltlichen Unbestimmtheit und in der schriftsätzlich gegebenen Begründung gerade, dass ein wissenschaftliches Erkenntnisdefizit bestand. Das Erstgericht würdigt das klägerische Vorbringen in seiner Entscheidungsbegründung demgemäß zutreffend dahin, dass nach Ansicht des Klägers die wissenschaftliche Diskussion des Umgebungsschutzes im Hinblick auf den Wachtelkönig erst in den Anfängen stehe. Welche rechtlichen Schlussfolgerungen die Planfeststellungsbehörde aus einer insoweit offenen Forschungslage im Zeitpunkt ihrer Entscheidung zu ziehen hatte, ist keine der Beweiserhebung zugängliche Frage.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 14 Abs. 3 § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Unterschriften

Paetow, Berkemann, Jannasch

Fundstellen

Dokument-Index HI846056