BVerwG Urteil vom 06.06.2002 - 4 CN 4.01 | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Entscheidungsstichwort (Thema)

Vorhaben- und Erschließungsplan. Bindung an Baunutzungsverordnung. Grundflächenzahl. Eigentumsbildung. Kosten sparendes Bauen. Gewährleistung gesunder Wohnverhältnisse. Beiladung planbetroffener Grundeigentümer im Normenkontrollverfahren

Leitsatz (amtlich)

1. Satzungen über einen Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 7 BauGB-MaßnahmenG sind nicht unmittelbar und strikt an die Vorschriften der Baunutzungsverordnung gebunden.

2. Die Baunutzungsverordnung besitzt jedoch eine Leitlinien- und Orientierungsfunktion bei der Konkretisierung der Anforderungen an eine geordnete städtebauliche Entwicklung, denen Vorhaben- und Erschließungspläne unterliegen.

3. Eine Überschreitung der in § 17 Abs. 1 BauNVO festgelegten Obergrenzen der Grundflächenzahl führt nicht schematisch und zwangsläufig zu einer Beeinträchtigung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse.

Normenkette

BauGB § 1 Abs. 3, 5 S. 2 Nr. 2; BauGB-MaßnahmenG § 7 Abs. 1 bis, Abs. 3; BauNVO § 17 Abs. 1-2; VwGO § 47 Abs. 2 Nr. 4, § 65 Abs. 1

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 05.10.2000; Aktenzeichen 7a D 47/99.NE)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Oktober 2000 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan Nr. 18 der Antragsgegnerin in der Fassung der am 12. Februar 2000 bekannt gemachten I. Änderung.

Der Plan setzt auf einem etwa 1,7 ha großen, unbebauten Bereich ein allgemeines Wohngebiet fest und soll unter der Maßgabe „einfach und selber bauen” die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung einer reinen Wohnsiedlung schaffen, die mittleren und unteren Einkommensschichten und jungen Familien den Erwerb eines Eigenheimes ermöglicht. Die Baukosten sollen mithilfe einfacher bautechnischer Ausführung, geringer Wohnflächen und organisierter Gruppenselbsthilfe niedrig gehalten werden. Vorgesehen ist ein „nachbarschaftliches Quartier” aus Doppel- und Reihenhäusern (59 Wohneinheiten), das sich um einen zentralen Platz mit Gemeinschaftshaus gruppiert. Für Doppelhäuser und Reihenhausgruppen wird die Grundflächenzahl 0,5 und die Geschossflächenzahl 1,2 festgesetzt, für das Gemeinschaftshaus auf dem zentralen Platz die Grundflächenzahl 1,0. Im März 1999 schloss die Antragsgegnerin einen Durchführungsvertrag mit der Vorhabenträgerin, der Eigentümerin des Vorhabengebiets.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, das im Osten und Norden unmittelbar an das Vorhabengebiet angrenzt und in der Nähe der das Vorhaben erschließenden Planstraße liegt. Mit ihrem Normenkontrollantrag hat die Antragstellerin die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften bei der Aufstellung der Satzung gerügt und Abwägungsfehler geltend gemacht, die die Erhöhung des Verkehrslärms infolge der Verdichtung der Bebauung, die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, das Konzept der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie die Abwasserbeseitigung betrafen.

Das Normenkontrollgericht hat den Vorhaben- und Erschließungsplan (I. Änderung) mit Urteil vom 5. Oktober 2000 für nichtig erklärt und dies im Wesentlichen wie folgt begründet:

Die angegriffene Satzung leide nicht an beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern. Der Plan sei nichtig, weil seine Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung die Obergrenze des § 17 Abs. 1 BauNVO überschritten. Nach der Tabelle des § 17 Abs. 1 BauNVO dürfe in allgemeinen Wohngebieten die Grundflächenzahl 0,4 nicht überschritten werden. Die Antragsgegnerin habe jedoch für die ausgewiesenen Bauflächen die Grundflächenzahl 0,5 und für das Gemeinschaftshaus die Zahl 1,0 festgesetzt. Eine Überschreitung der Obergrenzen des § 17 Abs. 1 BauNVO komme nach Abs. 2 der Vorschrift u.a. nur in Betracht, wenn besondere städtebauliche Gründe dies erforderten. Daran fehle es hier. Die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe für die Überschreitung der allgemein zulässigen Grundflächenzahl würden den Anforderungen des § 17 Abs. 2 BauNVO nicht gerecht. Das Ziel, mittleren und unteren Einkommensschichten sowie jungen Familien den Erwerb eines Eigenheims durch eine flächensparende, verdichtete und kostengünstige Bebauung zu ermöglichen, begründe keine städtebauliche Ausnahmesituation im Sinne von § 17 Abs. 2 BauNVO. Die Nachfrage nach kostengünstigen Eigenheimen und das Vorhandensein bereits erschlossener Bereiche, die wie hier im Flächennutzungsplan als Wohnbauflächen dargestellt seien, stellten eine städtebauliche Standardsituation dar, der hier auch in Verbindung mit der konkreten örtlichen Lage des Plangebiets und den angeführten wirtschaftlichen Erwägungen kein Ausnahmecharakter zukomme.

Das Normenkontrollgericht hat die Vorhabenträgerin weder zum Verfahren beigeladen noch in anderer Weise angehört und deren erst nach Urteilsverkündung gestellten Beiladungsantrag abgelehnt.

Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision macht die Antragsgegnerin geltend: Das Normenkontrollgericht habe übersehen, dass Satzungen über einen Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 7 BauGB-MaßnahmenG nicht zwingend an die Vorschriften über die Höchstgrenzen des Maßes der baulichen Nutzung in § 17 BauNVO gebunden seien. Die Gemeinde habe bei einem Vorhaben- und Erschließungsplan eine weitergehende Gestaltungsfreiheit. Das Normenkontrollurteil leide ferner an einem Verfahrensfehler, da die Vorhabenträgerin als Eigentümerin des Vorhabengebietes nicht zum Normenkontrollverfahren beigeladen worden sei. Das verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör und die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Antragsgegnerin beantragt,

das Normenkontrollurteil aufzuheben und den Antrag der Antragstellerin, den Vorhaben- und Erschließungsplan Nr. 18 in der Fassung der 1. vereinfachten Änderung für nichtig zu erklären, abzulehnen.

Die Antragstellerin beantragt Zurückweisung der Revision und verteidigt das angegriffene Urteil. Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und führt aus, dass die Gemeinde bei Erlass eines Vorhaben- und Erschließungsplans im Hinblick auf die Bestimmung der Zulässigkeit der Vorhaben nicht an die Baunutzungsverordnung gebunden gewesen sei. Diese Regelung sei nunmehr in § 12 BauGB übernommen worden. Aufgrund des Abwägungsgebots könnten höhere als die in § 17 Abs. 1 BauNVO normierten Werte nur dann zugelassen werden, wenn allgemein die in § 17 Abs. 2 BauNVO genannten Anforderungen erfüllt seien. § 17 BauNVO enthalte Orientierungswerte, die auch im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung bei Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans bedeutsam seien.

Die Vorhabenträgerin ist im Revisionsverfahren angehört worden.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das Normenkontrollgericht hat verkannt, dass die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Grundflächenzahl nicht an die Obergrenze 0,4 in der Tabelle des § 17 Abs. 1 BauNVO (allgemeine Wohngebiete) gebunden war. Die gewählten Grundflächenzahlen halten der revisionsgerichtlichen Prüfung stand (1.). Die Verfahrensrüge der Antragsgegnerin bleibt erfolglos (2.). Da die Feststellungen im Normenkontrollurteil nicht ausreichen, um dem Revisionsgericht eine abschließende Entscheidung zu ermöglichen, ist das Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Normenkontrollgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Der angegriffene Vorhaben- und Erschließungsplan unterliegt nicht unmittelbar und strikt der Bindung an § 17 BauNVO. Es kann daher offen bleiben, ob die festgesetzten Grundflächenzahlen die Ausnahmevoraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauNVO erfüllen.

1.1. Nach § 7 BauGB-MaßnahmenG beanspruchten die Vorschriften der Baunutzungsverordnung keine unmittelbare Geltung für einen Vorhaben- und Erschließungsplan. Das folgt bereits aus Wortlaut und Systematik dieser Vorschrift. Vorhaben- und Erschließungspläne nach § 7 BauGB-MaßnahmenG waren und sind keine Bebauungspläne im Sinne des Baugesetzbuches. Die Legaldefinition der Bauleitpläne in § 1 Abs. 2 BauGB erfasst sie nicht. Die Plansatzung nach § 7 Abs. 1 und 2 BauGB-MaßnahmenG war ein Planungsinstrument eigener Art. Sie wurde erst durch § 12 BauGB in der seit 1. Januar 1998 geltenden Fassung zu einem (vorhabenbezogenen) Unterfall des Bebauungsplans. Das ergibt sich auch im Umkehrschluss aus § 7 Abs. 2 BauGB-MaßnahmenG, der anordnete, dass die Satzung mit einzelnen Bestimmungen des Baugesetzbuchs (insbesondere mit § 1 Abs. 3 bis 6) vereinbar sein musste. Dieser Anordnung hätte es nicht bedurft, wenn der Vorhaben- und Erschließungsplan als Bebauungsplan einzuordnen gewesen wäre.

Die Freistellung des vom Vorhabenträger vorgelegten und mit der Gemeinde abgestimmten Vorhabens- und Erschließungsplans von den Vorschriften der Baunutzungsverordnung konnte ferner aus § 7 Abs. 1 Satz 4 BauGB-MaßnahmenG abgeleitet werden. Diese Vorschrift ermächtigte die Gemeinde, in der Plansatzung „ergänzende Bestimmungen in entsprechender Anwendung” des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung zu treffen. Sie richtete sich an die Gemeinde, nicht an den Vorhabenträger, und eröffnete der Gemeinde die Möglichkeit, zur Durchsetzung eigener Vorstellungen oder zur Vermeidung von Abwägungsfehlern das vom Vorhabenträger erarbeitete und abgestimmte Planwerk inhaltlich noch zu ergänzen. Machte die Gemeinde von dieser Möglichkeit Gebrauch, war sie – anders als der Vorhabenträger bei der Erarbeitung des Vorhaben- und Erschließungsplans – kraft gesetzgeberischer Entscheidung an die Festsetzungen der Baunutzungsverordnung gebunden. Der Anordnung ihrer „entsprechenden” Anwendung hätte es ebenfalls nicht bedurft, wenn die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan eine Bebauungsplansatzung dargestellt hätte (anders nunmehr § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

Der Verzicht des Gesetzgebers darauf, Vorhaben- und Erschließungspläne an den enumerativen Festsetzungskatalog in § 9 BauGB und die Baunutzungsverordnung zu binden, kann gegenüber der Eigentumsgewährleistung in Art. 14 Abs. 1 GG gerechtfertigt werden. Bebauungspläne bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die eigentumsrechtliche Schutzfunktion, die dem Enumerationsprinzip für Festsetzungen in Bebauungsplänen zugrunde liegt, tritt bei Vorhaben- und Erschließungsplänen in den Hintergrund, weil der Vorhabenträger (Investor) selbst den Plan vorlegt und in der Regel auch Eigentümer (Verfügungsberechtigter) der Vorhabenfläche sein wird; denn der Vorhabenträger muss auf der Grundlage seines Plans bereit und in der Lage sein, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist auszuführen. Mit der Vorlage seines Plans bringt der Vorhabenträger daher sein „Einverständnis” mit den planbedingten Eigentumsbeschränkungen zum Ausdruck. Die Schutzfunktion des gesetzlichen Festsetzungskatalogs ist nicht unabdingbar und kann hinter „einvernehmlichen Regelungen” zwischen Gemeinde und Vorhabenträger zurücktreten (so auch Söfker in: Planung und Plankontrolle, Fs. f. Schlichter, 1995, S. 389 ≪398≫).

Der Katalog des § 9 BauGB und die Vorschriften der Baunutzungsverordnung sind für den Inhalt eines Vorhaben- und Erschließungsplans allerdings nicht bedeutungslos. Satzungen über einen Vorhaben- und Erschließungsplan sind am rechtlichen Maßstab einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zu messen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG i.V.m. § 1 Abs. 3 bis 6 BauGB). Schon aus Gründen der Rechtssicherheit ist es daher sinnvoll, auf die aus der klassischen Bauleitplanung bekannte „Plansprache” zurückzugreifen und die Begriffe, zeichnerischen Festsetzungen und Planzeichen zu verwenden, die sich aus § 9 BauGB, der Baunutzungsverordnung und der Planzeichenverordnung ergeben. Insbesondere der Baunutzungsverordnung kommt darüber hinaus eine Leitlinien- und Orientierungsfunktion bei der Konkretisierung der Maßstäbe für eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu (vgl. dazu unter 1.3).

1.2 Der streitgegenständliche Vorhaben- und Erschließungsplan ist auch nicht etwa deshalb strikt und unmittelbar an den rechtlichen Vorgaben in § 17 Abs. 1 und 2 BauNVO zu messen, weil die Antragsgegnerin – wie die Antragstellerin meint – sich mit der Plansatzung „ausdrücklich gewollt” den Vorschriften des § 17 BauNVO „unterworfen” hat und weil „das einschlägige Satzungsrecht die Bindung an die BauNVO vorschreibt”. Die Antragstellerin stützt diesen Rechtsstandpunkt auf den einleitenden Satz („Präambel”) der Plansatzung, in dem es u.a. heißt, der Rat der Antragsgegnerin habe die Satzung „auf der Grundlage” des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung beschlossen. Sie verweist ferner auf Ziffer 1 (Maß der baulichen Nutzung) der schriftlichen Festsetzungen zum Plan, die lautet, im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung und eines sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden sei in den Gebieten WA(1) bis WA(10) eine Überschreitung der nach § 17 Abs. 1 BauNVO geregelten Obergrenze der Grundflächenzahl gemäß § 17 Abs. 2 BauNVO bis 0,5 zulässig.

Die Auslegung der Plansatzung durch den erkennenden Senat ergibt, dass der Rechtsstandpunkt der Antragstellerin nicht zutrifft. Die Plansatzung mit den zeichnerischen und schriftlichen Festsetzungen gehört zwar dem irrevisiblen Landesrecht an, kann jedoch vom Revisionsgericht selbständig ausgelegt werden, da sich das Normenkontrollgericht mit ihr insoweit inhaltlich nicht befasst hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1972 – BVerwG 1 C 24.69 – BVerwGE 39, 329 ≪332≫ m.w.N.; Urteil vom 30. August 2001 – BVerwG 4 CN 9.00 – NVwZ 2002, 202).

1.2.1 Ziffer 1 der schriftlichen Festsetzungen zum Plan fällt nicht in den Anwendungsbereich von § 7 Abs. 1 Satz 4 BauGB-MaßnahmenG. Mit dieser Festsetzung hat die Antragsgegnerin nicht von der Möglichkeit der Planergänzung in entsprechender Anwendung der Baunutzungsverordnung Gebrauch gemacht. Die Grundflächenzahl 0,5 war stets ein wesentlicher Bestandteil der von der Vorhabenträgerin erarbeiteten Plankonzeption. Die Grundflächenzahl 1,0 für das Gemeinschaftshaus auf dem zentralen Platz der Wohnsiedlung geht ebenfalls auf einen Antrag der Vorhabenträgerin im Verfahren der 1. Änderung der Satzung zurück. Das ergibt sich aus den vom Normenkontrollgericht in Bezug genommenen Planaufstellungsunterlagen. In Ziffer 1 der schriftlichen Festsetzungen wird die Zahl 0,5 lediglich zusätzlich auf die Gesichtspunkte einer nachhaltigen Stadtentwicklung und eines sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden zurückgeführt und planungsrechtlich auf § 17 Abs. 2 BauNVO gestützt. Ziffer 1 der schriftlichen Festsetzungen zum Plan reichert die zeichnerische Festsetzung der Grundflächenzahl im Plan somit (nur) um Elemente einer städtebaulichen und bauplanungsrechtlichen Begründung an. Das erfüllt den Tatbestand einer den Vorhaben- und Erschließungsplan ergänzenden inhaltlichen Regelung im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 4 BauGB-MaßnahmenG nicht. Auf die in dieser Vorschrift angeordnete Bindung der Gemeinde an die Vorschriften der Baunutzungsverordnung kann sich die Antragstellerin daher nicht mit Erfolg berufen.

1.2.2 § 17 BauNVO ist auch nicht deshalb zum unmittelbar und strikt bindenden Maßstab für die Gültigkeit der Plansatzung geworden, weil diese „auf der Grundlage” des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung beschlossen worden ist.

Mit dieser Verweisung auf die bei Satzungserlass geltende Fassung der Baunutzungsverordnung stellt die Antragsgegnerin zunächst nur klar, dass sie auf die Terminologie der Festsetzungsmöglichkeiten nach Maßgabe des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung sowie auf die spezifischen Steuerungsfunktionen dieser städtebaulichen Instrumente zurückgreift. Die Antragsgegnerin bedient sich dieser Steuerungsmittel, um die im Vorhabengebiet zulässigen Nutzungen zu beschreiben und bestimmten Flächen zuzuordnen. Das dient der rechtsstaatlich gebotenen Bestimmtheit der Festsetzungen, stellt zugleich die für einen vorhabenbezogenen Plan erforderliche Regelungsdichte her und dient der Bestimmung des Planinhalts. In dem Umfang, in dem die Gemeinde auf die Instrumente der Baunutzungsverordnung verweist, verzichtet sie auf die „Erfindung” neuer eigener Festsetzungen. Bei Auslegungszweifeln bestimmen daher die herangezogenen Begriffe und Vorschriften der Baunutzungsverordnung den Planinhalt (zutr. Jäde, Vorhaben- und Erschließungsplan, 1993, S. 27 f.). Insoweit kann von einer gemeindlichen „Selbstbindung” bei der inhaltlichen Gestaltung des geplanten Vorhabens gesprochen werden. Mit diesem Inhalt ist der Plan zugleich Beurteilungsmaßstab für eine etwaige spätere Baugenehmigung.

Der Rückgriff auf die Festsetzungsinhalte der Baunutzungsverordnung stellte jedoch nur eine Option der Gemeinde dar. Sie musste diesen Weg nicht beschreiten, da § 7 BauGB-MaßnahmenG ihr den Freiraum ließ, von den Vorschriften des Verordnungsgebers abzuweichen. So konnte sie (und kann sie nach § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB) ähnlich wie bei der Bauleitplanung für Sondergebiete eine Gebietsnutzung festsetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheidet. Greift eine Gemeinde zum Mittel der Grundflächenzahl, um das Maß der baulichen Nutzung näher zu bestimmen, und überschreitet sie dabei die in § 17 Abs. 1 BauNVO gezogenen Obergrenzen, ist zwar davon auszugehen, dass sie mit dem Instrument der Grundflächenzahl den Inhalt verbindet, den § 19 BauNVO diesem Maßfaktor zuschreibt. Eine rechtliche „Selbstbindung” an die Obergrenzen in § 17 Abs. 1 BauNVO kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, wenn die Gemeinde gerade beabsichtigt, von diesen Obergrenzen abzuweichen.

So liegt es im vorliegenden Fall. Die Antragsgegnerin lässt keine Zweifel daran, dass sie mit den Grundflächenzahlen 0,5 und 1,0 die maßgebliche Obergrenze des § 17 Abs. 1 BauNVO überschreiten wollte. Planinhalt ist diese Grundflächenzahl nur mit dem Inhalt und in der Funktion geworden, die ihr nach § 19 BauNVO zukommt. Insoweit wurde die Satzung „auf der Grundlage” der Baunutzungsverordnung erlassen. Die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin, die Grundflächenzahl 0,5 lasse sich auf die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 BauNVO stützen, hat die materiellrechtlichen Anforderungen, denen die Plansatzung im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegt, nicht auf die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands in § 17 Abs. 2 BauNVO „verengt”. Der rechtliche Beurteilungsmaßstab der Normenkontrolle wird nicht durch Begründungselemente in der Plansatzung bestimmt. Eine Festsetzung, die zu Unrecht auf eine Ermächtigung des Gesetz- oder Verordnungsgebers gestützt wird, kann sich gleichwohl im Ergebnis als rechtmäßig erweisen, wenn sie planungsrechtlich auf andere Weise zu rechtfertigen ist.

1.3 Die Grundflächenzahlen 0,5 und 1,0 (letztere für das Gemeinschaftshaus) verletzen auch nicht die der Antragsgegnerin gezogenen planungsrechtlichen Grenzen.

Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG musste die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, insbesondere mit § 1 Abs. 3 bis 6 BauGB, vereinbar sein. Dieser Maßstab hat für die planende Gemeinde nicht nur eine positiv-richtungsweisende, sondern auch eine negativ-schrankensetzende Bedeutung. Nach § 1 Abs. 3 BauGB darf die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis nur Gebrauch machen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Satzung über einen Vorhaben- und Erschließungsplan muss daher von städtebaulichen Zielsetzungen getragen werden und darf dem Maßstab einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht widersprechen. § 1 Abs. 3 BauGB ist strikt bindendes Recht. Die Erforderlichkeit im Sinne dieser Vorschrift kann die Gemeinde allerdings weitgehend, wenn auch unter Wahrung rechtlicher Schranken, selbst durch ihre eigene planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung vorgeben. Die einzelne Festsetzung eines Vorhaben- und Erschließungsplans genügt dann dem Maßstab der Erforderlichkeit, wenn sie ihre Rechtfertigung in dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde findet, d.h. im Rahmen der Gesamtkonzeption „vernünftigerweise geboten” ist (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 – BVerwG 8 C 46.91 – BVerwGE 92, 8 ≪14 f.≫ m.w.N.; stRspr).

1.3.1 Die Plankonzeption der Antragsgegnerin sieht vor, dass im Vorhabengebiet unter der Maßgabe „einfach und selber bauen” eine Wohnsiedlung errichtet wird, die „mittleren und unteren Einkommensschichten sowie jungen Familien” den Erwerb eines Eigenheims ermöglicht. Damit verfolgt die Antragsgegnerin sozial- und familienpolitische Zielsetzungen, die der Gesetzgeber in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB als städtebaulichen Belang ausdrücklich hervorhebt. Das galt auch für Satzungen über einen Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 7 Abs. 2 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG). Danach war die Antragsgegnerin befugt, das Ziel der Eigentumsbildung zugunsten der genannten Zielgruppen mit den Instrumenten des Städtebaurechts zu verfolgen. Ihr blieb es unbenommen, durch Kosten sparende Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zu den überbaubaren Grundstücksflächen eine soziale und familienfreundliche „Wohnungsbaupolitik” zu betreiben.

Das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BGBl 1997 I, 2081) hat den Belang der Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB um die Worte „insbesondere durch die Förderung Kosten sparenden Bauens” ergänzt. Damit wird noch deutlicher als bisher, dass die Gemeinde sozial- und familienpolitische Ziele der Eigentumsbildung nicht nur im Rahmen der Wohnungsbauförderung und durch Überlassung von verbilligtem Bauland, sondern auch mit den planungsrechtlichen Instrumenten des Städtebaurechts verwirklichen darf und soll. Angesichts knapperer staatlicher Förderungsmittel (Zuschüsse zu den Baukosten) bei gleichzeitig hohem Bedarf betont die Neufassung des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB nunmehr die „Notwendigkeit”, bereits frühzeitig, nämlich in der Bauleitplanung, die Voraussetzungen für eine Kosten sparende Bauweise zu schaffen (vgl. BTDrucks 13/6392, S. 98 – Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf des BauROG).

Im Rahmen der Planungskonzeption sind die festgesetzten Grundflächenzahlen ausreichend städtebaulich begründet. Sie erlauben im Verbund mit anderen Festsetzungen eine kosten- und flächensparende verdichtete Bauweise, die sich widerspruchsfrei in das Gesamtkonzept einfügt. „Besondere städtebauliche Gründe”, die eine Maßüberschreitung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauNVO ausnahmsweise „erfordern”, müssen nicht vorliegen. Insoweit trifft die Antragsgegnerin auch keine besondere Rechtfertigungslast. Der Regel-Ausnahme-Zusammenhang zwischen § 17 Abs. 1 und 2 BauNVO besteht nicht, wenn die Gemeinde sich bei der Bestimmung der Grundflächenzahl in dem gestalterischen Freiraum bewegt, den ihr § 7 Abs. 2 BauGB-MaßnahmenG abweichend von § 17 Abs. 1 BauNVO eröffnet hat.

1.3.2 Die festgesetzten Grundflächenzahlen verletzen nicht die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse, die der Antragsgegnerin strikte rechtliche Grenzen setzen. Zur Konkretisierung dieser Abwägungsschranke kann auf die Legaldefinition der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 BauGB zurückgegriffen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1990 – BVerwG 4 C 40.87 – ZfBR 1991, 126 ≪128 f.≫; Urteil vom 23. März 1994 – BVerwG 4 C 18.92 – BVerwGE 95, 277 ≪283 f.≫). Die Anforderungen an die Wohnverhältnisse, die durch das Maß der baulichen Nutzung berührt werden können, beziehen sich insbesondere auf die Belichtung, Besonnung und Belüftung der Wohnungen, auf die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden und Wohnungen sowie auf die Zugänglichkeit der Grundstücke. Dabei sind soziale, hygienische, wirtschaftliche und kulturelle Erfordernisse zu berücksichtigen (§ 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BauGB).

Eine Überschreitung der nach der Art der baulichen Nutzung (Gebietstypus) gestaffelten Obergrenzen der Grundflächenzahl in der Tabelle des § 17 Abs. 1 BauNVO führt nicht schematisch und zwangsläufig zur Beeinträchtigung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse. Das zeigt bereits ein Blick auf die Obergrenzen der Grundflächenzahl in besonderen Wohngebieten, Dorf- und Mischgebieten, für die nach der Tabelle die Grundflächenzahl 0,6 zulässig ist; denn auch diese Baugebiete dienen dem Wohnen. Bei ungünstigen Verhältnissen kann eine Überschreitung der festgesetzten Grundflächenzahlen allerdings ein Indiz für das Vorliegen ungesunder Wohnverhältnisse sein. Andererseits kann eine Kombination verschiedener Maßfaktoren sowie die Anordnung der Baukörper einschließlich Nebenanlagen und Folgeeinrichtungen auch bei hoher baulicher Verdichtung gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewährleisten. Die Vorhabenplanung der Antragsgegnerin bietet keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass hier unter gesundheitlichen Aspekten die Grenze zum städtebaulichen Missstand erreicht oder gar überschritten sein könnte.

1.4 Gleichwohl ist die Rechtssache aus materiellrechtlichen Gründen zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen. Das Normenkontrollgericht hat nämlich nicht abschließend über alle von der Antragstellerin im Normenkontrollverfahren gerügten Rechtsfehler der Plansatzung entschieden. Es hat ausdrücklich offen gelassen, ob die Plansatzung auch an Abwägungsmängeln leidet, die nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich sind. Durch Zurückverweisung der Sache ist der Vorinstanz Gelegenheit zu geben, dieser Frage auf den Grund zu gehen.

2. Die Rüge der Antragsgegnerin, das angefochtene Urteil leide an einem Verfahrensfehler, weil das Normenkontrollgericht die Vorhabenträgerin und Eigentümerin des Vorhabengebiets nicht zum Verfahren beigeladen habe, greift nicht durch.

Die Antragsgegnerin rügt die Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG. Sie stützt sich dabei auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (1. Kammer des Ersten Senats) vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 1053/93 – (NVwZ 2000, 1283), in dem ausgeführt wird, der generelle und unbedingte Ausschluss der Beiladung von Grundstückseigentümern, denen die Nichtigerklärung des Bebauungsplans zum Nachteil gereichen würde, im Normenkontrollverfahren sei im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich zweifelhaft. Demgegenüber ist der erkennende Senat im Anschluss an seinen Beschluss vom 12. März 1982 – BVerwG 4 N 1.80 – (BVerwGE 65, 131) in ständiger Rechtsprechung davon ausgegangen, dass im Verfahren der Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eine (einfache oder notwendige) Beiladung durch den Plan nachteilig betroffener Grundeigentümer nicht zulässig ist (vgl. z.B. Beschluss vom 7. Mai 1993 – BVerwG 4 NB 14.93 – NVwZ-RR 1994, 235 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 78; Urteil vom 5. März 1999 – BVerwG 4 CN 18.98 – NVwZ 1999, 987 ≪988≫).

2.1 Die Verfahrensrüge der Revision bleibt schon deshalb erfolglos, weil die Antragsgegnerin auch nicht ansatzweise dargelegt hat, dass sie durch die unterbliebene Beiladung beschwert ist. Wird die Beiladung der Eigentümer planunterworfener Grundstücke, denen die Nichtigerklärung des Plans zum Nachteil gereichen würde, aus einem grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz abgeleitet, so ist die Beiladung nach ihrem Sinn und Zweck ein verfahrensrechtliches Instrument zum Schutze dieser Grundeigentümer – und nicht etwa des Antragstellers oder des Plangebers selbst. In aller Regel wird die plangebende Gemeinde (Antragsgegnerin) durch das Unterlassen der Beiladung der Eigentümer planunterworfener Grundstücke nicht in ihren Rechten berührt. Eine unter Rechtsschutzgesichtspunkten etwaige wechselseitige Stärkung der Verfahrenspositionen des Plangebers und beizuladender Dritter, die gemeinsam die Nichtigerklärung des Plans abzuwehren suchen, ist mit dem Rechtsinstitut der Beiladung nicht bezweckt (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 4. April 2000 – BVerwG 7 B 190.99 – VIZ 2000, 661 ≪662≫: zum wechselseitigen Verhältnis mehrerer notwendig Beizuladender). Für eine atypische Fallkonstellation, in der etwas anderes gelten könnte, ist hier nichts dargetan oder sonst ersichtlich.

Im Hinblick auf § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO ist allerdings zu erwägen, ob planbetroffene Grundstückseigentümer, deren Rechte aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG durch Unterlassen der Beiladung verletzt worden sein könnten, befugt sind, zur Wahrung ihres grundrechtlichen Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz unter Durchbrechung des formellen Beteiligungsbegriffs das Rechtsmittel der Nichtzulassungsbeschwerde bzw. der Revision gegen das Normenkontrollurteil einzulegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein zu Unrecht nicht Beigeladener die Entscheidung der Vorinstanz nicht mit einem Rechtsmittel angreifen; zur Einlegung eines Rechtsmittels ist danach nur berechtigt, wer schon in der Vorinstanz Beteiligter war (BVerwG, Urteil vom 26. August 1971 – BVerwG 8 C 44.70 – BVerwGE 38, 290 ≪296≫; s. ferner: Beschluss vom 7. Februar 1995 – BVerwG 1 B 14.95 – Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 117; Beschluss vom 4. April 2000 – BVerwG 7 B 190.99 – a.a.O., S. 661 m.w.N.). Dies gilt nach der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Senats auch für Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO (Beschlüsse vom 12. Dezember 1990 – BVerwG 4 NB 14.88 – und vom 7. Mai 1993 – BVerwG 4 NB 14.93 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nrn. 52 und 78 m.w.N.). Diese Rechtsprechung des Senats zur Rechtsmittelbefugnis im Normenkontrollverfahren wird unter der Geltung von § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO zu überprüfen sein.

2.2 Die Verfahrensrüge der Antragsgegnerin ist aus einem weiteren Grund innerhalb der Revisionsbegründungsfrist nicht schlüssig erhoben worden. Die Nichtbeiladung des Eigentümers eines planunterworfenen Grundstücks in Normenkontrollverfahren gehört nicht zu den absoluten Revisionsgründen, die § 138 VwGO aufzählt. Mit der Verfahrensrüge muss daher gemäß § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO dargelegt werden, dass und inwiefern die angefochtene Entscheidung auf der Verletzung von § 65 Abs. 1 VwGO beruhen kann. Das Kausalitätserfordernis folgt aus § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die Revisionsbegründung der Antragsgegnerin enthält hierzu keinerlei Ausführungen.

Nicht anders ist zu entscheiden, wenn zugunsten der Antragsgegnerin berücksichtigt wird, dass mit der Rüge der unterbliebenen Beiladung der Eigentümerin des Plangebiets im Kern (auch) die Nichtgewährung rechtlichen Gehörs gerügt, also ein absoluter Revisionsgrund (vgl. § 138 Nr. 3 VwGO) geltend gemacht wird. Dass die Rüge der Nichtbeiladung eine Gehörsrüge einschließt, lässt sich aus dem Schutzzweck ableiten, den das Bundesverfassungsgericht der Beiladung planbetroffener Grundeigentümer im Normenkontrollverfahren beimisst: Diese sollen den „rechtlichen Status ihres Grundstückseigentums zur Geltung bringen” können, den ihnen der nach ihrer Meinung wirksame Bebauungsplan vermittelt (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000, a.a.O., S. 1284). Zur schlüssigen Erhebung einer Gehörsrüge gehört jedoch nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig die substantiierte Darlegung dessen, was bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen worden und inwiefern der weitere Vortrag zur Klärung des geltend gemachten prozessualen Anspruchs geeignet gewesen wäre (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. April 1999 – BVerwG 9 B 188.99 – und vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nrn. 44 und 26). Auch dieser Substantiierungslast genügt das Revisionsvorbringen der Antragsgegnerin nicht. Es erschöpft sich in allgemeinen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit der Beiladung der Eigentümerin des Plangebiets.