BVerwG Urteil vom 17.01.2001 - 6 CN 4.00 (veröffentlicht am 17.01.2001) | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Entscheidungsstichwort (Thema)

Antragsbefugnis. Bergrecht. Bewilligung. Kiesabbau. Landschaftsschutzverordnung. Normenkontrolle. Rechtsverletzung

Leitsatz (amtlich)

Ein Unternehmen kann eine Landschaftsschutzverordnung zur Normenkontrolle nach § 47 VwGO stellen, wenn diese einer Gewinnung von Kiesen nach dem Bergrecht entgegensteht und die Überleitung einer Erlaubnis in eine Bewilligung nach § 12 Abs. 2 BBergG von der Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung abhängt. Die Antragsbefugnis steht auch einem Unternehmen zu, das die ernsthafte Absicht und die gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit dargetan hat, in dem unter Landschaftsschutz gestellten Gebiet Kiese abzubauen.

Normenkette

VwGO § 47 Abs. 2; BBergG § 12 Abs. 2; Gesetz zur Vereinheitlichung der Rechtsverhältnisse bei Bodenschätzen vom 15. April 1996 (BGBl I S. 602)

Verfahrensgang

Sächsisches OVG (Entscheidung vom 12.04.2000; Aktenzeichen 1 D 560/98)

Tenor

Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. April 2000 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Der Antragsgegner setzte mit Verordnung vom 27. Oktober 1997 das Landschaftsschutzgebiet „R. und S.” fest. Die Verbote der Verordnung erstrecken sich auf den Abbau, die Entnahme und das Einbringen von Kiesen, Sanden, Steinen, Lehm oder anderen Bodenbestandteilen sowie auf Veränderungen der Bodengestalt auf andere Weise, sofern diese Handlungen nicht auf der Grundlage bestehender Erlaubnisse, Bewilligungen oder eines Bergwerkseigentums erfolgen (§ 4 Abs. 2 Nr. 5). Soweit derartige Berechtigungen nicht bereits beim In-Kraft-Treten der Verordnung vorgelegen haben, bedürfen die genannten Handlungen der Erlaubnis (§ 5 Abs. 1 Nr. 7). Sie ist gemäß § 5 Abs. 2 zu erteilen, wenn die Handlung keine Wirkungen hat, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwider laufen (§ 4 Abs. 1, § 3), oder solche Wirkungen durch Nebenbestimmungen abgewendet werden können. § 8 sieht die Möglichkeit von Befreiungen vor.

In den Geltungsbereich der Verordnung fällt das Bergwerksfeld R. II. Die L. GmbH hatte am 9. September 1993 die bergrechtliche Erlaubnis beantragt, innerhalb dieses Feldes Kiese und Kiessande zur Herstellung von Betonzuschlagstoffen aufzusuchen. Der Antragsgegner wies im Verfahren darauf hin, dass eine Auskiesung des Feldes mit den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes nicht vereinbar sei. Mit Verordnung vom 20. Dezember 1994 stellte der Antragsgegner ein Gebiet naturschutzrechtlich sicher, welches das Bergwerksfeld erfasste. Das S. Oberbergamt F. erteilte mit Bescheid vom 10. Juli 1995 die Erlaubnis und befristete sie bis zum 31. Dezember 1998. Die Erlaubnis wurde mit Zustimmung des Oberbergamtes vom 16. Februar 1996 auf die Antragstellerin zu 1 übertragen.

Das Oberbergamt lehnte den Antrag der Antragstellerin zu 1 vom 1. April 1997 auf Bewilligung zur Aufsuchung und Gewinnung von bergfreien Bodenschätzen (Kiese und Kiessande zur Herstellung von Betonzuschlagstoffen) mit Bescheid vom 10. August 1998 ab, weil kein die Belange des Landschaftsschutzes überwiegendes öffentliches Interesse an der beabsichtigten Rohstoffgewinnung bestehe und die endgültige Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet als neuer Umstand gegenüber der vorläufigen Sicherstellung die Versagung der Bewilligung nach § 12 Abs. 2 BBergG rechtfertige. Die Antragstellerin zu 1 legte Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist. Die Eigentümerin der Grundstücke Fl.-Nr. 166/1 und 173 Gem. Z., die den wesentlichen Teil des Feldes R. II bilden, gestattete der Antragstellerin zu 1 den Abbau von Sand und Kies auf ihren Grundstücken und verkaufte sie am 25. Februar 1999 an die R. L. als persönlich haftende Gesellschafterin der Antragstellerin zu 1.

Die Antragstellerin zu 2, deren alleinige Gesellschafterin die R. ist, beutet aufgrund einer bergrechtlichen Bewilligung und eines zugelassenen Hauptbetriebsplans das Abbaufeld R. I aus, das nicht im Landschaftsschutzgebiet liegt. In das nach § 52 Abs. 2 c BBergG erforderliche Planfeststellungsverfahren für eine Erweiterung des Ausbaus soll das hier interessierende, unmittelbar anschließende Feld II einbezogen werden.

Mit ihrem am 7. September 1998 gestellten Normenkontrollantrag begehrt die Antragstellerin zu 1, die Verordnung des Antragsgegners zur Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „R.” vom 27. Oktober 1997, soweit sie die Flurstücke 166/1 und 173 Gem. Z. betrifft, hilfsweise insgesamt für nichtig zu erklären. Sie rügt formelle und materielle Rechtsmängel der Verordnung. Die Antragstellerin zu 2 ist am 14. Juni 1999 dem Verfahren als zusätzliche Antragstellerin beigetreten und hat sich dem Vortrag und den Anträgen der Antragstellerin zu 1 angeschlossen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Anträge als unzulässig verworfen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Den Antragstellerinnen fehle die Antragsbefugnis. Sie könnten den abwägungserheblichen privaten Belang der Ausbeutung von Bodenschätzen nicht geltend machen. Sie hätten keine dingliche Berechtigung im Sinne von §§ 8, 12 Abs. 2 BBergG. Die Erlaubnis nach § 7 BBergG sei mit Fristablauf erloschen. Sie wirke nicht im Sinne von § 2 Abs. 2 des Gesetzes zur Vereinheitlichung der Rechtsverhältnisse bei Bodenschätzen (Vereinheitlichungsgesetz) weiter, weil eine Bewilligung nach diesem Gesetz nur erteilt werden könne, solange die Erlaubnis noch nicht erloschen sei. Aus dem von der Antragstellerin zu 2 betriebenen Planfeststellungsverfahren könne die Antragstellerin zu 1 nichts herleiten, auch wenn sie mit jener gesellschaftsrechtlich verbunden sei. Die Antragstellerin zu 2 sei nicht antragsbefugt, weil sie keinen hinreichenden Rechtstitel in Bezug auf die Aneignung von Bodenschätzen habe. Der Kaufvertrag vermittle den Antragstellerinnen keine ausreichend gesicherte Rechtsposition.

Die Antragstellerinnen tragen zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision im Wesentlichen vor: Sie könnten sich auf die Möglichkeit einer Verletzung des Rechts auf fehlerfreie Abwägung berufen. Ihr Interesse am Abbau der Bodenschätze sei im Normerlassverfahren geltend gemacht worden. Sie müssten damit rechnen, dass ihnen in den laufenden bergrechtlichen Verfahren die Landschaftsschutzverordnung entgegengehalten werde. Für den Weiterbestand des Anspruchs gemäß § 12 Abs. 2 BBergG komme es nach § 2 Abs. 2 des Vereinheitlichungsgesetzes nicht auf den Zeitpunkt der Entscheidung über den Bewilligungsantrag an. Sie, die Antragstellerinnen, bildeten ein einheitliches Unternehmen. Das bergrechtliche Verfahren setze keine dinglichen Berechtigungen voraus, vielmehr genügten vertragliche Vereinbarungen mit dem Grundeigentümer, die formlos nachgewiesen werden könnten. Der Kaufvertrag vermittle die Verfügungsbefugnis über die Abbaufläche.

Der Antragsgegner tritt der Revision entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hat die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen zu Unrecht verneint. Die Sache ist zur Verhandlung und Entscheidung über die Begründetheit der zulässigen Normenkontrollanträge an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können (vgl. BVerwGE 95, 25, 27; 102, 12, 15; 107, 215, 217). Nach diesen Grundsätzen sind die Antragstellerinnen antragsbefugt.

1. Die Antragstellerin zu 1 beruft sich im Wesentlichen darauf, dass das Oberbergamt ihren Antrag auf Erteilung einer Bewilligung im Kern allein mit der Begründung abgelehnt hat, die Belange des Landschaftsschutzes überwögen das öffentliche Interesse an der beabsichtigten Rohstoffgewinnung und dies rechtfertige die Versagung der Bewilligung nach § 12 Abs. 2 BBergG, weil der Erlass der angegriffenen Verordnung ein neuer Umstand gegenüber der vorläufigen Sicherstellung sei. Gemäß § 12 Abs. 2 BBergG darf die vom Inhaber einer Erlaubnis zur Aufsuchung von Bodenschätzen zu gewerblichen Zwecken, der die in dieser Erlaubnis bezeichneten Bodenschätze im Erlaubnisfeld entdeckt, beantragte Bewilligung nur aus Gründen des § 12 Abs. 1 BBergG und nur versagt werden, wenn die Tatsachen, die die Versagung rechtfertigen, erst nach der Erteilung der Erlaubnis eingetreten sind. Ob die endgültige Inschutznahme durch die angegriffene Verordnung gegenüber der vorläufigen naturschutzrechtlichen Sicherstellung des Gebietes, die bei Erteilung der Erlaubnis am 10. Juli 1995 in Kraft war, als neue Tatsache im Sinne dieser Vorschrift zu werten ist, wie das Oberbergamt meint, wird im Rechtsbehelfsverfahren zu klären sein. Die Auffassung des Oberbergamtes ist jedenfalls nicht offensichtlich verfehlt. Daher besteht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin zu 1 wegen des Erlasses der angegriffenen Verordnung eine Rechtseinbuße erleidet. Denn die Bewilligung könnte nach der dargestellten Rechtsauffassung bei Nichtigkeit der Verordnung gemäß § 12 Abs. 2 BBergG nicht wegen überwiegender Interessen des Landschaftsschutzes nach § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Nr. 10 BBergG versagt werden.

Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die Landschaftsschutzverordnung wird entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht durch die Regelungen des Gesetzes zur Vereinheitlichung der Rechtsverhältnisse bei Bodenschätzen vom 15. April 1996 (BGBl I S. 602) – Vereinheitlichungsgesetz – ausgeschlossen. Die hier in Rede stehenden Kiese sind nach § 1 Vereinheitlichungsgesetz nicht mehr als bergfreie, sondern als grundeigene Bodenschätze zu behandeln. Jedoch bleiben Bergbauberechtigungen (Erlaubnis, Bewilligung, Bergwerkseigentum) unberührt (§ 2 Abs. 1 Vereinheitlichungsgesetz). Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Vereinheitlichungsgesetz bleiben Bodenschätze in den Fällen des Absatzes 1 bis zum Erlöschen oder bis zur Aufhebung der Bergbauberechtigung bergfreie Bodenschätze. Das Gleiche gilt nach Satz 2 der Vorschrift für Bodenschätze, auf die sich eine Bewilligung bezieht, die nach § 12 Abs. 2 BBergG dem Inhaber einer Erlaubnis erteilt wird. Das Oberverwaltungsgericht ist der Ansicht, § 2 Abs. 2 Satz 2 Vereinheitlichungsgesetz gelte nur dann, wenn die Bewilligung während der Geltungsdauer der Erlaubnis erteilt worden sei. Da die Antragstellerin zu 1 die – im April 1997 beantragte – Bewilligung nicht bis zum Ablauf der Erlaubnis am 31. Dezember 1998 erhalten habe, gebe es keine bergfreien Bodenschätze mehr, für die die erstrebte Bewilligung erteilt werden könne, und folglich komme es in diesem Zusammenhang auf die Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung nicht an.

Die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts stößt auf Bedenken. Sie findet bereits im Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 Vereinheitlichungsgesetz („erteilt wird”) schwerlich eine Stütze und lässt sich auch der Gesetzesbegründung kaum entnehmen (vgl. BTDrucks. 13/3876 zu § 2). Vor allem aber dürfte es nicht in der Absicht des Gesetzgebers gelegen haben, den angestrebten Bestandsschutz von der behördlichen Behandlung des Bewilligungsantrags abhängig zu machen und dem Erlaubnisinhaber effektiven Rechtsschutz für den Fall der Versagung der Bewilligung vorzuenthalten. Die Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, mit dem Erlöschen der Erlaubnis seien die Bodenschätze in die Verfügungsbefugnis des Grundeigentümers gefallen und deshalb könne eine Bewilligung nicht mehr erteilt werden, ist nicht zwingend, weil § 2 Abs. 2 Vereinheitlichungsgesetz auch die Auslegung zulässt, dass die Bodenschätze bis zur bestandskräftigen Versagung der nach § 12 Abs. 2 BBergG beantragten Bewilligung bergfrei bleiben.

Über die aufgeworfenen Fragen ist hier nicht zu befinden. Zur Begründung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genügt nach dem Gesagten vielmehr, dass beachtliche Gründe für eine Auslegung des Vereinheitlichungsgesetzes sprechen, nach der der Antragstellerin zu 1 die Bewilligung nach § 12 Abs. 2 BBergG erteilt werden könnte, wenn dem nicht die angegriffene Landschaftsschutzverordnung entgegenstünde.

2. Die Antragstellerin zu 2 beruft sich anders als die Antragstellerin zu 1 nicht darauf, dass die zur Normenkontrolle gestellte Vorschrift dem Erwerb einer Bergbauberechtigung entgegensteht, sondern macht geltend, durch die Verbote der Landschaftsschutzverordnung am Abbau der Bodenschätze gehindert zu werden. Sie wird zwar nicht aktuell in ihren Rechten betroffen, hat aber die Möglichkeit dargelegt, in absehbarer Zeit in ihren Rechten verletzt zu werden. Nach ihrem Vortrag bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Antragstellerin zu 2 die ernsthafte Absicht und zu gegebener Zeit die gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit hat, auf den Grundstücken Fl.-Nr. 166/1 und 173 Gem. Z. Kiese abzubauen. Die Antragstellerin begehrt die Nichtigerklärung der Landschaftsschutzverordnung nicht etwa in der Art einer Popularklage, sondern hat eine künftige individuelle Betroffenheit in ihren Rechten dargetan.

Die Antragstellerin zu 2 hat ihre Absicht, Kiese auf den genannten Grundstücken zu gewinnen, zwar noch nicht durch die Einleitung eines Zulassungsverfahrens für einen Betriebsplan belegt. Keiner Entscheidung bedarf, ob ein solcher Nachweis grundsätzlich oder zumindest in bestimmten Fallgestaltungen – etwa für Untertagebauvorhaben – zu verlangen ist. Denn hier deuten die Gesamtumstände auf eine ernsthafte Gewinnungsabsicht hin. Die Antragstellerin zu 2 beutet das Feld R. I aus und unterhält die dafür nötigen Anlagen. Mit der Kiesgewinnung auf dem unmittelbar anschließenden Feld II wird dieses Unternehmen fortgeführt. Dies entspricht nicht nur dem von der Antragstellerin zu 2 dargelegten unternehmerischen Konzept, sondern erscheint – vorbehaltlich von Hinderungsgründen aus dem Bereich des Landschaftsschutzes – objektiv sinnvoll, wie die Einbeziehung des Feldes II in das Planfeststellungsverfahren nach § 52 Abs. 2 c BBergG für die Erweiterung des Abbaus im Feld I zeigt. Die Antragstellerin zu 2 ist ferner zumindest wirtschaftlich, wenn nicht sogar gesellschaftsrechtlich mit der Antragstellerin zu 1 und der R. L. verbunden. Daher ist zu erwarten, dass diese Gesellschaften der Antragstellerin zu 2 als dafür vorgesehener Betriebsgesellschaft die für die Kiesgewinnung erforderlichen Berechtigungen einräumen oder verschaffen, sobald sie benötigt werden. Die Befugnis zur Einleitung des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens hängt im Übrigen nicht, wie das Oberverwaltungsgericht meint, davon ab, dass das Bergbauunternehmen eine dingliche Verfügungsbefugnis über das Abbaufeld innehat (vgl. Beschluss vom 7. Juni 1995 – BVerwG 4 B 115.95 – Buchholz 406.27 § 35 BBergG Nr. 1 S. 2 zu einem Gewinnungsvertrag als der für die Zulassung des Betriebsplans erforderlichen Berechtigung zur Gewinnung von Bodenschätzen).

Die Bergbauberechtigung kann in Gestalt der von der Antragstellerin zu 1 erstrebten Bewilligung vorliegen – insoweit verfolgt die Antragstellerin zu 2 gleiche Interessen wie die Antragstellerin zu 1 – oder, falls die zu gewinnenden Kiese grundeigene Bodenschätze sein sollten, von der Grundeigentümerin erworben werden. Diese hat der Antragstellerin zu 1 den Abbau der Kiese gestattet. Darüber hinaus hat die R. L., die Alleingesellschafterin der Antragstellerin zu 2, als persönlich haftende Gesellschafterin der Antragstellerin zu 1 die Grundstücke Fl.-Nr. 166/1 und 173 Gem. Z. mit Kaufvertrag vom 25. Februar 1999 erworben. Der Vertrag soll zwar erst vollzogen werden, wenn die bergrechtlichen Voraussetzungen für die Kiesgewinnung gegeben sind. Dies ändert aber nichts daran, dass die Käuferin einen durch Vormerkung gesicherten Anspruch auf Eigentumsübertragung hat. Der Inhalt des Kaufvertrages lässt sich entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nach seinem Sinn und Zweck im Wege der Auslegung jedenfalls soweit ermitteln, wie dies im vorliegenden Zusammenhang erforderlich ist.

Der Antragstellerin zu 2 kann auch nicht entgegengehalten werden, eine Rechtsverletzung drohe ihr nicht, wie in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorausgesetzt, in absehbarer Zeit, sondern erst in unüberschaubarer Zukunft. Zwar will die Antragstellerin zu 2 das Feld R. II erst in ca. fünfzehn Jahren aufschließen. Die Gültigkeit der angegriffenen Landschaftsschutzverordnung kann jedoch bereits für die erwähnte Planfeststellung nach § 52 Abs. 2 c BBergG von Bedeutung sein. Zudem bedarf die Gewinnung von Bodenschätzen typischerweise längerfristiger Vorbereitung. Auch liegt es im Interesse aller Beteiligten, möglichst früh Klarheit darüber zu gewinnen, ob die angegriffene Verordnung wirksam ist, namentlich ob die ihr zugrunde liegende Abwägung zwischen den Belangen des Landschaftsschutzes und denen der Gewinnung von Bodenschätzen rechtlich unangreifbar ist.

3. Das angefochtene Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

a) Der Antragsgegner trägt vor, für den beabsichtigten Kiesabbau sei aus Gründen des Hochwasserschutzes eine landesrechtliche Erlaubnis erforderlich, deren Voraussetzungen bislang nicht geprüft worden seien. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass eine solche Erlaubnis schlechthin – auch unter Nebenbestimmungen – nicht erteilt werden kann und deshalb eine Verletzung der Rechte der Antragstellerinnen durch die angegriffene Landschaftsschutzverordnung ausgeschlossen ist. Aus den vorliegenden Akten ergibt sich dafür ebenfalls nichts. Die damit allein in Betracht zu ziehende bloße Möglichkeit, dass die Kiesgewinnung an vorrangigen Belangen des Hochwasserschutzes scheitert, genügt nicht, den Antragstellerinnen die Befugnis abzusprechen, die Landschaftsschutzverordnung zur Normenkontrolle zu stellen.

b) Hinsichtlich der Antragstellerin zu 2 meint der Antragsgegner, das Oberverwaltungsgericht hätte ihren Beitritt nach § 91 VwGO als nicht sachdienlich zurückweisen müssen. Keiner Erörterung bedarf, worauf sich in einem solchen Fall die revisionsgerichtliche Überprüfung erstreckt. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht unter dem vom Antragsgegner geltend gemachten Aspekt keine Bedenken gegen den Beitritt der Antragstellerin zu 2 zum Verfahren der Antragstellerin zu 1 gesehen. Der Antrag der Antragstellerin zu 2 ist von dem der Antragstellerin zu 1 unabhängig. Sollten die Voraussetzungen des § 91 VwGO nicht erfüllt sein, hätte dies nicht, wie der Antragsgegner anscheinend meint, die Unzulässigkeit des Antrags der Antragstellerin 2 zur Folge, sondern hätte zur Verhandlung und Entscheidung über ihn in einem selbständigen Verfahren, also zu einer Verfahrenstrennung gemäß § 93 VwGO führen müssen. Fraglich ist demnach allein, ob die von den Antragstellerinnen gewünschte Verbindung der Verfahren vom Oberverwaltungsgericht zu billigen war. Über Normenkontrollverfahren zusammen zu verhandeln und zu entscheiden, die dieselbe Norm betreffen, den gleichen wirtschaftlichen Hintergrund haben und auf Anträge – jedenfalls wirtschaftlich – verbundener Unternehmen zurückgehen, drängt sich auf und ist keinesfalls verfahrensfehlerhaft.

4. Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.