Entscheidungsstichwort (Thema)
Einigungsvertrag. Vermögenszuordnung. Beteiligungsanspruch. Quotierung. Quotierungsanspruch. Treuhandanstalt. Treuhandunternehmen. Energieversorgung. Gasversorgung. örtliches Gasvermögen. Altlasten
Leitsatz (amtlich)
- Die Zuordnungsbehörde darf die Maßstäbe für die Bemessung der kommunalen Beteiligungsquoten nach § 4 Abs. 2 KVG durch Verwaltungsvorschriften konkretisieren. Will sie diese während des Quotierungsverfahrens ändern, so darf die Änderung ein begründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne hinreichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muss auch ihrerseits rechtmäßig sein.
- Die Anordnung der Zuordnungsbehörde, dass die Rückstellungen für Altlastensanierungen bei der Ermittlung der kommunalen Geschäftsanteile an den regionalen Gasversorgungsgesellschaften im Gebiet der ehemaligen DDR zu 100 v.H. als Passiva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien, war rechtswidrig.
Normenkette
KVG § 4 Abs. 2
Verfahrensgang
VG Berlin (Urteil vom 21.08.2003; Aktenzeichen 27 A 42.99) |
Tenor
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. August 2003 geändert. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Zuordnungsbescheides des Präsidenten der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben vom 27. Januar 1999 in der Gestalt des Zuordnungsbescheides des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Berlin vom 26. November 1999 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Übertragung einer Beteiligung an der Fa. Erdgas West-Sachsen GmbH unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Tatbestand
I.
Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die klagende Stadt nach § 4 Abs. 2 KVG an der Fa…. Erdgas West-Sachsen GmbH (EWS) zu beteiligen war.
Bis zum 1. Juli 1990 erfolgte die Energieversorgung (Strom und Gas) im Gebiet der Klägerin durch den VEB Energiekombinat Leipzig. Dieser wurde zum 1. Juli 1990 in eine Aktiengesellschaft – die WESAG – umgewandelt, deren einzige Aktionärin die Treuhandanstalt, die heutige Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), war. Zur Trennung von Gas- und Stromsektor wurde im Juni 1991 mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Juli 1990 ein regionales Gasversorgungsunternehmen, die Gasversorgung Leipzig GmbH, später umbenannt in Erdgas West-Sachsen GmbH (EWS), abgespaltet.
Am 16. Juli 1991 verkaufte die Treuhandanstalt 51 v.H. der Geschäftsanteile an der EWS an private Energieversorgungsunternehmen. Der Kaufvertrag wurde mit Abtretung der Geschäftsanteile im Dezember 1994 vollzogen. Am 29. Dezember 1994 verkaufte und übertrug die Treuhandanstalt die restlichen 49 v.H. der Geschäftsanteile an einen Zweckverband, dessen Mitglieder die beigeladenen Gemeinden sind. Die Klägerin ist am Zweckverband nicht beteiligt.
Am 10. September 1991 gründete die Klägerin die Stadtwerke Döbeln GmbH, die alsbald die Energieversorgung im Gebiet der Klägerin aufnahm, im Jahr 1993 auch die Versorgung mit Erdgas. Das Erdgas bezieht sie von der EWS. Die EWS übergab den Stadtwerken Döbeln am 1. Oktober 1993 das örtliche Gasnetz und überließ ihnen die Nutzung von vier Grundstücken, die früher Standort des 1972 stillgelegten Gaswerks der Klägerin gewesen sind. Ein Restitutionsantrag wegen dieser Grundstücke wurde abgelehnt. Ihre anschließende Klage nahm die Klägerin zurück, nachdem die EWS ihr bzw. ihren Stadtwerken die Grundstücke mit Vertrag vom 30. April 1999 verkauft hatte. Mit dem Kaufvertrag sollten Restitutionsansprüche der Klägerin gegen die EWS erledigt sein.
Am 19. Dezember 1994 beantragte die Klägerin bei der Zuordnungsbehörde die Übertragung des auf sie entfallenden Geschäftsanteils an der EWS. Mit Bescheid vom 27. Januar 1999, bekräftigt mit Bescheid vom 26. November 1999, stellte die Zuordnungsbehörde fest, dass der Kapitalanteil der Klägerin an der EWS mit Null auszuweisen sei. Zur Begründung wurde auf ein Gutachten der Wirtschaftsprüfergesellschaft KPMG vom 16. November 1998, korrigiert am 20. Juli 1999, verwiesen, das die Zuordnungsbehörde anerkannt habe. Dieses Gutachten weise für die Klägerin ein negatives Reinvermögen aus, was vor allem auf erhebliche Rückstellungen für die Sanierung von Altlasten auf den der Klägerin zuzuordnenden Betriebsgrundstücken zurückzuführen sei.
Mit ihrer Klage erstrebt die Klägerin die Aufhebung der beiden Zuordnungsbescheide und die Verpflichtung der beklagten Zuordnungsbehörde zur Neubescheidung. Sie wendet sich vor allem dagegen, wie das Gutachten die Kosten nötiger Altlastensanierungen zahlreicher ehemaliger Gaswerksgrundstücke veranschlagt hat. Diese Kosten seien eigentlich Allgemeinlasten und könnten daher nicht den zufällig betroffenen Gemeinden allein aufgebürdet werden. Außerdem sei willkürlich ausgeblendet worden, dass sich die THA bzw. der Bund verpflichtet habe, 90 v.H. der nötigen Sanierungskosten zu übernehmen. Schließlich sei der für die Sanierung ihres ehemaligen Gaswerksgrundstücks veranschlagte Betrag von 4,8 Mio. DM viel zu hoch gegriffen; sie plane, dieses Grundstück als Parkplatz auszuweisen, wofür eine Oberflächenversiegelung für 100 TDM genüge. Von Kosten in dieser Höhe sei sie auch beim Ankauf der Grundstücke, vor allem bei den Preisverhandlungen, ausgegangen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. August 2003 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch mehr auf Beteiligung an der EWS, denn sie habe mit dem Erwerb des örtlichen Gasvermögens bereits alles erlangt, was ihr nach dem Kommunalvermögensgesetz zustehen könne. Der Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG trete nicht an die Stelle des ursprünglichen Anspruchs auf Zuordnung des örtlichen Gasvermögens, sondern erweitere den Anspruch lediglich, wenn eine derartige gegenständliche Zuordnung wegen der Bildung von Kapitalgesellschaften nicht mehr durchsetzbar sei und auch die Anteile einer örtlichen Spaltgesellschaft nicht übertragen werden könnten, weil die Bildung einer derartigen Spaltgesellschaft – wie hier – nicht zustande komme. Hier sei der Klägerin aber ihr örtliches Gasvermögen übertragen worden, wenn auch durch Kauf. Die Klage könne aber auch mit dem Ziel, die Höhe des ursprünglichen Beteiligungsanspruchs feststellen zu lassen, keinen Erfolg haben. Für eine derartige Fortsetzungsfeststellungsklage fehle der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis. Sie leite ihr Feststellungsinteresse allein daraus her, dass der Wert des behaupteten Beteiligungsanspruchs die Höhe des Kaufpreises mindere, den sie habe bezahlen müssen. Das festzustellen sei aber Sache der Zivilgerichte, die sich durch die angefochtenen Quotierungsbescheide auch nicht gebunden sehen würden.
Mit Zulassung durch den Senat hat die Klägerin gegen dieses Urteil Revision eingelegt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen.
Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1, 4, 5, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 22, 23, 26, 28, 29, 32 und 33 verteidigen das angefochtene Urteil. Die übrigen Beigeladenen äußern sich nicht.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Änderung des angefochtenen Urteils und zur Verpflichtung der Beklagten, über den Antrag der Klägerin auf Übertragung von Anteilen an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft EWS erneut zu entscheiden.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist keine Erledigung dadurch eingetreten, dass die Treuhandanstalt nicht nur 51 v.H. der Anteile an der EWS privatisiert, sondern auch die restlichen 49 v.H. an einen kommunalen Zweckverband abgetreten hat. Denn der Treuhandanstalt ist damit die Erfüllung eines Anteilsübertragungsanspruchs der Klägerin nicht unmöglich geworden. Vielmehr hat sie sich im Vertrage mit dem Zweckverband das Recht vorbehalten, von ihm die Erfüllung eines derartigen Anspruchs zu verlangen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang nur entschieden, dass die vollständige Privatisierung einem Zuordnungsanspruch entgegensteht, weil sich der Zuordnungsanspruch auf öffentliches Vermögen bezieht, der betreffende Vermögenswert aber mit der Privatisierung aus dem öffentlichen Vermögen ausscheidet (Urteil vom 29. April 1994 – BVerwG 7 C 30.93 – BVerwGE 96, 1 ≪4≫). Ob dies auch dann gilt, wenn die Treuhandanstalt den Vermögenswert nicht privatisiert, sondern durch Vertrag an einen nicht oder nicht so berechtigten Verwaltungsträger überträgt, bedarf keiner Entscheidung. Auch bei vollständiger Privatisierung besteht der Zuordnungsanspruch nämlich ausnahmsweise fort, wenn die Treuhandanstalt gegenüber dem Privatisierungsempfänger das Recht zur Zuordnung vorbehalten hat (ebd. ≪4 ff.≫). Das muss erst recht gelten, wenn sie gegenüber dem anderen Verwaltungsträger einen entsprechenden Vorbehalt angebracht hat.
So liegt es hier. § 9 Abs. 2 und Abs. 4 des Vertrages vom 29. Dezember 1994, mit dem die Treuhandanstalt ihre restliche Beteiligung an der EWS an den Zweckverband Westsachsen verkauft und abgetreten hat, bestimmt:
(2) Mehrere Städte und Gemeinden haben Rückübertragungsansprüche an früheren Energieversorgungsunternehmen im Versorgungsgebiet der EWS geltend gemacht. Sollte aus diesem Umstand rechtskräftig entschieden werden, dass Geschäftsanteile diesen Kommunen zu übertragen sind, so verpflichtet sich der Erwerber, nach Maßgabe dieser Entscheidung Geschäftsanteile einschließlich aller hierauf ruhenden Belastungen abzutreten.
(4) Soweit gemäß … Abs. 2 … Geschäftsanteile herauszugeben sind, für die der Erwerber … einen Kaufpreis entrichtet hat, wird dieser zurückgewährt.
Das Revisionsgericht ist befugt, diesen Vertrag selbständig auszulegen; denn das Verwaltungsgericht ist auf ihn nicht eingegangen, und die Auslegung erfordert keine zusätzliche Sachaufklärung. Sie ergibt, dass sich der Zweckverband als Erwerber verpflichtet hat, Ansprüche nicht an ihm beteiligter Kommunen auf Übertragung von Anteilen an der EWS durch Abtretung derartiger Anteile zu erfüllen, sofern die Treuhandanstalt in ihrer Funktion als vormalige Anteilseignerin oder in ihrer Funktion als Zuordnungsbehörde zu einer solchen Übertragung rechtskräftig verpflichtet wird. Das beruht auf folgenden Erwägungen:
Die Treuhandanstalt hat die den Kommunen zustehenden Anteile an der EWS an den Zweckverband verkauft, um auf diesem Wege die Kommunalisierung zu vereinfachen (Abs. 4 der Präambel). Sie hat jedoch nicht bezweckt und auch nicht bezwecken dürfen, Beteiligungsansprüche von Gemeinden, die an dem Zweckverband nicht beteiligt sind, zu vereiteln. Vielmehr hat sie versucht, den Zweckverband zu verpflichten, derartige Beteiligungsansprüche an ihrer Stelle zu befriedigen. Hinsichtlich der Klägerin haben die Vertragsparteien eine besondere Regelung getroffen. Sie sind davon ausgegangen, dass die EWS eine örtliche Tochtergesellschaft ausgründet und an die Klägerin überträgt, wobei das wirtschaftliche Ergebnis einer Abspaltung nach dem Gesetz über die Spaltung der von der Treuhandanstalt verwalteten Unternehmen vom 5. April 1991 (BGBl I S. 854) erzielt werden sollte (§ 4). Sollte dies indes scheitern, so trat die Klägerin in den Kreis derjenigen Gemeinden zurück, für welche die allgemeine Regelung des § 9 Abs. 2 des Kaufvertrages gelten sollte. Sollte gegen die Treuhandanstalt rechtskräftig entschieden werden, dass Gemeinden mit offenen Beteiligungsansprüchen Geschäftsanteile an der EWS zu übertragen sind, so verpflichtete sich der Zweckverband als der Erwerber aller kommunalen Anteile an der EWS, Geschäftsanteile an diese Gemeinden abzutreten und damit die Schuld der Treuhandanstalt zu erfüllen.
Diese Verpflichtung hat der Zweckverband nicht etwa für Restitutionsansprüche übernommen, sondern gerade für Beteiligungsansprüche nach § 4 Abs. 2 KVG. Zwar spricht § 9 Abs. 2 Satz 1 des Kaufvertrages von “Rückübertragungsansprüchen an früheren Energieversorgungsunternehmen”, was einen Zusammenhang mit Restitutionsansprüchen nahe legt. Der nachfolgende Satz 2 zeigt indes, dass dies nicht gemeint war. Restitutionsansprüche könnten sich hier nur auf die Übertragung einzelner Vermögenswerte richten, nicht auf die Übertragung von Geschäftsanteilen an der Energieversorgungsgesellschaft. Eine Restitutionsklage kann daher nicht zur rechtskräftigen Verurteilung zur Übertragung von Geschäftsanteilen an der EWS führen.
Dem Erfolg der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin der EWS ihr örtliches Gasvermögen abgekauft hat. Der Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe damit bereits alles erlangt, was ihr nach dem Kommunalvermögensgesetz zustehen könne, kann nicht gefolgt werden.
Wie der Senat in seinem heutigen Urteil in der Sache BVerwG 3 C 36.03 im Einzelnen dargelegt hat, wird der prinzipielle Anspruch der Gemeinden auf Zuordnung der einzelnen Vermögenswerte ihres örtlichen Gasvermögens durch den Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG auf Übertragung von Geschäftsanteilen an Kapitalgesellschaften der Gasversorgung nicht ergänzt, sondern ersetzt. Hat aber der Beteiligungsanspruch aus § 4 Abs. 2 KVG den Anspruch der Gemeinden auf Zuordnung der Betriebe, Einrichtungen und sonstigen Gegenstände “ihres” Gasvermögens verdrängt, so kann er durch eine Zuordnung dieser Vermögenswerte auch nicht erfüllt werden. Weder kann die Gemeinde unter Berufung auf § 4 Abs. 2 KVG die Zuordnung einzelner Gegenstände aus dem Vermögen der regionalen Energieversorgungsgesellschaft verlangen, noch kann die Zuordnungsbehörde, gestützt auf § 4 Abs. 2 KVG, eine derartige Zuordnung vornehmen.
Daraus ergibt sich zugleich, dass der Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG auch nicht erfüllt wird oder auf sonstige Weise untergeht, wenn die Gemeinde die Gegenstände “ihres” Gasvermögens durch Rechtsgeschäft unmittelbar von der regionalen Energieversorgungsgesellschaft erlangt. Das gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde hierfür eine Gegenleistung erbringen muss oder nicht. Es fehlt schon an der Identität der Beteiligten und an der Gleichartigkeit des Gegenstandes: Der Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG richtet sich gegen die Zuordnungsbehörde, nicht gegen die regionale Energieversorgungsgesellschaft; er richtet sich auf die Übertragung von Gesellschaftsanteilen, nicht von Gegenständen des Gesellschaftsvermögens; und die Übertragung ginge zu Lasten der übrigen Gesellschafter, nicht zu Lasten der Gesellschaft. Durch einen Vertrag zwischen Gemeinde und Gesellschaft blieben Ansprüche der Gemeinde gegen die Gesellschafter oder gegen die Zuordnungsbehörde daher unberührt, wenn nicht im Vertrage ausnahmsweise (und in zulässiger Weise) anderes bestimmt wäre. Im Vertrag zwischen der Klägerin und der EWS ist das nicht der Fall; im Gegenteil blieben Ansprüche der Klägerin gegen die Treuhandanstalt (BvS) ausdrücklich vorbehalten.
Die angefochtenen Zuordnungsbescheide stellen die Quote, mit der die Klägerin an der EWS zu beteiligen war, mit 0 v.H. fest. Das ist rechtswidrig; der Anspruch der Klägerin ist damit noch nicht erfüllt.
a) Die Rechtmäßigkeit des Quotierungsbescheides beurteilt sich nach § 4 Abs. 2 KVG nach der Maßgabe des Einigungsvertrages. Danach ist die klägerische Beteiligungsquote entsprechend ihrem “ehemals volkseigenen Anteil” an dem regionalen Energieversorgungsunternehmen festzusetzen. Damit ist gemeint, dass der Gemeinde ein Anteil an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zu übertragen ist, der demjenigen Teil des Betriebsvermögens der Gesellschaft entspricht, der ihr ohne die Bildung von Kapitalgesellschaften nach Art. 21 Abs. 1 und 2, Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV zuzuordnen wäre (Urteil vom heutigen Tage – BVerwG 3 C 36.03). Dabei ist die Bewertung grundsätzlich für den Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, also für den 3. Oktober 1990 vorzunehmen.
Die Treuhandanstalt als damalige Zuordnungsbehörde hat die Bewertung nicht selbst vorgenommen, sondern private Wirtschaftsprüfungsunternehmen beauftragt und ihnen Bewertungsmaßstäbe in der Form von Verwaltungsvorschriften vorgegeben. Diese Verfahrensweise lässt sich nicht beanstanden. Zu beachten ist allerdings, dass die Zuordnungsbehörde die Zuständigkeit für die verbindliche Feststellung der Beteiligungsquote und die rechtliche Verantwortung für deren sachliche Richtigkeit behält. Diese ihre hoheitliche Aufgabe und Befugnis darf sie als solche nicht privatisieren. Mit der Einschaltung des privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens kann sie sich daher nicht des Rechts und der Pflicht begeben, deren Bewertungen nachzuprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren. Das gilt unabhängig davon, ob der Fehler auf Vorgaben durch die Verwaltungsvorschrift zurückzuführen ist oder nicht.
b) Die Treuhandanstalt hat ihre Bewertungsvorgaben in der Verwaltungsrichtlinie zur Ermittlung der kommunalen Ansprüche gemäß § 4 Absatz 2 Satz 2 Kommunalvermögensgesetz an den regionalen Gasversorgungsunternehmen vom 1. September 1994 (im Folgenden: Gasrichtlinie – VwV-Gas) niedergelegt. Darin hat sie als Vermögen die Buchwerte des Anlage- und Umlaufvermögens, vermindert um die Verbindlichkeiten und Rückstellungen, bezeichnet, für deren Bewertung die Wertansätze in der DM-Eröffnungsbilanz einschließlich späterer Bilanzkorrekturen für maßgeblich erklärt und für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die Versorgungs- und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abgestellt (Ziff. I. 2 und 3 VwV-Gas). Für die Klassifizierung als örtliches Betriebsvermögen werden detaillierte Kriterien vorgegeben (Ziff. II. VwV-Gas). Schließlich ist der Wert des hiernach örtlichen Betriebsvermögens ins Verhältnis zum gesamten Betriebsvermögen zu setzen und der sich ergebende örtliche Anteil gegebenenfalls auf 49 v.H. zu kürzen (Ziff. III. 2 VwV-Gas), bevor anhand dessen die Anteile der einzelnen Gemeinden zu errechnen sind (Ziff. III. 3 VwV-Gas).
Diese Bewertungsvorgaben stellen eine vertretbare Konkretisierung des § 4 Abs. 2 KVG dar und halten sich im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums, der der Zuordnungsbehörde hierbei zukommt. Namentlich lässt sich nicht beanstanden, dass die Gasrichtlinie als Bewertungsstichtag nicht den 3. Oktober 1990 für maßgeblich erklärt, sondern für die Bilanzierung auf die Wertansätze in der DM-Eröffnungsbilanz zum 1. Juli 1990 unter Einschluss späterer Bilanzkorrekturen und für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die Versorgungs- und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abstellt. Diese Abweichungen sind sachlich begründet. Sie ergeben sich vornehmlich daraus, dass die Bewertung des Vermögens nach Bilanzgesichtspunkten erfolgen soll. Ebenso wenig bestehen Einwände dagegen, dass auch Gaswerke als örtliches Vermögen zu klassifizieren seien, die bereits stillgelegt waren (Ziff. II.2.3 VwV-Gas). Zwar dienten die Gaswerksgrundstücke als solche nach der Stilllegung nicht länger unmittelbar Verwaltungszwecken. Sie gehörten aber unverändert zum Betriebsvermögen der DDR-Kombinate und der nachfolgenden Kapitalgesellschaften, das als Ganzes Verwaltungszwecken dient. Sie sind zudem in den Kommunen belegen und wurden nach der Stilllegung auch keinem neuen, überörtlichen Versorgungszweck zugeführt. All dies bietet hinlänglich Grund, sie auch im Falle einer Stilllegung unverändert dem kommunalen und nicht dem regionalen Vermögen zuzuordnen.
c) In die DM-Eröffnungsbilanz hatten die regionalen Gasversorgungsgesellschaften Wertminderungen und Rückstellungen wegen Altlasten in Höhe von 10 v.H. der gut-achterlich prognostizierten Sanierungskosten eingestellt. Sanierungsbedürftig waren vor allem Grundstücke mit stillgelegten Gaswerken, die durchweg als örtliches Betriebsvermögen zu klassifizieren waren. Grund für die Höhe der Rückstellung war, dass die Treuhandanstalt zugesagt hatte, 90 v.H. der Kosten für die Altlastensanierung zu übernehmen (Bericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft TREUARBEIT vom 24. Juni 1991 über die DM-Eröffnungsbilanz der EMB zum 1. Juli 1990, Rn. 27 ≪VG Berlin 15 A 33.02, Anlagenband Bl. 1 ff.≫). Dementsprechend hatte sich die Treuhandanstalt bei der Teilprivatisierung der regionalen Gasversorgungsgesellschaften den privaten Erwerbern gegenüber vertraglich verpflichtet, sich mit bis zu 90 v.H. an den Aufwendungen der Gasgesellschaften für die Altlastensanierung zu beteiligen (etwa § 5 Abs. 2 des Vertrages vom 16. Juli 1991 über die Teilprivatisierung der Gasversorgungsgesellschaft Leipzig). Begünstigte dieser Verpflichtung waren nicht die privaten Gesellschafter, sondern – als Dritte – die regionalen Gasgesellschaften selbst. Auch wenn die Zusage erst Mitte 1991 gegeben wurde, so zählte sie wirtschaftlich doch zum Startkapital der Gesellschaften. Die Festlegung in der Gasrichtlinie, das Betriebsvermögen der regionalen Gasgesellschaften nach den Buchwerten der DM-Eröffnungsbilanz zu bewerten und dabei auch spätere Bilanzkorrekturen einzubeziehen, bewirkte demzufolge, dass die Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt werterhöhend zu Buche schlug. Das wurde in den Beschlüssen des THA-Koordinierungsausschusses Strom, soweit sie auch für die Gassparte gelten, vom Dezember 1994 nochmals bestätigt (Ziff. II. 2).
Davon ist die Zuordnungsbehörde in der Folgezeit abgerückt. Mit Schreiben vom 19. April 1995 und vom 5. Juli 1995 wurde angeordnet, dass die Altlastenrückstellungen bei der Ermittlung der kommunalen Gesellschaftsanteile zu 100 v.H. als Passiva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien; die Gasrichtlinie sei insoweit modifiziert anzuwenden. Das war rechtswidrig. Zwar steht der Zuordnungsbehörde frei, eigene Verwaltungsvorschriften zu ändern. Die Änderung darf jedoch ein begründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne hinreichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muss auch ihrerseits rechtmäßig sein. An beidem fehlt es.
Die Änderung erfolgte im Frühjahr/Frühsommer 1995 und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die Treuhandanstalt auch über die den Kommunen zugedachten Anteile an den regionalen Gasgesellschaften zumeist schon verfügt hatte. In den Jahren 1992 bis 1994 hatte sie vielfach örtliche Gasspaltgesellschaften ausgegründet und deren Anteile ganz oder teilweise an die betroffenen Gemeinden verkauft. Die Verträge mit Gemeinden sahen regelmäßig vor, dass der Kaufpreis mit dem Wert des Anspruchs aus § 4 Abs. 2 KVG auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zu verrechnen sei. Dabei gingen die Gemeinden davon aus, dass der Wert des Anspruchs aus § 4 Abs. 2 KVG nach Maßgabe der DM-Eröffnungsbilanz der regionalen Gesellschaft, also unter Berücksichtigung der Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt errechnet werde. Diese Erwartung wurde durch den Erlass der Gasrichtlinie am 1. September 1994 bekräftigt und bestimmte die erst im 4. Quartal 1994 geschlossenen Verträge umso mehr. Damit durfte sich die Treuhandanstalt nicht hernach in Widerspruch setzen, ohne dass es hierfür einen hinreichenden – namentlich einen erst nach Abschluss der Verträge entstandenen – Grund gegeben hätte. Ein solcher ist aber nicht ersichtlich. Die Sachlage hatte sich zwischen Ende 1994 und Frühsommer 1995 nicht verändert. Das wird von der Beklagten auch nicht behauptet.
Die veränderte Erlasslage ist aber auch als solche rechtswidrig. Es ist schon zweifelhaft, ob Altlasten einzelnen Kommunen zugeordnet werden können oder ob es sich nicht vielmehr um Allgemeinlasten einer höheren staatlichen Ebene handelt, schon weil sie nicht von den Kommunen, sondern von den auf Bezirksebene tätigen Energiekombinaten der DDR verursacht wurden. Dem trägt die Möglichkeit der Freistellung von der Schadensbeseitigungspflicht nach Art. 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes der DDR vom 29. Juni 1990 (DDR-GBl I S. 649) in der Fassung von Art. 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766) Rechnung. Dass der Bund über die Treuhandanstalt zugesagt hat, 90 v.H. des (verbleibenden) Sanierungsaufwands zu tragen, spiegelt auch diese Einschätzung als staatliche Allgemeinlast wider. Doch mag das dahinstehen. Vor allem fehlt ein sachlicher Grund, die Zusage der Treuhandanstalt bei der Ermittlung der kommunalen Anteile am Betriebsvermögen der regionalen Gesellschaft auszublenden. Die neue Erlasslage ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Da die Zusage selbst nicht zurückgenommen wurde, kam sie unverändert der Gesellschaft als solcher zugute und erhöhte deren wirtschaftlichen Wert. Die neue Erlasslage veränderte lediglich die Kriterien, nach denen die Anteile an dieser Gesellschaft zu verteilen waren. Dies aber geschah einseitig zum Nachteil der Gemeinden, die früher über – zwischenzeitlich zumeist stillgelegte – Gaswerke verfügt hatten. Die neue Erlasslage sah zwar unverändert vor, dass die alten Gaswerksgrundstücke ungeachtet einer Stilllegung gleichwohl den Gemeinden zuzuordnen seien; als Folge waren auch die auf den zumeist kontaminierten Grundstücken liegenden Sanierungslasten den Gemeinden zuzuordnen. Dass gleichwohl die Sanierungskostenzusage, die gerade diese Sanierungslasten wirtschaftlich minderte, nicht ebenfalls der jeweiligen Gemeinde zuzuordnen sei, sondern bei der Anteilsberechnung ausgeblendet werden sollte, entbehrt dann aber des sachlichen Grundes.
Ein derartiger rechtfertigender Grund ergibt sich nicht aus dem Schreiben der Treuhandanstalt vom 5. Juli 1995, in dem die neue Erlasslage wie folgt begründet wurde:
“Diese Zusage stellt eine wirtschaftliche Subvention der Gasversorgungsunternehmen durch den Bund dar und ist daher nicht kommunalisierungsfähig. Sie sollte die wirtschaftliche (und rechtliche) Existenzfähigkeit in der Anfangsphase der GVU nach deren Abspaltung aus den früheren Energiekombinaten sichern und keine – direkte oder indirekte – Vermögenszuführung des Bundes an die Kommunen darstellen.”
Diese Ausführungen verkennen, dass die regionalen Gasversorgungsgesellschaften von Gesetzes wegen (§ 4 Abs. 2 KVG) zu bis zu 49 v.H. kommunale Anteilseigner hatten. Daran ändert nichts, dass die kommunalen Anteile vorläufig noch von der Treuhandanstalt verwaltet wurden; die Treuhandanstalt hatte die Interessen der Gemeinden treuhänderisch wahrzunehmen. Eine “Subvention” an die Gesellschaft musste daher zwangsläufig auch die kommunalen Gesellschafter – “mittelbar” – begünstigen. Daran hat auch die neue Erlasslage nichts geändert. Sie führte lediglich dazu, dass unter den kommunalen Beteiligungsberechtigten die früheren Gaswerkskommunen einseitig zurückgesetzt wurden. Ein sachlicher Grund für diese Zurücksetzung lässt all dies nicht erkennen.
Eine Rechtfertigung ergibt sich auch nicht aus den Verträgen, welche die Treuhandanstalt mit einzelnen Gemeinden zur Übertragung “ihrer” jeweiligen örtlichen Gasspaltgesellschaft geschlossen hat. In diesen Verträgen hat sich die Treuhandanstalt gegenüber der jeweiligen Gemeinde verpflichtet, 90 v.H. des auf sie entfallenden Sanierungskostenaufwands zu tragen. Die Bestimmung der kommunalen Anteile an der regionalen Gasgesellschaft nach § 4 Abs. 2 KVG hat jedoch unabhängig davon zu erfolgen, welche Gemeinden später welche Verträge mit der Treuhandanstalt zur Ausgründung von Stadtwerken schließen. Die Bestimmung der kommunalen Anteile nach § 4 Abs. 2 KVG muss für sämtliche Gemeinden im Versorgungsgebiet der regionalen Gasgesellschaft gelten – auch für diejenigen, für die keine Stadtwerke ausgegründet wurden – und muss dem Umstand Rechnung tragen, dass diese Anteile wegen § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG untereinander in Wechselbeziehung stehen. Hiervon zu unterscheiden ist die ganz andere Frage, mit welchem Wert dieser Beteiligungsanspruch in individuellen Übertragungsverträgen angesetzt wird, namentlich ob dieser Wert mit Blick auf eine “Mitnahme” der Sanierungskostenzusage zu reduzieren ist, um die von der Treuhandanstalt (BvS) befürchtete Doppelbegünstigung dieser Gemeinden zu vermeiden. Diese Frage betrifft nur die Gemeinden, die derartige Verträge geschlossen haben; sie kann mithin nur im Rahmen der Vertragsauslegung gelöst werden. Die Klägerin, welche keinen derartigen Vertrag geschlossen hat, betrifft sie nicht.
d) Die Veränderung der Gasrichtlinie hat sich in dem Bewertungsgutachten des privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens niedergeschlagen, dessen Ergebnisse die Beklagte anerkannt und zur Grundlage auch des vorliegend angefochtenen Quotierungsbescheides gemacht hat. Der Bescheid kann schon deshalb keinen Bestand haben.
Der Erlass eines rechtmäßigen Quotierungsbescheides und, auf dessen Grundlage, eines rechtmäßigen Anteilsübertragungsbescheides erfordert, bei der Bewertung der Rückstellungen für Altlasten die gegebene Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt zu berücksichtigen. Dies kann im gerichtlichen Verfahren nicht geschehen, da nicht nur Berechnungen, sondern auch Bewertungen vorzunehmen sind, für die der Zuordnungsbehörde eine Prärogative zukommt. Daher kommt lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht (entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), wie es die Klägerin auch nur begehrt. Weil auch das Tatsachengericht die Spruchreife der Rechtsstreitigkeiten nicht weiter fördern könnte, ist die Sache nicht an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Vielmehr kann das Revisionsgericht selbst entscheiden.
Im erneuten Quotierungsverfahren können die Gemeinden auch weitere Gesichtspunkte geltend machen. Die Klägerin des vorliegenden Verfahrens hat gegen das Bewertungsgutachten noch eingewendet, die Kosten für die Sanierung ihres ehemaligen Gaswerksgrundstücks seien auf der Grundlage einer Vollsanierung veranschlagt worden, während eine bloße Oberflächenversiegelung genüge. Dem ist das Verwaltungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Schon aus Gründen der für die Zwecke der Quotierung erforderlichen Gleichbehandlung aller Gemeinden muss die Zuordnungsbehörde von einem einheitlichen Sanierungsstandard für sämtliche kontaminierten Grundstücke im Bereich der EWS ausgehen. Dieser Standard musste jedenfalls den Erfordernissen der Gefahrenabwehr – auch für Boden und Grundwasser – genügen; die Sanierungsrückstellungen mussten auch im Übrigen den Bilanzierungspflichten eines vernünftigen und vorsichtigen Kaufmanns genügen, worauf die Beklagte mit Recht hinweist (§ 252 Abs. 1 Nr. 4, § 253 Abs. 1 Satz 2 HGB). Welchen Aufwand dies aus der Sicht des maßgeblichen Bewertungszeitpunkts im Einzelnen erforderte, wird die Zuordnungsbehörde gegebenenfalls zu ermitteln haben.
Für das weitere Verfahren ist außerdem vorsorglich auf Folgendes hinzuweisen: Die Zuordnungsbehörde hat die kommunalen Beteiligungsquoten nach Maßgabe von § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG gekürzt. Das ist rechtmäßig. Die verfassungsrechtlichen Einwände der Klägerin gegen diese Vorschrift sind unbegründet, wie der Senat in dem bereits erwähnten Urteil vom heutigen Tage in der Sache BVerwG 3 C 36.03 dargelegt hat.
Unterschriften
Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Dette, Liebler, Prof. Dr. Renner
Fundstellen
ZNER 2005, 99 |
IR 2005, 31 |