Entscheidungsstichwort (Thema)
Teilnichtigkeit. Abschnittsbildung. reformatio in peius. “bedingter” Satzungsbeschluss. Normsetzungsverfahren. Ausgleichsmaßnahme. Ersatzmaßnahme. naturschutzrechtliche Eingriffslage. Lärmschutz
Leitsatz (amtlich)
- Bundesrecht steht nicht entgegen, wenn ein Gemeindeorgan, das für die Beschlussfassung über einen Bebauungsplan zuständig ist, die Prüfung einer näher umschriebenen Feststellung einem anderen Gemeindeorgan überträgt und von dem Ergebnis dieser Prüfung die Bekanntmachung des beschlossenen Bebauungsplanes abhängig macht. Das gilt nicht, wenn die Prüfung und die Bewertung des Prüfungsergebnisses nur im Rahmen der planerischen Abwägung sachgerecht stattfinden kann.
- § 1 Abs. 3 BauGB schließt einen Bebauungsplan nicht grundsätzlich aus, der durch eine isolierte Straßenplanung die Erschließung für eine zunächst nur im Flächennutzungsplan dargestellte Vorbehaltsfläche ermöglichen soll.
- Eine Abschnittsbildung bei einer isolierten Straßenplanung nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB ist zulässig, wenn hinreichend gesichert ist, dass die Planung nur im Zusammenhang mit der angestrebten Gesamtplanung verwirklicht werden wird.
- Eine “sonstige geeignete Maßnahme” im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB ist eine naturschutzrechtliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme jedenfalls dann, wenn die planende Gemeinde Eigentümerin der dafür vorgesehenen Grundstücksfläche ist, sie die Maßnahmen im Verfahren der Planaufstellung näher beschrieben, sich zur Durchführung der Maßnahme selbst verpflichtet hat und die Fläche Gegenstand der (überörtlichen) Regionalplanung ist.
Normenkette
BauGB § 1 Abs. 3, § 1a Abs. 3, § 9 Abs. 1 Nr. 11, §§ 10, 214 Abs. 3; VwGO § 12
Verfahrensgang
Bayerischer VGH (Urteil vom 06.08.2001; Aktenzeichen 15 N 99.463) |
Tenor
Die Revision gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 6. August 2001 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin zu 1 trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Die Antragstellerinnen sind Eigentümer des Grundstücks Fl. Nr. 618. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus und landwirtschaftlichen Nebengebäuden bebaut. Die Antragstellerin zu 1 ist ferner Alleineigentümerin des unbebauten Grundstücks Fl. Nr. 621.
Beide Grundstücke befinden sich im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 103 “Erschließungsstraße T….-Neu” der Stadt F…. Der Plan setzt in der Hauptsache ein etwa 323 m langes Teilstück einer neu zu bauenden Gemeindestraße fest. Die Straße soll im Bereich der Fl. Nr. 621 in die Bundesstraße 11 einmünden. Von dort soll sie in nördlicher Richtung das angrenzende Hanggrundstück Fl. Nr. 621 sowie die T.… Straße in einem Tunnelbauwerk unterqueren. Der südliche Bereich dieses Grundstücks ist Teil eines kartierten Biotops. Auf dem Grundstück Fl. Nr. 618 soll der Straßenabschnitt westlich des Wohnhauses aus dem Tunnel heraustreten, um alsdann im Norden auf dem landwirtschaftlich genutzten Grundstück Fl. Nr. 639 zu enden. Im nördlichen Bereich des Grundstücks Fl. Nr. 621 sieht der angegriffene Bebauungsplan Baufenster für ein Wohngebäude und für eine Garage vor. Ferner ist unter “Hinweise” im Bebauungsplan u.a. ausgeführt:
Die Beseitigung und Beeinträchtigung von Vegetationsflächen ist durch das Ausweisen von Ausgleichsflächen (Umfang siehe Ausgleichsflächen-Berechnung nach Art. 6 und 6a BayNatSchG bei staatlichen Straßenbaumaßnahmen; BaySM und BMLU.1993) außerhalb des Bebauungsplanumgriffs auszugleichen. Die Ausgleichsflächen können auf den Flurstücken Nr. 207, 208 und 209 der Gemarkung M.… umgesetzt werden (siehe Begründung 4.4). Die Maßnahmen sind rechtsverbindlich zu sichern.
Nach der dem Bebauungsplan beigefügten Begründung soll die Planung die Verkehrserschließung eines nördlich des Stadtteils T.… und westlich der A.… Straße gelegenen Gebietes sichern, das die Stadt F.… in ihren Flächennutzungsplan als “Vorbehaltsgebiet für Wohnbauflächen” dargestellt hat.
Im Verfahren der Planaufstellung wurden mehrere Varianten der Straßenführung untersucht. Der Planungs- und Umweltausschuss der Stadt entschied sich für die festgesetzte Erschließungsvariante. Am 13. Mai 1998 fasste er für den Fall, dass eine in Auftrag gegebene Luftschadstoffprognose eine Überschreitung der Grenzwerte ergeben würde, den Beschluss zu untersuchen, inwieweit durch eine Verlängerung der Tunnelportale bzw. eine geöffnete Tunnelstraße die Grenzwerte eingehalten werden könnten. Für den Fall, dass nach der in Auftrag gegebenen Luftschadstoffprognose die Grenzwerte nicht überschritten würden, beschloss der Ausschuss den Bebauungsplan mit den am selben Tag beschlossenen redaktionellen Ergänzungen als Satzung. Mit der Feststellung des Gutachtenergebnisses “beauftragte” der Ausschuss den Oberbürgermeister der Stadt.
Mit Schreiben vom 31. Juli 1998 stellte die Regierung von Oberbayern fest, eine Verletzung von Rechtsvorschriften bei der Aufstellung des Bebauungsplans liege nicht vor. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 11 BauGB a.F. hatte der Oberbürgermeister der Stadt der Regierung von Oberbayern mitgeteilt, die Stadt werde sich gegenüber der unteren Naturschutzbehörde verpflichten, die im Bebauungsplan vorgesehene Ausgleichsfläche zur Verfügung zu stellen, um die in der Begründung zum Bebauungsplan aufgeführten Maßnahmen vorzunehmen. Die Durchführung des Anzeigeverfahrens machte die Stadt ortsüblich bekannt.
Die Antragstellerinnen haben Normenkontrollklage gegen den Bebauungsplan erhoben. Sie haben beantragt, den Bebauungsplan mit Grünordnungsplan Nr. 103 “Erschließungsstraße T….-Neu” für nichtig zu erklären. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat dem Antrag mit Urteil vom 6. August 2001 nur teilweise stattgegeben. Das Gericht hat den Plan insoweit für nichtig erklärt, als “darin die bauliche Nutzung auf dem Grundstück Fl. Nr. 621 festgesetzt wird”. Das Normenkontrollgericht hat die Planung im Übrigen als in formeller und in materieller Hinsicht rechtmäßig beurteilt.
Das Normenkontrollgericht hat die Revision mit der Erwägung zugelassen, klärungsbedürftig sei, ob bei einer abschnittsweisen Festsetzung einer Straße durch einen Bebauungsplan eine selbständige Verkehrsfunktion entbehrlich sei, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die Gefahr einer Fehlplanung und damit eines (funktionslosen) Planungstorsos offenkundig ausscheidet.
- Mit ihrer Revision verfolgt nur die Antragstellerin zu 1 ihr Begehren weiter. Sie beantragt, den Bebauungsplan insgesamt für nichtig zu erklären. Die Stadt F.… verteidigt die Rechtmäßigkeit ihrer Planung.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist nicht begründet. Das Urteil des Normenkontrollgerichts verletzt kein Bundesrecht.
Das Normenkontrollgericht hat nur eine Teilnichtigkeit des angegriffenen Bebauungsplans festgestellt. Das ist nach Maßgabe der tatrichterlichen Feststellungen nicht zu beanstanden.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zu dessen Gesamtnichtigkeit, wenn – erstens – die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn – zweitens – die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – BVerwG 4 NB 30.96 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 116 = NVwZ 1997, 896; vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 – BVerwG 4 N 3.87 – BVerwGE 82, 225 ≪230≫). Umgekehrt ist eine Gesamtnichtigkeit dann festzustellen, wenn eine einzelne nichtige Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1991 – BVerwG 4 NB 3.91 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59 = NVwZ 1992, 567).
Ob eine einzelne fehlerhafte Festsetzung zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit des Bebauungsplans führt, ist letztlich eine Frage des Einzelfalles. Die Feststellung der Teilnichtigkeit setzt zunächst objektiv eine Teilbarkeit voraus. Des Weiteren muss vermieden werden, in die kommunale Planungshoheit mehr als nötig einzugreifen. Ein Gericht darf insbesondere nicht gestaltend tätig sein, sondern hat den planerischen Willen des Ortsgesetzgebers zu respektieren. Diesen Willen kann das Gericht in erheblichem Maße auch dadurch missachten, wenn es – im Falle einer nach materiellrechtlicher Rechtslage bestehenden Gesamtregelung – durch die Erklärung einer Teilnichtigkeit zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzeptes beitrüge. Beschränkt sich die geltend gemachte Rechtsverletzung auf einen räumlichen Teil des Plangebiets oder auf bestimmte Festsetzungen im Bebauungsplan, ist mithin zu prüfen, ob eine Feststellung der Nichtigkeit gerade dieses Teils dem (hypothetischen) Willen der Gemeinde am besten entspricht.
Das angegriffene Urteil beachtet diese Grundsätze. Die Revision wendet sich der Sache nach nur gegen die tatrichterliche Würdigung.
Eine Teilbarkeit im objektiven Sinne besteht hinsichtlich des Grundstücks Fl. Nr. 621. Das vorinstanzliche Gericht stellt dazu fest, dass die bisherige bauliche Nutzung des Grundstücks Fl. Nr. 621 fehlerhaft bestimmt wurde. Demgegenüber legt die Revision ihrem Vorbringen die Annahme zugrunde, das Normenkontrollgericht habe lediglich die Festsetzung über das Maß der baulichen Nutzung (Geschossfläche) für nichtig erklärt. Sie vermengt damit den festgestellten Abwägungsfehler mit dem Inhalt der getroffenen Feststellung der Teilnichtigkeit. Die Entscheidungsformel des vorinstanzlichen Gerichtes ist allerdings auszulegen. Das Normenkontrollgericht hat jegliche Festsetzung hinsichtlich des Grundstücks Fl. Nr. 621 für nichtig erklärt, welche die bauliche Nutzung dieses Grundstücks betrifft. Damit kann die Antragstellerin das Grundstück Fl. Nr. 621 in baulicher Hinsicht nutzen wie bisher. Ein rechtlicher Torso, wie es die Revision sehen will, besteht danach nicht. Die übrigen Festsetzungen, welche nur das Tunnelbauwerk betreffen, werden nach Auffassung des vorinstanzlichen Gerichtes nicht berührt. Ob diese Beurteilung zutrifft, ist eine Frage tatrichterlicher Würdigung und einer revisionsgerichtlichen Prüfung mangels erhobener Verfahrensrügen nicht zugänglich.
Das gilt auch für die Feststellung des Normenkontrollgerichts, die Stadt hätte bei Kenntnis des Fehlers und dessen Konsequenzen für die bauliche Nutzung des Grundstücks Fl. Nr. 621 mutmaßlich an den übrigen Festsetzungen festgehalten. Das Vorbringen der Revision, das Normenkontrollgericht verfolgte hypothetische Überlegungen, trifft zwar zu. Das Gericht hatte jedoch zur Prüfung der “subjektiven” Teilbarkeit von Annahmen bewertend auszugehen. In dieser Vorgehensweise allein ist ein Rechtsfehler nicht zu erkennen.
- Die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der Verletzung des § 88 VwGO ist unbegründet. Eine reformatio in peius ist nicht eingetreten. Die Rechtslage hat sich durch die Feststellung der Teilnichtigkeit nicht zum Nachteil der Antragstellerin zu 1 verschlechtert. Nach der Zielsetzung der Entscheidungsformel ist für das Grundstück Fl. Nr. 621 jede Festsetzung nichtig, welche dessen bauliche Nutzung auf der Oberfläche erfasst. Die Antragstellerin zu 1 kann unverändert – nach Maßgabe des § 34 BauGB – das Grundstück baulich nutzen. Die Urteilsgründe, die zur Auslegung der Entscheidungsformel heranzuziehen sind, lassen darüber keinen Zweifel aufkommen.
Der angegriffene Bebauungsplan ist nach Maßgabe der tatrichterlichen Feststellungen ordnungsgemäß zustande gekommen.
- Ein Mangel hinsichtlich der Bekanntmachung des Festsetzungsinhalts besteht nicht. Das Normenkontrollgericht behandelt den Längsschnitt als einen Teil der Planbegründung. Der bereits im vorinstanzlichen Rechtszug vorgetragenen Ansicht der Antragstellerin, der Längsschnitt sei Teil einer Festsetzung des Bebauungsplans geworden, folgt es nicht. Das Gericht erklärt außerdem das Vorbringen der Antragstellerin gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB für präkludiert. Darin liegt als solches kein Rechtsfehler. Den äußeren Inhalt der bauplanerischen Festsetzungen festzustellen ist Aufgabe des Tatrichters. Ihr ist das Normenkontrollgericht nachgekommen.
Ein nur “bedingter” Satzungsbeschluss liegt nicht vor. Auch im Übrigen ist die Vorgehensweise angesichts der hier vorliegenden Umstände bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
Die von der Revision kritisierten Mängel der Ausfertigung des Bebauungsplanes betreffen zum einen Fragen des irrevisiblen Rechts, zum anderen tatrichterliche Feststellungen. Eine Verletzung revisiblen Rechts ergibt sich nicht.
Bundesrecht verlangt nur, dass vor der ortsüblichen Bekanntmachung die Übereinstimmung des vom Satzungsgeber beschlossenen mit dem bekannt gemachten Satzungsinhalt bestätigt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 – BVerwG 4 NB 26.90 – BVerwGE 88, 204 ≪207≫); Beschluss vom 27. Oktober 1998 – BVerwG 4 BN 46.98 – Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 40 = NVwZ-RR 1999, 161). Einzelheiten, wie dies zu geschehen hat, regelt das Bundesrecht nicht. Danach kann das Revisionsgericht nur prüfen, ob das Landesgericht die für die Entscheidung maßgeblichen bundesrechtlichen Maßstäbe zutreffend erkannt und zugrunde gelegt hat. Nur in diesem Rahmen könnte hier gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zu prüfen sein, ob die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist. Es ist rechtsstaatlich genügend, wenn durch eindeutige Angaben oder auch auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans zur Satzung ausgeschlossen wird. Das Vorbringen der Revision bleibt einer Kritik der tatrichterlichen Würdigung verhaftet. Verfahrensrügen werden nicht erhoben (§ 137 Abs. 2 VwGO).
Der angegriffene Babauungsplan verletzt – soweit das Normenkontrollgericht ihn nicht für nichtig erklärt hat – nach Maßgabe der tatrichterlichen Feststellungen auch materiellrechtlich kein Bundesrecht.
Der angegriffene Bebauungsplan ist nach Maßgabe des § 1 Abs. 3 BauGB gerechtfertigt.
Die vorgesehene Bauleitplanung muss zur städtebaulichen Ordnung und Entwicklung erforderlich sein. § 1 Abs. 3 BauGB enthält auch eine zeitliche Dimension. Es gelten indes insoweit die allgemeinen Regeln. Bauleitpläne sind dann erforderlich, “sobald und soweit” sie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde als erforderlich angesehen werden können. Die Gemeinde besitzt für die Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit ein sehr weites planerisches Ermessen. Erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist eine bauleitplanerische Regelung daher nicht nur dann, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen erst schaffen will, die es ihrerseits ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – BVerwG 4 BN 15.99 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 = NVwZ 1999, 1338; Beschluss vom 8. September 1999 – BVerwG 4 BN 14.99 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 106 = ZfBR 2000, 275). Die Gemeinde soll gerade bewusst Städtebaupolitik betreiben. Eine konkrete “Bedarfsanalyse” erfordert dies nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995 – BVerwG 4 NB 21.95 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86).
So liegt es hier nach Maßgabe der tatrichterlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts. Das Gericht hat einen zeitlichen und sachlichen Zusammenhang zwischen der festgesetzten Straßenplanung und der dargestellten Vorbehaltsfläche festgestellt. Diese Feststellung unterliegt materiellrechtlich keiner revisionsgerichtlichen Kritik. Verfahrensrügen sind nicht erhoben worden. Dass die Gemeinde zunächst die Erschließungsfrage in Angriff nimmt, kann jedenfalls nicht bereits für sich betrachtet als planungswidrig angesehen werden.
Die bauplanerische Festsetzung der Straßenfläche – auch im Wege eines Tunnelbauwerkes – ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
Inhalt eines Bebauungsplanes kann gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB die Festsetzung einer Verkehrsfläche sein. Dazu zählen auch öffentliche Straßen. Auch eine sog. isolierte Straßenplanung ist zulässig. Welche inhaltlichen Anforderungen Landesrecht für eine Straßenplanung im Übrigen aufstellt, ist keine Frage des revisiblen Rechts. Entscheidet sich die Gemeinde für eine bauplanungsrechtliche Straßenplanung, muss diese den Erfordernissen des Baugesetzbuches genügen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 1995 – BVerwG 4 NB 30.94 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 82 = NVwZ 1995, 1098). Die Festsetzung von Verkehrsflächen kann durch die Festsetzung von Flächen für Geh-, Fahr- und Leitungsrechte ergänzt werden. Eine derartige Festsetzung ist nach § 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB zulässig. Mit ihr kann auch die Festsetzung von Durchgängen oder freizuhaltenden Tie-fen erreicht werden. Das bietet sich – wie hier – dann an, wenn eine oberirdische Verkehrsfläche nicht benötigt wird.
Die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB bedeutet nur, dass die Fläche vom Grundstückseigentümer vorzuhalten ist. Sie bedarf allerdings noch der rechtlichen Umsetzung insoweit, als sie – für sich gesehen – noch keine Nutzungsrechte für den Begünstigten begründet. Dies berührt indes die Rechtmäßigkeit der Festsetzung als solche nicht. Unter welchen Voraussetzungen noch eine öffentlich-rechtliche Widmung erforderlich ist, ist demgemäß für die Rechtmäßigkeit der auf § 9 Abs. 1 Nr. 21 BauGB gestützten Festsetzung unerheblich. Dass eine entsprechende Umsetzung von vornherein ausgeschlossen ist, hat das Normenkontrollgericht in Anwendung irrevisiblen Rechtes nicht festgestellt.
Der Bebauungsplan hat sich für die festgesetzte Planungsalternative entschieden. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Revision ergeben keine Verletzung revisiblen Rechts.
Der Bebauungsplan setzt nur ein etwa 323 m langes Teilstück einer neu zu bauenden Gemeindestraße fest. Die darin liegende “Abschnittsplanung” verletzt kein revisibles Recht.
Eine Planung in Abschnitten ist grundsätzlich zulässig. Das gilt auch für die Bauleitplanung. Die Bildung von Teilabschnitten einer Straße ist allerdings gemäß § 1 Abs. 3 BauGB nur gerechtfertigt, wenn sie auf der Grundlage einer konzeptionellen Gesamtplanung vorgenommen wird. Jeder Abschnitt, der einer eigenständigen Planung unterworfen wird, muss eine Verkehrsfunktion erfüllen können. Mit diesen Voraussetzungen soll gewährleistet werden, dass die Teilplanung auch dann nicht sinnlos wird, wenn sich das Gesamtplanungskonzept nachträglich als nicht realisierbar erweist oder aufgegeben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 ≪255≫; Urteil vom 28. Januar 1999 – BVerwG 4 CN 5.98 – BVerwGE 108, 248). Die Teilplanung darf sich dabei nicht so weit verselbständigen, dass Probleme, die durch die Gesamtplanung ausgelöst werden, unbewältigt bleiben.
Diese grundsätzlichen Erfordernisse bedürfen der Einschränkung. So kann eine abschnittsweise Straßenplanung auch dann den Anforderungen des Abwägungsgebotes genügen, wenn zwar eine Verbindung zum vorhandenen Straßennetz (noch) fehlt, die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos aber ausgeschlossen werden kann, weil ein Lückenschluss sichergestellt ist (BVerwG, Urteil vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144 ≪152≫). Ferner leidet eine Abschnittsbildung nicht schon deshalb an einem Fehler, weil es für die Weiterführung des Fernstraßenvorhabens über den planfestgestellten Abschnitt hinaus (noch) keine hinreichend verfestigte Planung gibt (BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1996 – BVerwG 4 VR 14.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 123). Die Gefahr eines Planungstorsos besteht auch nicht, wenn hinreichend verbindlich geregelt ist, dass mit dem Bau eines noch funktionslosen Abschnittes erst nach vollziehbarer (lückenschließender) Anschlussplanung begonnen werden darf (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 ≪255 f.≫). Von der Möglichkeit einer Fehlplanung und damit eines Torsos in der Abschnittsbildung ist ferner dann nicht auszugehen, wenn eine Gemeinde es entsprechend ihren verkehrspolitischen Vorstellungen jederzeit in der Hand hat, für eine eigene Anbindung an das bereits vorhandene Verkehrsnetz zu sorgen (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 – BVerwG 4 CN 5.98 – BVerwGE 108, 248).
- Das Normenkontrollgericht legt diese Grundsätze seiner Beurteilung zugrunde. Es sieht richtig, dass die Erfordernisse einer Abschnittsbildung kein Selbstzweck sind. Seine Auffassung, dass nach Maßgabe der Umstände die Gefahr eines Torsos auszuschließen ist, stellt eine Frage des tatrichterlich zu würdigenden Einzelfalles dar. Das Erstgericht meint dazu, der angegriffene Bebauungsplan sei nicht darauf ausgerichtet, alsbald umgesetzt zu werden. Er habe in erster Linie dazu gedient, einer Bauvoranfrage der Antragstellerin in einem räumlich beschränkten Bereich zu begegnen. Ob dies als rechtfertigender Grund für eine Abschnittsplanung hinreichend ist, kann dahinstehen. Die weitere Feststellung des Normenkontrollgerichts, der angegriffene Bebauungsplan sei Teil einer angestrebten Gesamtplanung, trägt indes seine rechtliche Beurteilung. Trifft es in tatsächlicher Hinsicht zu, dass der Bebauungsplan erst zusammen mit anderen planerischen Maßnahmen der Stadt umgesetzt werden soll, ist die Gefahr, dass ein Torso entsteht, jedenfalls gebannt.
Die von der Stadt vorgesehene Sicherung der naturschutzrechtlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen genügen im Ergebnis den Anforderungen, die nach Maßgabe des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB bundesrechtlich zu stellen sind.
§ 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB bestimmt, dass die Gemeinde für die Frage der Umsetzung einer Kompensation nicht auf die Mittel der Bauleitplanung und der Vereinbarung beschränkt sein soll. Die Gemeinde darf jede andere Möglichkeit nutzen, um das Ziel eines Ausgleichs für den vorgesehenen Eingriff zu erreichen, sofern sie hierfür Flächen bereitstellt. § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB umschreibt dies mit der Wendung der “sonstigen geeigneten Maßnahmen”.
In welcher Weise auch einseitige Erklärungen der planenden Gemeinde als “sonstige Maßnahme” auf von ihr bereitgestellten Flächen im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB anzuerkennen sind, lässt sich nicht allgemeingültig beantworten. Zwei Gesichtspunkte dürften nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles bedeutsam sein. § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die “geeignete sonstige Maßnahme” gleichwertig neben Festlegungen im Rahmen der Bauleitplanung und die vertragliche Vereinbarung. Das deutet einerseits darauf hin, dass das Gesetz ein Mindestmaß an rechtlicher Bindung der planenden Gemeinde voraussetzt. Diese Bindung kann andererseits indes nicht in der Weise gefordert werden, dass sie etwa nur durch eine vertragliche Vereinbarung eingelöst werden könnte. Der Gesetzgeber hat die letztgenannte Möglichkeit durch das Gesetz vom 18. August 1997 (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 BGBl I S. 2081) ersichtlich erweitern wollen. Die zum sog. Vertragsnaturschutz entstandene Rechtsprechung hat der Gesetzgeber einerseits aufgenommen, andererseits bewusst ergänzt und damit relativiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1997 – BVerwG 4 N 1.96 – BVerwGE 104, 353 ≪360 ff.≫); Beschluss vom 18. November 1997 – BVerwG 4 BN 26.97 – Buchholz 406.401 § 8a BNatSchG Nr. 6 = NVwZ-RR 1998, 552). Als zweiter Gesichtspunkt kommt hinzu, dass die vorgesehene Maßnahme auch bei realistischer Betrachtung durchführbar zu sein hat. Diese Wertung ergibt sich mittelbar auch aus § 135a Abs. 1 und 2 BauGB.
Der Gesetzgeber hat die Gemeinde mithin auf eine bestimmte Vorgehensweise nicht festlegen wollen. Das gibt Raum, die Zielsetzungen des § 1a Abs. 3 BauGB in unterschiedlicher Weise umzusetzen. In der obergerichtlichen Rechtsprechung und im Schrifttum wird etwa erwogen, dass es ausreichend sei, wenn bereitzustellende Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden oder jedenfalls eine dauerhafte Verfügungsbefugnis gegeben sei (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 22. März 2001 – 1 K 2294/99 – BauR 2001, 1542 unter Verweis auf OVG Lüneburg, Urteil vom 14. September 2000 – 1 K 5414/98 – ZfBR 2001, 134; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. April 2001 – 1 K 2758/00 – BauR 2001, 1546). Eine hinreichende Sicherung wird auch als gegeben angenommen, wenn die für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benötigte Fläche in anderer Weise im Flächennutzungsplan dargestellt ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 22. März 2001 – 1 K 2294/99 – BauR 2001, 1542). Die Änderung einer Darstellung für eine abweichende Nutzung wäre nur mit Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BauGB rechtlich möglich. Die bloße Erwähnung einer vertraglich nicht abgesicherten Ausgleichsmaßnahme auf einem außerhalb des Plangebietes gelegenen Grundstück der Gemeinde in der Planbegründung genügt nach anderer Ansicht nur dann den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB, wenn die geplante Maßnahme nach Art und Umfang präzise beschrieben werde und damit feststehe, was die Gemeinde zum Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe zu tun gedenke (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 21. Januar 2002 – 8 S 1388/01 – VBlBW 2002, 203). Diesen Überlegungen ist gemeinsam, dass die Gefahr gesehen wird, die Gemeinde könne sich von der nur einseitig gegebenen Erklärung, mit der eine Maßnahme des Ausgleichs oder des Ersatzes in Aussicht gestellt wird, im nachhinein ohne weitere Kontrolle und ohne Gefahr für den rechtlichen Bestand des Bebauungsplans wieder lossagen (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 18. November 1997 – BVerwG 4 BN 26.97 – Buchholz 406.401 § 8a BNatSchG Nr. 6 = NVwZ-RR 1998, 552). Der geschilderten Gefahr muss die Gemeinde in angemessener Weise Rechnung tragen, ohne dass das Gesetz sie hierzu auf eine bestimmte Vorgehensweise festlegen will. Ob die Kommunalaufsicht “einseitige” Erklärungen der Gemeinde durchsetzen kann und wird, erscheint dagegen vielen zweifelhaft und setzt zudem die rechtliche Verbindlichkeit dieser Erklärung gerade voraus.
Eine weiterführende Klärung der Rechtslage ist hier nicht erforderlich. Die vom Planungs- und Umweltausschuss der Stadt im Zusammenhang mit der Beschlussfassung über die Satzung beschlossene Erklärung genügt auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Der Planungs- und Umweltausschuss der Stadt hat genau festgelegt, auf welcher von ihr bereitgestellten Fläche und mit welchen Maßnahmen die mit der Durchführung der Planung eintretende Beeinträchtigung von Vegetationsflächen auszugleichen sind. Die Stadt ist Eigentümerin der für die Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen Flächen. Das Normenkontrollgericht hält dies bereits für genügend, um von einer “geeigneten sonstigen Maßnahme” im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgehen zu können. Das mag hier jedenfalls zweifelhaft sein, weil die Flächen nicht im Gebiet der Stadt liegen und demgemäß auch durch den eigenen Flächennutzungsplan nicht erfasst werden. Ebenfalls mag zweifelhaft sein, ob die Auffassung des vorinstanzlichen Gerichtes allein hinreichend ist, dass nichts dafür spreche, die Stadt werde den Beschluss ihres Planungs- und Umweltausschusses nicht vollziehen. Allein auf die Glaubwürdigkeit einer Absichtserklärung wird es im Regelfall nicht ankommen können, um den Erfordernissen des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB gerecht zu werden. Die tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts ergeben hier jedoch, dass von einer Sachlage auszugehen ist, die es der Stadt kaum möglich macht, von ihrer einseitigen Erklärung später Abstand zu nehmen. Die näher bezeichneten Ausgleichsflächen befinden sich im Außenbereich. Sie liegen nach den tatsächlichen Feststellungen in einem Bereich, der nach der in Aufstellung befindlichen Fortschreibung des Regionalplans M. 1/94 “regionales Siedlungs- und Freiraumkonzept” als Freiraum zwischen den Siedlungseinheiten F.… und M.… festgelegt werden soll (Ziel 4.3.2 – Trenngrün Nr. 4). Damit konnte der Ortsgesetzgeber im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung prognostisch davon ausgehen, dass zwischen dem Gebiet der Stadt F.… und dem Gebiet der angrenzenden Gemeinde M.… aus siedlungsstrukturellen Gründen ein Freiraum zu schaffen sei. Diese überregionale Verbindlichkeit in Verbindung mit dem vorhandenen Gemeindeeigentum ist als ausreichend anzusehen, um die im Zusammenhang mit dem Satzungsbeschluss gefasste Erklärung des Planungs- und Umweltausschusses im Sinne des § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB auf eine objektiv verlässliche Grundlage zurückführen zu können.
Der angegriffene Bebauungsplan genügt auch hinsichtlich der zu erwartenden Verkehrsimmissionen bundesrechtlich zu stellenden Anforderungen.
- Eine Verletzung des § 50 BImSchG ist hinsichtlich schädlicher Umwelteinwirkungen nach Maßgabe der tatrichterlichen Feststellungen nicht gegeben. Das Erstgericht billigt, dass die Stadt als Maßstab die Lärmbeeinträchtigung gewählt hat, um zwischen den Varianten auszuwählen. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden.
- Das Erstgericht stellt für die Wahltrasse die maximale Lärmbelastung mit 53,0 dB(A)/tags und 42,0 dB(A)/nachts fest. Die maßgebenden Grenzwerte liegen nach § 2 Abs. 1 16. BImSchV bei 59 dB(A)/tags und 49 dB(A)/nachts. Die Werte werden danach auch ohne absorbierende Maßnahmen eingehalten.
Lärmprobleme unterhalb der durch die 16. BImSchV selbst markierten Zumutbarkeitsschwelle gehören nicht zum Regelungsgegenstand der Verordnung. Solche ihrem Anwendungsbereich vorgelagerten Geräuscheinwirkungen sind gerade dadurch gekennzeichnet, dass es für ihre Beurteilung keinerlei regelhafte Vorgaben gibt. Wie weit ihnen bei der Planung gleichwohl Rechnung zu tragen ist, bestimmt sich allein nach allgemeinen Abwägungsgrundsätzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. September 1999 – BVerwG 4 BN 25.99 – NVwZ-RR 2000, 146). Allerdings kann es auch unterhalb der Grenzwerte Betroffenheiten und damit abwägungsrelevante Beeinträchtigungen geben. Die Abwägungsdirektive des § 50 BImSchG bleibt ebenfalls beachtlich. Zu den eigenen Belangen eines Anwohners, die bei einem Straßenbauvorhaben berücksichtigt werden müssen, gehören daher auch Geräuschbelästigungen unterhalb der Belastungsgrenze, die ohne Ausgleichsmaßnahmen nicht überschritten werden dürfen.
Das Normenkontrollgericht ist dieser Frage in seinen Entscheidungsgründen nicht nachgegangen. Darin liegt indes kein Rechtsfehler. Das vorinstanzliche Gericht hatte keinen Anlass, sich mit der Frage näher auseinander zu setzen, ob die Stadt unterhalb der Grenzwerte abwägungsrelevante Beeinträchtigungen erkannt und in ihre Abwägung einbezogen hat. Die Revision gibt keinen atypischen Sachverhalt an, den die Stadt hätte erwägen müssen. Dass die Wahltrasse einen bislang verkehrlich unberührten Bereich durchqueren wird und dass dadurch eine Lärmbeeinträchtigung eintritt, ist offensichtlich. Dies musste nicht gesondert behandelt werden. Die zu erwartenden Lärmwerte liegen 6 bis 7 dB(A) unterhalb der Grenzwerte der 16. BImSchV. Sie liegen damit immer noch deutlich unterhalb der Grenzwerte für Kurheime und Altenheime. Dies machte für das Normenkontrollgericht eine weitere Erwägung entbehrlich.
- Die geltend gemachte Grundstückswertminderung stellt – für sich gesehen – grundsätzlich keinen “eigenständigen” Abwägungsposten dar. Es kommt vielmehr auf die Auswirkungen an, die von dem geplanten Vorhaben faktisch ausgehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1995 – BVerwG 4 NB 17.94 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 102 = NVwZ 1995, 895). Es genügt demgemäß nicht, lediglich die Ursächlichkeit des Vorhabens auf die eintretende Minderung des Verkehrswertes darzustellen. Das Erstgericht hatte bei dieser Rechtslage keinen Anlass, auf die Frage der Wertminderung näher einzugehen.
Das Normenkontrollgericht billigt die in die Lärmberechnung eingesetzte Verkehrsmengenprognose. Die hiergegen gerichteten Einwände der Revision sind unzulässig, jedenfalls nicht begründet. Die Revision kritisiert, es habe keine zeitnahe Prognose vorgelegen. Dieses Vorbringen bleibt erfolglos.
Das Gericht hat Prognosen als rechtmäßig hinzunehmen, soweit sie methodisch einwandfrei zustande gekommen und in der Sache vernünftig sind. Das Gericht kann daher nur prüfen, ob die Prognose methodengerecht erstellt wurde. Die Prognose der Verkehrsbelastung einer öffentlichen Straße genügt den sich aus § 41 Abs. 1 BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV für Immissionsprognosen ergebenden rechtlichen Anforderungen, wenn sie zum Teil auf ein projektbezogenes Verkehrsgutachten und zum anderen Teil auf eine allgemeine Trendprognose gestützt wird. Nach den tatrichterlichen Feststellungen ist dies hier der Fall. Dass eine Prognose, soll sie hinreichende Verlässlichkeit für eine Einschätzung künftiger Entwicklungen begründen, zeitnahe zu sein hat, ist nicht zweifelhaft. Indes gibt es keinen Rechtssatz, diesen Zeitraum abstrakt oder konkret näher zu bestimmen. Die erforderliche zeitliche Nähe zwischen der Erhebung der Daten für die Prognosebasis und der Prognose selbst ist vielmehr eine Frage des Einzelfalles. Maßgebend können etwa die Stabilität der aufgenommenen Befunde, die Frage einer derzeitigen Entwicklung und die für den Prognosehorizont angenommenen Veränderung sein. Diese Einzelheiten betreffen die methodische Korrektheit der Prognose. Sie hat der Tatrichter als eine Frage der Sachverhaltsermittlung zu beurteilen. Die Revision erhebt hierzu keine Verfahrensrüge.
Die Revision hält den zugrunde gelegten Prognosehorizont des Jahres 2010 für ungeeignet. Nach ihrer Ansicht ergibt sich erst nach 2010 eine verkehrliche Entwicklung und damit eine zu erwartende Lärmbeeinträchtigung.
Das Revisionsvorbringen ist nicht zulässig. Es genügt nicht den Voraussetzungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO. Die Kritik der Revision betrifft im Kern keine materiellrechtliche Frage, sondern eine Frage sachgerechter Ermittlung eines künftigen Sachverhaltes mit den Mitteln der Verkehrsmengenprognose. Es mag sein, dass sich die Verkehrsmenge nach dem Jahr 2010 steigend entwickelt. Nach den Feststellungen des Erstgerichtes ist die Prognose für das Jahr 2010 von einer DTV = 10 000 Kfz/h ausgegangen. Es ist bereits unsicher, ob die so dargestellte Verkehrsmenge die für das Jahr 2010 vorgesehene bauliche Entwicklung des Vorbehaltsgebietes bereits einbezogen hat oder nicht. Nähere Feststellungen sind dem angegriffenen Urteil dazu nicht zu entnehmen. Auch wenn man zugunsten der Revision einen derartigen Einbezug nicht annimmt, genügt es als Verfahrensrüge nicht, dem Revisionsgericht diese mögliche Deutung zu überlassen. Vielmehr muss die Revision als korrekte Verfahrensrüge nachprüfbar belegen, dass die Verkehrsmenge DTV = 10 000 Kfz/h die mit dem Jahr 2010 einsetzende weitere Entwicklung nicht erfasste und dass sich dem Tatrichter eine entsprechende Ermittlung aufdrängen musste. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer sich nicht aufdrängenden Beweiserhebung absieht, die eine durch einen Rechtsanwalt vertretene Partei nicht ausdrücklich beantragt hat. So liegt es hier.
Der angegriffene Bebauungsplan leidet auch nicht unter den von der Revision im Übrigen geltend gemachten Abwägungsmängeln.
Das Normenkontrollgericht hat die Besorgnis der Antragstellerin als unerheblich zurückgewiesen, die Durchführung des geplanten Tunnelbauwerkes werde zu Erschütterungs- und Senkschäden und zu Veränderungen der Wasserführung im Boden führen. Das Gericht hat angenommen, die Stadt habe für die Umsetzung die Beachtung der anerkannten Regeln der Technik zugrunde legen dürfen.
Die konkrete Bauausführung aus der Planfeststellung auszuklammern, ist nicht zu beanstanden, soweit der Stand der Technik für die zu bewältigenden Probleme geeignete Lösungen besitzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. März 1997 – BVerwG 11 A 5.96 – Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 44 = NVwZ-RR 1998, 92). Um Nebensächlichkeiten späterer Baumaßnahmen braucht sich auch die Bauleitplanung nicht zu kümmern. Aus der Sicht der Bauleitplanung ist eine Abwägung genügend, wenn die Gemeinde keinen begründeten Anlass zur Annahme hat, die anerkannten Regeln der Technik würden bei der Umsetzung unbeachtet bleiben oder diese Regeln genügten nicht, Schäden abzuwehren. Von dieser rechtlichen Betrachtung ist das Normenkontrollgericht zu Recht ausgegangen.
Das Normenkontrollgericht führt aus, die Stadt sei im Rahmen der Abwägung nicht gehalten gewesen, die Möglichkeit einer Beeinträchtigung vorhandener Gebäude zu erwägen. Das Erstgericht stellt dazu fest, die Antragstellerin habe im Aufstellungsverfahren weder geltend gemacht, dass sie die landwirtschaftlichen Gebäude den Pächtern ihrer Grundstücke zur Unterstellung landwirtschaftlicher Maschinen überlassen noch sonst für das Grundstück Fl. Nr. 618 auf eine Beeinträchtigung von Betriebsabläufen hingewiesen habe. Es habe auch keinen Anhalt dafür gegeben, dass diese Umstände der Stadt anderweitig bekannt waren oder für sie offenkundig sein mussten. Diese Erwägungen lassen eine Verletzung revisiblen Rechts nicht erkennen.
In der bauleitplanerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB sind solche privaten Belange zu berücksichtigen, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben.
Nicht abwägungsbeachtlich sind hingegen geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren. Hat es ein Betroffener unterlassen, seine Betroffenheit im Zuge der Bürgerbeteiligung geltend zu machen, ist auch diese nur abwägungsbeachtlich, wenn sie sich der planenden Stelle aufdrängen musste (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – BVerwG 4 CN 2.98 – BVerwGE 107, 215). Einen Belang, der sich der Gemeinde bei ordnungsgemäß durchgeführtem Aufstellungsverfahren nicht aufdrängen musste, braucht sie also nicht abwägend zu behandeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – BVerwG 11 A 65.95 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 27 = UPR 1997, 470).
Das Vorbringen der Revision hält dem entgegen, dass ein verantwortungsbewusster Stadtrat eine Ortsbesichtigung vorgenommen hätte. Das Nichterkennen beruhe daher auf einer ungenügenden Ermittlung. Außerdem habe es genügt, anderweitig ein Baurecht für ein landwirtschaftliches Nebengebäude zu erteilen. Auch dieses Vorbringen vermag einen Verstoß gegen revisibles Recht nicht aufzuweisen. Das Erstgericht ist von dem richtigen materiellrechtlichen Ansatz ausgegangen. Ob sich eine nähere Ermittlung im Rahmen des Abwägungsvorganges aufdrängt, ist eine Frage des Einzelfalles und unterliegt grundsätzlich tatrichterlicher Beurteilung. Die tatsächlichen Umstände, die das vorinstanzliche Gericht seiner Würdigung zugrunde legt, greift die Revision nicht an. Diese festgestellten Umstände lassen die vorinstanzliche rechtliche Beurteilung ohne weiteres zu. Was die Revision dieser Beurteilung entgegenhält, ist eine abweichende Bewertung der konkreten Umstände. Damit greift die Revision die vorinstanzliche Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 VwGO) an, ohne indes mit ihrem Vorbringen den Voraussetzungen einer schlüssigen Verfahrensrüge im Sinne des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO zu entsprechen.
Unterschriften
Paetow, Berkemann, Halama, Rojahn, Jannasch
Fundstellen
BVerwGE 2003, 58 |
BauR 2003, 209 |
ZAP 2003, 58 |
NuR 2003, 352 |
ZUR 2003, 232 |
ZfBR 2003, 150 |
DVBl. 2003, 204 |
UPR 2003, 148 |
AuUR 2003, 84 |
BRS-ID 2003, 5 |
BRS-ID 2003, 6 |
BRS-ID 2003, 7 |
FSt 2003, 652 |