Leitsatz (amtlich)
1. Notwendige Folgemaßnahmen eines Straßenbauvorhabens, auf die sich der Planfeststellungsbeschluss nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG erstreckt, dürfen über den Anschluss des Vorhabens an das bestehende Straßennetz und dessen Anpassung nicht wesentlich hinausgehen. Eine im Zuge eines Autobahnanschlusses mitgeplante 3,5 km lange Ortsumgehung, die eines eigenen umfassenden Planungskonzepts bedarf, erfüllt diese Anforderungen nicht.
2. Eine inzidente gerichtliche Überprüfung des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit der SUP-Richtlinie ist nicht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 UmwRG ausgeschlossen.
3. Soll der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen nach § 4 FStrAbG an einen unmittelbar zuvor auf der Grundlage einer Strategischen Umweltprüfung beschlossenen Bundesverkehrswegeplan angepasst werden, so bedarf es vor der Einbringung des Bedarfsplans in das Gesetzgebungsverfahren keiner erneuten Strategischen Umweltprüfung.
4. Das Unionsrecht enthält keine Verpflichtung, vorhandene Erkenntnislücken im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung durch weitere Ermittlungen zu schließen. Erforderlich ist aber, dass im Umweltbericht auf diese Lücken hingewiesen und beschrieben wird, auf welche Weise die Umweltprüfung insoweit erfolgt ist (Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Buchst. h SUP-RL).
5. Art. 9 Abs. 1 Buchst. b SUP-RL verlangt lediglich, dass der Öffentlichkeit eine zusammenfassende Erklärung zugänglich gemacht wird, wie die abgegebenen Stellungnahmen berücksichtigt wurden. Eine individuelle Begründung schreibt er hingegen nicht vor.
6. Der Planfeststellungsbeschluss muss grundsätzlich alle durch das Vorhaben verursachten Konflikte lösen. Er darf bestimmte Probleme nur dann der technischen Ausführungsplanung überlassen, wenn sie nach dem Stand der Technik ohne Weiteres beherrschbar sind (hier verneint für den nachträglichen Einbau von Retentionsbodenfiltern in die Straßenentwässerung im Hinblick auf verschärfte Umweltqualitätsnormen).
7. Soweit Oberflächenwasserkörper keinen sehr guten oder guten ökologischen Zustand oder kein sehr gutes oder gutes ökologisches Potenzial aufweisen, führt eine Überschreitung der Schwellenwerte der allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten für den sehr guten oder guten ökologischen Zustand oder das höchste oder gute ökologische Potenzial (Anlage 3 Nr. 3.2 in Verbindung mit Anlage 7 Nr. 1.1.2 und 2.1.2 OGewV) nur dann zu einer Verschlechterung des ökologischen Zustands oder Potenzials, wenn sie mit einer Verschlechterung einer biologischen Qualitätskomponente einhergeht.
Tatbestand
Rz. 1
Der Kläger, eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten für den 7. Bauabschnitt des Neubaus der Bundesautobahn A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg.
Rz. 2
Das planfestgestellte Vorhaben ist der südlichste Bauabschnitt einer 105 km langen Neubaustrecke der A 39, die die Lücke zwischen den Anschlussstellen Weyhausen und Lüneburg-Nord schließen soll und im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen als Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs enthalten ist. Der Bauabschnitt hat eine Länge von 14,2 km und reicht von der Anschlussstelle Weyhausen bei Bau-km 14+730 bis zur Anschlussstelle Ehra bei Bau-km 0+530. Von der Anschlussstelle Weyhausen aus führt die Trasse an Tappenbeck im Osten vorbei, kreuzt südlich von Jembke die Bundesstraße B 248, umfährt Jembke und das FFH-Gebiet "Vogelmoor" im Westen und führt zwischen Lessien und Ehra hindurch zur Anschlussstelle Ehra, die die A 39 mit der Landesstraße L 289 verbinden soll. L 289 und B 248, die sich bisher in der Ortslage von Ehra treffen, sollen zu diesem Zweck so verlegt werden, dass im Norden von Ehra eine Ortsumfahrung entsteht.
Rz. 3
Das FFH-Gebiet DE 3430-301 "Vogelmoor" liegt östlich der Neubautrasse zwischen Ehra im Norden und Barwedel im Süden. Es handelt sich dabei um einen der größten Birken-Moorwald-Komplexe mit einem hohen Anteil nasser, torfmoosreicher Ausprägungen im südöstlichen Niedersachsen. Es hat eine Fläche von etwa 273 ha. Der größte Teil des Gebiets ist mindestens 700 m von der Fahrbahntrasse entfernt. Nur in einem kleinen nordwestlichen Bereich beträgt die Entfernung zur geplanten Autobahn wenig mehr als 200 m.
Rz. 4
Südlich von Jembke ist im Kreuzungsbereich von A 39 und B 248 eine Tank- und Rastanlage vorgesehen, die nur in ihrem westlich der Autobahn gelegenen Bereich bewirtschaftet werden und dort über 125 LKW- und 70 PKW-Stellplätze verfügen soll. Im nicht bewirtschafteten Bereich östlich der Autobahn sind weitere 50 LKW- und 20 PKW-Stellplätze geplant.
Rz. 5
Die Straßenentwässerung soll in sieben Entwässerungsabschnitten erfolgen. Soweit eine Versickerung wegen der zu geringen Bodendurchlässigkeit oder des zu geringen Grundwasserabstands nicht möglich ist, wird das auf der Fahrbahn anfallende Niederschlagswasser über fünf Regenrückhaltebecken mit vorgeschalteten Absetzbecken und Flüssigkeitsabscheidern gedrosselt in die Oberflächenwasserkörper Bruneitzgraben und Kleine Aller eingeleitet.
Rz. 6
Für den Neubau der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg wurde ein Raumordnungsverfahren durchgeführt, das mit der Landesplanerischen Feststellung vom 24. August 2007 endete. Die Linienbestimmung erfolgte mit Erlass des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31. Oktober 2008.
Rz. 7
Die Planunterlagen lagen in der Zeit vom 23. Oktober 2014 bis zum 5. Dezember 2014 aus. Im Frühjahr 2017 wurde ein Planänderungsverfahren eingeleitet, nachdem insbesondere die Verkehrsuntersuchung aktualisiert und auf den Prognosehorizont 2030 fortgeschrieben worden war. Die geänderten Planunterlagen lagen in der Zeit vom 3. Mai 2017 bis zum 2. Juni 2017 aus. Die Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses vom 30. April 2018 wurde durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt. Der Planfeststellungsbeschluss lag in der Zeit vom 14. Mai 2018 bis zum 28. Mai 2018 zur Einsichtnahme aus.
Rz. 8
Zur Begründung seiner am 28. Juni 2018 erhobenen Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend:
Rz. 9
Die Verlegung und der Neubau der L 289 und der B 248 im Bereich der Anschlussstelle Ehra seien zu Unrecht als notwendige Folgemaßnahme in die Planfeststellung einbezogen worden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung sei fehlerhaft, weil sie nicht die Auswirkungen der vorhabenbedingten Steigerung der Treibhausgasemissionen auf den Klimawandel und ein dem Bau der Autobahn dienendes Sandabbauvorhaben in unmittelbarer Nähe der geplanten Tank- und Rastanlage bei Jembke einbeziehe. Außerdem fehle die Planrechtfertigung. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung sei nicht bindend, weil die dem Bundesverkehrswegeplan zugrunde liegende Strategische Umweltprüfung unionsrechtswidrig sei. Die Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet "Vogelmoor" sei hinsichtlich der Auswirkungen der Klimakrise auf die künftige Gebietsentwicklung, der Beurteilung der Stickstoffeinträge und der Gebietsabgrenzung fehlerhaft. Eine Verträglichkeitsprüfung bezüglich der Natura 2000-Gebiete südlich von Weyhausen sei zu Unrecht unter Berufung auf den Bestandsschutz für die bestehende A 39 unterblieben. Der Planfeststellungsbeschluss verstoße darüber hinaus gegen das Artenschutzrecht und das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot. Schließlich sei das Abwägungsgebot verletzt. Die Verkehrsinteressen seien fehlerhaft gewichtet worden. Die Variantenprüfung für die Gesamttrasse sei ebenso unzureichend wie die Wahl des Standorts der Tank- und Rastanlage bei Jembke. Darüber hinaus seien die vorhabenbedingten Lärmsteigerungen im übrigen Straßennetz nicht fehlerfrei berücksichtigt worden.
Rz. 10
In der mündlichen Verhandlung vom 25. und 26. Juni 2019 hat die Beklagte den Planfeststellungsbeschluss vom 30. April 2018 durch mehrere Protokollerklärungen geändert oder ergänzt. Insoweit wird auf die Sitzungsniederschriften verwiesen.
Rz. 11
Der Kläger beantragt,
1. den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 30. April 2018 über den Neubau der Bundesautobahn A 39, 7. Bauabschnitt von Ehra bis Wolfsburg, in Gestalt der in der mündlichen Verhandlung vom 25./26. Juni 2019 zu Protokoll erklärten Änderungen und Ergänzungen aufzuheben,
2. hilfsweise: festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist,
3. weiter hilfsweise: die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss um Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen zu ergänzen, die zur Vermeidung von nachteiligen Wirkungen auf die Umwelt oder andere Rechte erforderlich sind.
Rz. 12
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Rz. 13
Sie verteidigt den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss und tritt dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegen.
Entscheidungsgründe
Rz. 14
Die zulässige Klage, die der Kläger als nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG erheben kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, ist nach § 2 Abs. 4 UmwRG begründet.
Rz. 15
Der Planfeststellungsbeschluss vom 30. April 2018 in Gestalt der in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärten Änderungen und Ergänzungen verstößt gegen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über seinen Erlass von Bedeutung sind (A). Der Verstoß berührt auch Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert (B). Dies hat allerdings nicht die mit dem Hauptantrag begehrte Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern lediglich die hilfsweise beantragte Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit zur Folge (C).
Rz. 16
A. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt Rechtsvorschriften, die für seinen Erlass von Bedeutung waren, sowohl in verfahrensrechtlicher (I) als auch in materiell-rechtlicher Hinsicht (II).
Rz. 17
I. Er ist formell rechtswidrig. Zwar ist die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht zu beanstanden (1 und 2). Die Planfeststellungsbehörde hätte jedoch die Verlegung der L 289 und der B 248 nach Norden nicht in den Planfeststellungsbeschluss für den 7. Bauabschnitt der A 39 mit einbeziehen dürfen (3).
Rz. 18
1. Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil sie sich auf Veränderungen des Kleinklimas und baubedingte Beeinträchtigungen bioklimatischer Verhältnisse durch Staub- und Abgasemissionen beschränkt, die vorhabenbedingte Steigerung der Treibhausgasemissionen und ihre Auswirkungen auf den menschengemachten Klimawandel aber nicht ermittelt und gewürdigt hat.
Rz. 19
a) Nach § 74 Abs. 2 Nr. 2 UVPG in der Fassung von Art. 1 Nr. 36 Buchst. a des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) - UVPG n.F. - sind verwaltungsbehördliche Verfahren, die Zulassungsentscheidungen dienen, nach der Fassung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung zu Ende zu führen, die vor dem 16. Mai 2017 galt, wenn vor diesem Zeitpunkt die Unterlagen nach § 6 UVPG a.F. vorgelegt wurden. Dies entspricht Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 124 S. 1), wonach die Verpflichtungen nach Art. 3 und 5 bis 11 der Richtlinie 2011/92/EU vor ihrer Änderung durch die Richtlinie 2014/52/EU (im Folgenden: UVP-RL a.F.) gelten, wenn vor dem 16. Mai 2017 die Informationen nach Art. 5 Abs. 1 UVP-RL a.F. vorgelegt wurden.
Rz. 20
Danach sind hier das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung und die UVP-Richtlinie in der vor dem 16. Mai 2017 geltenden Fassung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblich. Der Vorhabenträger hat die Planfeststellungsunterlagen mit den Unterlagen nach § 6 UVPG a.F. bzw. Art. 5 Abs. 1 UVP-RL a.F. der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr als Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde mit Schreiben vom 25. September 2014 zur Durchführung des Anhörungs- und Planfeststellungsverfahrens vorgelegt. Auch die geänderten Planunterlagen hat die Beklagte vom Vorhabenträger vor dem 16. Mai 2017 erhalten. Denn sie wurden den Gemeinden bereits mit Schreiben vom 19. April 2017 zur Auslegung zugeleitet.
Rz. 21
b) Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 UVPG a.F. umfasst die Umweltverträglichkeitsprüfung auch die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen auf das Klima. Dazu gehören aber nicht die Auswirkungen des Vorhabens auf das großräumige und globale Klima und den Klimawandel (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 241 Rn. 180; Beschlüsse vom 22. Juni 2015 - 4 B 59.14 - NuR 2015, 772 Rn. 42 und vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 32 ff.). Vielmehr sind erst nach § 16 Abs. 3 in Verbindung mit Anlage 4 Nr. 4 Buchst. b und c Doppelbuchst. gg UVPG n.F. im UVP-Bericht auch Auswirkungen auf das Klima in Form von Veränderungen des großräumigen Klimas, z.B. durch Treibhausgasemissionen, und als mögliche Ursache der Umweltauswirkungen die Anfälligkeit des Vorhabens gegenüber Folgen des Klimawandels anzugeben.
Rz. 22
Ein anderes Verständnis von § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 UVPG a.F. ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht aus europarechtlichen Gründen geboten. Der Senat hat hierzu mit Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - (juris Rn. 35) Folgendes ausgeführt:
"Sowohl Art. 3 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL vom 13. Dezember 2011 als auch die Vorgängerfassung (Art. 3, 2. Spiegelstrich der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 175 S. 40) verlangten lediglich in allgemeiner Form die Berücksichtigung der Auswirkungen auf das Klima bei der Umweltverträglichkeitsprüfung. Erst durch die Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 124 S. 1) wurde dies präzisiert. So enthalten die Erwägungsgründe 7 und 13 nähere Ausführungen zur Bedeutung des Themas Klimawandel und zum Zusammenhang von Klimawandel und Umweltschäden. Da vergleichbare Erwägungen der nahezu 30 Jahre älteren Richtlinie 85/337/EWG nicht vorangestellt waren, drängt sich der Schluss auf, dass sie die Auswirkungen eines Projekts auf das globale Klima (noch) nicht zum Gegenstand der vorhabenbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung machen wollte (BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2015 - 4 B 59.14 - NuR 2015, 772 Rn. 42 und Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 241 Rn. 180)."
Rz. 23
Daran hält der Senat auch angesichts der Einwände des Klägers fest. Aus den von ihm angeführten Materialien zur Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 73 S. 5) ergibt sich weder, dass sich Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2011/92/EU bereits vor dem Erlass der Richtlinie 2014/52/EU auch auf das großräumige und globale Klima und den Klimawandel beziehen sollte, noch dass diese Regelung angesichts der wachsenden Sensibilität gegenüber der globalen Klimaentwicklung in diesem Sinne auszulegen gewesen wäre.
Rz. 24
Zwar stand dem Richtliniengeber bei Erlass der Richtlinie 97/11/EG die Problematik des Klimawandels bereits deutlich vor Augen. Der Bericht des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments über den Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 85/337/EWG vom 20. Juli 1995 wies ausdrücklich darauf hin, dass mit dem Treibhauseffekt eines der im Jahr 1985 bei Erlass der UVP-Richtlinie noch unterschätzten Umweltprobleme durch die Annahme der UN-Klimakonvention und die Verpflichtung, die CO2-Emissionen im Jahr 2000 auf dem Stand von 1990 zu stabilisieren, berücksichtigt worden sei (Sitzungsdokument A4-0174/95, S. 31). Entgegen der Klagebegründung wurde Art. 3 UVP-RL aber nicht im Hinblick darauf durch die Richtlinie 97/11/EG erstmalig auf das Schutzgut Klima erstreckt. Vielmehr sah Art. 3 UVP-RL bereits in der Fassung der Richtlinie 85/337/EWG vor, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die Auswirkungen des betreffenden Projekts auf den Faktor Klima identifiziert, beschreibt und bewertet.
Rz. 25
Soweit der Bericht des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz außerdem die UVP-Richtlinie hinsichtlich der Auswirkungen der Emission von Treibhausgasen als lückenhaft ansah, zielte dies nicht auf die Umweltverträglichkeitsprüfung für das einzelne Projekt, sondern auf das Fehlen einer solchen Prüfung in Bezug auf die nationalen oder gemeinschaftlichen Politiken und Programme. Diese könnten nach Ansicht des Ausschusses zu bestimmten Typen von Projekten führen, die wie im Fall transeuropäischer Netze (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 36) durch den mit ihnen verbundenen Struktureffekt global erhebliche Umweltauswirkungen nach sich zögen, während diese Auswirkungen für ein isoliert betrachtetes Vorhaben vernachlässigt werden könnten (Sitzungsdokument A4-0174/95, S. 33). Die globalen Auswirkungen von Treibhausgasemissionen sollten also nach den Vorstellungen des Ausschusses nicht im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung für ein einzelnes Projekt, sondern auf der Ebene der zugrunde liegenden Politiken und Programme Berücksichtigung finden, auf die der Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie erstreckt werden sollte. Der entsprechende Änderungsvorschlag des Ausschusses zu Art. 1 Abs. 1 UVP-RL (Änderungsantrag 19, Sitzungsdokument A4-0174/95, S. 9) hat jedoch in der Richtlinie 97/11/EG keinen Niederschlag gefunden, obwohl das Europäische Parlament ihn übernommen und im gesamten Rechtssetzungsverfahren daran festgehalten hatte (Legislative Entschließungen vom 11. Oktober 1995, Änderung 19 ≪ABl. C 287/83≫, S. 87, und vom 13. November 1996, Änderung 6 ≪ABl. C 362/103≫, S. 104). Grund dafür war, dass die Prüfung der Umweltverträglichkeit von Programmen und Plänen in einer eigenen Richtlinie behandelt werden sollte (Kommissionsdokumente vom 18. Januar 1996 - KOM≪95≫720 endg. -, S. 2, und vom 9. Januar 1997 - KOM≪96≫723 endg. -, S. 3). Die betreffende Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197/30) ist am 21. Juli 2001 in Kraft getreten.
Rz. 26
Die Auffassung des Senats wird schließlich auch durch die Begründung des Kommissionsvorschlags für diese Änderungsrichtlinie bestätigt. Danach zielt sie auf eine Anpassung der Umweltverträglichkeitsprüfung an ökologische Aspekte wie den Klimawandel (Kommissionsdokument vom 26. Oktober 2012 - KOM≪2012≫628, S. 5). Die Kommission ging also offenbar von der Vorstellung aus, dass die Auswirkungen auf den Klimawandel und das globale Klima bis dahin nicht Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung waren.
Rz. 27
2. Nicht zu beanstanden ist außerdem, dass die Auswirkungen des Sandabbauvorhabens der J. GmbH & Co. KG nicht in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen worden sind. Sie gehören nicht zu den unmittelbaren oder mittelbaren Auswirkungen des Straßenbauvorhabens, die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG a.F. im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen.
Rz. 28
a) Die Umweltauswirkungen des Sandabbaus stellen sich nicht als unmittelbare Auswirkungen des Vorhabens dar. Die Sandabbaufläche ist keine Nebenanlage, die nach § 1 Abs. 4 Nr. 4 FStrG der Bundesfernstraße zuzurechnen ist.
Rz. 29
Nach dieser Bestimmung gehören zu den Bundesfernstraßen als Nebenanlagen diejenigen Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z.B. Entnahmestellen. Damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die natürlichen Bodenverhältnisse fast nirgendwo geeignet sind, ohne Erdbewegungen einem weiträumigen Fahrzeugverkehr im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG als Unterbau zu dienen, so dass der Erdkörper regelmäßig an die Erfordernisse der Straße angepasst und entsprechend befestigt werden muss. Als von dieser Zweckbestimmung des § 1 Abs. 4 Nr. 4 FStrG als sogenannte Seitenentnahme umfasste Entnahmestelle lässt sich eine Bodenentnahme nur dann qualifizieren, wenn sie sich als ein in den Bau einer Bundesstraße im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG unmittelbar eingebundener Vorgang darstellt. Um die Wesensmerkmale einer Nebenanlage zu erfüllen, muss zwischen der Entnahmestelle und dem Bauvorhaben, dem sie dient, ein technisch-funktionaler Zusammenhang bestehen. Dieses Erfordernis ist erfüllt, wenn die Planungsbehörde durch eine Flächeninanspruchnahme die Voraussetzungen dafür schafft, dass in einem Bereich, in dem der Straßenuntergrund nicht die erforderliche Tragfähigkeit aufweist, in der unmittelbaren Nachbarschaft der geplanten Trasse aber geeignete Bodenbestandteile vorhanden sind, ein Bodenaustausch stattfinden kann (BVerwG, Urteil vom 11. April 2002 - 4 A 22.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 169 S. 121 f.).
Rz. 30
Dies zugrunde gelegt, stellt das in Rede stehende Sandabbauvorhaben keine zur Autobahn gehörende Entnahmestelle dar. Nicht die Planungsbehörde schafft durch eine Inanspruchnahme geeigneter Flächen mit dem Planfeststellungsbeschluss die Voraussetzungen für einen Bodenaustausch, sondern ein privater Unternehmer bemüht sich außerhalb des Planfeststellungsverfahrens um die Zulassung eines eigenen Sandabbauvorhabens, um gegebenenfalls Sand für den Autobahnbau liefern zu können.
Rz. 31
b) Die Auswirkungen des Sandabbauvorhabens mussten auch nicht als mittelbare Auswirkungen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG a.F. in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden.
Rz. 32
Zwar ist der Begriff der mittelbaren Auswirkungen grundsätzlich weit zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 30). Insbesondere kann die Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang IV Nr. 4 Buchst. b UVP-RL a.F. und § 6 Abs. 4 Nr. 2 UVPG a.F. auch eine Beschreibung der möglichen erheblichen Auswirkungen des vorgeschlagenen Projekts auf die Umwelt infolge der Nutzung der natürlichen Ressourcen bzw. der Art und des Umfangs der Nutzung des Bodens erfordern, wie sie die Verwendung von Sand für den Autobahnbau grundsätzlich darstellen kann. Bei dem fraglichen Sandabbauvorhaben handelt es sich aber um ein selbständiges Vorhaben, für das gegebenenfalls eine eigene Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden muss (s. oben).
Rz. 33
Solche Vorhaben müssen unter Umständen in eine Kumulationsbetrachtung einbezogen werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang IV Nr. 4 Fn. 1 UVP-RL a.F.). Dies setzt indes voraus, dass die etwaigen kumulativen Auswirkungen eines anderen Projekts verlässlich absehbar sind. Die gebotene Gewissheit ist grundsätzlich erst dann gegeben, wenn die Zulassungsentscheidungen für die anderen Pläne und Projekte erteilt sind (vgl. zur FFH-Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen ≪ABl. L 206 S. 7≫ - FFH-Richtlinie - FFH-RL und § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2019 - 7 C 27.17 - juris Rn. 19 m.w.N.). Danach war eine Berücksichtigung des Sandabbauvorhabens hier nicht geboten. Denn bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses war die beantragte wasserrechtliche Zulassung nicht erfolgt. Es stand daher nicht fest, ob und in welchem Umfang das Vorhaben zugelassen werden würde.
Rz. 34
3. Hingegen steht der Planfeststellungsbeschluss, soweit er die Verlegung der L 289 und der B 248 bei Ehra als notwendige Folgemaßnahme in die Planfeststellung einbezieht, mit § 17c FStrG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG nicht im Einklang (a). Insoweit findet er keine Rechtsgrundlage in § 78 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG oder § 38 Abs. 6 NStrG (b und c). Der Verfahrensfehler, an dem der Planfeststellungsbeschluss danach leidet, ist auch weder unbeachtlich noch nachträglich geheilt worden (d).
Rz. 35
a) Nach § 17c FStrG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG wird durch die Planfeststellung die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt. Dabei ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass Folgemaßnahmen über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen dürfen. Dies setzt dem Bestreben der Planfeststellungsbehörde Grenzen, in jeder Hinsicht optimale Lösungen zu entwickeln. Nicht alles, was in Bezug auf die anderen Anlagen in der Folge des Vorhabens wünschenswert und zweckmäßig erscheint, darf der Vorhabenträger in eigener Zuständigkeit planen und ausführen. Das gilt auch dann, wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger mit einer weitreichenden Folgemaßnahme einverstanden ist (BVerwG, Urteile vom 12. Februar 1988 - 4 C 54.84 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 3 S. 2 f. und vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 31; Beschlüsse vom 3. August 1995 - 11 VR 22.95 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 10 S. 2 f. und vom 3. Mai 2016 - 3 B 5.16 - juris Rn. 8, jeweils m.w.N.).
Rz. 36
Dies zugrunde gelegt, handelt es sich bei der Verlegung der L 289 und der B 248 nicht um eine notwendige Folgemaßnahme. Zwar dient die Verlegung der Bewältigung der durch die Anschlussstelle Ehra aufgeworfenen Probleme. Ihr liegt die Überlegung zugrunde, dass der ursprünglich ins Auge gefasste Anschluss der A 39 an die bestehende L 289 zu einer Überlastung des Knotenpunkts von L 289, B 248 und L 288 in der Ortslage von Ehra und zu einem kritischen Anstieg des Verkehrslärms in diesem Bereich geführt hätte (Planunterlage 21.4.1). Die durch den planfestgestellten künftigen Verlauf von L 289 und B 248 entstehende, mehr als 3,5 km lange Ortsumgehung von Ehra geht aber über den bloßen Anschluss der A 39 an das bestehende Straßennetz und dessen Anpassung wesentlich hinaus. Denn um die planfestgestellte Anschlussstelle Ehra, die der Kläger als solche nicht in Frage gestellt hat, mit dem vorhandenen Straßennetz zu verbinden, wäre bereits das nur etwa 500 m lange Teilstück der planfestgestellten Neubaustrecke der L 289 zwischen der Anschlussstelle und der östlich davon verlaufenden L 288 ausreichend gewesen. Außerdem hätte es für den Bau der Umgehungsstraße eines eigenen umfassenden Planungskonzepts bedurft. Die vorgesehene Maßnahme ist von nicht geringem Umfang und berührt neben der Leistungsfähigkeit des Knotenpunkts Ehra und dem Lärmschutz für die Anwohner im Fall eines Anschlusses der A 39 an die bestehende L 289 eine Vielzahl weiterer Belange, die miteinander in Ausgleich zu bringen sind. Nicht zuletzt belegt dies die bei den Planunterlagen befindliche "Variantenuntersuchung Anschlussstelle Ehra - Nordvarianten", die insbesondere die betroffenen Umweltbelange benennt (Planunterlage 21.10, insbesondere S. 12 ff.).
Rz. 37
b) Eine Rechtsgrundlage für die vorgesehene Verlegung findet sich auch nicht in § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG in Verbindung mit § 78 Abs. 1 VwVfG.
Rz. 38
Danach gilt: Treffen mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung unterschiedliche Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammen, dass für diese Vorhaben oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, und ist mindestens eines der Planfeststellungsverfahren bundesrechtlich geregelt, so findet für diese Vorhaben oder für deren Teile nur ein Planfeststellungsverfahren statt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Rz. 39
Zwar handelt es sich bei dem planfestgestellten Bauabschnitt der A 39, der Verlegung der L 289 und der Verlegung der B 248 um mehrere selbständige Vorhaben, deren Durchführung unterschiedliche Planfeststellungsverfahren erfordert, einerseits nach § 17 Abs. 1 FStrG, andererseits nach auf § 38 Abs. 1 Satz 1 NStrG. Für die Planfeststellung des 7. Bauabschnitts der A 39 zwischen Lüneburg und Wolfsburg ist dabei die beklagte Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr zuständig (Nr. 1 Buchst. d des Runderlasses zu den Zuständigkeiten der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr vom 22. Dezember 2004 ≪Nds. MBl. S. 879≫). Demgegenüber obliegt die Planfeststellung für die Verlegung der L 289 und der B 248 als nicht in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aufgenommener Bundesstraße nach § 38 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 NStrG dem zuständigen Landkreis.
Rz. 40
Die Vorhaben treffen aber nicht derart zusammen, dass für sie oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist. Voraussetzung dafür wäre insbesondere, dass es sich um Vorhaben handelt, die nicht nur räumlich, sondern auch zeitlich zusammentreffen (BVerwG, Beschluss vom 4. August 2004 - 9 VR 13.04 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 9 S. 2; Urteil vom 6. Oktober 2010 - 9 A 12.09 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 212 Rn. 23). An diesem von § 78 Abs. 1 VwVfG vorausgesetzten zeitlichen Zusammenhang fehlt es aber, wenn es für eines der selbständigen Vorhaben kein ausgearbeitetes Planungskonzept des zuständigen Vorhabenträgers gibt, das zum Gegenstand eines einheitlichen Planfeststellungsverfahrens gemacht werden könnte (BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 23). So liegt es hier.
Rz. 41
Ein ausgearbeitetes Planungskonzept des Landes Niedersachsen für eine Verlegung der L 289 gab es nicht. Nach der Begründung der Kostenübernahme durch den Bund bestand aus Sicht des Landes als Straßenbaulastträger vielmehr keine Veranlassung, die L 289 zu verlegen (Planunterlage 21.4.2). Ebenso wenig verfügte der Bund über ein ausgearbeitetes Planungskonzept für die Verlegung der B 248. Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen vom 4. Oktober 2004 sah vielmehr statt der planfestgestellten Verlegung der B 248 nach Norden eine Ortsumgehung von Ehra im Südosten vor.
Rz. 42
c) Die Einbeziehung der Verlegung von L 289 und B 248 in den Planfeststellungsbeschluss kann schließlich nicht auf § 38 Abs. 6 NStrG gestützt werden.
Rz. 43
Zwar soll diese Regelung im Falle eines sachlichen Zusammenhangs zwischen der Planung des Baus einer Bundesautobahn und der Planung der Änderung einer anderen Straße auch dann die Möglichkeit eines einheitlichen Planfeststellungsverfahrens ermöglichen, wenn die Änderung der anderen Straße über eine Folgemaßnahme nach § 17c FStrG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hinausgeht (vgl. LT-Drs. 18/533 S. 7). Zum einen hätte dies aber nach § 38 Abs. 6 Satz 2 NStrG vorausgesetzt, dass der Landkreis hinsichtlich der Änderung von L 289 und B 248 seine Zuständigkeit als Planfeststellungsbehörde nach § 38 Abs. 6 Satz 1 NStrG durch Vereinbarung auf die Beklagte übertragen hätte, woran es fehlt. Zum anderen ist § 38 Abs. 6 NStrG nach Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Straßengesetzes vom 20. Juni 2018 (Nds. GVBl. S. 112) erst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 30. April 2018 am 29. Juni 2018 in Kraft getreten.
Rz. 44
d) Der Verfahrensmangel ist auch nicht nach § 4 Abs. 1a S. 1 UmwRG in Verbindung mit § 46 VwVfG unbeachtlich. Denn es ist nicht offensichtlich, dass die Verletzung der Verfahrensvorschrift die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Rz. 45
Schließlich kommt auch eine nachträgliche Heilung des Verfahrensfehlers nicht in Betracht. Die Beklagte hat den Planfeststellungsbeschluss nach Schluss der mündlichen Verhandlung durch eine neue Nebenbestimmung Nr. 1.1.2.3 ergänzt, wonach mit dem Bau der Anschlussstelle erst begonnen werden darf, wenn für die geplante Anbindung des östlichen Teilknotens - falls es an der Zuständigkeit der Beklagten fehlen sollte - ein gesondertes Planfeststellungsverfahren neu eingeleitet worden ist, und die Verkehrsfreigabe der Anschlussstelle nur zusammen mit der Anbindung erfolgen darf. Die bloße "Verklammerung" kann allerdings den Zuständigkeitsmangel nicht beheben. Deshalb bestand für den Senat auch kein Anlass, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.
Rz. 46
II. Der Planfeststellungsbeschluss verstößt darüber hinaus gegen materielles Recht. Zwar fehlt ihm nicht die Planrechtfertigung (1). Er verletzt auch nicht aus den vom Kläger geltend gemachten Gründen das Habitat- (2) und Artenschutzrecht (3). Zu beanstanden ist er jedoch in wasserrechtlicher Hinsicht (4). Hingegen ist das Abwägungsgebot weder bezüglich der Gewichtung des Bedarfs noch hinsichtlich der Trassenwahl, des Standorts der Tank- und Rastanlage bei Jembke oder des Lärmschutzes verletzt (5).
Rz. 47
1. Die Planrechtfertigung ist gegeben. Sie folgt aus der gesetzlichen Bedarfsfeststellung. Das Vorhaben ist in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, der dem Fernstraßenausbaugesetz in der Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3354) - FStrAbG - als Anlage beigefügt ist (§ 1 Abs. 1 Satz 2 FStrAbG), als Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs aufgenommen (lfd. Nr. 701). Die gesetzliche Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindlich und schließt grundsätzlich die Nachprüfung aus, ob für die geplante Autobahn ein Verkehrsbedarf vorhanden ist (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 22 m.w.N.).
Rz. 48
Die Bindungswirkung entfällt nicht deshalb, weil der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen gegen die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30; im Folgenden: SUP-Richtlinie oder SUP-RL) verstoßen würde und daher im Hinblick auf den Vorrang des Unionsrechts unanwendbar wäre. Zwar gilt die SUP-Richtlinie auch für den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen (a), und dessen Vereinbarkeit mit dieser Richtlinie unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (b). Jedoch ist die SUP-Richtlinie nicht aus den vom Kläger geltend gemachten Gründen verletzt (c).
Rz. 49
a) Der Bedarfsplan unterliegt ebenso wie der Bundesverkehrswegeplan nach Art. 3 Abs. 1 und 2 Buchst. a SUP-RL der Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung.
Rz. 50
aa) Nach dieser Regelung wird eine solche Umweltprüfung bei allen Plänen vorgenommen, die im Bereich Verkehr ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführten Projekte gesetzt wird, für die die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht oder bestehen kann. Dementsprechend ist nach § 14b in Verbindung mit Anlage 3 Nr. 1.1 UVPG a.F. eine Strategische Umweltprüfung bei "Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene einschließlich Bedarfsplänen nach einem Verkehrswegeausbaugesetz des Bundes" durchzuführen.
Rz. 51
bb) Die SUP-Richtlinie ist nicht im Hinblick darauf unanwendbar, dass die Neubaustrecke der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg bereits im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes vom 4. Oktober 2004 (BGBl. I S. 2574) enthalten war.
Rz. 52
Zwar galt für jenen Bedarfsplan noch nicht die Verpflichtung des Art. 4 Abs. 1 SUP-RL, die Umweltprüfung während der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder dessen Einbringung ins Gesetzgebungsverfahren durchzuführen (vgl. Art. 13 Abs. 3 Satz 1 und 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 Satz 1 SUP-RL).
Rz. 53
Jedoch bedürfen die Änderung des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes und die ihr zugrunde liegende Änderung des Bundesverkehrswegeplans ungeachtet dessen einer Strategischen Umweltprüfung, dass der Neubau der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg weiterhin als Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs eingestuft bleibt (vgl. Bundesverkehrswegeplan 2030, S. 114, lfd. Nr. 31, und Bedarfsplan, lfd. Nr. 701). Änderungen von Plänen nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL erfordern nach Art. 3 Abs. 3 SUP-RL nur dann keine Strategische Umweltprüfung, wenn sie geringfügig sind. Bezugspunkt für die Geringfügigkeit der Änderung ist dabei nach dem klaren Wortlaut dieser Regelung der jeweilige Plan als solcher und nicht das einzelne vom Plan erfasste Vorhaben. Daran gemessen kann von einer nur geringfügigen Änderung angesichts des erheblichen Anteils neu aufgenommener Vorhaben nicht ausgegangen werden (vgl. Bundesverkehrswegeplan 2030, S. 14, Tabelle 3).
Rz. 54
cc) Der Bedarfsplan vom 4. Oktober 2004 ist seinerseits mit dem Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes am 31. Dezember 2016 außer Kraft getreten und gilt deshalb bereits nach nationalem Recht nicht mehr fort. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Bedarfsplan nicht dadurch automatisch gegenstandslos wird, dass die Prüfung eines etwaigen Anpassungsbedarfs, die gemäß § 4 Satz 1 FStrAbG jeweils nach Ablauf von fünf Jahren zu erfolgen hat, nicht rechtzeitig und in jeder Hinsicht vollständig stattgefunden hat (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 26), folgt nichts anderes. Denn diese Rechtsprechung betrifft allein die Frage, ob ein Bedarfsplan fortgilt, obwohl die Pflicht zur Prüfung seiner Anpassungsbedürftigkeit nach § 4 Satz 1 FStrAbG verletzt worden ist.
Rz. 55
Würde ein unter Verstoß gegen die SUP-Richtlinie geänderter Bedarfsplan fortgelten, soweit ein bestimmtes Vorhaben darin bereits vor der Änderung enthalten war, so wäre dies im Übrigen auch mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip nicht vereinbar (vgl. dazu EuGH, Urteile vom 2. Oktober 2003 - C-147/01 [ECLI:EU:C:2003:533], Weber’s Wine World u.a. - Rn. 103, 117 und vom 13. März 2007 - C-432/05 [ECLI:EU:C:2007:163], Unibet - Rn. 43 f.). Denn die Verletzung von Unionsrecht bliebe dann trotz der aus dem Vorrang des Unionsrechts resultierenden Unanwendbarkeit des Bedarfsplans in seiner geänderten Fassung folgenlos.
Rz. 56
b) Die gerichtliche Prüfung des Bedarfsplans ist nicht durch § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 UmwRG ausgeschlossen. Dieser Ausschluss beschränkt sich schon nach seinem Wortlaut nur auf Rechtsbehelfe, die gegen die Entscheidung über die Annahme des Plans durch formelles Gesetz gerichtet sind und diese selbst zum Gegenstand haben. Nicht ausgeschlossen wird hingegen die inzidente Überprüfung der Vereinbarkeit eines durch formelles Gesetz angenommenen Plans mit der SUP-Richtlinie. Dies entspricht auch dem Zweck des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, wie er sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt. Die Regelung soll Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (BGBl. 2006 II S. 1251; im Folgenden: Aarhus-Konvention) umsetzen (BT-Drs. 18/9526 S. 31). Danach müssen die Vertragsparteien den Zugang zu gerichtlichen Verfahren zur Anfechtung von durch Behörden vorgenommenen Handlungen eröffnen, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Zu den Handlungen von Behörden zählen dabei nach Art. 2 Nr. 2 Satz 2 Aarhus-Konvention allerdings nicht die Handlungen von Gremien oder Einrichtungen, die in gesetzgebender Eigenschaft handeln. Dem trägt § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Rechnung (BT-Drs. 18/9526 S. 35). Straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse stellen behördliche Handlungen im Sinne von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention dar, gegen die eine gerichtliche Anfechtungsmöglichkeit eröffnet sein muss. Für dieses Verständnis spricht schließlich auch das unionsrechtliche Effektivitätsprinzip. Denn ohne die Möglichkeit ihrer inzidenten Überprüfung wären Pläne und Programme, über deren Annahme wie im Fall des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen durch Gesetz entschieden wird, der Kontrolle durch die nationalen Gerichte vollständig entzogen.
Rz. 57
c) Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen vom 23. Dezember 2016 verstößt jedoch nicht aus den vom Kläger angeführten Gründen gegen die SUP-Richtlinie.
Rz. 58
Die Strategische Umweltprüfung, der Pläne und Programme nach Art. 3 Abs. 1 und 2 Buchst. a SUP-RL zu unterziehen sind, wird nach Art. 4 Abs. 1 SUP-RL während der Ausarbeitung und vor der Annahme eines Plans oder Programms oder dessen Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren durchgeführt. Gehören Pläne oder Programme zu einer Plan- oder Programmhierarchie, so berücksichtigen die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 Satz 1 SUP-RL zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen die Tatsache, dass die Prüfung gemäß der Richtlinie auf verschiedenen Stufen dieser Hierarchie durchgeführt wird. Sie wenden nach Art. 4 Abs. 3 Satz 2 SUP-RL zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen Art. 5 Abs. 2 und 3 SUP-RL an.
Rz. 59
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 SUP-RL ist im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung zunächst ein Umweltbericht zu erstellen, in dem die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung der Pläne und Programme auf die Umwelt hat, sowie vernünftige Alternativen, die die Ziele und den geographischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen, ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Die Informationen, die zu diesem Zweck vorzulegen sind, sind im Anhang I angegeben (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 SUP-RL). Insoweit enthält der Umweltbericht nach Art. 5 Abs. 2 SUP-RL die Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können, und berücksichtigt dabei den gegenwärtigen Wissensstand und aktuelle Prüfmethoden, Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms, deren Stellung im Entscheidungsprozess sowie das Ausmaß, in dem bestimmte Aspekte zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen auf den unterschiedlichen Ebenen dieses Prozesses am besten geprüft werden können. Zur Gewinnung der in Anhang I genannten Informationen können nach Art. 5 Abs. 3 SUP-RL alle verfügbaren relevanten Informationen über die Umweltauswirkungen der Pläne und Programme herangezogen werden, die auf anderen Ebenen des Entscheidungsprozesses oder auf Grund anderer Rechtsvorschriften des Unionsrechts gesammelt wurden.
Rz. 60
Nach Art. 6 Abs. 1 SUP-RL werden der Entwurf des Plans oder Programms und der Umweltbericht den nach Art. 6 Abs. 3 SUP-RL von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Behörden, die in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich von den durch die Durchführung des Plans oder Programms verursachten Umweltauswirkungen betroffen sein könnten, sowie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Ihnen wird nach Art. 6 Abs. 2 SUP-RL innerhalb ausreichend bemessener Frist frühzeitig und effektiv Gelegenheit gegeben, vor der Annahme des Plans oder Programms oder seiner Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren zum Entwurf des Plans oder Programms sowie zum begleitenden Umweltbericht Stellung zu nehmen. Die Öffentlichkeit schließt dabei nach Art. 6 Abs. 4 Halbs. 2 SUP-RL die Teile der Öffentlichkeit ein, die vom Entscheidungsprozess nach der SUP-Richtlinie betroffen sind oder voraussichtlich betroffen sein werden oder ein Interesse daran haben, insbesondere relevante Nichtregierungsorganisationen wie Organisationen zur Förderung des Umweltschutzes.
Rz. 61
Der Umweltbericht, die abgegebenen Stellungnahmen und die Ergebnisse der etwaigen nach Art. 7 SUP-RL im Hinblick auf Auswirkungen auf die Umwelt in einem anderen Mitgliedstaat zu führenden grenzüberschreitenden Konsultationen werden nach Art. 8 Abs. 1 SUP-RL bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms oder dessen Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren berücksichtigt.
Rz. 62
Gemäß Art. 9 Abs. 1 SUP-RL stellen die Mitgliedstaaten schließlich sicher, dass den Behörden, der Öffentlichkeit und den konsultierten Mitgliedstaaten unter anderem der angenommene Plan und eine zusammenfassende Erklärung zugänglich gemacht werden, wie Umwelterwägungen in den Plan oder das Programm einbezogen wurden, wie der Umweltbericht, die abgegebenen Stellungnahmen und die Ergebnisse der Konsultationen berücksichtigt wurden und aus welchen Gründen der angenommene Plan oder das angenommene Programm, nach Abwägung mit den geprüften vernünftigen Alternativen, gewählt wurde.
Rz. 63
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen vom 23. Dezember 2016 genügt diesen unionsrechtlichen Anforderungen.
Rz. 64
aa) Der Verzicht auf eine eigene Strategische Umweltprüfung für den Plan entspricht § 19b Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 3 Nr. 1.1 UVPG a.F. Danach ist bei Bedarfsplänen nach einem Verkehrswegeausbaugesetz des Bundes eine Strategische Umweltprüfung nur für solche Umweltauswirkungen erforderlich, die nicht bereits Gegenstand einer Strategischen Umweltprüfung im Verfahren zur Aufstellung oder Änderung anderer Verkehrswegeplanungen des Bundes, also insbesondere des Bundesverkehrswegeplans, waren.
Rz. 65
Nach der Gesetzesbegründung zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes schloss die Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans 2030 die in § 4 Satz 1 FStrAbG vorgeschriebene Überprüfung des aktuellen Bedarfsplans ein. Der Gesetzentwurf beinhaltete deshalb diejenigen Straßenprojekte, die auch der Bundesverkehrswegeplan für seine Geltungsdauer von 2016 bis 2030 zum Gegenstand hatte (BT-Drs. 18/9523 S. 53). Der Gesetzentwurf wurde dem Bundestag mit Schreiben vom 5. September 2016 zugeleitet und damit kurz nachdem die Bundesregierung den Bundesverkehrswegeplan am 3. August 2016 beschlossen hatte. Angesichts dieses engen zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhangs sind Umweltauswirkungen, die nicht bereits Gegenstand der Strategischen Umweltprüfung für den Bundesverkehrswegeplan waren und eine zusätzliche Umweltprüfung erforderlich gemacht hätten, nicht ersichtlich.
Rz. 66
Das Absehen von einer weiteren Strategischen Umweltprüfung für den Bedarfsplan ist auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die SUP-Richtlinie hebt verschiedentlich hervor, dass Mehrfachprüfungen zu vermeiden sind (vgl. Art. 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 sowie Art. 5 Abs. 2 SUP-RL). Insbesondere die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung vernünftiger Alternativen, die die Ziele und den geographischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 SUP-RL), kann auf der Ebene des Bundesverkehrswegeplans besser erfolgen als auf der des Bedarfsplans. Denn der Bundesverkehrswegeplan umfasst neben den Bundesfernstraßen auch die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes und die Bundeswasserstraßen.
Rz. 67
bb) Mit Unionsrecht vereinbar ist es darüber hinaus, dass der Umweltbericht nicht für alle in den Bundesverkehrswegeplan aufgenommenen Projekte deren konkrete Umweltauswirkungen ermittelt, sondern diese nur anhand von Durchschnittswerten abgeschätzt und ein bestimmtes Investitionsvolumen als Platzhalter vorgesehen hat.
Rz. 68
Der Bundesverkehrswegeplan 2030 stellt fest, welche Erhaltungs- und Ersatzinvestitionen und welche Aus- und Neubauinvestitionen im Bereich der Bundesfernstraßen, der Schienenwege des Bundes und der Bundeswasserstraßen bis zum Jahr 2030 erforderlich sind (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 5). Er unterscheidet dabei ebenso wie der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen im Bereich der Neubauvorhaben zwischen den Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs und des Vordringlichen Bedarfs - Engpassbeseitigung, die bis zum Jahr 2030 umgesetzt oder begonnen werden sollen, und den Vorhaben des Weiteren Bedarfs, für die voraussichtlich erst ab 2030 Mittel zur Verfügung stehen werden (Bundesverkehrswegeplan 2030, S. 12). Im Bereich der Schienenwege stuft der Bundesverkehrswegeplan zusätzlich eine Reihe von Projekten als Vorhaben des sogenannten Potenziellen Bedarfs ein. Diese Projekte sollen erst im Nachgang zum Bundesverkehrswegeplan in einer 2. Phase einer Detailbewertung unterzogen werden und können in den Vordringlichen Bedarf aufsteigen, wenn sie sich dabei als sinnvolle Ergänzung des Schienennetzes herausstellen. Im Vordringlichen Bedarf ist ein Budget als Platzhalter für die Projekte des Potenziellen Bedarfs vorgesehen (Bundesverkehrswegeplan 2030, S. 39 und S. 167 ff.). Für diese Projekte hat eine projektbezogene Bewertung der Umweltauswirkungen nicht stattgefunden, weil dies aufwendigerer Planungen bedurft hätte, die noch ausstanden. Vielmehr wurde eine Abschätzung ihrer Umweltauswirkungen auf der Grundlage der durchschnittlichen Umweltauswirkungen der in die Einzelprojektbewertung eingestellten Projekte durchgeführt, um die Umweltauswirkungen des Bundesverkehrswegeplans auch insoweit zu erfassen (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 144 und 174).
Rz. 69
Dieses Vorgehen steht mit den Anforderungen des Unionsrechts im Einklang. Zwar sind nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 SUP-RL im Umweltbericht die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Plans oder Programms auf die Umwelt hat, zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Nach Art. 5 Abs. 2 SUP-RL müssen aber nur solche Angaben gemacht werden, die nach gegenwärtigem Wissensstand und aktuellen Prüfmethoden sowie dem Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms vernünftigerweise verlangt werden können. Welche Angaben danach in den Umweltbericht aufgenommen werden müssen, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2011 - 7 B 19.10 - NVwZ 2011, 812 Rn. 64 und vom 24. Mai 2011 - 4 BN 45.10 - juris Rn. 5).
Rz. 70
Dies zugrunde gelegt, war das Vorgehen unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bundesverkehrswegeplans und auf der Grundlage des damaligen Wissensstands konnten vernünftigerweise keine genaueren Angaben verlangt werden.
Rz. 71
Zwar sieht Art. 5 Abs. 3 SUP-RL vor, dass für den Umweltbericht alle verfügbaren Informationen über Umweltauswirkungen des Plans herangezogen werden können; es gibt aber keine Verpflichtung, vorhandene Erkenntnislücken durch weitere Ermittlungen zu schließen. Vielmehr sind solche Ermittlungen entbehrlich, wie sich aus Art. 5 Abs. 1 SUP-RL in Verbindung mit Anhang I Buchst. h der Richtlinie ergibt. Danach umfassen die im Umweltbericht vorzulegenden Informationen auch eine Beschreibung, wie die Umweltprüfung vorgenommen wurde, einschließlich etwaiger Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der erforderlichen Informationen (z.B. technische Lücken oder fehlende Kenntnisse). Dem wird der Umweltbericht gerecht (vgl. genauer Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 174).
Rz. 72
cc) Fehlerhaft ist die Strategische Umweltprüfung auch nicht, soweit im Umweltbericht nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 SUP-RL vernünftige Alternativen, die die Ziele und den geographischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen, ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen.
Rz. 73
Dass die Beschreibung und Bewertung der Alternativen auf einer weniger genauen Datengrundlage erfolgt, ist - wie ausgeführt - nach Art. 5 Abs. 2 SUP-RL nicht zu beanstanden.
Rz. 74
Auch soweit der Kläger geltend macht, 40 % der Vorhaben seien als "feststehend" in den Bundesverkehrswegeplan aufgenommen und so einer aktualisierten Prüfung und insbesondere dem Variantenvergleich entzogen worden, ist ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 SUP-RL nicht ersichtlich. Denn Alternativen zu der im Bundesverkehrswegeplan festgelegten Gesamtplanung lassen sich zum einen auch dann ermitteln, wenn ein nicht unerheblicher Teil der ins Auge gefassten Vorhaben als feststehend behandelt wird. Zum anderen verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 SUP-RL nur die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung vernünftiger Alternativen. Alternativen, durch die laufende und fest disponierte Vorhaben wieder in Frage gestellt werden, die sich bereits im Bau befinden oder in Kürze begonnen werden, für die im Rahmen einer Öffentlich-Privaten-Partnerschaft bereits ein Konzessionsvertrag besteht oder in Kürze bestehen wird oder die Streckenabschnitte betreffen, die wie Lückenschlüsse für die Netzwirkung unverzichtbar sind (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 30; BT-Drs. 18/9523 S. 66), musste der Umweltbericht aber nicht als vernünftige Alternativen ansehen. Vielmehr durften solche Vorhaben als vernünftigerweise geboten in den Bundesverkehrswegeplan eingestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1985 - 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 ≪288≫ zur Planrechtfertigung für einen Lückenschluss).
Rz. 75
Schließlich hat der Umweltbericht tatsächlich auf Projekt- und Netzebene verkehrsträgerinterne und verkehrsträgerübergreifende Alternativen ermittelt, beschrieben und bewertet (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 128 ff. und S. 138 ff.). Soweit der Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung kritisiert hat, dass der im Bundesverkehrswegeplan 2030 vorgesehene Anteil der Investitionen in die Bundesfernstraßen im Vergleich zum Schienenanteil unter Umwelt- und insbesondere Klimaschutzgesichtspunkten zu hoch sei, zielt dies lediglich auf das Ergebnis der Bewertung der beschriebenen Alternativen und den Inhalt des Bundesverkehrswegeplans. Insoweit enthält die SUP-Richtlinie jedoch keine Vorgaben. Die weitere Kritik, der Bundesverkehrswegeplan 2030 stehe im Widerspruch zum Klimaschutzplan 2050, weil er im Hinblick auf die hohen Investitionen in das Bundesfernstraßennetz mit einer für das Erreichen der Klimaziele zu geringen Reduzierung der Treibhausgase verbunden sei, trifft im Übrigen nicht zu. Denn nach dem Klimaschutzplan 2050 soll die zur Erreichung der Klimaziele im Verkehrsbereich notwendige Treibhausgasreduzierung nicht vorrangig durch die Verlagerung von Straßenverkehr auf andere Verkehrsträger, sondern durch die Kombination aus einer Effizienzsteigerung der Fahrzeuge und dem verstärkten Einsatz treibhausgasneutraler Energie erreicht werden (Klimaschutzplan 2050, S. 52).
Rz. 76
dd) Mit der SUP-Richtlinie ist es auch vereinbar, dass der Umweltbericht für die Bewertung der Umweltauswirkungen auf die monetarisierten umweltbezogenen Kriterien der Nutzen-Kosten-Analyse zurückgegriffen hat, die die Verkehrslärmbelastung, die CO2-Emissionen und sonstige Luftschadstoff-Emissionen betreffen (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 18 ff.).
Rz. 77
Das methodische Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Der Strategischen Umweltprüfung für den Bundesverkehrswegeplan liegt eine Methodik zugrunde, die auf der Grundlage eines Forschungsprojekts zur Erarbeitung eines Konzepts zur Integration einer Strategischen Umweltprüfung in die Bundesverkehrswegeplanung in einem mehrjährigen Prozess entwickelt wurde (Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 8). Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 in Verbindung mit Anhang I Buchst. f SUP-RL werden im Umweltbericht nur die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Verwirklichung des Plans auf die Umwelt hat, ermittelt, beschrieben und bewertet. Wirtschaftliche oder soziale Belange, die die Bewertung dieser Auswirkungen beeinflussen könnten, haben hingegen außer Betracht zu bleiben. Damit steht der Umweltbericht im Einklang. Denn übernommen wurden aus der Nutzen-Kosten-Analyse ausschließlich die monetarisierten umweltbezogenen Kriterien, nicht jedoch etwaige gegenläufige verkehrliche, wirtschaftliche oder soziale Belange (vgl. etwa Umweltbericht zum Bundesverkehrswegeplan, S. 138).
Rz. 78
ee) Die Strategische Umweltprüfung genügt auch den Anforderungen von Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 SUP-RL.
Rz. 79
aaa) Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 SUP-RL, in deren Rahmen der Entwurf des Bundesverkehrswegeplans und der Umweltbericht den betroffenen Behörden und der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (Art. 6 Abs. 1 SUP-RL) und ihnen innerhalb angemessener Frist frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist (Art. 6 Abs. 2 SUP-RL), wurde in der Zeit vom 21. März 2016 bis zum 2. Mai 2016 durchgeführt (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 1). Der Bundesverkehrswegeplan wurde am 3. August 2016 von der Bundesregierung angenommen. Für die nach Art. 8 SUP-RL gebotene Berücksichtigung der etwa 39 000 abgegebenen Stellungnahmen (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 2; BT-Drs. 18/9763 S. 2) bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Bundesverkehrswegeplans standen daher lediglich drei Monate zur Verfügung. Gleichwohl war diese Zeitspanne angesichts des Verfahrens zur Sichtung der Stellungnahmen nach Überzeugung des Senats (noch) ausreichend, um zu gewährleisten, dass diese gemäß Art. 8 SUP-RL vor der Annahme des Bundesverkehrswegeplans in einer Weise berücksichtigt werden konnten, die dem Erfordernis einer effektiven Beteiligung nach Art. 6 Abs. 2 SUP-RL genügt.
Rz. 80
Das im Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030 (S. 2 f.) sowie in der BT-Drs. 18/9763 näher beschriebene Verfahren, mit dem zunächst reine Meinungsäußerungen ausgeschieden und von den verbleibenden Sachargumenten nur diejenigen, die Einfluss auf den Gesamtplan haben konnten, einer näheren Prüfung durch Experten zugeführt wurden, reduziert die eingegangenen Stellungnahmen auf die für eine etwaige Änderung des Planentwurfs relevanten Einwände und verringert dadurch den Prüfungsaufwand in der Sache erheblich. Die Vorfilterung der eingegangenen Stellungnahmen ist mit der Berücksichtigungspflicht nach Art. 8 SUP-RL ebenso vereinbar wie mit dem Erfordernis einer effektiven Gelegenheit zur Stellungnahme nach Art. 6 Abs. 2 SUP-RL. Denn der Sache nach sind auch diejenigen Stellungnahmen bei der Ausarbeitung des Plans effektiv berücksichtigt worden, denen nach zutreffender Verneinung ihrer Erheblichkeit für die Planungsentscheidung in einem frühen Prüfungsstadium nicht mehr weiter nachgegangen worden ist.
Rz. 81
bbb) Die Kriterien für die Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen sind nicht zu beanstanden. Die Stellungnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 Abs. 2 SUP-RL sollen zur Vollständigkeit und Zuverlässigkeit der Informationen beitragen, auf deren Grundlage die Umweltprüfung erfolgt und der Plan erstellt wird (Erwägungsgrund 15 der SUP-Richtlinie). Gewährleistet werden soll die Anpassung des Plans, soweit sich aus den Stellungnahmen ergibt, dass er auf unvollständigen oder unzutreffenden Informationen beruht. Dem entspricht es, nur solche Stellungnahmen zu berücksichtigen, die die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung eines Projekts in den Gesamtplan zum Gegenstand haben, während Einwände, die sich nur gegen die konkrete Ausgestaltung eines Vorhabens richten, keine Berücksichtigung finden. Denn die Details eines Bundesfernstraßenprojekts spielen für seine Aufnahme in den Bundesverkehrswegeplan regelmäßig keine Rolle. Bedeutung erlangen sie erst für spätere Raumordnungs-, Linienbestimmungs- und insbesondere Planfeststellungsverfahren (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 1).
Rz. 82
Im Einklang damit wurden neben Einwänden, die den Bedarfsnachweis für das Projekt in Frage stellten (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 1), auch Stellungnahmen berücksichtigt, die die Umweltauswirkungen eines einzelnen Projekts und deren Bewertung betrafen. Im Fall einer unzutreffenden Umweltbewertung führte dies zu deren Korrektur (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 35). Dementsprechend wurden Stellungnahmen, die wie die des Klägers als Alternative zu Autobahnbaumaßnahmen den Ausbau des nachgeordneten Bundesstraßennetzes vorschlugen, ausdrücklich geprüft und gegebenenfalls nach vertiefter Prüfung in den Prozess der Ausarbeitung des Bundesverkehrswegeplans aufgenommen (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 56; BT-Drs. 18/9763 S. 3).
Rz. 83
ccc) Auch die Anwendung der Kriterien ist nicht zu beanstanden.
Rz. 84
Zwar konnten nach den "Hinweisen zur Abgabe einer Stellungnahme" alle teilnehmen, die "von den Umweltauswirkungen von Projekten des BVWP 2030 betroffen sein sollten" (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 98). Dies rechtfertigte aber nicht den Schluss, dass alle projektbezogenen Stellungnahmen unabhängig von den weiteren Kriterien für ihre Berücksichtigung in der Sache geprüft würden. Denn unter der Rubrik "Wozu kann ich Stellung nehmen?" führen die Hinweise ausdrücklich aus, dass Ziel der Öffentlichkeitsbeteiligung die fachliche Überprüfung der im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans getroffenen Festlegungen, insbesondere im Hinblick auf die sich aus dem Gesamtplan ergebenden Auswirkungen auf die Umwelt sei, dass Stellungnahmen ohne Bezug zur Wirkung des Gesamtplans und bloße Meinungsäußerungen ohne sachliche Begründung nicht berücksichtigt würden und dass es nicht Ziel der Öffentlichkeitsbeteiligung sei, jedes Einzelprojekt im Detail zu diskutieren, weil dies Aufgabe nachgelagerter Planungsverfahren wie des Planfeststellungsverfahrens sei (Bericht zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung des BVWP 2030, S. 99).
Rz. 85
ff) Der Bericht über die Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung genügt schließlich auch den Anforderungen des Art. 9 Abs. 1 Buchst. b SUP-RL.
Rz. 86
Diese Regelung verlangt lediglich, dass der Öffentlichkeit eine zusammenfassende Erklärung zugänglich gemacht wird, wie die abgegebenen Stellungnahmen berücksichtigt wurden. Eine individuelle Begründung ist hingegen nicht vorgesehen. Dem entspricht der Bericht über die Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. S. 56). Soweit der Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, seine Methodenkritik tauche im Bericht nirgendwo auf, bleibt dies mangels näherer Erläuterung unsubstantiiert. Im Übrigen enthält der Bericht umfangreiche Ausführungen zur Kritik an der Bewertungsmethodik (S. 23 ff.).
Rz. 87
d) Steht damit das Unionsrecht der Anwendbarkeit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung nach § 1 Abs. 2 FStrAbG nicht entgegen, so bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob das Vorhaben unabhängig davon vernünftigerweise geboten ist und deshalb über die erforderliche Planrechtfertigung verfügt.
Rz. 88
2. Die Rügen des Klägers zum Habitatschutzrecht greifen weder in Bezug auf das FFH-Gebiet DE 3430-301 "Vogelmoor" (a) noch auf die südlich des streitgegenständlichen Vorhabens entlang der A 39 gelegenen Natura 2000-Gebiete (b) durch.
Rz. 89
a) Das Vorbringen des Klägers kann die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich des FFH-Gebiets "Vogelmoor" nicht erschüttern. Die Verträglichkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden.
Rz. 90
aa) Die Auswirkungen des Klimawandels mussten nicht durch einen Vergleich der zukünftigen Erhaltungszustände bei Verwirklichung und Nichtverwirklichung des Vorhabens untersucht werden, wie es dem Kläger unter Hinweis auf den Norddeutschen Klimaatlas vorschwebt. Eine solche Prognose ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bzw. Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL nicht geboten.
Rz. 91
aaa) Für die Prüfung der Verträglichkeit maßgeblich ist der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten im Sinne der Legaldefinitionen des Art. 1 Buchst. e und i FFH-RL. Ein günstiger Erhaltungszustand muss trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben, ein bestehender schlechter Erhaltungszustand darf jedenfalls nicht weiter verschlechtert werden (BVerwG, Urteile vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - BVerwGE 145, 40 Rn. 35 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 215). Anknüpfungspunkt ist dabei der Erhaltungszustand, der zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Zulassung des Projekts besteht. Soweit das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Verträglichkeitsprüfung Beeinträchtigungen von Vogelschutzgebieten durch den vorhabenbezogenen Anstieg der Überflutungsgefahr daran gemessen hat, "wie sich der Bruterfolg im Ist-Zustand darstellt bzw. von welchen Umständen der Bruterfolg schon jetzt und in Zukunft mitbestimmt wird" (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - juris Rn. 335 ≪insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 158, 1≫), folgt daraus nichts anderes. Auch insoweit geht es nicht um einen Vergleich des zukünftigen Zustands ohne das geplante Vorhaben und mit ihm, sondern ausschließlich um einen Vergleich des Ist-Zustands der betreffenden Gebiete mit ihrem Zustand bei Verwirklichung des Vorhabens.
Rz. 92
Die Notwendigkeit einer auf den künftigen Erhaltungszustand bei Nichtverwirklichung des Vorhabens gerichteten Prognose ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 3 in Verbindung mit Anlage 4 Nr. 3 UVPG n.F. Zwar hat danach der UVP-Bericht eine Übersicht über die voraussichtliche Entwicklung der Umwelt bei Nichtdurchführung des Vorhabens zu enthalten, soweit diese Entwicklung gegenüber dem aktuellen Zustand mit zumutbarem Aufwand auf der Grundlage der verfügbaren Umweltinformationen und wissenschaftlichen Erkenntnisse abgeschätzt werden kann. Abgesehen davon, dass diese Regelung nach § 74 Abs. 2 Nr. 2 UVPG n.F. im vorliegenden Verfahren noch keine Anwendung findet, weil die Unterlagen nach § 6 UVPG a.F. vor dem 16. Mai 2017 vorgelegt wurden, betrifft sie ausschließlich die Umweltverträglichkeitsprüfung und besagt daher nichts für die eigenständig geregelte FFH-Verträglichkeitsprüfung, die der Klärung der materiellen Zulassungsvoraussetzung dient, dass das Gebiet als solches durch das Vorhaben nicht erheblich beeinträchtigt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2007 - C-418/04 [ECLI:EU:C:2007:780] - Rn. 231).
Rz. 93
bbb) Dass der künftige Erhaltungszustand des Gebiets ohne Durchführung des Vorhabens nicht prognostisch ermittelt werden muss, bedeutet allerdings nicht, dass der Klimawandel für die Verträglichkeitsprüfung ohne Bedeutung wäre.
Rz. 94
Art. 1 Buchst. e Unterabs. 1 FFH-RL definiert den Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums als die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten auswirken können. Als ein solcher langfristiger Einfluss kommt auch der Klimawandel in Betracht. Allerdings geht es insoweit nicht um dessen Auswirkungen auf einen hypothetischen künftigen, sondern auf den gegenwärtigen Erhaltungszustand. Insbesondere ist der Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums nach Art. 1 Buchst. e Unterabs. 2 FFH-RL nur dann günstig, wenn das Verbreitungsgebiet eines natürlichen Lebensraums und die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen. Dies hängt gerade auch von den Auswirkungen des Klimawandels ab. Sie gehören zu den Bedrohungen, die in dem betreffenden Gebiet vorkommende Lebensräume und Arten beeinträchtigen oder ein potenzielles Risiko für diese Lebensräume und Arten darstellen können und daher nach Ansicht der EU-Kommission im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung Berücksichtigung finden können (EU-Kommission, "Natura 2000 - Gebietsmanagement. Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG", 2019, ABl. C 33 S. 32).
Rz. 95
Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL die geeigneten Maßnahmen treffen, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und Habitate der Arten sowie Störungen von Arten zu vermeiden, für die die besonderen Schutzgebiete ausgewiesen wurden. Geboten sein können insoweit nicht nur Maßnahmen bezüglich vom Menschen verursachter Beeinträchtigungen und Störungen, sondern auch Maßnahmen zur Unterbindung natürlicher Entwicklungen, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen verschlechtern können (EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005 - C-6/04 [ECLI:EU:C:2005:626] - Rn. 34), also insbesondere auch zur Verhinderung von Veränderungen infolge des Klimawandels (EU-Kommission, "Natura 2000 - Gebietsmanagement", S. 18).
Rz. 96
ccc) Das Vorstehende zugrunde gelegt, bleibt das Vorbringen des Klägers, die Verträglichkeitsprüfung habe die Gefährdungen der wertbestimmenden Lebensraumtypen und Arten des FFH-Gebiets durch den Klimawandel nicht ausreichend in den Blick genommen, zu unsubstantiiert.
Rz. 97
Die Verträglichkeitsprüfung enthält eine detaillierte Aufstellung der vorkommenden Lebensraumtypen und stuft deren Erhaltungszustand nach einer dreistufigen Skala als hervorragend, gut oder mittel bis schlecht ein (Planunterlage 19.3, S. 41 ff.). Damit setzt sich der Kläger nicht näher auseinander. Vielmehr weist er ohne Bezug zum konkreten FFH-Gebiet lediglich allgemein auf die nach dem im Internet verfügbaren Norddeutschen Klimaatlas zu erwartenden Veränderungen der klimatischen Bedingungen und deren grundsätzlich mögliche Auswirkungen für die Verbreitung von Tier- und Pflanzenarten hin. Ähnlich allgemein gehalten sind die in der Klagebegründung in Bezug genommenen naturschutzfachlichen Anmerkungen von Dr. S. zu den Lebensraumtypen 7140 "Übergangs- und Schwingrasenmoore" und 91DO* "Moorwälder". Eine Auseinandersetzung mit der Qualifizierung des Erhaltungszustands dieser Lebensraumtypen in der Verträglichkeitsprüfung (Planunterlage 19.3, S. 45 bzw. S. 42) findet nicht statt. Im Übrigen hat der naturschutzfachliche Berater der Planfeststellungsbehörde, Prof. Dr. K., in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass insbesondere eine Gefährdung des grundwasserabhängigen Lebensraumtyps 7140 durch den Klimawandel ausgeschlossen sei, weil die Hydrologen für die betreffenden Bereiche von künftig steigenden Grundwasserständen ausgingen. Dem ist der Kläger nicht mehr substantiiert entgegengetreten.
Rz. 98
bb) Die Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet "Vogelmoor" ist auch nicht zu beanstanden, soweit sie sich auf die Beeinträchtigung von Lebensraumtypen durch Stickstoffeinträge bezieht.
Rz. 99
Um die für die Zulassung des Vorhabens erforderliche Gewissheit zu erlangen, dass es sich nicht nachteilig auf das Gebiet als solches auswirkt, muss die Planfeststellungsbehörde ihrer Entscheidung unter Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen die besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse zugrunde legen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 62, vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 26 und vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 64). Diesen Anforderungen genügt der Planfeststellungsbeschluss. Zu beanstanden ist weder, dass der Verträglichkeitsprüfung das Handbuch für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (HBEFA) in seiner Version 3.3 von 2017 (HBEFA 3.3) zugrunde gelegen hat (aaa), noch dass auf das Konzept der Critical Loads zurückgegriffen worden ist (bbb).
Rz. 100
aaa) Die Verträglichkeitsprüfung beruht, soweit sie die Beeinträchtigung von Lebensraumtypen durch Stickstoffeinträge betrifft, auf einem aktualisierten Teilgutachten vom 16. Oktober 2017 (Planunterlage 19.3, Anlage 2); diesem Teilgutachten liegt ein ebenfalls aktualisiertes Luftschadstoffgutachten vom September 2017 (Planunterlage 17.2) zugrunde, das im Hinblick auf die infolge des Dieselskandals fragwürdig gewordenen Stickstoffemissionsfaktoren für Diesel-PKW erstellt wurde. Das Luftschadstoffgutachten wiederum beruht auf dem HBEFA 3.3, das von erhöhten Emissionsfaktoren für Diesel-PKW ausgeht (Planunterlage 17.2, S. 4).
Rz. 101
Die Anwendung des HBEFA wird im sogenannten Stickstoffleitfaden Straße (FGSV, Hinweise zur Prüfung von Stickstoffeinträgen in der FFH-Verträglichkeitsprüfung für Straßen - HPSE, inzwischen veröffentlicht in der endgültigen Fassung der Ausgabe 2019), näher erläutert. Bei beiden Unterlagen handelt es sich aus Sicht des Senats um den aktuell besten wissenschaftlichen Erkenntnisstand (vgl. genauer BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 64 ff. und 78).
Rz. 102
Soweit der Kläger das HBEFA 3.3 im Hinblick auf inzwischen erfolgte Messungen von Realemissionen des Emissions-Kontroll-Instituts der Deutschen Umwelthilfe e.V. für bereits bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr aktuell hält, ist dies aus den in Bezug genommenen Messergebnissen nicht ersichtlich. Denn nach dem Verweis des Klägers auf die Internetseite der Deutschen Umwelthilfe e.V. wurden diese erst am 15. August 2018 und damit nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses veröffentlicht. Die Realitätsnähe des HBEFA 3.3 wird auch nicht substantiiert in Frage gestellt, soweit der Kläger rügt, bei den zugrunde liegenden Messungen zu Dieselfahrzeugen der Euro-6-Norm seien ausländische Hersteller und Modelle stark unterrepräsentiert gewesen. Denn nach der vom Kläger insoweit in Bezug genommenen Tabelle waren immerhin ein Fünftel der Fahrzeuge Modelle ausländischer Hersteller mit zum Teil hohen Zulassungszahlen (vgl. Update of Emission Factors for Euro 4, Euro 5 and Euro 6 Diesel Passenger Cars for the HBEFA Version 3.3 - Final Report, 22. Mai 2017, Tabelle 3, S. 11 f.). Damit setzt sich der Kläger nicht auseinander. Soweit er schließlich in seiner Replik die Aktualität des HBEFA 3.3 unter Hinweis auf einen Bericht in der Süddeutschen Zeitung von Ende 2018 über einen durchschnittlichen Stickstoffausstoß von 906 mg NOx/km in Zweifel zieht, greift dies nicht durch. Denn von diesem Wert geht auch das HBEFA 3.3 für Fahrzeuge der Euro-5-Norm aus (Umweltbundesamt, Hintergrundinformationen zum Handbuch für Emissionsfaktoren für Straßenverkehr ≪HBEFA≫, Stand April 2017, S. 6).
Rz. 103
bbb) Nicht zu beanstanden ist auch, dass die Verträglichkeitsprüfung auf das Konzept der Critical Loads zurückgegriffen und der Planfeststellungsbeschluss auf dieser Grundlage eine erhebliche Beeinträchtigung des FFH-Gebiets "Vogelmoor" verneint hat (PFB S. 212 ff.).
Rz. 104
(1) Die Verträglichkeitsprüfung folgt dem Konzept der sogenannten Critical Loads (CL) unter Anwendung des vorhabenbezogenen Abschneidekriteriums von 0,3 kg N/ha*a. Außerdem wird eine Zusatzbelastung unabhängig von der Vorbelastung des betroffenen Lebensraums dann nicht als erheblich beeinträchtigend angesehen, wenn sie 3 % der Critical Loads nicht überschreitet (Planunterlage 19.3, Anlage 2, S. 39 f.). Dies hält der gerichtlichen Überprüfung stand. Denn insoweit beruht die Verträglichkeitsprüfung ebenfalls auf dem - bereits erwähnten - Stickstoffleitfaden Straße, den der Senat auch insoweit als aktuell besten wissenschaftlichen Erkenntnisstand ansieht (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 63 ff. m.w.N.).
Rz. 105
(2) Die Einwände des Klägers geben keinen Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen.
Rz. 106
Soweit der Kläger sich auf kritische Äußerungen der Generalanwältin beim Gerichtshof der Europäischen Union in ihrem Schlussantrag in den Verfahren C-293/17 und C-294/17 zur Bagatellschwelle beruft, hat sich das Bundesverwaltungsgericht damit sowie mit dem nachgehenden Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 7. November 2018 - C-293/17 [ECLI:EU:C:2018:882] - bereits auseinandergesetzt (BVerwG, Urteile vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 79 bis 82 und vom 15. Mai 2019 - 7 C 27.17 - juris Rn. 40 f.). Dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 16. Juni 2016 - 8 D 99/13 AK -, das von einem projektbezogenen Abschneidewert von 0,05 kg N/ha*a ausgeht und zusätzlich für Ausnahmefälle einen schutzgutbezogenen Abschneidewert von 0,5 % des Critical Loads des jeweiligen (konkret) in Betracht kommenden Lebensraumtyps annimmt (OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2016 - 8 D 99/13 AK - juris Rn. 605 bis 611), ist das Bundesverwaltungsgericht nicht gefolgt. Es hat vielmehr an dem Abschneidekriterium von 0,3 kg N/ha*a festgehalten und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster aufgehoben (BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2019 - 7 C 27.17 - juris Rn. 30 ff.).
Rz. 107
(3) Im Übrigen hat hier das Abschneidekriterium trotz seiner Erwähnung im Rahmen der Erläuterung der allgemeinen Bewertungsmaßstäbe (Planunterlage 19.3, Anlage 2, S. 39 f.) für die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde im Ergebnis keine Rolle gespielt. Denn die Verträglichkeitsprüfung gelangt für alle Lebensraumtypen zu dem Ergebnis, dass die Zusatzbelastung durch Stickstoffeinträge im Planfall unterhalb der Bagatellschwelle von 3 % der Critical Loads bleiben wird (Planunterlage 19.3, S. 57 ff.; Planunterlage 19.3, Anlage 2, Tabellen 29 und 30, S. 73 ff. sowie S. 82 ff.).
Rz. 108
ccc) Auch die Einwände des Klägers hinsichtlich der Auswirkungen der Abwasserverregnung greifen nicht durch.
Rz. 109
(1) Soweit der Kläger die Fehlerhaftigkeit des Teilgutachtens zu möglichen Beeinträchtigungen von Lebensräumen im FFH-Gebiet "Vogelmoor" durch Abwasserverregnung (Planunterlage 19.3, Anlage 1) und der darauf beruhenden Verträglichkeitsprüfung mit der Begründung geltend macht, die windbedingte Abwasserabdrift führe zu einer deutlich höheren Stickstoffbelastung der nährstoffarmen Lebensraumtypen im FFH-Gebiet, die das Teilgutachten nicht ermittelt habe, ist sein Vorbringen nach § 6 Satz 2 UmwRG in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zurückzuweisen.
Rz. 110
Die betreffenden Ausführungen sind erstmals in der Replik des Klägers vom 15. Mai 2019 und damit außerhalb der Klagebegründungsfrist von zehn Wochen nach Klageerhebung (§ 6 Satz 1 UmwRG) erfolgt. Sie sind deshalb nach § 6 Satz 2 UmwRG in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO nur zuzulassen, wenn der Kläger die Verspätung genügend entschuldigt. Dies gilt nach § 6 Satz 3 UmwRG in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO nur dann nicht, wenn es mit geringem Aufwand möglich ist, den Sachverhalt auch ohne Mitwirkung des Klägers zu ermitteln.
Rz. 111
Dies zugrunde gelegt, kommt eine Zulassung des Vorbringens nicht in Betracht. Entschuldigungsgründe sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Der Sachverhalt kann auch nicht vom Gericht mit geringem Aufwand selbst ermittelt werden.
Rz. 112
(2) Auf die Frage, ob das Abschneidekriterium im Hinblick darauf nicht hätte angewandt werden dürfen, dass es sich bei der Abwasserabdrift um eine kumulative Stickstoffquelle handelt, kommt es nicht an, da das Abschneidekriterium von 0,3 kg N/ha*a, wie ausgeführt, im Zusammenhang mit dem FFH-Gebiet "Vogelmoor" nicht zur Anwendung gelangt ist.
Rz. 113
(3) Ohne Erfolg bleibt schließlich die Rüge des Klägers, der im Teilgutachten als Vermeidungsmaßnahme vorgeschlagene Einsatz von abdriftfreier Verregnungstechnik sei in den Planfeststellungsbeschluss nicht übernommen worden.
Rz. 114
Nach dem Planfeststellungsbeschluss erfolgt die Ausweisung der mit dem Abwasserverband Wolfsburg abgestimmten Ersatzflächen für die Abwasserverregnung nicht im Planfeststellungsverfahren, sondern in einem separaten Verfahren bei der zuständigen Unteren Wasserbehörde (PFB S. 329 und Nebenbestimmung 1.1.4.4.3, S. 10). Mit der Zulässigkeit dieses Konflikttransfers in ein nachgelagertes Verwaltungsverfahren (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 121) setzt sich der Kläger nicht auseinander.
Rz. 115
cc) Dem Einwand des Klägers, die Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet "Vogelmoor" sei unvollständig, weil die westlich des Gebiets gelegenen Vorkommen des Lebensraumtyps 9190 "Alte bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen mit Quercus robur" und der Anhang-II-Art Hirschkäfer nicht in das FFH-Gebiet einbezogen worden seien, wird die Beklagte in dem wegen der fehlerhaften Einbeziehung der Verlegung von L 289 und B 248 als Folgemaßnahme ohnehin durchzuführenden ergänzenden Verfahren weiter nachgehen müssen.
Rz. 116
Die Maßstäbe für die Gebietsabgrenzung ergeben sich dabei aus Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang III Phase 1 FFH-RL. Diese Regelung ist nicht nur für die Identifizierung von FFH-Gebieten, sondern auch für deren konkrete Abgrenzung anzuwenden. Maßgebend sind ausschließlich die in Anhang III Phase 1 FFH-RL genannten naturschutzfachlichen Kriterien; Erwägungen, die auf Interessen gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Art abstellen, sind nicht statthaft. Für die Anwendung der Kriterien ist den zuständigen Stellen ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Zwingend ist eine Gebietsmeldung nur, wenn und soweit die fraglichen Flächen die von der FFH-Richtlinie vorausgesetzte ökologische Qualität zweifelsfrei aufweisen. Diese Gebietsteile dürfen nicht ausgespart werden, auch nicht im Hinblick auf ein bestimmtes Vorhaben. Ein sich aufdrängender Korrekturbedarf muss im Planfeststellungsbeschluss berücksichtigt werden. Nach der Entscheidung der EU-Kommission über die Gebietslistung spricht allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, an der der Senat festhält, eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsabgrenzung. Deshalb bedürfen Einwände dagegen einer besonderen Substantiierung; sie müssen geeignet sein, die Vermutung zu widerlegen (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 59 m.w.N.).
Rz. 117
Der vom Kläger beauftragte Sachverständige Dr. S. hat insoweit unwidersprochen in der mündlichen Verhandlung anhand eines Luftbilds dargelegt, dass sich westlich des FFH-Gebiets "Vogelmoor" eine etwa 40 ha große Fläche mit dem auch im FFH-Gebiet selbst in geringem Umfang vorhandenen Lebensraumtyp 9190 befindet und dass es im Umfeld dieser Fläche und in dem Bereich zwischen ihr und dem FFH-Gebiet Hirschkäfervorkommen gibt. Er hat die Auffassung vertreten, dass sich deshalb eine sinnvolle Erweiterung des FFH-Gebiets vornehmen lasse und dass für den Hirschkäfer, für den lediglich zwei FFH-Gebiete mit entsprechenden Erhaltungszielen existierten, weitere Gebiete erforderlich seien, wenn dem Vernetzungsgedanken Rechnung getragen werden solle. Zwar hat demgegenüber Prof. Dr. K. für die Beklagte erläutert, der vom Kläger angeführte Bestand des Lebensraumtyps 9190 sei zerfasert, nicht gut ausgebildet und daher auch nicht besonders bedeutend. Es gebe bessere Vorkommen in den Landkreisen Celle und Gifhorn. Allerdings stufen die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung übergebenen Vollzugshinweise zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen (Vollzugshinweise) als bedeutende Vorkommen des Lebensraumtyps bereits Gebiete außerhalb von FFH-Gebieten mit einer Flächengröße von mehr als 20 ha ein (Vollzugshinweise, S. 6). Insgesamt scheint es daher nicht ausgeschlossen, dass die vom Kläger genannten Bereiche nach den in Anhang III Phase 1 FFH-RL genannten Kriterien in die Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet "Vogelmoor" mit hätten einbezogen werden müssen, zumal die Vollzugshinweise davon ausgehen, dass der Bestand des Lebensraumtyps in Niedersachsen für seinen Bestand in Deutschland und die Erhaltung seines Verbreitungsgebiets und seiner qualitativen Bandbreite bedeutsam ist (Vollzugshinweise, S. 7). Das ohnehin erforderliche ergänzende Verfahren bietet Gelegenheit, dies zu klären.
Rz. 118
b) Nicht zu beanstanden ist allerdings, dass eine FFH-Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich der südlich des 7. Bauabschnitts entlang der bereits bestehenden A 39 gelegenen Natura 2000-Gebiete nicht durchgeführt worden ist.
Rz. 119
Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG und Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, bzw. das Gebiet als solches beeinträchtigen können. Dies ist der Fall, wenn die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr einer erheblichen Beeinträchtigung besteht. Davon ist auszugehen, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten das Gebiet erheblich beeinträchtigt (stRspr, vgl. EuGH, Urteile vom 7. September 2004 - C-127/02 [ECLI:EU:C:2004:482] - Rn. 41 ff., vom 10. Januar 2006 - C-98/03 [ECLI:EU:C:2006:3] - Rn. 40, vom 13. Dezember 2007 - C-418/04 [ECLI:EU:C:2007:780] - Rn. 226 f. und vom 26. Mai 2011 - C-538/09 [ECLI:EU:C:2011:349] - Rn. 39). Die Beurteilung einer solchen Wahrscheinlichkeit oder Gefahr ist namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von solchen Projekten betroffenen Gebiets vorzunehmen (EuGH, Urteile vom 7. September 2007 - C-127/02 - Rn. 48 f., vom 4. Oktober 2007 - C-179/06 [ECLI:EU:C:2007:578] - Rn. 35 und vom 26. Mai 2011 - C-538/09 - Rn. 40). Sobald nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 (ABl. L 103 S. 1) oder der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 (ABl. 2010 L 20 S. 7) über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (im Folgenden: VS-RL) als Vogelschutzgebiete benannte Gebiete gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne von § 20 Abs. 2 BNatSchG erklärt worden sind, fallen auch sie nach Art. 7 FFH-RL in deren Schutzregime, so dass auf sie § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG und Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL ebenfalls anzuwenden sind (BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - juris Rn. 22 ≪insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 451.17 § 43e EnwG Nr. 2≫).
Rz. 120
Dies zugrunde gelegt, war eine Verträglichkeitsprüfung in Bezug auf die südlich der Anschlussstelle Weyhausen gelegenen FFH- und Vogelschutzgebiete nicht erforderlich. Weder die unmittelbaren (aa) noch die mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens (bb) können diese Gebiete erheblich beeinträchtigen.
Rz. 121
aa) Nach den Ausführungen in der Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet "Vogelmoor" scheiden unmittelbare Auswirkungen auf das FFH-Gebiet DE 3021-331 "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" und das Vogelschutzgebiet DE 3530-401 "Barnbruch", die sich etwa 900 m südlich der Anschlussstelle Weyhausen befinden und damit den geringsten Abstand zum 7. Bauabschnitt der A 39 haben, bereits auf Grund der Entfernung zum Vorhaben aus. Das vorgenannte FFH-Gebiet liegt außerhalb der maximalen Ausbreitungsentfernung von 770 m für Stickstoffeinträge. Für alle weiter entfernten Gebiete kann eine Beeinträchtigung durch Stickstoffeinträge von vornherein ausgeschlossen werden, weil die zusätzliche Stickstoffbelastung unter dem Abschneidekriterium von 0,3 kg N/ha*a liegt. Für das Vogelschutzgebiet kann eine Beeinträchtigung durch Lärmeinwirkungen ausgeschlossen werden, weil sich weder hinsichtlich der im Leitfaden "Vögel und Straßenverkehr" definierten Effektdistanzen noch nach den für das Vorhaben berechneten Schallpegeln in einer Entfernung von mehr als 900 m Auswirkungen ergeben können (Planunterlage 19.3, S. 6).
Rz. 122
Dies zieht der Kläger lediglich insoweit in Zweifel, als er das Abschneidekriterium von 0,3 kg N/ha*a in Frage stellt. Die Anwendung dieses Abschneidewerts, der gerade der Bestimmung des Einwirkungsbereichs eines geplanten Vorhabens dient (BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2019 - 7 C 27.17 - juris Rn. 33), ist jedoch - wie oben bereits ausgeführt wurde - nicht zu beanstanden.
Rz. 123
bb) Eine Verträglichkeitsprüfung war auch nicht im Hinblick auf mittelbare Auswirkungen des streitgegenständlichen Bauabschnitts geboten, wie sie sich aus vorhabenbedingten Verkehrszunahmen auf der bereits vorhandenen A 39 südlich von Weyhausen ergeben könnten. Der Senat lässt offen, ob sich dies schon aus dem Bestandsschutz des genannten Abschnitts ergibt (aaa); vorhabenbedingte Verkehrszunahmen sind aber nach den objektiven Umständen ausgeschlossen (bbb).
Rz. 124
aaa) Die Beklagte ist der Auffassung, durch Verkehrssteigerungen an anderen Straßen bedingte Beeinträchtigungen eines FFH-Gebiets seien im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfung grundsätzlich nur dann zu betrachten, wenn die betroffene Straße nach der Gebietslistung planfestgestellt und realisiert worden sei. Dies sei bei der am 8. Oktober 1997 planfestgestellten A 39 zwischen Stellfelde und Weyhausen nicht der Fall; sie genieße daher Bestandsschutz.
Rz. 125
Der Stickstoffleitfaden Straße, den der Senat - wie oben mehrfach erwähnt - als derzeit aktuellsten wissenschaftlichen Stand in Bezug auf vorhabenbedingte Stickstoffeinträge ansieht, geht zwischen der Auffassung der Beklagten und der Gegenposition des Klägers einen vermittelnden Weg. Danach wird für die Ausbreitungsrechnung in der Regel neben dem zu betrachtenden Abschnitt "das umgebende Straßennetz in jeder Richtung um mindestens 1 km Straßenlänge um den Planabschnitt bilanzierend betrachtet, damit die Einflüsse umgebender Straßen (insbesondere Straßen mit DTV über 5 000 Kfz/24 h) berücksichtigt werden" (vgl. Stickstoffleitfaden Straße, Fassung 2019, 2.1 Änderung der Verkehrsbelastung, Hervorhebung im Original). Hierzu hat in der mündlichen Verhandlung der Sachverständige L., der an dem Leitfaden mitgewirkt hat, erklärt, dass im Wege der Bilanzierung neu hinzukommende Punkt- und Linienquellen mitberücksichtigt würden, um die Datenmenge in Bezug auf den Wirkraum des Vorhabens zu konkretisieren; dieser selbst solle dadurch aber nicht erweitert werden. Davon abgesehen sind die Vorgaben des Stickstoffleitfadens im Bestandsnetz "dagegen nur bei Straßen anzuwenden, die nach Gebietslistung genehmigt wurden und die eine prognostizierte Zunahme des DTV von mehr als fünftausend Fahrzeugen pro Tag aufweisen" (Stickstoffleitfaden Straße, S. 7 f.).
Rz. 126
bbb) Der Senat kann die aufgeworfenen Fragen weitgehend offen lassen, da nach den objektiven Umständen eine erhebliche Beeinträchtigung der entfernt liegenden FFH-Gebiete auf Grund der durch den 7. Bauabschnitt der A 39 bedingten Verkehrszunahme ausgeschlossen werden kann.
Rz. 127
(1) Der Planungsträger war nicht verpflichtet, erst mit der Fertigstellung weiterer Bauabschnitte oder der gesamten Neubaustrecke der A 39 auftretende Probleme bereits im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den streitgegenständlichen Bauabschnitt zu lösen. Denn es gibt keinen Rechtssatz, der den Planungsträger verpflichten würde, Konflikte, die außerhalb des unmittelbaren Wirkungskreises des Vorhabens an einem anderen Ort durch das Zusammenwirken mehrerer Projekte entstehen, stets schon dem ersten Projekt zuzuordnen und bereits in diesem Zusammenhang zu bewältigen (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - DVBl 2018, 1179 Rn. 8).
Rz. 128
Dies lässt allerdings die Verpflichtung der Behörde unberührt, sich bei der Planfeststellung des Abschnitts einer Fernstraße nach Art eines vorläufigen positiven Gesamturteils Rechenschaft darüber abzulegen, ob nachteilige Wirkungen auf ein außerhalb gelegenes FFH-Gebiet, die der abschnittsweise geplante Verkehrsweg als solcher in seiner Gesamtheit hervorruft, bei der Verwirklichung weiterer Abschnitte voraussichtlich bewältigt werden können (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - DVBl 2018, 1179 Rn. 9). Die Beklagte hat die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses insoweit in der mündlichen Verhandlung durch eine Protokollerklärung um ein vorläufiges positives Gesamturteil ergänzt. Danach lassen sich etwaige Konflikte im Bereich der Natura 2000-Gebiete südlich von Weyhausen, die durch den Betrieb der gesamten Neubaustrecke der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg hervorgerufen werden können, voraussichtlich mit dem vorhandenen Instrumentarium an Schutzvorkehrungen oder Betriebsregelungen, gegebenenfalls auch mit Hilfe von Ausnahmen nach § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG beherrschen. Dem ist der Kläger nicht entgegengetreten.
Rz. 129
(2) Eine erhebliche Beeinträchtigung der betreffenden Natura 2000-Gebiete auf Grund der allein durch den 7. Bauabschnitt verursachten Verkehrsmengensteigerungen ist nach den objektiven Umständen ausgeschlossen. Dies gilt sowohl für die Lärm- als auch für die Stickstoffbelastung.
Rz. 130
Nach der Schalltechnischen Untersuchung für das nachgeordnete Straßennetz erhöht sich die Verkehrsmenge auf der A 39 südlich von Weyhausen zwischen den Anschlussstellen Weyhausen und Wolfsburg Sandkamp durch den 7. Bauabschnitt um 1 500 Kfz/24 h von 36 300 Kfz/24 h auf 37 800 Kfz/24 h (Planunterlage 17.3.8, S. 11, Tabelle 1 und S. 12, Tabelle 2). Dies führt zu einer Lärmerhöhung von lediglich 0,2 dB(A) (Planunterlage 17.3.8, S. 13, Tabelle 3). Bei einer so geringfügigen Lärmzunahme ist eine erhebliche Beeinträchtigung der FFH- und Vogelschutzgebiete entlang der A 39 südlich der Anschlussstelle Weyhausen durch Lärmimmissionen nach Überzeugung des Senats ausgeschlossen.
Rz. 131
Gleiches gilt angesichts einer Verkehrszunahme um lediglich 1 500 Kfz/24 h in Bezug auf Stickstoffeinträge. Denn der Stickstoffleitfaden Straße geht davon aus, dass eine Verträglichkeitsprüfung in Bezug auf eine vorhabenbedingte Erhöhung der Verkehrsbelastung im Übrigen bestehenden Straßennetz nur bei einer Zunahme um mehr als 5 000 Kfz/24 h erforderlich ist. Dementsprechend hat sich der Vorhabenträger auch, ohne dass es für das vorliegenden Verfahren darauf ankommt, in der mündlichen Verhandlung im Rahmen einer Protokollerklärung verpflichtet, vor Inbetriebnahme desjenigen Abschnitts des Gesamtvorhabens, durch den die durch den Lückenschluss verursachte Verkehrssteigerung auf der bestehenden A 39 südlich von Weyhausen erstmals den im Stickstoffleitfaden für Verträglichkeitsprüfungen im Bestandsnetz vorgesehenen Wert von 5 000 Kfz/24 h überschreitet, eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen und die Vereinbarkeit der Verkehrssteigerungen mit dem Habitatschutzrecht sicherzustellen.
Rz. 132
3. Ohne Erfolg bleiben auch die Rügen des Klägers zum Artenschutzrecht.
Rz. 133
a) Soweit der Kläger unter Bezugnahme auf naturschutzfachliche Anmerkungen zur Berücksichtigung des Artenschutzes bei der Planung der A 39 eines von ihm beauftragten Sachverständigen geltend macht, der Planfeststellungsbeschluss verstoße gegen die Vorgaben der Art. 5 und 9 VS-RL, der Art. 12 und 16 FFH-RL und der §§ 44 und 45 BNatSchG, ist sein Vorbringen im Hinblick auf § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO zurückzuweisen. Es genügt nicht den Anforderungen an die Klagebegründung, die erkennen lassen muss, dass der Streitstoff von dem Prozessbevollmächtigten rechtlich durchdrungen ist (BVerwG, Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 16 m.w.N.). Dies ist nicht der Fall.
Rz. 134
Der Klägerbevollmächtigte weist in der Klagebegründung lediglich darauf hin, dass sich die artenschutzrechtlichen Verstöße aus den als Anlage K 9 beigefügten naturschutzfachlichen Anmerkungen des Sachverständigen nachvollziehbar ergäben. Im Übrigen fasst er diese Anmerkungen, die ohne die zugehörigen Anlagen 96 Seiten umfassen, ausdrücklich nur aus Gründen prozessualer Vorsorge Kapitel für Kapitel knapp zusammen. Zum Teil verweist er dabei ohne weitere Ausführungen zu deren Inhalt auf die Kapitel selbst, zum Teil bezeichnet er den Gegenstand und Inhalt des jeweiligen Kapitels oder gibt die dazu vertretene Auffassung des Sachverständigen, teilweise auch deren Begründung, kurz wieder. Dies lässt die gebotene Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung nicht erkennen. Ebenso wie bei einer bloßen Bezugnahme auf die Äußerungen eines Dritten oder einer wörtlichen Wiedergabe solcher Äußerungen unterläuft der Prozessbevollmächtigte damit den Vertretungszwang nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO. Dies gilt auch dann, wenn er mit dem Sachverständigen vorher abgestimmt hat, zu welchen Gesichtspunkten sich dessen Stellungnahme äußern soll.
Rz. 135
Die dem Prozessbevollmächtigten aufgegebene Prüfung, Sichtung und Durchdringung des Streitstoffs beschränkt sich auch nicht auf rechtliche Ausführungen. Sie umfasst vielmehr gerade auch im Zusammenhang mit der zehnwöchigen Frist zur Klagebegründung nach § 6 UmwRG (bzw. § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG) die Sichtung und rechtliche Einordnung der Tatsachen, auf die die Klage gestützt werden soll. Denn nur so kann der Prozessbevollmächtigte seiner Aufgabe gerecht werden, rechtlich fundiert die zur Begründung der Klage dienenden Tatsachen fristgerecht zu benennen und den Prozessstoff festzulegen, damit für das Gericht und die übrigen Beteiligten nach Ablauf der Klagebegründungsfrist klar und unverwechselbar feststeht, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten die behördliche Entscheidung angegriffen wird (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 16).
Rz. 136
b) Soweit man der Zusammenfassung der in Bezug genommenen naturschutzfachlichen Anmerkungen auf konkrete Tatsachen gestützte Kritikpunkte hinsichtlich der Erfassung von Arten (aa), des Vorliegens von Verbotstatbeständen (bb) und der Wirksamkeit von Vermeidungsmaßnahmen (cc) entnehmen kann, ist der Senat dem nachgegangen. Diese bleiben jedoch ohne Erfolg; einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht (dd).
Rz. 137
aa) Die Kritik hinsichtlich der Bestandsaufnahme greift nicht durch.
Rz. 138
Soweit der Kläger geltend macht, die Daten der Brutvögel seien "mit neun Jahren deutlich zu alt", setzt er sich mit dem Planfeststellungsbeschluss nicht auseinander, der das Problem ausdrücklich anspricht: Wegen des zwischenzeitlich erreichten Alters der Bestandsdaten von mehr als fünf Jahren habe man im Jahr 2016 eine - näher beschriebene - Aktualisierungsprüfung durchgeführt (PFB S. 31). Weder die Klagebegründung selbst noch die in Bezug genommenen naturschutzfachlichen Anmerkungen des Sachverständigen gehen auf diese Aktualisierungsprüfung (Planunterlage 19.5.24) ein, die ihrerseits unter anderem auf einen überarbeiteten Bericht zu den Biotoptyperfassungen verweist (vgl. hierzu Deckblattunterlagen D 2-19.5.20 in Ordner 21).
Rz. 139
Auch die Art der Kartierung hat der Kläger nicht erfolgreich in Zweifel gezogen. Entgegen seiner Behauptung war die Erfassungsmethodik nicht "unklar"; auch hat sie sich nicht auf eine bloße Linienkartierung beschränkt. Vielmehr wird in den Planungsunterlagen die Erfassungsmethode als "eine an die Revierkartierung angelehnte Linienkartierung, die hier in leicht modifizierter Form angewendet wurde", bezeichnet und näher erläutert. Zusätzlich wurden die methodischen Kriterien der Revierkartierung angewendet sowie Klangattrappen eingesetzt (vgl. Planunterlage 19.5.1, S. 5). Dass die Anzahl von fünf Begehungen trotz des großen Untersuchungsbereichs ausgereicht hat, und die Kartierung auch personell fachgerecht zu bewältigen war, wurde in der mündlichen Verhandlung von einem der beiden Kartierer nachvollziehbar mit den örtlichen Gegebenheiten (weniger Wald als behauptet, viel Offenlage und Ortslagen) erläutert. Die weitere Kritik des Klägers, angesichts des Fehlens genauerer Angaben zu dem eingesetzten Zeit- und Personalaufwand für die Erfassungen könne die fachgerechte Kartierung nicht überprüft werden, überzeugt im Ergebnis ebenfalls nicht. Zwar mag es zum fachlichen Standard gehören, für jede Begehung Datum, Beginn und Ende sowie die Witterungsbedingungen zu dokumentieren (BVerwG, Urteil vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - BVerwGE 160, 263 Rn. 46). Diese Voraussetzungen sind jedoch erfüllt. In den Planunterlagen selbst sind bereits Angaben zu den Kartierungsdaten und den jeweiligen Witterungsbedingungen enthalten; eine Liste mit der Anzahl der Kartierer und den genauen Uhrzeiten wurde in der mündlichen Verhandlung nachgereicht.
Rz. 140
Die Rüge, die häufige Annahme des Brutnachweises der Feldlerche sei bei der erfolgten Erfassung untypisch und deshalb unplausibel, ist nicht hinreichend substantiiert. Sollte die Kritik darauf abzielen, die Kartierung sei nicht sorgfältig erfolgt, kann auf oben verwiesen werden, sollte sie sich eher auf die fehlerhafte Ableitung von Maßnahmen beziehen, würde es sich allenfalls um eine Überschätzung von Beeinträchtigungen handeln. Soweit die Klagebegründung in Abrede stellt, dass die Gartengrasmücke und der Kernbeißer nur in zwei Revieren vorkommen, ist dies ebenfalls nicht ausreichend substantiiert dargelegt.
Rz. 141
bb) Auch hinsichtlich der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände zeigt der Kläger keine durchgreifenden Mängel auf.
Rz. 142
Das von ihm in Bezug auf das Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG konkret für das Braune Langohr beanstandete "Zeitfenster bis zum 1.10." stellt entgegen seiner Auffassung kein baubedingtes Tötungsrisiko für diese Art in ihren Sommerquartieren dar. Unabhängig von der Frage, ob diese Fledermausart ihren Winterschlaf im Oktober oder November aufnimmt, ist jedenfalls durch die vorgeschriebene Kontrolle potenzieller Quartierbäume vor Fällung sichergestellt, dass eine Beeinträchtigung dieser Art vermieden wird (vgl. planfestgestellte Maßnahmenblätter 2.1 VCEF und 3.6 VCEF, Planunterlage 9.4, S. 73 ff. und 95 ff.). Soweit der Kläger ganz allgemein die beiden vorgenannten Maßnahmen als "unzureichend" beanstandet, bleibt dies unsubstantiiert.
Rz. 143
Auch hinsichtlich weiterer Verbotstatbestände bleiben die Ausführungen in der Klageschrift zu vage - so etwa bezüglich der Kritik, hinsichtlich festgesetzter CEF-Maßnahmen fehle "häufig der räumliche Zusammenhang", die ungefährdeten Vogelarten könnten nicht sämtlich ausweichen oder durch das erhöhte Verkehrsaufkommen auf der schon bestehenden A 39 ergäben sich artenschutzrechtliche Probleme - oder sie unterstellen ein Erfassungsdefizit, von dem der Senat nach dem Vorstehenden nicht ausgeht; das gilt selbst dann, wenn man insoweit ergänzend auf den Vortrag im beigefügten Fachgutachten abstellt (so etwa bezüglich der betriebsbedingten Störung des Braunen und Grauen Langohrs, weil Nahrungshabitat und Wochenstubenquartier der örtlichen Population im Trassenbereich nicht ermittelt worden seien).
Rz. 144
cc) Schließlich stellt auch die Kritik zur Wirksamkeit von Vermeidungsmaßnahmen in Bezug auf betriebsbedingte Tötungsrisiken die Planung nicht in Frage.
Rz. 145
Der Planfeststellungsbeschluss sieht im Hinblick auf das Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ein Fledermaus-Schutzkonzept vor, das aus verschiedenen Elementen wie Querungshilfen, also Durchlässen und Brücken als Faunapassagen (Maßnahmen 1.1b VCEF, 1.1c VCEF, 1.6 VCEF, 1.7 VCEF, 1.8 VCEF, 1.9 VCEF und 1.10 VCEF), Schutzwänden (Maßnahmen 1.12 VCEF, 1.13 VCEF) sowie der Anlage unterschiedlicher Gehölzpflanzungen besteht (vgl. PFB S. 217). Durch eine entsprechende Nebenbestimmung (1.1.4.3.5 Risikomanagement, PFB S. 9) wird erreicht, dass die Wirksamkeit der vorgesehenen Querungshilfen in einem ökologischen Risikomanagement überprüft und bei Bedarf nachgesteuert wird.
Rz. 146
Die pauschale Kritik des Klägers, die Maßnahmen 1.12 VCEF und 1.13 VCEF (temporäre Kollisionsschutzwände) seien ungeeignet, weil die Tiere an ihrer Flugroute festhielten und die Wirkung der Wände unklar sei, greift angesichts dessen zu kurz. Es handelt sich - wie dargelegt - um ein Gesamtkonzept, das jedenfalls grundsätzlich im Zusammenwirken der verschiedenen Maßnahmen geeignet sein kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 144 ff. und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - juris Rn. 108 ff. ≪insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 163, 380≫). Der Artenschutzrechtliche Fachbeitrag stützt sich insoweit auf die Auswertung umfangreicher Quellen speziell zu Fledermäusen (vgl. Planunterlage 19.2, S. 139 ff.). Dass und warum im konkreten Fall etwas anderes gelten soll, legt der Kläger nicht substantiiert dar. Der Hinweis auf die veralteten Daten setzt sich nicht mit der Aktualisierungsprüfung auseinander (s. oben zur Bestandsaufnahme).
Rz. 147
Ähnlich verhält es sich mit der allgemein gehaltenen Kritik an der Maßnahme 3.7 VCEF zur Abpflanzung von angeschnittenen Forstwegen und Waldschneisen im Trassenbereich sowie an der Maßnahme 6.1 ACEF. Auch diese Maßnahmen sind Teil des Fledermaus-Gesamtkonzepts (vgl. PFB S. 220).
Rz. 148
Die Kritik, der mit der Maßnahme 1.15 VCEF vorgesehene Wildschutzzaun mindere nicht als Nebeneffekt das Kollisionsrisiko für Greifvögel, weil ihre Beutetiere weiterhin auf die Fahrbahn gelangen könnten, überzeugt ebenfalls nicht. Das entsprechende Maßnahmenblatt sieht eine Maschenweite von 6 cm x 15 cm und ab einer Höhe von 80 cm von 10 cm x 15 cm vor (Planunterlage 9.4, S. 70), so dass zumindest größere Beutetiere abgehalten werden. Die Maßnahmenplanung geht zudem ausdrücklich nur davon aus, dass das Nahrungsangebot für Greifvögel und Eulen "reduziert" wird (Planunterlage 9.4, S. 69). Das wird durch die pauschale Kritik des Klägers nicht in Frage gestellt.
Rz. 149
Der Kläger bezweifelt schließlich die Wirksamkeit der Maßnahme 6.1 ACEF (Anlage von Gehölzpflanzungen im Trassenbereich). Zur geplanten Pflanzung gehörten nicht nur Sträucher, sondern auch Bäume, die Greifvögel als Sitzwarte anlocken könnten. Hierzu hat der Gutachter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausgeführt: Vogelarten wie etwa Mäusebussarde würden im Bereich der Straßenböschung durch kleinere Beutetiere angelockt. In der Übergangsphase, wenn die Bäume noch nicht dicht seien, könne der Bussard die Beute sehen und solle daher nicht auf Ansitzstangen gelockt werden. Dies sehe die Nebenbestimmung 1.1.4.3.4.3 (PFB S. 8) ausdrücklich vor. Wenn der Bereich aber einmal dicht bewachsen sei, bestehe die Gefahr nicht mehr. Dementsprechend sei die Maßnahme 6.1 ACEF und 6.15 ACEF unproblematisch, weil dort eine dichte Bepflanzung am Boden vorgesehen sei. Dies hält der Senat für nachvollziehbar.
Rz. 150
Der Senat hat keine Zweifel daran, dass seine gefestigte Rechtsprechung zu dem sogenannten Signifikanzkriterium im Rahmen des artenschutzrechtlichen Tötungsverbots, die ihre Bestätigung nunmehr durch den Gesetzgeber gefunden hat (§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG), mit Art. 5 Abs. 1 Buchst. a VS-RL und Art. 12 Abs. 1 Buchst. a FFH-RL in Einklang steht, und folgt deshalb nicht der Anregung zur Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union. Ohne eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos kann nicht davon gesprochen werden, dass eine Tötung von Tieren im Sinne der unionsrechtlichen Bestimmungen bewusst in Kauf genommen wird (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 98 ff., 101).
Rz. 151
4. Zu beanstanden ist der Planfeststellungsbeschluss jedoch in wasserrechtlicher Hinsicht. Er steht mit den Anforderungen des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots nach § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 und § 47 Abs. 1 Nr. 1 WHG und Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 über die Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1; im Folgenden: WRRL) nicht in vollem Umfang im Einklang.
Rz. 152
Nach Art. 4 WRRL, dessen Umsetzung die §§ 27 und 47 WHG dienen, führen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern (Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i WRRL). Außerdem führen sie die erforderlichen Maßnahmen durch, um die Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern oder zu begrenzen und eine Verschlechterung des Zustands aller Grundwasserkörper zu verhindern (Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i WRRL). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union haben diese Regelungen verbindlichen Charakter und verpflichten die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der Möglichkeit der Gewährung einer Ausnahme nach Art. 4 Abs. 7 WRRL, die Genehmigung für ein konkretes Vorhaben zu versagen, wenn es geeignet ist, den ökologischen Zustand, das ökologische Potenzial oder den chemischen Zustand eines Oberflächenwasserkörpers (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:EU:C:2015:433] - Rn. 50) oder den mengenmäßigen oder chemischen Zustand eines Grundwasserkörpers zu verschlechtern. Dieser Verpflichtung genügt der Planfeststellungsbeschluss nicht in jeder Hinsicht.
Rz. 153
a) Nicht zu beanstanden ist allerdings der von der Beklagten zugrunde gelegte Prüfungsmaßstab.
Rz. 154
Ob ein Vorhaben eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers bewirken kann, beurteilt sich nach dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Maßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Eine Verschlechterung muss daher nicht ausgeschlossen, aber auch nicht sicher zu erwarten sein (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 480). Demgegenüber vertritt der Kläger unter Berufung auf den Vorsorgegrundsatz die Ansicht, dass sich die Prüfung nach dem für das Habitatrecht geltenden besonders strengen Maßstab richten müsse.
Rz. 155
Einer Klärung bedarf es insoweit im vorliegenden Verfahren allerdings ebenso wenig wie der vom Kläger angeregten Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV. Denn die Frage ist nicht entscheidungserheblich. Der Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie, auf den sich der Planfeststellungsbeschluss stützt (PFB S. 233), stellt in seiner Gesamteinschätzung ausdrücklich fest, dass der ökologische Zustand bzw. das ökologische Potenzial und der chemische Zustand der betroffenen Oberflächenwasserkörper Aller, Bokensdorfer Bach, Kleine Aller, Bullergraben und Bruneitzgraben und der quantitative und qualitative Zustand des Grundwasserkörpers "Ise-Lockergestein links" sich nicht verschlechtern (Planunterlage 18.6, S. 22), und schließt damit eine Verschlechterung sicher aus. Es kommt mithin nicht auf die Frage an, ob das Verschlechterungsverbot verletzt ist, wenn eine Verschlechterung nach den objektiven Umständen nicht ausgeschlossen werden kann, oder ob seine Verletzung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt voraussetzt (vgl. in diesem Sinne auch BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 52).
Rz. 156
b) Auch die Rüge, wegen der jeweils getrennten Prüfung der Beeinträchtigung der Gewässerkörper für die Bauphase und den Betrieb in den geplanten einzelnen Entwässerungsabschnitten sei die erforderliche Gesamtbetrachtung unterblieben, greift nicht durch.
Rz. 157
Abgesehen davon, dass nach dem Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie jedenfalls insoweit eine Gesamtbetrachtung stattgefunden hat, als trotz der Bildung von Entwässerungsabschnitten der Prüfung des Verschlechterungsverbots die Gesamteinleitungsmenge für alle Regenrückhaltebecken zugrunde gelegt worden ist (vgl. Planunterlage 18.6, S. 17), ist die Kritik des Klägers unsubstantiiert. Sie lässt nicht erkennen, welche relevanten Gesichtspunkte wegen der Unterteilung in Entwässerungsabschnitte und der Unterscheidung zwischen Bau- und Betriebsphase bei der wasserkörperbezogenen Prüfung nach der Wasserrahmenrichtlinie nicht oder nicht angemessen berücksichtigt worden wären.
Rz. 158
c) Unzureichend ist die wasserrechtliche Prüfung aber hinsichtlich der Ermittlung des Ist-Zustands der betroffenen Oberflächenwasserkörper.
Rz. 159
Eine Verschlechterung des ökologischen und chemischen Zustands eines Oberflächenwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i WRRL liegt vor, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente des Anhangs V WRRL um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Ist die betreffende Qualitätskomponente bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine Verschlechterung des Zustands des Oberflächenwasserkörpers dar (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 - Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 479).
Rz. 160
Eine ordnungsgemäße Prüfung des Verschlechterungsverbots, die für alle vorhabenbedingten Wirkpfade zu erfolgen hat (BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 47), setzt eine Ermittlung des Ist-Zustands der zu bewertenden Wasserkörper voraus (BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 2014 - 7 A 14.12 - DVBl 2015, 95 Rn. 12 und vom 25. April 2018 a.a.O. Rn. 51). Bei fehlender Einstufung des Wasserkörpers oder lückenhafter, unzureichender oder veralteter Datenlage sind gegebenenfalls weitere Untersuchungen erforderlich (BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2014 a.a.O. Rn. 13; Urteile vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 489 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 27). Diesen Anforderungen genügt der Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie nicht.
Rz. 161
Der Ist-Zustand für die Oberflächenwasserkörper Bokensdorfer Bach, Bullergraben und Bruneitzgraben ist nicht vollständig ermittelt. In Bezug auf den Bokensdorfer Bach sind die allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten nach Anlage 3 Nr. 3.2 OGewV nach den Angaben des Fachbeitrags Wasserrahmenrichtlinie ebenso unklassifiziert wie die hydromorphologische Qualitätskomponente nach Anlage 3 Nr. 2 OGewV (Planunterlage 18.6, S. 6). Auch für den Oberflächenwasserkörper Bullergraben fehlt eine Klassifizierung der allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten (Planunterlage 18.6, S. 9). Hinsichtlich des ökologischen Zustands des Bruneitzgrabens ist insbesondere die biologische Qualitätskomponente Fischfauna nach Anlage 3 Nr. 1 OGewV nicht bewertet. Angaben zu den hydromorphologischen und chemischen und allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten fehlen ganz (Planunterlage 18.6, S. 11).
Rz. 162
Darüber hinaus fehlt bezüglich aller betroffenen Oberflächenwasserkörper die Angabe der ökologischen Qualitätsquotienten nach Anlage 5 OGewV, obwohl diese nach § 5 Abs. 3 OGewV bei der Einstufung des ökologischen Zustands oder Potenzials zu verwenden sind. Für sie sind Grenzwerte bestimmt, die die Grenze zwischen dem guten und sehr guten und zwischen dem mäßigen und guten Zustand der biologischen Qualitätskomponenten festlegen. Für die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit dem Verschlechterungsverbot sind die ökologischen Qualitätsquotienten von Bedeutung, weil ihre vorhabenbedingte Veränderung zu einer Verschlechterung einer biologischen Qualitätskomponente führt, wenn sie mit einer Grenzwertunterschreitung einhergeht.
Rz. 163
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die unvollständige Ermittlung des Ist-Zustands für die Prüfung des Verschlechterungsverbots mangels vorhabenbedingter Wirkpfade unerheblich wäre. Denn der Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie listet eine Reihe von Wirkfaktoren auf, die auf die biologischen Qualitätskomponenten Fische, Makrozoobenthos und Makrophyten sowie auf allgemeine physikalisch-chemische Parameter und Hydromorphologie einwirken können (Planunterlage 18.6, S. 14, Tabelle 4.1). Dementsprechend hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung Fehler bei der Bestandsaufnahme eingeräumt.
Rz. 164
d) Das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot ist aber vor allem dadurch verletzt, dass die Straßenentwässerung in der planfestgestellten Form zu einer Verschlechterung des chemischen Zustands der betroffenen Oberflächenwasserkörper führt (aa) und die Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Verschlechterungsverbot sowie die Entscheidung über die Erforderlichkeit von Retentionsbodenfiltern der Ausführungsplanung überlassen wurde (bb).
Rz. 165
aa) Soweit das auf der Autobahn anfallende Niederschlagswasser nicht versickert, sondern in Oberflächengewässer eingeleitet werden soll, erfolgt dies nach dem Planfeststellungsbeschluss über fünf Regenrücklaufbecken, denen jeweils ein Absetzbecken vorgeschaltet ist (Planunterlage 5, Bl. D 1, D 14, D 16, D 17 und D 18, die nach Nr. 1.1.2.1 des Planfeststellungsbeschlusses zu den festgestellten Planunterlagen gehört). Das über das Regenrücklaufbecken 1 eingeleitete Straßenabwasser gelangt dabei in den Oberflächenwasserkörper Bruneitzgraben, dasjenige aus den Regenrückhaltebecken 2 bis 5 in den Oberflächenwasserkörper Kleine Aller. Dies führt nach den Ergebnissen der erst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorgenommenen Untersuchung (Ingenieurgesellschaft für Stadthydrologie mbH - ifs, Immissionsbezogene Bewertung der Einleitung von Straßenabflüssen, Stand Mai 2019, im Folgenden: Immissionsbezogene Bewertung, S. 2, Tabelle 2-2) zu einer Verschlechterung des chemischen Zustands sowohl des Bruneitzgrabens als auch der Kleinen Aller (vgl. sogleich genauer).
Rz. 166
Zwar gelten gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Anlage 8, Tabelle 1, Nr. 28, Spalte 4 zur OGewV für PAK bis Ende des Jahres 2021 die (weniger strengen) Umweltqualitätsnormen nach Anlage 7 der vorherigen Fassung der Oberflächengewässerverordnung. Das Gebot der Konfliktbewältigung erfordert aber, dass die Planfeststellung der strengeren Neuregelung bereits Rechnung trägt und gegebenenfalls Vorkehrungen vorsieht, die insoweit eine vorhabenbedingte Verschlechterung des chemischen Zustands der Oberflächengewässer vermeiden (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 37). Das sieht auch die Beklagte so, die deshalb Retentionsbodenfilter verwenden will.
Rz. 167
Für den Bruneitzgraben wurden sowohl die Umweltqualitätsnormen für flussgebietsspezifische Schadstoffe im Rahmen der chemischen Qualitätskomponente des ökologischen Zustands (§ 5 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Anlage 3 Nr. 3.1 und Anlage 6 OGewV) als auch die Umweltqualitätsnormen für den chemischen Zustand (§ 6 Satz 1 in Verbindung mit Anlage 8 Tabelle 2 OGewV) untersucht. Die Immissionsbezogene Bewertung stellte mit 0,00028 µg/l eine allein vorhabenbedingte Überschreitung der überarbeiteten Umweltqualitätsnorm für die Jahresdurchschnittskonzentration (JD-UQN) für den chemischen Zustand von 0,00017 µg/l für Benzo(a)pyren (Anlage 8, Tabelle 2, Nr. 28 OGewV) fest (S. 12). Außerdem ergaben sich vorhabenbedingte Überschreitungen der überarbeiteten Umweltqualitätsnormen für die zulässige Höchstkonzentration (ZHK-UQN) für den chemischen Zustand für Fluoranthen, Benzo(b)fluoranthen, Benzo(k)fluoranthen und Benzo(g,h,i)perylen (Anlage 8, Tabelle 2, Nr. 15 und 28 OGewV; Immissionsbezogene Bewertung, S. 14).
Rz. 168
Für die Kleine Aller ist die JD-UQN für den chemischen Zustand von 0,00017 µg/l für Benzo(a)pyren bereits ohne die Einleitung des auf der A 39 anfallenden Niederschlagswassers überschritten (Immissionsbezogene Bewertung, S. 11). Der chemische Zustand des Oberflächenwasserkörpers verschlechtert sich insoweit vorhabenbedingt, weil die Benzo(a)pyren-Konzentration von 0,00073 µg/l auf 0,00079 µg/l ansteigt (Immissionsbezogene Bewertung, S. 11). Außerdem geht die Immissionsbezogene Bewertung von rein vorhabenbedingten Überschreitungen der überarbeiteten ZHK-UQN für Fluoranthen, Benzo(b)fluoranthen, Benzo(k)fluoranthen und Benzo(g,h,i)perylen aus (S. 13).
Rz. 169
bb) Der Planfeststellungsbeschluss hätte die Prüfung der Vereinbarkeit der Einleitung des Straßenabwassers in Oberflächengewässer mit dem Verschlechterungsverbot und die Entscheidung über die Erforderlichkeit von Retentionsbodenfiltern nicht der Ausführungsplanung überlassen dürfen.
Rz. 170
Als Entwässerungsanlagen gehören die im Planfeststellungsbeschluss vorgesehenen Absetz- und Regenrückhaltebecken ebenso wie gegebenenfalls an die Stelle der Absetzbecken tretende Retentionsbodenfilter nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG zur Bundesfernstraße. Sie sind deshalb Teil des planfestzustellenden Vorhabens. Grundsätzlich müssen alle durch das Vorhaben verursachten Konflikte im Planfeststellungsbeschluss gelöst werden. Die technische Ausführungsplanung - einschließlich fachlicher Detailuntersuchungen und darauf aufbauender Schutzvorkehrungen - kann nur dann aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik beherrschbar ist, die entsprechenden Vorgaben beachtet und keine abwägungsbeachtlichen Belange berührt werden (BVerwG, Urteile vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 50 und vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 114; Beschluss vom 7. August 2014 - 9 VR 2.14 - juris Rn. 4). Damit steht der Planfeststellungsbeschluss nicht im Einklang.
Rz. 171
Er sieht im Rahmen von Nebenbestimmungen zur nach § 19 Abs. 1 WHG miterteilten wasserrechtlichen Erlaubnis vor, dass die an den Einleitungsstellen der Straßenentwässerung in die Oberflächengewässer bislang geplanten Absetzbecken zur Regenwasserbehandlung nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses auf ihre Eignung hin zu überprüfen sind (Nr. 1.2.2.1.1, PFB S. 12). Hierzu ist vor dem Bau der Anlagen durch eine stoffliche Berechnung nachzuweisen, dass die Umweltqualitätsnormen der Oberflächengewässerverordnung für die typischen Parameter der Straßenabwässer in den Oberflächenwasserkörpern durch die Absetzbecken eingehalten werden (Nr. 1.2.2.1.2, PFB S. 13). Werden die Umweltqualitätsnormen (Jahresdurchschnittswerte oder zulässige Höchstkonzentrationen) überschritten, sind vor den einzelnen Einleitungsstellen an Stelle der vorgesehenen Absetzbecken Retentionsbodenfilter einzubauen (Nr. 1.2.2.1.3, PFB S. 13). Die Prüfung der Vereinbarkeit der planfestgestellten Lösung mit dem Verschlechterungsverbot und der Erforderlichkeit des Einbaus von Retentionsbodenfiltern wird damit ebenso wie die Entscheidung, statt der Absetzbecken Retentionsbodenfilter zu verwenden, in unzulässiger Weise aus der Planfeststellung ausgeklammert und in die Ausführungsplanung verlagert. Denn es handelt sich um keine bloße Detailuntersuchung im Hinblick auf eine nach dem Stand der Technik ohne Weiteres beherrschbare Schutzvorkehrung.
Rz. 172
aaa) Der Planfeststellungsbeschluss hat eine Verschlechterung der Oberflächenwasserkörper im Hinblick darauf verneint, dass die Regenwasserbehandlung dem aktuellen Stand der Technik entsprechend nach den Richtlinien für die Anlage von Straßen - Entwässerung (RAS-Ew) geplant sei (PFB S. 239). Dass die den RAS-Ew entsprechend geplanten Absetzbecken die Vereinbarkeit der Straßenentwässerung mit dem Verschlechterungsverbot nicht gewährleisten, weil sie die vorhabenbedingte Überschreitung der Umweltqualitätsnormen für den chemischen Zustand nicht verhindern können, ergibt sich, wie dargelegt, aus der Immissionsbezogenen Bewertung, die die in Nr. 1.2.2.1.1 und 1.2.2.1.2 geforderte Überprüfung der Absetzbecken vornimmt. Diese Untersuchung geht im Übrigen unter Bezugnahme auf die Ergebnisse eines allgemeinen ifs-Gutachtens zur immissionsorientierten Bewertung der Einleitung von Straßenabflüssen von 2018 ausdrücklich davon aus, dass die bislang übliche Planung der Straßenentwässerung nach den RAS-Ew eine Überschreitung der Umweltqualitätsnormen nach Anlage 8 OGewV nicht ausschließen kann (vgl. S. 1; s. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 36).
Rz. 173
bbb) Diese Problematik kann derzeit nicht ohne Weiteres dadurch gelöst werden, dass die vorgesehenen Absetzbecken im Zuge der Ausführungsplanung durch Retentionsbodenfilter ersetzt werden.
Rz. 174
Dies zeigt sich bereits daran, dass die vom Vorhabenträger nach seinen Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nunmehr ins Auge gefasste Problemlösung von Nr. 1.2.2.1.3 des Planfeststellungsbeschlusses abweicht. Denn die Retentionsbodenfilter sollen nicht, wie im Planfeststellungsbeschluss vorgesehen, an die Stelle der Absetzbecken treten, sondern in die Regenrückhaltebecken eingebaut werden. Außerdem ergibt es sich aus der Immissionsbezogenen Bewertung der Einleitung. Denn danach kommt es rechnerisch auch beim Einbau von Retentionsbodenfiltern für beide betroffenen Oberflächenwasserkörper zu einer Erhöhung der Benzo(a)pyren-Belastung. Bei der Kleinen Aller steigt dabei die mit 0,000733 µg/l bereits im Ist-Zustand über der JD-UQN von 0,00017 µg/l liegende Konzentration dieses Stoffes auf 0,000735 µg/l an und stellt damit - unbeschadet der Grenze der praktischen Messbarkeit bzw. Nachweisbarkeit, auf die noch zurückzukommen sein wird - jedenfalls rein rechnerisch eine Verschlechterung des chemischen Zustands dieses Oberflächenwasserkörpers dar.
Rz. 175
Dass die mit der Einleitung von Straßenabwässern verbundene wasserrechtliche Problematik nicht ohne Weiteres durch den Einbau von Retentionsbodenfiltern gelöst werden kann, bestätigt im Übrigen auch das bereits erwähnte ifs-Gutachten zur immissionsorientierten Bewertung der Einleitung von Straßenabflüssen aus dem Jahr 2018. Denn es gelangt ausdrücklich zu dem Schluss, dass die JD-UQN für Benzo(a)pyren selbst nach der Behandlung durch Retentionsbodenfilteranlagen, die als die zur Zeit beste durchführbare Regenwasserbehandlungsmaßnahme gelten, überschritten werden kann (S. 44).
Rz. 176
e) Auch unbeschadet dessen ist die Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots unzureichend, soweit der Planfeststellungsbeschluss und der Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie eine Verschlechterung des ökologischen Zustands oder Potenzials und des chemischen Zustands der betroffenen Oberflächenwasserkörper im Hinblick darauf ausschließen, dass die Regenwasserbehandlung nach den RAS-Ew geplant ist (PFB S. 239; Planunterlage 18.6, S. 15 f. und 17).
Rz. 177
Zwar genügt es regelmäßig, auf Lösungen zurückzugreifen, die langjährig erprobt sind und in den einschlägigen Regelwerken - unter anderem in den RAS-Ew - ihren Niederschlag gefunden haben (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 114). Anderes gilt jedoch, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie und der Oberflächengewässerverordnung mit Entwässerungsanlagen nach den RAS-Ew nicht eingehalten werden können (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 35 ff.). Dementsprechend hätte hier an Stelle des bloßen Hinweises auf die RAS-Ew eine detaillierte, auf die einzelnen Qualitätskomponenten für den ökologischen Zustand oder das ökologische Potenzial und den chemischen Zustand bezogene Prüfung der Vereinbarkeit der Straßenentwässerung mit dem Verschlechterungsverbot erfolgen müssen. In Bezug auf den Oberflächenwasserkörper Bruneitzgraben wären dabei insbesondere die Auswirkungen der Einleitung des Straßenabwassers auf die biologische Qualitätskomponente des Makrozoobenthos zu prüfen gewesen. Denn der Zustand dieser Qualitätskomponente ist als schlecht eingestuft, so dass ihre weitere Verschlechterung zwangsläufig eine Verschlechterung des ökologischen Zustands dieses Oberflächenwasserkörpers zur Folge hätte.
Rz. 178
f) Hingegen ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass Ausführungen zu einer Verschlechterung des chemischen Zustands der Oberflächenwasserkörper durch einen Anstieg der Cadmium- und insbesondere der Quecksilberbelastung unterblieben sind, obwohl deren chemischer Zustand durchweg im Hinblick auf die Überschreitung der Umweltqualitätsnorm für Quecksilber in Biota als schlecht eingestuft ist (Planunterlage 18.6, S. 4, 6, 7, 9 und 11) und deshalb jede weitere Erhöhung dieses Parameters eine Verschlechterung des chemischen Zustands zur Folge hat.
Rz. 179
Wie die mündliche Verhandlung, in der der Eintrag von Schwermetallen mit den Sachverständigen beider Beteiligten erörtert wurde, zur Überzeugung des Senats ergeben hat, enthält das Straßenabwasser kein Quecksilber und kann deshalb auch keine Quecksilbereinträge in die betroffenen Oberflächenwasserkörper verursachen. Zwar kann auch eine durch den Einsatz von Tausalz hervorgerufene Erhöhung der Chloridkonzentration grundsätzlich zu einer Mobilisierung von im Sediment enthaltenen Schwermetallen wie Cadmium und Quecksilber mit der Folge führen, dass die Konzentration dieser Stoffe im Gewässer ansteigt. Einer solchen Mobilisierung wirken hier jedoch - wie durch die Beklagte überzeugend dargelegt - durch Eisen verursachte gegenläufige Prozesse entgegen.
Rz. 180
g) Unzureichend ist die wasserrechtliche Prüfung allerdings hinsichtlich einer Verschlechterung des ökologischen Zustands oder Potenzials durch den Einsatz von Tausalz und den damit verbundenen Chlorideintrag.
Rz. 181
Maßgebend für die Einstufung des ökologischen Zustands oder des ökologischen Potenzials ist die schlechteste Einstufung einer der biologischen Qualitätskomponenten nach Anlage 3 Nr. 1 in Verbindung mit Anlage 4 OGewV (§ 5 Abs. 4 Satz 1 OGewV). Bei der Bewertung der biologischen Qualitätskomponenten sind die hydromorphologischen Qualitätskomponenten sowie die entsprechenden allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten nach Anlage 3 Nr. 3.2 in Verbindung mit Anlage 7 OGewV zur Einstufung unterstützend heranzuziehen (§ 5 Abs. 4 Satz 2 OGewV). Zu den allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten gehört nach Anlage 3 Nr. 3.2 OGewV insbesondere der Salzgehalt mit dem Parameter Chlorid, für den Anlage 7 OGewV für Fließgewässer gewässertypbezogene Anforderungen an den sehr guten ökologischen Zustand und das höchste ökologische Potenzial (Anlage 7 Nr. 1.1.2 OGewV) sowie an den guten ökologischen Zustand und ein gutes ökologisches Potenzial (Anlage 7 Nr. 2.1.2 OGewV) jeweils in Form eines Mittelwerts als arithmetisches Mittel aus den Jahresmittelwerten von maximal drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren formuliert.
Rz. 182
Für die Annahme einer Verschlechterung des ökologischen Zustands oder Potenzials reicht eine negative Veränderung der unterstützenden Qualitätskomponenten (auch solchen in der niedrigsten Klassenstufe) allein nicht aus. Vielmehr muss die Veränderung darüber hinaus zu einer Verschlechterung einer biologischen Qualitätskomponente führen (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 499). Dies zugrunde gelegt, fehlt es an einer ausreichenden Prüfung einer möglichen Verschlechterung des ökologischen Zustands der betroffenen Grundwasserkörper.
Rz. 183
aa) Der vorhabenbedingte Anstieg der Chloridbelastung hat eine Verschlechterung der allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponente Salzgehalt zur Folge.
Rz. 184
Bei den betroffenen Oberflächenwasserkörpern handelt es sich um Fließgewässer der Gewässertypen 14 (Oberflächenwasserkörper Bokensdorfer Bach und Bruneitzgraben; Planunterlage 18.6, S. 6 und 11) und 15 (Oberflächenwasserkörper Kleine Aller; Planunterlage 18.6, S. 7). Für diese Gewässertypen erfordern der sehr gute ökologische Zustand und das höchste ökologische Potenzial für Chlorid einen Mittelwert als arithmetisches Mittel aus den Jahresmittelwerten von maximal drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren von höchsten 50 mg/l (Anlage 7 Nr. 1.1.2 OGewV). Nach dem Tausalzgutachten erfüllen die drei betroffenen Oberflächenwasserkörper diese Anforderungen mit einem Jahresmittelwert der Chloridkonzentration von jeweils 48,44 mg/l zwar im Ist-Zustand, genügen ihnen aber künftig nicht mehr. Denn die bei Verwirklichung des Vorhabens durch den Tausalzeinsatz hervorgerufene Gesamtbelastung mit Chlorid wird dann im Bokensdorfer Bach 53,7 mg/l, im Bruneitzgraben 53,3 mg/l und in der Kleinen Aller 55,7 mg/l betragen (Planunterlage 18.7, S. 18, 24 und 31). Erfüllt werden damit jeweils nur noch die Anforderungen an den guten ökologischen Zustand und das gute ökologische Potenzial, wonach die Chloridbelastung den Mittelwert als arithmetisches Mittel aus den Jahresmittelwerten von maximal drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren von 200 mg/l nicht übersteigen darf (Anlage 7 Nr. 2.1.2 OGewV).
Rz. 185
bb) Ob diese Verschlechterung der physikalisch-chemischen Qualitätskomponente zu einer Verschlechterung einer der biologischen Qualitätskomponenten und damit des ökologischen Zustands oder Potenzials der betroffenen Oberflächenwasserkörper führt, ist weder im Tausalzgutachten noch im Planfeststellungsbeschluss ausreichend geprüft worden.
Rz. 186
aaa) Eine solche Prüfung ist vielmehr mit dem Hinweis darauf unterblieben, dass die Chloridkonzentration auch bei Verwirklichung des Vorhabens keine negativen Auswirkungen haben könne, wenn die Zusatzbelastung der Oberflächenwasserkörper durch den Tausalzeinsatz nicht zu einer Überschreitung des Orientierungswerts für den guten ökologischen Zustand und das gute ökologische Potenzial von 200 mg/l führt (Planunterlage 18.7, S. 4; PFB S. 240). Ohne nähere Erläuterung, warum bis zu dieser Chloridkonzentration nachteilige Auswirkungen auf die biologischen Qualitätskomponenten nicht eintreten können, hätte aber nicht von der Prüfung abgesehen werden dürfen. Dass eine Zunahme der Chloridkonzentration bis auf das Vierfache der Konzentration, ab der der ökologische Zustand und das ökologische Potenzial nicht mehr als sehr gut bewertet werden können, zu keiner Verschlechterung einer biologischen Qualitätskomponente führen kann, liegt nicht auf der Hand. Dies gilt umso mehr dann, wenn wie hier im Fall des Bruneitzgrabens angesichts der Einstufung der biologischen Qualitätskomponente des Makrozoobenthos als schlecht jede weitere negative Veränderung eine Verschlechterung des ökologischen Zustands nach sich ziehen kann.
Rz. 187
bbb) Die Prüfung war auch nicht deshalb entbehrlich, weil die Verschlechterung der unterstützenden allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten bereits für sich genommen einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot begründen würde.
Rz. 188
Zwar liegt ein sehr guter ökologischer Zustand nach Anhang V Nr. 1.2 Tabelle 1.2 WRRL nur vor, wenn nicht nur die biologischen, sondern auch die physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten einen sehr guten Zustand aufweisen. Mit einer nachteiligen Veränderung der physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten hin zu einem nur guten Zustand geht daher zwangsläufig eine Verschlechterung eines sehr guten ökologischen Zustands oder Potenzials einher. Soweit der Kläger daraus ableiten will, dass entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jede Verschlechterung der unterstützenden allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten unabhängig von ihren Auswirkungen auf die biologischen Qualitätskomponenten eine Verschlechterung des ökologischen Zustands oder Potenzials bewirkt, überzeugt dies allerdings nicht.
Rz. 189
Anhang V Nr. 1.2 Tabelle 1.2 WRRL und Anlage 7 Nr. 1.1.2 und 2.1.2 OGewV regeln die Mindestanforderungen an den sehr guten und guten ökologischen Zustand und das sehr gute und gute ökologische Potenzial im Hinblick auf die allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten. Werden diese Anforderungen wegen nachteiliger Veränderungen dieser unterstützenden Qualitätskomponenten nicht mehr erfüllt, verschlechtern sich nach den genannten Regelungen der sehr gute oder gute ökologische Zustand und das sehr gute oder gute ökologische Potenzial zwar ohne Weiteres. In Fällen, in denen der ökologische Zustand oder das ökologische Potenzial diese Mindestanforderungen ohnehin nicht erfüllen oder sich aus anderen Gründen nicht in einem guten oder sehr guten Zustand befinden, haben Änderungen der allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten jedoch nicht diese Wirkung. Sie haben in solchen Fällen vielmehr nur dann eine Verschlechterung zur Folge, wenn sie zu einer Verschlechterung der biologischen Qualitätskomponenten führen, die im Übrigen nach § 5 Abs. 4 Satz 1 OGewV für die Einstufung des ökologischen Zustands oder Potenzials maßgebend sind. Die hier in Rede stehenden Wasserkörper weisen lediglich ein unbefriedigendes (Kleine Aller) oder mäßiges ökologisches Potenzial (Bokensdorfer Bach) und einen schlechten ökologischen Zustand (Bruneitzgraben) auf.
Rz. 190
cc) Im Ergebnis nicht zu beanstanden ist die Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots hinsichtlich der Annahme, dass die durch den Einsatz von Tausalz bedingten Spitzenbelastungen, die durch die Einleitung des chloridbelasteten Fahrbahnabflusses über die Regenrückhaltebecken entstehen können, für sich genommen keine Verschlechterung der biologischen Qualitätskomponenten und damit des ökologischen Zustands oder Potenzials der betroffenen Oberflächenwasserkörper darstellen.
Rz. 191
Regelungen, die die Einstufung des ökologischen Zustands oder Potenzials von einer bestimmten kurzzeitigen maximalen Spitzenbelastung mit Chlorid abhängig machen und als Maßstab für eine Verschlechterung herangezogen werden könnten, enthält die Oberflächengewässerverordnung nicht. Die in § 5 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit Anlage 3 Nr. 3.2 und Anlage 7 Nr. 1.1.2 und 2.1.2 OGewV angegebenen maximalen Chloridkonzentrationen von 50 mg/l für den sehr guten ökologischen Zustand und das höchste ökologische Potenzial und von 200 mg/l für den guten ökologischen Zustand und das gute ökologische Potenzial sind vielmehr Mittelwerte als arithmetisches Mittel aus den Jahresmittelwerten von maximal drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren. Auch eine anerkannte Methode zur Beantwortung der Frage, ob kurzzeitige vorhabenbedingte Spitzenbelastungen mit Chlorid zu einer Verschlechterung des ökologischen Zustands führen können, existiert bisher nicht. Insbesondere gibt es für die Festlegung von Grenzwerten für die Chloridbelastung unterschiedliche methodische Ansätze. Dies wird belegt durch eine vom österreichischen Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft in Auftrag gegebenen Studie (Wolfram u.a., Chlorid - Auswirkungen auf die aquatische Flora und Fauna, Wien 2014). Den Behörden kommt daher bei der Entwicklung eigener, fallbezogener Methoden ein erweiterter Spielraum zu. Sie müssen jedoch eine Methode anwenden, die transparent, funktionsgerecht und schlüssig ausgestaltet ist. Unverzichtbar ist dabei, dass die angewandten Kriterien definiert werden und ihr sachlich untersetzter Sinngehalt nachvollziehbar dargelegt wird (BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 30 und vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 112).
Rz. 192
Diesen Anforderungen entspricht das Tausalzgutachten, soweit es der Prüfung der Verschlechterung der biologischen Qualitätskomponente des Makrozoobenthos und damit des ökologischen Zustands oder Potenzials durch die vorhabenbedingte Spitzenbelastung mit Chlorid die Richtwerte für die kurzzeitige maximale Chlorid-Konzentration in Gewässern zugrunde legt, die in der genannten Chlorid-Studie empfohlen werden (Planunterlage 18.7, S. 22 und 27). Denn diese Werte beruhen auf einer umfassenden Auswertung von einschlägiger Literatur und Untersuchungen zur Toxizität von Chlorid für aquatische Organismen. Angesichts dessen steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die im Tausalzgutachten ermittelte Spitzenbelastung von 242 mg/l für die Kleine Aller (Planunterlage 18.7, S. 22) und 286 mg/l für den Bruneitzgraben (Planunterlage 18.7, S. 27) jeweils über einen Zeitraum von fünf Stunden nicht zu einer Verschlechterung der biologischen Qualitätskomponente des Makrozoobenthos führen kann. Denn diese Spitzenbelastungen liegen jeweils deutlich unterhalb der Grenze von 400 bis 600 mg/l über einen Zeitraum von drei Tagen.
Rz. 193
h) Soweit erstmals in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht worden ist, es hätte neben der Prüfung des Verschlechterungsverbots bezüglich des Oberflächenwasserkörpers Bruneitzgraben einer solchen Prüfung auch für den Molkegraben bedurft, greift dies nicht durch.
Rz. 194
Zwar trifft es zu, dass das Straßenabwasser aus dem Regenrückhaltebecken 1 zunächst in den Molkegraben eingeleitet wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann dem Verschlechterungsverbot für kleine Gewässer, die keinen eigenen Oberflächenwasserkörper bilden und auch nicht mit anderen Gewässern zu einem Oberflächenwasserkörper zusammengefasst worden sind, aber auch dadurch entsprochen werden, dass sie so bewirtschaftet werden, dass der festgelegte Oberflächenwasserkörper, mit dem sie verbunden sind, die Bewirtschaftungsziele erreicht (BVerwG, Urteile vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 105 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 44). Dem hat die Prüfung des Verschlechterungsverbots hier Rechnung getragen (vgl. Planunterlage 18.7, S. 25 ff.; Immissionsbezogene Bewertung, S. 11 f., 14 und 17 f.).
Rz. 195
i) Schließlich verstößt auch der mit dem Einsatz von Tausalz verbundene Eintrag von Chlorid in den Grundwasserkörper "Ise-Lockergestein links" im Ergebnis nicht gegen das Verschlechterungsverbot.
Rz. 196
Vorbehaltlich der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union im Verfahren C-535/18 liegt eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vor, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1418 Rn. 49; vgl. dazu jetzt auch die Schlussanträge des Generalanwalts vom 12. November 2019 Rn. 53 ff., 66). Für Schadstoffe, die den maßgeblichen Schwellenwert bereits im Ist-Zustand überschreiten, stellt jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung dar (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 50).
Rz. 197
Eine ordnungsgemäße Prüfung des Verschlechterungsverbots setzt zwar, wie bereits dargelegt, eine Ermittlung des Ist-Zustands der zu bewertenden Wasserkörper voraus, woran es hier fehlt. Jedoch zeigen die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Unterlagen, dass der vorhabenbedingte Anstieg der Chloridkonzentration im Grundwasser keine Verschlechterung des chemischen Zustands nach sich ziehen wird.
Rz. 198
Der nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Anlage 2 GrwV für Chlorid maßgebliche Schwellenwert von 250 mg/l bleibt weit unterschritten; die mittlere Ausgangskonzentration von 75 mg/l wird sich nur auf 80,8 mg/l erhöhen (vgl. Anlage 9 zur Sitzungsniederschrift).
Rz. 199
5. Der Planfeststellungsbeschluss verstößt schließlich nicht gegen das Abwägungsgebot nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG.
Rz. 200
Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, in die Abwägung nicht alle Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mussten, oder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 - BVerwGE 141, 171 Rn. 54 m.w.N.).
Rz. 201
a) Die Abwägung der Verkehrsbelange weist keinen Abwägungsfehler auf.
Rz. 202
aa) Die Beklagte hat die mit der Planung verfolgten öffentlichen Verkehrsinteressen zu Recht als sehr hoch bewertet (PFB S. 293 ff.).
Rz. 203
Dies folgt bereits daraus, dass das Vorhaben im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen in der Stufe des Vordringlichen Bedarfs ausgewiesen ist (lfd. Nr. 701). Denn die damit verbundene Feststellung eines dringenden Verkehrsbedarfs ist nach § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG für die Planfeststellung nach § 17 FStrG und deren gerichtliche Kontrolle verbindlich (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 25; Beschluss vom 16. Januar 2007 - 9 B 14.06 - Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 11 Rn. 6).
Rz. 204
Deshalb kommt es nicht darauf an, welche Bedeutung dem Anteil des lokalen und regionalen Verkehrs oder der Entlastungswirkung der Neubaustrecke im Einzelnen zukommt; die Berücksichtigung von lokal oder regional ausgerichteten Zielen ist neben den Zielen des Bundesfernstraßengesetzes nicht ausgeschlossen (BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2002 - 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254 ≪260 f.≫ und vom 10. Oktober 2012 - 9 A 19.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 228 Rn. 16; Beschluss vom 16. Januar 2007 - 9 B 14.06 - Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 11 Rn. 7).
Rz. 205
bb) Im Hinblick darauf, dass der Bedarfsplan das gesamte Neubauvorhaben der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg dem Vordringlichen Bedarf zuordnet, ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte der Gewichtung der Verkehrsinteressen anders als der Bewertung der Verkehrsmengensteigerungen im nachgeordneten Straßennetz die Verkehrsprognose für den Fall der Verwirklichung der Neubaustrecke in all ihren Bauabschnitten zugrunde gelegt hat. Dass mittelbare Auswirkungen wie Verkehrsmengensteigerungen im nachgeordneten Straßennetz, die durch eine abschnittsweise geplante Straßenbaumaßnahme über die Auswirkungen des jeweiligen Abschnitts hinaus insgesamt hervorgerufen werden, nicht stets schon dem ersten Abschnitt zugeordnet und im diesbezüglichen Planfeststellungsbeschluss bewältigt werden müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - DVBl 2018, 1179 Rn. 8 f.), widerspricht dem nicht.
Rz. 206
cc) Eine Fehlgewichtung der Verkehrsbelange liegt auch nicht deshalb vor, weil die Verkehrsprognose davon ausgegangen ist, dass zum Prognosehorizont 2030 neben der A 39 zwischen Lüneburg und Wolfsburg auch die B 190n fertiggestellt sein wird, obwohl diese im Bedarfsplan nur dem Weiteren Bedarf zugeordnet ist. Zwar ist fraglich, ob die B 190n zu Recht in die Verkehrsprognose einbezogen worden ist. Denn regelmäßig kann nur bei Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs von einer Verwirklichung im Geltungszeitraum des Bedarfsplans ausgegangen werden (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 2018 - 9 C 1.17 - BVerwGE 161, 180 Rn. 21). Darauf kommt es aber angesichts der Bindungswirkung der Bedarfsfeststellung für die A 39 selbst nicht an.
Rz. 207
Die Beklagte hat die beiden selbständigen Straßenbauprojekte der A 39 und der B 190n auch nicht in unzulässiger Weise als ein Vorhaben behandelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 35), denn der Planfeststellungsbeschluss bezieht sich allein auf den 7. Bauabschnitt der A 39.
Rz. 208
b) Auch die Alternativenprüfung leidet an keinem Abwägungsfehler.
Rz. 209
aa) Die Beklagte durfte hinsichtlich der Alternativen für die Gesamttrasse und des Ergebnisses der Alternativenprüfung auf die Variantenprüfung im Raumordnungsverfahren verweisen. Sie war insoweit nicht nach § 16 Abs. 5 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes für Raumordnung und Landesplanung vom 18. Mai 2001 (Nds. GVBl. S. 301 - NROG a.F.) oder nach § 11 Abs. 5 Satz 1 NROG a.F. an die Landesplanerische Feststellung gebunden. Denn unabhängig davon, ob die Bindungswirkung der nach § 16 Abs. 3 Satz 1 NROG a.F. auf fünf Jahre befristeten Landesplanerischen Feststellung vom 24. August 2007 fortbestand (vgl. dazu PFB S. 176), hätte sie ohnehin nur dazu geführt, dass die Planfeststellungsbehörde die Landesplanerische Feststellung berücksichtigen musste. Dies ist geschehen.
Rz. 210
Nach Überzeugung des Senats hat die Beklagte die Variantenprüfung im Raumordnungsverfahren der Sache nach auch für den nördlichen Teil der Gesamttrasse zustimmend nachvollzogen und nach Abwägung aller Vor- und Nachteile der planfestgestellten Variante den Vorzug gegeben. Dies zeigt sich schon daran, dass die Erwägungen zur Vorzugsvariante der Gesamttrasse die Alternative eines Ausbaus der B 4 mit der Begründung ablehnen, sie scheide im nördlichen Bereich zwischen Uelzen und Lüneburg aus naturschutzfachlichen Gründen aus (PFB S. 283). Darüber hinaus betont die Planfeststellungsbehörde ausdrücklich, dass die Ergebnisse des Raumordnungsverfahrens zwar in die Abwägung einzubeziehen sind, dies die Planfeststellungsbehörde aber nicht von einer eigenverantwortlichen Abwägungsentscheidung entbindet (PFB S. 280 f.). Auch dies spricht dafür, dass sich die Beklagte die Variantenprüfung zu eigen gemacht und im Hinblick auf deren umfassende Dokumentation in der Landesplanerischen Feststellung lediglich auf eine detaillierte Wiedergabe verzichtet hat (PFB S. 281). Dies hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt.
Rz. 211
bb) Auch der Einwand des Klägers, die Alternativenprüfung sei abwägungsfehlerhaft, weil die der Variantenprüfung im Raumordnungsverfahren zugrunde liegenden Umweltprüfungen bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr hinreichend aktuell gewesen seien, greift nicht durch.
Rz. 212
Zwar durfte die - wie ausgeführt - befristete Landesplanerische Feststellung dem Planfeststellungsbeschluss nur zugrunde gelegt werden, soweit die im Raumordnungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse weiterhin belastbar waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - juris Rn. 45 ≪insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 156, 215≫). Der Kläger stellt die Aktualität der Umweltuntersuchungen aus dem Raumordnungsverfahren aber nicht substantiiert in Frage. Seine abstrakten Ausführungen zur Erhöhung der wasser- und artenschutzrechtlichen Anforderungen und zur Möglichkeit einer überproportionalen Verwirklichung von artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen bei der Inanspruchnahme von Wäldern lassen nicht erkennen, welche konkreten Tatsachen bei der Alternativenprüfung im Raumordnungsverfahren unberücksichtigt geblieben sein könnten.
Rz. 213
c) Offen bleiben kann, ob dem Kläger als Umweltvereinigung die Rügebefugnis fehlt, soweit er geltend macht, die Standortwahl für die Tank- und Rastanlage sei wegen der zu geringen Zahl an LKW-Stellplätzen am planfestgestellten Standort abwägungsfehlerhaft, obwohl eine höhere Stellplatzzahl mit einem größeren Flächenverbrauch verbunden wäre. Denn jedenfalls liegt ein Abwägungsmangel in Bezug auf die Wahl des Standorts für die Tank- und Rastanlage nicht vor.
Rz. 214
Der Senat hat dazu in seinem Urteil vom 11. Juli 2019 im Parallelverfahren 9 A 14.18 im Einzelnen ausgeführt:
"bb) Die Standortwahl verstößt auch nicht gegen das Abwägungsgebot nach § 17 Satz 2 FStrG a.F.
Verletzt ist das Abwägungsgebot, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, in die Abwägung nicht alle Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mussten, oder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 - BVerwGE 141, 171 Rn. 54 m.w.N.). Keiner dieser Fälle ist hier gegeben.
aaa) Der Planfeststellungsbeschluss durfte im Einklang mit dem Rastanlagenkonzept des Vorhabenträgers der Abwägung einen Bedarf von 900 LKW-Stellplätzen für den Bereich der Neubaustrecke der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg zugrunde legen. Prognosen sind im gerichtlichen Verfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob für sie eine geeignete fachspezifische Methode gewählt wurde, sie nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 30). Danach ist die Bedarfsprognose rechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Nach Überzeugung des Senats ist dafür eine geeignete fachspezifische Methode gewählt worden.
Die Prognose beruhte auf einem Analogieschluss zum Abschnitt der A 70 zwischen Schweinfurt und Bayreuth, der mit ca. 100 km eine vergleichbare Streckenlänge und verkehrliche Konstellation wie die A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg aufweist. Der anhand einer bundesweiten Erhebung nachts abgestellter LKW aus dem Jahr 2008 für die A 70 ermittelte Bedarf von 415 LKW-Stellplätzen wurde dabei im Verhältnis der jeweiligen durchschnittlichen täglichen Schwerverkehrszahlen auf den beiden Strecken für die A 39 hochgerechnet (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 9).
Das methodische Vorgehen steht mit den Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen im Einklang. Danach befindet sich das Verfahren zur Ermittlung des Parkraumbedarfs für LKW in einem andauernden Entwicklungsprozess. Beispielhaft wird als geeignete Methode das auf einem regressionsanalytischen Ansatz beruhende Schätzverfahren auf der Grundlage der genannten bundeseinheitlichen Erhebung aus dem Jahr 2008 dargestellt, auf dem der für die A 70 ermittelte Bedarf beruht. Zwar weisen die Empfehlungen ausdrücklich darauf hin, dass das Verfahren an Anwendungsgrenzen stößt, wenn eine Abschätzung des Bedarfs für Neubaustrecken allein auf der Basis von Analogieschlüssen erfolgt (ERS 2011, S. 40). Damit wird die Möglichkeit einer solchen Abschätzung aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen, sondern gerade vorausgesetzt. Hinzu kommt, dass sich ausweislich der Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen eine Standardmethode zur Ermittlung des Parkraumbedarfs für LKW noch nicht herausgebildet hat (ERS 2011, S. 40) und den Behörden in solchen Fällen bei der Entwicklung eigener, fallbezogener Methoden ein erweiterter Spielraum zusteht, soweit die gewählte Methode transparent, funktionsgerecht und schlüssig ausgestaltet ist (BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2014 - 7 A 14.12 - DVBl 2015, 95 Rn. 6; Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - NVwZ 2016, 1710 Rn. 30 und vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 112). Diese Grenzen sind hier gewahrt. Es ist für den Senat nachvollziehbar und plausibel, wenn hier ausgehend von dem Stellplatzbedarf eines bestehenden Autobahnteilstücks der Bedarf an LKW-Parkraum für eine Neubaustrecke vergleichbarer Länge nach dem Verhältnis der durchschnittlichen täglichen LKW-Belastung beider Autobahnabschnitte abgeschätzt wird. Dies gilt umso mehr, als für Neubaustrecken eine geeignetere Methode weder in den Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen noch im Vorbringen der Klägerin genannt wird oder sonst ersichtlich ist.
(2) Der angenommene Bedarf von 900 LKW-Stellplätzen beruht auch nicht auf unrealistischen Annahmen.
Dies gilt zunächst für das Vorbringen der Klägerin, auf der A 39 zwischen Lüneburg und Wolfsburg seien deutlich mehr LKW zu erwarten als auf der A 70 zwischen Schweinfurt und Bayreuth, auch liege der voraussichtliche LKW-Anteil in allen Planungsabschnitten der A 39 deutlich über 20 %, während der höchste LKW-Anteil auf der A 70 nur 18,1 % betrage. Denn den unterschiedlichen LKW-Zahlen trägt die Bedarfsprognose dadurch Rechnung, dass sie den für die A 70 ermittelten Bedarf von 415 LKW-Stellplätzen im Verhältnis des unterschiedlichen Schwerverkehrsaufkommens von 8 000 LKW/24 h auf der A 39 und 3 750 LKW/24 h auf der A 70 hochrechnet. Dass der LKW-Anteil am Gesamtverkehrsaufkommen auf beiden Autobahnen unterschiedlich hoch ist, ist für den Analogieschluss, der allein an die Zahl der die Autobahn täglich befahrenden LKW anknüpft, unerheblich.
Unrealistisch ist die Prognose auch nicht im Hinblick auf das im Vergleich zur A 70 noch geringere LKW-Aufkommen auf der A 20. Denn soweit der Vorhabenträger einen Bezug zur A 20 herstellt, betrifft dies nicht die Ermittlung des LKW-Stellplatzbedarfs, sondern die Frage der Wirtschaftlichkeit einer beidseitigen Bewirtschaftung der Tank- und Rastanlagen entlang der A 39.
bbb) Die Wahl des Standorts der Tank- und Rastanlage bei Jembke ist auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Bedeutung der im Hinblick auf die Bedürfnisse der Verkehrsteilnehmer und aus Gründen der Verkehrssicherheit in den Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen vorgesehenen Abstände zwischen zwei Tank- und Rastanlagen sowie zwischen benachbarten bewirtschafteten bzw. unbewirtschafteten Rastanlagen (ERS 2011, S. 11) verkannt worden wäre.
Gemäß Nr. 3.2.1 ERS 2011 beträgt der Regelabstand für neue bewirtschaftete Rastanlagen 50 bis 60 km, im Ausnahmefall (geringer Fernverkehr, ausschließlich stark saisonaler Fernverkehr, hoher Pendleranteil) bis zu 80 km. Zwischen den bewirtschafteten Rastanlagen sind unbewirtschaftete Rastanlagen mit einem Regelabstand von 15 bis 20 km anzuordnen, im Ausnahmefall (geringer Fernverkehr, ausschließlich saisonaler Fernverkehr, hoher Pendleranteil) in einem Abstand von ca. 25 km.
Zwar ist zweifelhaft, ob die Voraussetzungen von Nr. 3.2.1 ERS 2011 für die Annahme eines Ausnahmefalls vorliegen, wovon der Erläuterungsbericht zum abschnittsübergreifenden Rastanlagenkonzept unter Hinweis auf den hohen Anteil an Pendlerverkehr ausgeht (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 8). Denn der durch das VW-Werk in Wolfsburg hervorgerufene Pendlerverkehr dürfte sich auf den Bereich um Weyhausen beschränken. Angesichts der Zielsetzung, eine leistungsfähige großräumige Fernverkehrsverbindung zwischen den mitteldeutschen Industriezentren und der niedersächsischen Küstenregion zu schaffen, ist auf der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg wohl auch weder ein geringer noch ein ausschließlich stark saisonaler Fernverkehr zu erwarten.
Dies kann aber dahinstehen, da es sich bei den Empfehlungen nicht um strikt zu beachtende Rechtsnormen handelt. Vielmehr kann es im Einzelfall gerechtfertigt sein, von den Abstandsregelungen der Nr. 3.2.1 ERS 2011 abzuweichen, etwa um mit Blick auf die Verkehrsbelastung der Straße die Wirtschaftlichkeit der Tank- und Rastanlagen zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - juris Rn. 124, vgl. zu Wirtschaftlichkeitsfragen auch BT-Drs. 15/4013 zur Zukunftsfähigkeit deutscher Autobahnservicebetriebe), um einem erhöhten Parkplatzbedarf infolge eines gestiegenen Verkehrsaufkommens Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 9 A 1.14 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 238 Rn. 25) oder weil die vorgesehenen Regelabstände im Hinblick auf vorhandene Raumwiderstände nicht eingehalten werden können.
Hiervon ausgehend ist ein Abwägungsmangel hinsichtlich der geltend gemachten Überschreitung der Abstände nicht gegeben. Die planfestgestellte Variante 5.3 hält mit 62 km den vorgesehenen Regelabstand ganz überwiegend ein (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 84). Deutlich überschritten wird er lediglich zwischen der nördlichen Tank- und Rastanlage bei Riestedt und der nächsten Tank- und Rastanlage an der A 1 in Richtung Westen. Hier beträgt der Abstand 108 km, der Regelabstand wird also um 28 km überschritten. Insoweit hält aber schon Nr. 3.2.1 ERS 2011 fest, dass insbesondere für Eckbeziehungen in Autobahnkreuzen und -dreiecken - darum geht es hier - die Regelabstände nicht immer eingehalten werden können. Die Beklagte hat die deutliche Überschreitung des empfohlenen Regelabstands im Variantenvergleich als ungünstig bewertet, jedoch im Hinblick auf die geringe Fernverkehrsrelevanz der Verbindung der A 39 mit der A 1 in Richtung Westen als noch vertretbar eingestuft (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 84). Sie hat insoweit in der Klageerwiderung nachvollziehbar erläutert, dass voraussichtlich nur wenige Verkehrsteilnehmer zunächst auf der A 39 nach Norden fahren werden, um dann auf der A 1 zurück nach Südwesten in Richtung Münster und Osnabrück zu fahren. Ausgehend von dem aus behördlicher Sicht maßgeblichen Kriterium - Abstand zur nächsten Ortslage - (s. dazu sogleich) ist diese Bewertung nicht zu beanstanden. Gegenüber den Lärmschutzinteressen der Anwohner, die im Fall der Verwirklichung der Vorzugsvariante weitgehend gewahrt werden, kommt den Belangen der Verkehrsteilnehmer und der Verkehrssicherheit, die durch die Regelabstände sichergestellt werden sollen, ein geringeres Gewicht zu.
ccc) Der Variantenvergleich ist auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Variante 4.1 mit einer Tank- und Rastanlage in Wollerstorf deutlich besser als die Variante 5.3 mit der Tank- und Rastanlage in Jembke hätte beurteilt werden müssen.
(1) Zwar schneidet die Variante 4.1 hinsichtlich des Kriteriums 'Abstand zwischen 2 bewirtschafteten Anlagen (≪ 80 km)' besser ab, weil der Abstand zwischen den Tank- und Rastanlagen bei dieser Variante mit 54 km dem Regelabstand von 50 km bis 60 km entspricht (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 59 und 61), während er bei der planfestgestellten Variante 5.3 - wie beschrieben - um 2 km überschritten ist. Die Bevorzugung gegenüber der Variante 4.1 wird aber damit gerechtfertigt, dass die Variante 4.1 in dem wichtigsten Kriterium des Abstands zur nächsten Ortslage als schlecht, die Variante 5.3 hingegen als gut bewertet worden ist (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 136 f.; PFB S. 291). Der Sache nach wird dem Belang des Lärmschutzes für die Anwohner, der im Kriterium des Abstands zur nächsten Ortslage zum Ausdruck kommt, der Vorrang vor den angesichts der nur geringfügigen Überschreitung des Regelabstands nicht erheblich beeinträchtigten Belangen der Verkehrsteilnehmer und der Verkehrssicherheit eingeräumt. Dies ist nicht zu beanstanden. Lärmschutzkonflikte betreffen die durch das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte menschliche Gesundheit. Dies rechtfertigt es, das Abstandskriterium im Interesse der Gesundheitsvorsorge als besonders wichtiges Kriterium einzustufen. Denn eine möglichst große Entfernung zwischen den Rastanlagen und den benachbarten Baugebieten erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass Lärmbeeinträchtigungen nicht auftreten und deshalb auch nicht durch kostenintensive Lärmschutzmaßnahmen bewältigt werden müssen.
(2) Das Abwägungsergebnis ist nicht dadurch zugunsten der Variante 5.3 verfälscht worden, dass die Beklagte die Anforderungen an die erforderliche Zahl der Stellplätze im Laufe des Variantenvergleichs von ursprünglich 250 auf 175 herabgesetzt hätte.
Zwar waren zunächst in Abstimmung mit dem Bundesverkehrsministerium 250 LKW-Stellplätze je Tank- und Rastanlage vorgesehen (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 9 und 11). Die der Abwägung im Planfeststellungsbeschluss allein zugrunde liegende Variantenprüfung des abschnittsübergreifenden Rastanlagenkonzepts stellte jedoch von Anfang an nicht mehr auf diese Zahl ab. Schon bei der Ermittlung möglicher Rastanlagenstandorte und -varianten auf der Grundlage des idealisierten Rastanlagenkonzepts diente als Eignungskriterium nur der Abstand zur nächsten Rastanlage (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 12 und 18). Auf der 1. Stufe der Variantenprüfung, auf der nach Maßgabe bestimmter Ausschlusskriterien ungeeignete Varianten ausgeschieden wurden, wurde auf die Zahl der LKW-Stellplätze lediglich insoweit abgestellt, als sie möglichst homogen über die gesamte Trasse verteilt sein sollten. Zum Ausschluss einer Variante kam es nur dann, wenn die insgesamt benötigte Anzahl von 900 Stellplätzen nicht erreicht wurde (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 29). Auch bei der Auswahl der Vorzugsvariante auf der 2. Stufe des Variantenvergleichs wurde allein die Verteilung der LKW-Stellplätze innerhalb der Gesamtstrecke als Kriterium herangezogen (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 32).
(3) Fehlerhaft ist die Abwägung nicht deshalb, weil die Variante 5.3 in lediglich sechs Kriterien, die Variante 4.1 aber in sieben Kriterien als gut bewertet wurde. Denn die Auswahl der Vorzugsvariante erfolgte nach dem Bewertungssystem der Beklagten nicht allein auf der Grundlage der Anzahl der als gut, mittel oder schlecht bewerteten Kriterien.
Vielmehr wurden die elf Kriterien verschieden gewichtet, wobei zwischen vier maßgeblichen, drei mittelgewichtigen und vier nachrangigen Kriterien unterschieden wurde (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 32). Die Beklagte stuft die Variante 5.3 insbesondere im Hinblick darauf als vorzugswürdig ein, dass sie in dem als maßgeblich angesehenen Kriterium (Abstand der bewirtschafteten Rastanlagen zu benachbarten geschlossenen Ortslagen) deutlich besser abschneidet.
(4) Dies ist auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil das auf der 1. Stufe der Variantenprüfung verwendete Kriterium 'Bebauung, Bauleitplanung, Fremdleitungen' auf deren 2. Stufe mit dem Kriterium 'minimaler Abstand zwischen zu benachbarten geschlossenen Ortslagen' in rechtlich unzulässiger Weise abgeändert worden wäre. Eine derartige Modifizierung ist nicht erfolgt.
Soweit es Bebauung und Bauleitplanung betraf, wurden nach dem Kriterium 'Bebauung, Bauleitplanung, Fremdleitungen' im Hinblick auf die mit abnehmender Entfernung steigende Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) Abstände der Rastanlagen zu bebauten Gebieten oder geplanten Baugebieten über 600 m als günstig, Abstände zwischen 400 m und 600 m als noch möglich und Abstände unter 400 m als kritisch eingestuft (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 19 f.). Diese Abstufung wurde auf der 2. Stufe der Variantenprüfung mit dem maßgeblichen Kriterium 'Minimaler Abstand zur benachbarten geschlossenen Ortslage (bei Rastanlagen)' ausdrücklich unverändert beibehalten (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 31 f.). Dabei ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei der Beurteilung der Lärmbetroffenheit von Bebauung in der Nachbarschaft möglicher Rastanlagenstandorte auf eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nach § 2 Abs. 1 16. BImSchV und deren Ausmaß abgestellt hat.
(5) Die Variante 4.1 hätte auch nicht im Kriterium 'minimaler Abstand zur geschlossenen Ortslage' statt als schlecht als mittel bewertet werden müssen. Denn nach dem abschnittsübergreifenden Rastanlagenkonzept hat die Überführung innerhalb der im Rahmen der Variante 4.1 vorgesehenen Tank- und Rastanlage bei Wollerstorf lediglich einen Abstand von etwa 250 m zur Ortslage (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 62). Er liegt daher deutlich unterhalb der Entfernung von mindestens 400 m, ab der der Abstand zu bebauten Gebieten nach den nicht zu beanstandenden Maßstäben der Beklagten nicht mehr als schlecht, sondern als mittel einzustufen ist.
(6) Dass die Beklagte die Varianten 4.1 und 5.3 hinsichtlich des mittelgewichtigen Kriteriums 'Verteilung der LKW-Parkstandanzahl innerhalb der Gesamtstrecke' gleichermaßen als schlecht beurteilt hat, begründet ebenfalls keinen Abwägungsmangel. Eine Bewertung der Variante 4.1 als mittel war nicht geboten.
Zwar weisen im Falle der Variante 5.3 die Tank- und Rastanlage Süd bei Jembke und die PWC-Anlagen 3 und 5 eine verringerte Zahl an LKW-Stellplätzen auf. Jedoch ist die Parkstandzahl auch bei der Variante 4.1 an drei PWC-Anlagen reduziert (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, Anlage 0). Die LKW-Stellplätze sind zudem bei beiden Varianten innerhalb der Gesamtstrecke ähnlich ungleichmäßig verteilt (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 131 f.).
Die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Bewertung beider Varianten hinsichtlich dieses Kriteriums folgt auch nicht daraus, dass es auf Grund der geringen Kapazität der Tank- und Rastanlage bei Jembke zu Überbelegungen und in deren Folge dazu kommen könnte, dass LKW-Fahrer kurz vor Ende ihrer Lenkzeit Ausweichplätze in den nahegelegenen Gewerbegebieten Weyhausen und Tappenbeck suchen könnten. Denn diese Gefahr bestünde erst recht in der Variante 4.1, nach der in Jembke lediglich eine PWC-Anlage vorgesehen wäre, die über eine noch geringere Kapazität als die Tank- und Rastanlage verfügen würde.
(7) Auch die Einordnung des Kriteriums der Möglichkeit einer wechselseitigen Anordnung der beiden im Verlauf der Gesamtstrecke zwischen Wolfsburg und Lüneburg vorgesehenen, nur einseitig bewirtschafteten Tank- und Rastanlagen als nachrangig hält der Senat innerhalb des Abwägungsspielraums der Beklagten für gerechtfertigt.
(8) Nicht zu beanstanden ist außerdem, dass auf der 2. Stufe der Variantenprüfung die auf der 1. Stufe angewandten Ausschlusskriterien entfallen sind. Denn in dieser Phase des Variantenvergleichs bedurfte es solcher Kriterien nicht mehr. Auf der 2. Stufe ging es nur noch darum, die Vor- und Nachteile der verbliebenen Varianten einander gegenüber zu stellen und zu gewichten, um so die Vorzugsvariante zu ermitteln. Daher kam es insbesondere auch bei den auf der 1. Stufe als vertretbar angesehenen Überschreitungen der Abstände nach den Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen nicht mehr auf die Abstandsüberschreitungen als solche, sondern nur noch auf die Bewertung der Rastanlagenabstände der einzelnen Varianten und ihren Vergleich miteinander an.
(9) Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, die Beklagte habe nicht alle entscheidungserheblichen Parameter beachtet und nicht zwischen den UVPG-Schutzgütern, Natura 2000-, Artenschutz- und Raumordnungsbelangen getrennt, wobei der Artenschutz in der Bewertungstabelle des Vorhabenträgers nicht aufgeführt worden sei, ist dies nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Welche Belange, die nach Lage der Dinge in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen, im Einzelnen nicht abgewogen worden wären, lässt sich den Ausführungen der Klägerin nicht entnehmen. Der Artenschutz ist im Übrigen umfassend berücksichtigt worden, auch wenn er in der Tabelle der Bewertungskriterien (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 25 f.) nicht ausdrücklich unter den Umweltkriterien aufgeführt ist. Entsprechend den Erläuterungen zur Methodik der Ermittlung möglicher Rastanlagenstandorte anhand von Bewertungsbändern wurde als weiteres Teilkriterium zum Kriterium 'Umwelt' namentlich das Kriterium 'Auslösung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände' in den Erläuterungen zur linienhaften Bewertung der Einzelkriterien verbal argumentativ erfasst (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, S. 23 und Anlage 1, S. 29 f.).
ddd) Der Planfeststellungsbeschluss ist auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Vorzugsvariante hinsichtlich des Rastanlagenstandorts von dem Konzept der Linienbestimmung und dem mit dem Bundesverkehrsministerium abgestimmten Rastanlagenkonzept aus dem Jahr 2010 abweicht.
Die Linienbestimmung nach § 16 Abs. 1 FStrG, die den Charakter einer vorbereitenden Grundentscheidung mit allein verwaltungsinterner Bedeutung hat und rechtliche Verbindlichkeit gegenüber dem Träger der Straßenbaulast und Dritten erst dadurch erlangt, dass sie in den Festsetzungen des Planfeststellungsbeschlusses ihren Niederschlag findet, gehört nicht zu den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Planfeststellung. Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht allein deshalb fehlerhaft, weil ihm kein Linienbestimmungsverfahren vorausgegangen ist oder weil die Planfeststellungsbehörde von der in der Linienbestimmung festgelegten Linie abgewichen ist. Vielmehr muss die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde aus sich selbst heraus den rechtlichen Anforderungen genügen (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 31; Beschluss vom 22. Juni 1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 12). Erst recht muss dies gelten, soweit von einem nur intern mit dem Bundesverkehrsministerium abgestimmten Konzept abgewichen wird. Auch die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob eine Tank- und Rastanlage bei isolierter Betrachtung raumbedeutsam sein kann, bedarf insofern keiner Klärung.
Aus den Übersichtslageplänen zu den Bewertungsbändern, auf die die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich hingewiesen hat, und ihrer textlichen Erläuterung (Planunterlage 21.6, Unterlage 1, Anlage 1) ergibt sich darüber hinaus nachvollziehbar, aus welchen Gründen die Beklagte von dem Rastanlagenkonzept der Linienbestimmung abgewichen ist. Danach wurden die nach der Linienbestimmung vorgesehenen Standorte der Tank- und Rastanlage bei Secklendorf und der PWC-Anlage 3 bei Langenbrügge im Hinblick auf Amphibien (insbesondere Kammmolch und Laubfrosch) und Vögel (unter anderem Schwarzspecht und Kranich) bzw. faunistisch bedeutende Bereiche von sehr hoher Bedeutung als naturschutzfachlich kritisch bewertet (Planunterlage 21.6, Unterlage 3, Bl. 2 und 6; Planunterlage 21.6, Unterlage 1, Anlage 1, S. 30 und 43). Für die nach dem Konzept der Linienbestimmung ins Auge gefasste Tank- und Rastanlage bei Eutzen wurde die Verfügbarkeit der benötigten Flächen angesichts der Existenzgefährdung von Landwirten als kritisch eingestuft (Planunterlage 21.6, Unterlage 3, Bl. 6; Planunterlage 21.6, Unterlage 1, Anlage 1, S. 1).
cc) Abwägungsfehlerhaft ist schließlich auch nicht, dass der Gesamtflächenverbrauch im Gemeindegebiet der Klägerin, der mit dem Bau der Autobahn, der Errichtung der Tank- und Rastanlage und dem Sandabbauvorhaben der J. GmbH & Co. KG verbunden ist, nicht bewertet und in der Abwägung berücksichtigt worden ist. Denn das Sandabbauvorhaben musste nach Lage der Dinge nicht in die Abwägung eingestellt werden. Wie ausgeführt, war es weder Teil des planfestgestellten Straßenbauvorhabens, noch war zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses verlässlich erkennbar, ob es sich verwirklichen lassen würde."
Rz. 215
d) Der Planfeststellungsbeschluss weist auch nicht aus den vom Kläger genannten Gründen einen Abwägungsmangel hinsichtlich des Lärmschutzes im nachgeordneten Straßennetz auf.
Rz. 216
aa) Die Kriterien, nach denen die Beklagte Lärmzuwächse im nachgeordneten Straßennetz in der Abwägung berücksichtigt hat, sind nicht zu beanstanden.
Rz. 217
Verkehrslärm, der nicht auf der geplanten Straße selbst, sondern infolge der durch das Straßenbauvorhaben bedingten Verkehrszunahme auf anderen Straßen entsteht, unterfällt nicht den Regelungen der §§ 41 und 42 BImSchG und der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV). Der auf einer solchen Verkehrszunahme beruhende Lärmzuwachs ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen, wenn er mehr als unerheblich ist und ein eindeutiger Ursachenzusammenhang zwischen dem Straßenbauvorhaben und der zu erwartenden Verkehrszunahme auf der anderen Straße besteht (BVerwG, Urteile vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 ≪155 ff.≫ und vom 13. Mai 2009 - 9 A 74.07 - juris Rn. 61). Die Verkehrslärmschutzverordnung bietet dabei im Hinblick auf die in ihr zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertungen eine Orientierung für die Abwägung (BVerwG, Urteil vom 17. März 2005 a.a.O. ≪158≫). Der Planfeststellungsbeschluss hielt insoweit die Ermittlung der konkreten Auswirkungen eines Verkehrszuwachses auf benachbarten Straßen und ihre Berücksichtigung in der Abwägung dann für erforderlich, wenn entweder der Beurteilungspegel oberhalb von 70 dB(A) tags oder 60 dB(A) nachts lag oder wenn der Lärmanstieg größer als 2 dB(A) war und zugleich die Mischgebietsgrenzwerte nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 16. BImSchV überschritten waren (PFB S. 198).
Rz. 218
Ob dies den Anforderungen des Abwägungsgebots genügte oder, wie der Kläger rügt, stattdessen auf die Überschreitung der Beurteilungspegel von 67 dB(A) tags und 57 dB(A) nachts in allgemeinen Wohngebieten und 69 dB(A) tags und 59 dB(A) nachts in Kern-, Dorf- und Mischgebieten, also die Sanierungswerte nach Nr. 37.1 der Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (VkBl 1997, 434) - VLärmSchR 97 - hätte abgestellt werden müssen (vgl. dazu die Überlegungen in BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 87), bedarf jedoch keiner Entscheidung mehr. Denn die Beklagte hat den Planfeststellungsbeschluss durch eine Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung um eine Nebenbestimmung Nr. 1.1.4.2.1.4 ergänzt, nach der Anspruch auf Ersatz der Aufwendungen für passiven Schallschutz auch für alle in der zugehörigen Tabelle aufgeführten Objekte besteht, die einen Beurteilungspegel von mehr als 67 dB(A) tags oder 57 dB(A) nachts aufweisen. Wird der Beurteilungspegel von 67 dB(A) tags überschritten, besteht zusätzlich ein Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld für die Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen. Dies gilt insbesondere auch für die vom Kläger ausdrücklich genannten Anwesen in Lessien (...), Lessien-Grussendorf (...) und Voitze (...).
Rz. 219
bb) Nicht als abwägungsfehlerhaft zu beanstanden ist schließlich, dass die Beklagte im Rahmen der Abwägung nicht die Lärmbelastungen berücksichtigt hat, die sich erst bei einer vollständigen Fertigstellung aller Bauabschnitte der Neubaustrecke der A 39 zwischen Wolfsburg und Lüneburg ergeben.
Rz. 220
Zwar sind die unmittelbar vom 7. Bauabschnitt der A 39 verursachten Lärmwirkungen nach Maßgabe der 16. BImSchV auf der Grundlage einer Verkehrsprognose zu bewältigen, die von der Fertigstellung des Gesamtvorhabens im Prognosezeitraum ausgeht. Wie ausgeführt, gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Gleiches aber nicht zwingend für mittelbare Beeinträchtigungen, die durch das Straßenbauvorhaben als einer raumbedeutsamen Maßnahme (mit) ausgelöst werden, aber außerhalb seines direkten Wirkungsbereichs an anderer Stelle auftreten, wie dies bei den Lärmwirkungen auf anderen Straßen der Fall ist.
Rz. 221
Dies zugrunde gelegt, ist das Vorgehen der Beklagten nicht zu beanstanden. Es leuchtet ein, dass die vom Gesamtvorhaben ausgehenden Lärmzunahmen im übrigen Straßennetz und die gegebenenfalls erforderlich werdenden Lärmschutzmaßnahmen sich in einem Planfeststellungsverfahren für einen späteren Bauabschnitt auf der Grundlage einer präziseren Prognose zuverlässiger beurteilen lassen (PFB S. 201). Das Vorgehen der Beklagten ist auch nicht unter Praktikabilitätsgesichtspunkten unzweckmäßig. Dass die Planunterlagen unter Umständen im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den letzten Bauabschnitt erneut im Bereich der früheren Bauabschnitte ausgelegt werden müssen, ist angesichts der gesetzlichen Regelung, die die Auslegung in allen Gemeinden fordert, in denen sich das Vorhaben auswirken kann (§ 17a FStrG in Verbindung mit § 73 Abs. 2 VwVfG), ohnehin nicht auszuschließen. Auch ist die Beklagte auf der Grundlage einer schalltechnischen Stellungnahme, aus der beispielhaft hervorgeht, dass die im Falle der Fertigstellung des Gesamtvorhabens zu erwartenden Lärmbelastungen mit dem zur Verfügung stehenden Lärmschutzinstrumentarium bewältigt werden können, nachvollziehbar zu einem vorläufigen positiven Gesamturteil gelangt (PFB S. 202).
Rz. 222
B. Die festgestellten Rechtsverstöße berühren Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert (§ 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG). Im Hinblick darauf, dass das Satzungserfordernis nicht eng ausgelegt werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 10 zu § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG), gilt dies auch für den Zuständigkeitsmangel in Bezug auf die Verlegung der L 289 und der B 248 bei Ehra.
Rz. 223
C. Die Rechtsverletzungen führen jedoch nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit. Sie stellen nicht die Planung als Ganzes in Frage, sondern können durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden (§ 17d FStrG in Verbindung mit § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG, § 4 Abs. 1b Satz 1 und 2 UmwRG; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2002 - 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254 ≪268≫ und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 597).
Rz. 224
Dies gilt auch, soweit die Beklagte die Verlegung von L 289 und B 248 entgegen § 17c FStrG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in die Planfeststellung einbezogen hat. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass die zuständigen Planungsträger zusammenwirken und gestützt auf § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG in Verbindung mit § 78 Abs. 1 VwVfG oder § 38 Abs. 6 NStrG - dessen Vereinbarkeit mit den Regelungen über die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 72 Abs. 1 und 2 GG) unterstellt - dasselbe Planungsergebnis erzielen. Auch eine Umplanung der Anbindung der Anschlussstelle Ehra ist denkbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 597).
Rz. 225
In einem ergänzenden Verfahren können auch die Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot behoben werden. Bei der insoweit nachzuholenden Prüfung dürfte es sich unter den hier vorliegenden Umständen um eine nach Art, Umfang und Ermittlungstiefe neue, über die Untersuchungen im Planfeststellungsverfahren wesentlich hinausgehende Prüfung handeln, sodass gemäß § 9 Abs. 1 UVPG a.F. (§ 22 Abs. 1 Satz 1 UVPG n.F.) eine erneute Beteiligung der Öffentlichkeit erforderlich sein dürfte (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 34 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 54; Vorlagebeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1418 Rn. 41). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können im Übrigen nur messbare Erhöhungen der Schadstoffkonzentration zu einer Verschlechterung des chemischen Zustands eines Wasserkörpers führen (BVerwG, Urteile vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 533 und vom 27. November 2018 a.a.O. Rn. 50; ebenso die LAWA-Handlungsempfehlung "Verschlechterungsverbot", 2017, S. 13; zu den Anforderungen an Analysenmethoden für die Überwachung der Einhaltung von Umweltqualitätsnormen vgl. Anlage 9 Nr. 1.3 und 1.4 OGewV). Davon abgesehen, kann der Ist-Zustand allerdings grundsätzlich nicht durch die Hälfte der JD-UQN ersetzt werden. Denn auf ihrer Grundlage lässt sich zwar die Zunahme der Schadstoffbelastung berechnen, nicht aber die von der Ausgangsbelastung abhängige Beachtung der Umweltqualitätsnorm nachweisen (vgl. Anlage 7 zur Sitzungsniederschrift).
Rz. 226
D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Fundstellen
BVerwGE 2020, 132 |
JZ 2020, 211 |
NuR 2020, 253 |
VR 2020, 144 |
UPR 2020, 199 |
Immissionsschutz 2019, 186 |