Entscheidungsstichwort (Thema)
Freie Wahl der Ausbildungsstätte. Auswahlkriterien. Auswahlverfahren der Hochschulen. Chancengleichheit. Kapazität. Kapazitätserschöpfung. Kapazitätsprozess. Medizinstudium. Nachrückverfahren. Normenkontrolle. Numerus clausus. Ortspräferenz. Rangliste. Rechtsstaatsprinzip. Stiftung. Studiengang. Studienort. Studienplatz. Vergabe von Studienplätzen. Verlosung von Studienplätzen. Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen. Zulassungszahlen. ZVS
Leitsatz (amtlich)
Die landesrechtliche Bindung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität an die Kriterien des für die innerkapazitäre Vergabe vorgesehenen Auswahlverfahrens der Hochschulen verstößt nicht gegen Bundesrecht.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 80 Abs. 1; HRG § 32; VwGO § 47; Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 Art. 11; Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 Art. 13; Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 Art. 15; VergabeVO Stiftung BW §§ 3, 6, 10, 24
Verfahrensgang
VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 29.10.2009; Aktenzeichen 9 S 1858/09) |
Tenor
Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Oktober 2009 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I
Rz. 1
Der Antragsteller erreichte im Frühjahr 2009 die Allgemeine Hochschulreife. Für das Wintersemester 2009/2010 bewarb er sich erfolglos im zentralen Vergabeverfahren um einen Studienplatz für das erste Fachsemester im Studiengang Medizin. Seine an fünf Hochschulen des Landes Baden-Württemberg gerichteten Anträge auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen blieben gleichfalls ohne Erfolg. Mit dem streitgegenständlichen Normenkontrollantrag wendet er sich gegen Vorschriften, die der baden-württembergische Landesverordnungsgeber für die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen geschaffen hat.
Rz. 2
Normative Vorgaben für die Vergabe solcher in verwaltungsgerichtlichen Kapazitätsprozessen aufgedeckten Studienplätze enthielt das baden-württembergische Landesrecht zunächst nur in Gestalt der Bestimmung einer Antragsfrist in § 24 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen (Vergabeverordnung – VergabeVO – ZVS BW) zuletzt in der Fassung vom 23. April 2006 (GBl BW S. 114). Diese Norm wurde durch Art. 1 Nr. 4 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Vergabeverordnung ZVS vom 29. Juni 2009 (GBl BW S. 309) um die den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildenden zwei Sätze erweitert. Die Vorschrift erhielt damit den folgenden Wortlaut:
§ 24
Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss
1. für das Sommersemester bis zum 15. Januar,
2. für das Wintersemester bis zum 15. Juli
bei der Hochschule eingegangen sein (Ausschlussfristen). Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren in dem betreffenden Studiengang für den betreffenden Studienort. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt.
Rz. 3
Zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung bestimmte deren Art. 2:
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie gilt erstmals für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 2009/2010.
Rz. 4
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag mit dem Hauptantrag, die in § 24 Satz 2 VergabeVO ZVS BW enthaltene Maßgabe einer Bewerbung für den betreffenden Studienort und § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS BW zur Gänze für unwirksam zu erklären, abgelehnt. Dem hilfsweise angebrachten Begehren, Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung für unwirksam zu erklären, soweit darin die Geltung von § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO ZVS BW bereits zum Wintersemester 2009/2010 angeordnet worden ist, hat der Verwaltungsgerichtshof stattgegeben.
Rz. 5
Zur Begründung der Ablehnung des Hauptantrages hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt: Die angegriffenen Vorschriften unterfielen der Regelungskompetenz des Landes. Sie regelten nicht das verwaltungsgerichtliche Verfahren, sondern bestimmten insbesondere durch § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS BW die Verfahrensweise der Hochschulen des Landes für den Fall, dass sich deren Kapazitätsberechnung in einem Verwaltungsprozess als unzutreffend erwiesen habe und konkrete Vorgaben nicht bereits in der gerichtlichen Anordnung über eine vorläufige Studienzulassung enthalten seien oder die Vergabe aufgedeckter Studienplätze nach Abschluss des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens in Rede stehe. Die Bestimmung des Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 (Staatsvertrag 2006) stelle eine hinreichende und den Maßgaben des Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung entsprechende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für das zu überprüfende Verordnungsrecht dar. Einer ausdrücklichen Entscheidung des Landesgesetzgebers habe es nicht bedurft. Mit der Vergabeverordnung ZVS BW habe der Landesverordnungsgeber den systematisch zutreffenden Regelungsort für die angefochtenen Bestimmungen gewählt, da es um Studienplätze in Studiengängen gehe, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen seien. Rechtssystematisch handele es sich bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität um eine Sonderform des innerkapazitären Nachrückverfahrens. Dementsprechend nehme die in § 24 Satz 2 VergabeVO ZVS BW geforderte Bewerbung für den betreffenden Studienort im zentralen Vergabeverfahren diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug. Mit den in § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS BW benannten Ranglisten seien die Listen eben dieses Verfahrens gemeint. Da diese Ranglisten gemäß § 10 Abs. 9 VergabeVO ZVS BW stets erstellt werden müssten, sei die in dem letzten Satzteil des § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS BW angelegte Alternativvariante ohne Anwendungsfall. Nach diesem Regelungssystem sei die Bewerbung im innerkapazitären Vergabeverfahren um einen Studienplatz an der Hochschule, die auf Zuweisung eines Restplatzes in Anspruch genommen werde, erforderlich und deshalb die Auferlegung einer entsprechenden Obliegenheit gerechtfertigt. Durch die zur Überprüfung stehenden Vorschriften werde die besondere Bedeutung der Ortswahl für die Studienplatzvergabe betont und ein Auseinanderfallen der Auswahlmaßstäbe für die Vergabe der in der Zulassungszahlenverordnung ausgewiesenen und der erst nachträglich aufgedeckten Studienplätze vermieden. Dabei werde das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsausnutzung nicht verfehlt. Denn es könne nach dem derzeitigen Erkenntnisstand – jedenfalls unter Berücksichtigung der dem Landesverordnungsgeber zustehenden Prognoseprärogative und der ihn treffenden Beobachtungspflicht – nicht davon ausgegangen werden, dass sich wegen restriktiver Ortspräferenzregelungen keine oder jedenfalls nicht ausreichend viele Kläger fänden, um eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Kapazitätsfeststellungen herbeizuführen. Hinsichtlich des angebrachten Hilfsantrages hat der Verwaltungsgerichtshof den Normenkontrollantrag für begründet erachtet.
Rz. 6
Mit seiner von dem Senat zugelassenen Revision gegen das seinen Hauptantrag ablehnende Urteil des Verwaltungsgerichtshofs macht der Antragsteller geltend: Die angefochtene Regelung zur Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität habe wegen ihrer Grundrechtsrelevanz nicht durch eine Rechtsverordnung, sondern nur in der Form eines Parlamentsgesetzes erlassen werden dürfen. Jedenfalls enthalte Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des Staatsvertrages 2006 eine hinreichend bestimmte Ermächtigung zum Erlass von Verordnungsrecht allenfalls für die Vergabe von Studienplätzen innerhalb, nicht aber von solchen außerhalb der festgesetzten Kapazität. Rechtssystematisch stelle § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO ZVS BW in dieser Verordnung einen Fremdkörper dar. Der Gehalt der Regelung sei zu unbestimmt. Es werde nicht deutlich, für welche Quote des zentralen Vergabeverfahrens die von § 24 Satz 2 VergabeVO ZVS BW geforderte Bewerbung vorgenommen werden müsse. Im Hinblick auf § 24 Satz 3 VergabeVO ZVS BW bleibe unklar, ob die Hochschulen überhaupt Ranglisten erstellen müssten bzw. in welcher Weise, nach welchen Kriterien, zu welchem Zeitpunkt und mit welcher Geltungsdauer dies zu geschehen habe. Das zur Überprüfung gestellte Verordnungsrecht verletze Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Dieser gewährleiste das Recht auf freie Wahl des Studienortes und damit auch das Recht, gegenüber allen Universitäten mit dem gewünschten Studiengang eine gerichtliche Kapazitätsüberprüfung vornehmen zu lassen. Dieses Recht werde durch die Bindung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität an eine Bewerbung im innerkapazitären Verfahren in unzumutbarer Weise eingeschränkt. Denn die im innerkapazitären Verfahren aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität vorgenommene Beschränkung der Studienortwahl auf sechs Studienorte und die dort zusätzlich möglichen Ortspräferenzregelungen könnten für die außerkapazitäre Studienplatzvergabe nicht gerechtfertigt werden. Die angefochtenen Bestimmungen liefen auch dem in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Gebot zur vollständigen Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazitäten zuwider, da ihre Anwendung dazu führen werde, dass Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität nicht aufgedeckt würden oder unbesetzt blieben. Die Unterschiede zwischen der innerkapazitären und der außerkapazitären Studienplatzvergabe stünden vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG einer Verknüpfung der Vergabemaßstäbe entgegen. Die Rechtsschutzmöglichkeiten des einzelnen Studienbewerbers würden unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG verkürzt, wenn er nicht auch gegen Hochschulen, für die er sich innerkapazitär nicht beworben habe, mit Aussicht auf Erfolg Kapazitätsprozesse führen könne.
Rz. 7
Der Antragsteller beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Oktober 2009 zu ändern und die Worte “für den betreffenden Studienort” in § 24 Satz 2 sowie § 24 Satz 3 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen vom 23. April 2006 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29. Juni 2009 für unwirksam zu erklären.
Rz. 8
Der Antragsgegner beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Rz. 9
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
Rz. 10
Am 10. August 2010 hat der Antragsteller auf Grund eines Beschlusses des Verwaltungsgerichts Schwerin eine vorläufige Zulassung zum Medizinstudium nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2009/2010 an der Universität Rostock erhalten. Diese vorläufige Zulassung hat er nicht wahrgenommen, da er gleichzeitig an der Universität Wien zugelassen worden ist, wo er seit dem Wintersemester 2010/2011 Medizin studiert.
Rz. 11
Durch die während des Revisionsverfahrens erlassene Änderungsverordnung vom 24. Juni 2010 (GBl BW S. 493) hat die Vergabeverordnung ZVS die Bezeichnung Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (Vergabeverordnung – VergabeVO – Stiftung) erhalten. Die Regelungen in § 24 der Verordnung sind unverändert geblieben.
Entscheidungsgründe
II
Rz. 12
Die zulässige Revision ist unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil hat den in zulässiger Weise angebrachten (1.) Normenkontrollantrag in seinem in der Revisionsinstanz anhängigen Umfang in der Sache im Einklang mit Bundesrecht abgelehnt (2.).
Rz. 13
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere fehlt es dem Antragsteller nicht an der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Antragsbefugnis. Der Antragsteller sieht seine Aussichten, die von ihm nach wie vor erstrebte Zulassung zum ersten Fachsemester des Medizinstudiums an einer baden-württembergischen Hochschule erreichen zu können, dadurch gemindert, dass er nach den zur Überprüfung gestellten Vorschriften nicht mehr alle Universitäten des Landes, die diesen Studiengang anbieten, mit Aussicht auf Erfolg auf der Suche nach Restkapazitäten in Anspruch nehmen kann. Hiernach ist es möglich, dass der Antragsteller durch die Anwendung der Vorschriften in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt wird, das als einheitliche Gewährleistung der Berufsfreiheit das Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte und – in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem in Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG statuierten Sozialstaatsprinzip – auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen umfasst (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 – 1 BvL 32/70 u.a. – BVerfGE 33, 303 ≪329 f.≫; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 – BVerwG 6 C 16.08 – BVerwGE 134, 1 = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 165 Rn. 18). Das Teilhaberecht des Antragstellers ist weder durch seine nur vorläufige Zulassung an der Universität Rostock (vgl. Urteil vom 7. Juni 1978 – BVerwG 7 C 63.76 – BVerwGE 56, 31 ≪55≫ = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 60 S. 158) noch durch seine endgültige Zulassung an einer ausländischen Hochschule – der Universität Wien – erfüllt worden.
Rz. 14
2. Die Ablehnung des Normenkontrollantrags durch den Verwaltungsgerichtshof verstößt unter Berücksichtigung der für den Senat gemäß § 137 Abs. 1 VwGO, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung des Landesrechts durch das erstinstanzliche Gericht nicht gegen Bundesrecht. Die angegriffenen Vorschriften in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW unterfallen der Regelungskompetenz des Landes (a)). Sie sind auf der Grundlage einer tragfähigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage erlassen worden (b)). Ihr Regelungsgehalt erforderte keine Normierung durch ein Parlamentsgesetz (c)). Bedenken im Hinblick auf ihre inhaltliche Bestimmtheit bestehen nicht (d)). Der Landesverordnungsgeber hat sie in den rechtssystematisch korrekten Regelungsrahmen eingeordnet (e)). Die Vorschriften verletzen auch nicht die grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG (f)), Art. 3 Abs. 1 GG (g)) und Art. 19 Abs. 4 GG (h)).
Rz. 15
a) Das Landesrecht durfte sich des Regelungsgegenstandes der streitgegenständlichen Vorschriften annehmen. Dieser betrifft nicht das Verfahren der Verwaltungsgerichte, das der Bund unter Inanspruchnahme seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Nr. 1 GG durch die Verwaltungsgerichtsordnung im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG abschließend geregelt hat (BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 – 2 BvL 15/64 – BVerfGE 20, 238 ≪248≫; im Hinblick auf Regeln zur Studienplatzvergabe: Beschluss vom 7. Mai 1974 – 2 BvL 17/73 – BVerfGE 37, 191 ≪198≫). Dies liegt für die Vorschrift des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW auf der Hand, gilt jedoch auch für die Verteilungsregelung des § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW. Denn diese wendet sich in ihrer verbindlichen Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof an die Hochschulen des Landes. Die angefochtenen Bestimmungen haben den Charakter von Verwaltungsverfahrensrecht des Landes (vgl. entsprechend für die gerichtlich angeordnete Verlosung außerkapazitärer Studienplätze: Beschluss vom 2. Mai 1985 – BVerwG 7 C 37.83 – Buchholz 421.21 Hochschulzulassungsrecht Nr. 24 S. 130; Urteil vom 15. Dezember 1989 – BVerwG 7 C 17.89 – Buchholz 421.21 Hochschulzulassungsrecht Nr. 43 S. 97). Sie dienen der Durchführung des materiellen Hochschulzulassungsrechts, das neben den nach Maßgabe der Art. 125a Abs. 1 Satz 1, 125b GG fortgeltenden Bestimmungen der §§ 27 ff. HRG landesrechtlich geregelt ist. Die Hochschulen des Landes dürfen zwar im Regelungsbereich der Zulassungszahlenverordnungen (vgl. etwa die Verordnung des baden-württembergischen Wissenschaftsministeriums über die Festsetzung von Zulassungszahlen für die Studiengänge im Vergabeverfahren der ZVS im Wintersemester 2009/2010 und im Sommersemester 2010 vom 24. Juni 2009, GBl BW S. 307) aus eigener Kompetenz keine dort nicht ausgewiesenen Studienplätze vergeben (BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 – 1 BvR 344/73 – BVerfGE 39, 258 ≪268≫ und – 1 BvR 344/74 u.a. – BVerfGE 39, 276 ≪296≫; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 1987 – NC 9 S 247/87 u.a. – DVBl 1988, 406). Werden jedoch in verwaltungsgerichtlichen Kapazitätsstreitigkeiten in den Zulassungszahlenverordnungen nicht angegebene Studienplätze aufgedeckt, befinden sich diese definitionsgemäß außerhalb des Regelungsbereiches dieser Verordnungen und müssen von den Hochschulen nach Maßgabe der streitgegenständlichen Vorschriften verteilt werden. Auch die Verwaltungsgerichte dürfen deshalb – vorbehaltlich der gerichtlichen Gestaltungsmöglichkeiten im Verfahren nach § 123 VwGO (vgl. Urteil vom 25. März 2009 – BVerwG 6 C 3.08 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 28), soweit dies unter besonderen Umständen zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes geboten ist – die baden-württembergischen Hochschulen nicht zu einer anderen Verteilungsart, wie etwa einer Verlosung, verpflichten. Dies folgt indes aus der allgemeinen Bindung der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) und verleiht den angegriffenen Bestimmungen keinen gerichtsverfahrensrechtlichen Charakter.
Rz. 16
b) Die Regelung in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW ist nicht deshalb nichtig, weil es ihr an einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlte. Nach der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs war der Landesverordnungsgeber zu ihrem Erlass durch das im Rang eines Landesgesetzes stehende, nicht revisible (vgl. Beschluss vom 31. Januar 1975 – BVerwG 7 B 63.74 – Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 39 S. 2 f., Urteil vom 7. Juni 1978 a.a.O. S. 45 bzw. S. 149) Regelwerk des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 (Staatsvertrag 2006 – für Baden-Württemberg veröffentlicht als Anlage zu Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich vom 20. November 2007, GBl BW S. 505) in Übereinstimmung mit den Anforderungen ermächtigt, die sich aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung im Hinblick auf Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigungsgrundlage ergeben. Gegen diese durch eine Auslegung des Landesrechts gewonnene Einschätzung ist nach den Maßstäben der mit Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung wortgleichen bundesverfassungsrechtlichen Norm des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die als Ausprägung des demokratischen und rechtsstaatlichen Verfassungsprinzips auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 – 1 BvR 640/80 – BVerfGE 58, 257 ≪277≫; BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2000 – BVerwG 6 P 1.99 – BVerwGE 110, 253 ≪255 f.≫ = Buchholz 251.95 § 10 MBGSH Nr. 1 S. 2), nichts zu erinnern.
Rz. 17
Als tragfähige gesetzliche Ermächtigung für die streitgegenständliche Regelung des Landesverordnungsgebers hat der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 Staatsvertrag 2006 (wörtlich übereinstimmend nunmehr: Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008, Staatsvertrag 2008 – für Baden-Württemberg veröffentlicht in dem Zustimmungsgesetz vom 10. November 2009, GBl BW S. 663) angesehen. Danach bestimmen die Länder durch Rechtsverordnung die Einzelheiten des Verfahrens und der dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien insbesondere auch für die Vergabe nicht in Anspruch genommener oder aus anderen Gründen frei gebliebener Plätze. Unter die letzte Alternative fallen nach der den Senat bindenden Interpretation des Verwaltungsgerichtshofs auch solche Studienplätze, die bei der Festsetzung der Zulassungszahlen keine Berücksichtigung gefunden haben. Eine Beschränkung auf den Erlass von Regelungen für Plätze innerhalb der festgesetzten Kapazität wäre nach Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs weder mit dem Wortlaut der Ermächtigung noch mit der Systematik und dem Zweck des staatsvertraglichen Regelwerkes insgesamt vereinbar.
Rz. 18
Die gesetzliche Ermächtigung des Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 Staatsvertrag 2006 erlangt in der Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof in entscheidender Weise zusätzliche Bestimmtheit dadurch, dass dieser im Rahmen des irrevisiblen Rechts die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität als eine Sonderform des Nachrückverfahrens für im innerkapazitären Vergabeverfahren nicht in Anspruch genommene Studienplätze definiert. Denn für solche Nachrückplätze ordnet Art. 13 Abs. 4 Staatsvertrag 2006 (gleichlautend Art. 10 Abs. 4 Staatsvertrag 2008) eine Vergabe nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2006 (gleichlautend Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag 2008) an, der das von den Hochschulen für die innerkapazitäre Studienplatzvergabe durchzuführende Auswahlverfahren (§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HRG) betrifft. Auf eine Übernahme der Maßstäbe dieses Verfahrens war mithin der Landesverordnungsgeber gesetzlich festgelegt, als er Regelungen über die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität erließ.
Rz. 19
c) Vor dem Hintergrund dieser für den Senat verbindlichen Auslegung der landesgesetzlichen Ermächtigung des Verordnungsgebers verlangte der Inhalt des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW bundesrechtlich keine Normierung durch ein Parlamentsgesetz.
Rz. 20
Der parlamentarische Gesetzgeber ist im Hochschulrecht wie generell aufgrund des verfassungsrechtlichen Rechtsstaats- und Demokratieprinzips verpflichtet, die für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (Urteil vom 7. Juni 1978 a.a.O. S. 40 bzw. S. 145). Nach der die Vergabe von Studienplätzen im Rahmen der festgesetzten Aufnahmekapazität betreffenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 18. Juli 1972 a.a.O. S. 340 und S. 345 f.) gehört neben der Art und Weise der Kapazitätsermittlung und den Voraussetzungen für die Anordnung von Zulassungsbeschränkungen die Regelung der Bewerberauswahl zum Kern des Zulassungswesens. Wegen der einschneidenden Bedeutung dieser Regelung für das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG obliegt es dem parlamentarischen Gesetzgeber, auch im Falle einer Delegation seiner Regelungsbefugnis zumindest die Art der anzuwendenden Auswahlkriterien und deren Rangverhältnis untereinander selbst festzulegen.
Rz. 21
Dieser Obliegenheit ist der Landesgesetzgeber dadurch gerecht geworden, dass er den Landesverordnungsgeber – wie dargelegt – für den Fall einer Regelung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen zur Übernahme der Maßstäbe des für die innerkapazitäre Vergabe gesetzlich geregelten Auswahlverfahrens der Hochschulen verpflichtet hat. Der Landesverordnungsgeber hat diese Vorgabe bei dem Erlass des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW befolgt. Denn nach der verbindlichen, verfassungskonformen Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof nimmt zum einen die in § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW geforderte Bewerbung für den betreffenden Studiengang im zentralen Vergabeverfahren diejenige für das Auswahlverfahren der Hochschulen in Bezug. Zum anderen sind mit den in § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW genannten Ranglisten die nach § 10 Abs. 8 und 9 VergabeVO Stiftung BW stets zu erstellenden Listen eben dieses Verfahrens gemeint, so dass die in dem letzten Satzteil des § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW angelegte Alternative ohne Anwendungsfall bleibt. In dieser verordnungsrechtlichen Ausformung gesetzlich vorgegebener Maßstäbe kann eine dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltene Regelung wesentlicher Teile des Zulassungswesens nicht gefunden werden.
Rz. 22
d) Dadurch, dass der Verwaltungsgerichtshof den auslegungsbedürftigen Wortlaut des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW in der beschriebenen Weise verbindlich gedeutet hat, unterliegt dieser weder unter den von dem Antragsteller formulierten Gesichtspunkten noch in sonstiger Hinsicht Bedenken im Hinblick auf das in dem bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip wurzelnde (BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 – BVerfGE 103, 332 ≪384≫) Gebot der hinreichenden gesetzlichen Bestimmtheit. Der Studienort im Sinne des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW muss im innerkapazitären Vergabeverfahren in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen angegeben werden. Die Handhabung der Ranglisten nach § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW ist in § 10 Abs. 8 bis Abs. 11 VergabeVO Stiftung BW erschöpfend geregelt. Gemäß § 10 Abs. 7 VergabeVO Stiftung BW bestimmen die Hochschulen die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und insbesondere die Auswahlmaßstäbe durch Satzung.
Rz. 23
e) Den gleichfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. – BVerfGE 108, 1 ≪20≫) hat der Landesverordnungsgeber ebenfalls nicht verletzt. Entgegen der Ansicht des Antragstellers liegt ein solcher Verstoß nicht darin, dass die streitgegenständliche Regelung, die dem Ausgleich fehlerhafter Kapazitätsfestsetzungen dient, in die Vergabeverordnung Stiftung einbezogen worden ist. Denn nach diesem Regelwerk und nicht nach der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen (Hochschulvergabeverordnung – HVVO) vom 13. Januar 2003 (GBl BW S. 63), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. November 2007 (GBl BW S. 505) wären die Studienplätze bei korrekter Kapazitätsfestsetzung nach der Auslegung des Landesrechts durch den Verwaltungsgerichtshof vergeben worden.
Rz. 24
f) Die Regelung in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW ist mit Art. 12 Abs. 1 GG – speziell dem Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte – sowohl in seiner Funktion als Freiheits- bzw. Abwehrrecht (aa)) als auch im Hinblick auf das aus diesem Grundrecht – in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip – ableitbare Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen (bb)) vereinbar.
Rz. 25
aa) Teil der freiheits- bzw. abwehrrechtlichen Funktion des in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgten Grundrechts auf freie Wahl der Ausbildungsstätte, die das Verständnis dieses Rechts prägte, bevor die grundrechtlichen Probleme begrenzter Ausbildungskapazitäten in den Vordergrund traten, ist das Recht auf freie Wahl des Studienortes. Zu sichern ist danach vor allem die Freiheit, zwischen den verschiedenen Universitäten zu wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können, um sich entsprechend vielseitig auszubilden (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 a.a.O. S. 329; vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1996 – BVerwG 6 C 1.94 – BVerwGE 102, 142 ≪146≫ = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 149 S. 55). Dieses Recht lassen die angegriffenen Vorschriften unberührt bzw. schränken es jedenfalls in verhältnismäßiger Weise ein.
Rz. 26
Zwar konnten bisher Studienbewerber, die im innerkapazitären Vergabeverfahren erfolglos geblieben waren, ihre Chancen, einen Studienplatz außerhalb der festgesetzten Kapazität zu erhalten, dadurch steigern, dass sie gegen möglichst viele Hochschulen einen Kapazitätsprozess führten. Landesrechtliche Regelungen für die Vergabe solcher Studienplätze mit Auswirkungen auf die Erfolgsaussichten der Prozessführung gab es bislang nur in Ansätzen. Im Hinblick auf die baden-württembergischen Hochschulen ergibt sich nunmehr bereits durch die in § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW statuierte Obliegenheit einer Bewerbung für den betreffenden Studienort in dem für die innerkapazitären Vergabe geregelten Auswahlverfahren der Hochschulen eine gewichtige Einschränkung. Denn in diesem Verfahren können gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 HRG, Art. 11 Abs. 1 Satz 2 Staatsvertrag 2006 (gleichlautend Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Staatsvertrag 2008) und § 3 Abs. 3 Satz 3 Vergabe VO Stiftung BW nur bis zu sechs Studienorte in einer Reihenfolge gewählt werden. Eine weitere Verschärfung entsteht als Folge der Verknüpfung, die § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW mit dem Auswahlverfahren der Hochschulen herstellt. Denn die Hochschulen können bereits die Teilnahme an einem solchen Verfahren gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 und 4 HRG, Art. 13 Abs. 1 Satz 3 und 4 Staatsvertrag 2006 (gleichlautend Art. 10 Abs. 1 Satz 3 und 4 Staatsvertrag 2008) und § 10 Abs. 5 VergabeVO Stiftung BW im Rahmen einer Vorauswahl unter anderem nach dem Grad der Ortspräferenz beschränken, die in dem Zulassungsantrag nach § 3 VergabeVO Stiftung BW angegeben worden ist. Diejenigen Bewerber, die die entsprechenden Hochschulen mit niedrigerer Präferenz gewählt haben, werden dann in den nach § 10 Abs. 8 und 9 VergabeVO Stiftung BW zu erstellenden und auch für § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW maßgeblichen Ranglisten gar nicht genannt. So kann etwa eine baden-württembergische Hochschule, die für das Auswahlverfahren der Hochschulen die erste Ortspräferenz fordert, auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität mit Aussicht auf Erfolg nur von solchen Bewerbern in Anspruch genommen werden, die sich bereits innerkapazitär entsprechend dieser Präferenz beworben haben.
Rz. 27
Jedoch werden trotz dieser Einschränkungen Studienplatzbewerber, die wie der Antragsteller weiterhin möglichst viele Hochschulen mit Klagen auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen in Anspruch nehmen wollen, von der Regelung des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW nicht in ihrem Recht auf freie Wahl des Studienortes betroffen. Denn dieses Recht stellt auf den Wunsch eines Studienbewerbers ab, sein Studium nicht an irgendeiner, sondern an einer bestimmten, von ihm gewählten Universität zu absolvieren. Dieses Recht wird durch § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW nicht negativ berührt, die Vorschrift trägt ihm vielmehr gerade dadurch Rechnung, dass sie die für das innerkapazitäre Verfahren getroffene Wahl auch für die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität verbindlich macht. Umgekehrt wird das Interesse von Studienplatzbewerbern in der Situation des Antragstellers, an ihre für das innerkapazitäre Verfahren getroffene Studienortwahl nicht mehr gebunden zu sein und sich bei der Bewerbung um einen Studienplatz außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen nicht ohne Weiteres für einen bestimmten Studienort entscheiden zu müssen, sondern eine solche Entscheidung von dem Ergebnis der geführten Kapazitätsprozesse abhängig zu machen, von der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Wahlfreiheit nicht umfasst.
Rz. 28
Selbst wenn man jedoch eine Beeinträchtigung des Rechts auf freie Wahl des Studienortes annehmen wollte, wäre dieses durch die Regelung in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW in verhältnismäßiger Weise eingeschränkt.
Rz. 29
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Befugnis des Landesverordnungsgebers, als Voraussetzung für die Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen eine innerkapazitäre Bewerbung für den betreffenden Studienort im Auswahlverfahren der Hochschulen zu fordern, in seiner den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts nicht etwa aus allgemeinen Gründen der Verwaltungsökonomie hergeleitet. Er hat vielmehr entscheidend auf die Erwägung abgestellt, diese Obliegenheit sei erforderlich, damit die in § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW geregelte materiell-rechtliche Bindung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität an die Maßstäbe des innerkapazitären Auswahlverfahrens der Hochschulen ins Werk gesetzt werden könne. Hiergegen ist aus bundesverfassungsrechtlichen Gründen nichts zu erinnern. Wie sogleich darzulegen sein wird, sichert diese Bindung nicht nur die grundsätzlich auch auf andere Weise mögliche Erfüllung des Gebots zur vollständigen Nutzung aller vorhandenen Kapazitäten, das aus dem Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen abzuleiten ist. Die Übernahme der Kriterien, nach denen gemäß § 32 Abs. 3 HRG, Art. 13 Abs. 1 Staatsvertrag 2006 (gleichlautend Art. 10 Abs. 1 Staatsvertrag 2008) und § 6 Abs. 3 bis 5 VergabeVO Stiftung BW innerkapazitär der größte Teil der Studienplätze vergeben wird, räumt zugleich die Bedenken aus, die nach dem Grundsatz der Chancengleichheit gegen die Anwendung unterschiedlicher Auswahlkriterien für die Zuweisung von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen bestehen.
Rz. 30
bb) Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in seiner in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip vermittelten Wirkungsweise als Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen.
Rz. 31
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat auch im Rahmen begrenzter Ausbildungskapazitäten grundsätzlich jeder hochschulreife Bewerber ein Recht auf ein Studium seiner Wahl unter möglichster Berücksichtigung der gewählten Ausbildungsstätte. Der absolute numerus clausus für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung ist als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, der einer objektiven Zulassungsvoraussetzung gleichkommt, nur dann verfassungsgemäß, wenn er in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen Ausbildungskapazitäten angeordnet wird und wenn Auswahl und Verteilung der Bewerber nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden von ihnen stattfinden (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 a.a.O. S. 337 f.; zusammenfassend Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 – 1 BvR 584/05 – juris Rn. 15). Dabei sind unerwünschte Rückwirkungen auf das materielle Recht am wenigsten zu erwarten, wenn alle vorhandenen Studienplätze unter pflichtgemäßer Ausschöpfung der Kapazitäten in das vom Gesetzgeber vorgesehene zentrale Vergabeverfahren einbezogen und nach Maßgabe der dort festgelegten einheitlichen Kriterien vergeben werden. Das verfassungsrechtliche Gebot zur erschöpfenden Nutzung der vorhandenen Ausbildungskapazität ist aber auch dann zu beachten, wenn ein Ausbildungsträger nicht alle vorhandenen Studienplätze ausgewiesen hat und diese erst nachträglich in einem Rechtsstreit aufgedeckt werden. Es verlangt auch hier – und zwar grundsätzlich mit Vorrang vor der Einhaltung von Kriterien der Bewerberauswahl – dass alle freien Studienplätze an die prinzipiell gleichberechtigten Bewerber vergeben werden und nicht ungenutzt bleiben (BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 – 1 BvR 344/73 – a.a.O. S. 258 ≪270 ff.≫ und – 1 BvR 344/74 u.a. – a.a.O. S. 276 ≪293 ff.≫, Urteil vom 8. Februar 1977 – 1 BvF 1/76 u.a. – BVerfGE 43, 291 ≪314≫). Das verfassungsrechtlich untragbare Ergebnis, dass nicht ausgewiesene Studienplätze auch tatsächlich nicht besetzt werden, droht insbesondere dann, wenn eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle von Kapazitätsfestsetzungen mangels einer ausreichenden Zahl von Rechtsschutz suchenden Studienplatzbewerbern nicht in dem erforderlichen Umfang stattfinden kann (BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 – 1 BvR 344/74 u.a. – a.a.O. S. 276 ≪297 und 300≫ sowie Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 a.a.O. Rn. 20).
Rz. 32
Diese Rechtsprechungsgrundsätze sind geprägt von einer Gegenläufigkeit der Ansätze einerseits der Verteilung nach dem Rang der Bewerber und andererseits der – im Zweifel vorrangigen – Kapazitätserschöpfung. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings stets zum Ausdruck gebracht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 – 1 BvR 344/74 u.a. – a.a.O. S. 276 ≪296 f. und 300≫), dass dieser Gegensatz aufgehoben wäre, wenn eine normative Regelung die Einhaltung einheitlicher Auswahlmaßstäbe ermöglichen und gleichzeitig die Ausnutzung sämtlicher in einem Kapazitätsprozess aufgedeckter Studienplätze sichern würde. Weitergehend hat es in einer neueren Entscheidung (Kammerbeschluss vom 29. September 2008 – 1 BvR 1464/07 – juris Rn. 30) erwogen, wenn auch im Ergebnis offen gelassen, ob auch ohne eine solche ausdrückliche Regelung Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG die Heranziehung der Auswahlkriterien des zentralen Vergabeverfahrens für die Verteilung der im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten nicht nur zuließen, sondern sogar erforderten, um eine gleichmäßige Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien sicherzustellen, die angesichts der Chancengleichheit der Bewerber verfassungsrechtlich geboten sei. Dies werde die in der Praxis weithin übliche Verlosung gerichtlich aufgedeckter Studienplätze erübrigen (im Sinne einer Rechtfertigungsbedürftigkeit des Losverfahrens bei der Studienplatzvergabe auch: EuGH, Urteil vom 13. April 2010 – Rs. C 73/08, Bressol u.a – NVwZ 2010, 1141 ≪1145≫).
Rz. 33
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seiner Rechtsprechung (Urteil vom 8. Februar 1980 – BVerwG 7 C 93.77 – BVerwGE 60, 25 ≪31 ff.≫ = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 81 S. 234 ff., Beschluss vom 11. Mai 1982 – BVerwG 7 C 89.78 – Buchholz 421.21 Hochschulzulassungsrecht Nr. 4 S. 21, Urteil vom 15. Dezember 1989 a.a.O. S. 97) bisher auf die Feststellung beschränkt, das bundesrechtliche Kapazitätserschöpfungsgebot verlange im Fall der nachträglichen Aufdeckung ungenutzter Kapazitäten im Gerichtsverfahren nur, dass unter den konkurrierenden Studienplatzklägern überhaupt eine Auswahl stattfinde, damit die frei gebliebenen Studienplätze besetzt werden könnten, es besage aber nichts über die dem Landesrecht zuzurechnenden Auswahlmodalitäten. Eine Auswahl durch das Los sei bundesrechtlich ebenso wenig zu beanstanden wie die Orientierung an den Auswahlkriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens. Diese Rechtsprechung bezieht sich auf Konstellationen, in denen es an normativen Regeln für die Verteilung von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen fehlte. Ob an ihr in Anbetracht der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts festzuhalten ist, bedarf hier keiner Entscheidung.
Rz. 34
Keinesfalls ist indes nach den dargestellten Grundsätzen der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eine landesrechtliche Regelung für die Verteilung nachträglich aufgedeckter Studienplätze zu beanstanden, die die Chancengleichheit der Studienplatzbewerber sichert und gleichzeitig das Kapazitätserschöpfungsgebot erfüllt. Beides trifft für die angefochtene Bestimmungen des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW zu.
Rz. 35
Mit den Maßstäben des Auswahlverfahrens der Hochschulen hat der Landesverordnungsgeber den für die Verwirklichung der Chancengleichheit rechtssystematisch geeigneten Teil der Auswahlkriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens auf die Vergabe von nachträglich aufgedeckten Studienplätzen übertragen. Denn dabei handelt es sich – wie dargelegt – nach den für den Senat verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs um eine besondere Form des innerkapazitär in entsprechender Weise durchzuführenden Nachrückverfahrens. Da innerkapazitär der größte Teil der Studienplätze nach den Kriterien des Auswahlverfahrens der Hochschulen gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HRG und den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen vergeben wird, tragen die angegriffenen Vorschriften den auf der verfassungsrechtlichen Forderung nach Chancengleichheit der Bewerber beruhenden Bedenken gegen die Anwendung unterschiedlicher Vergabekriterien auch in einem praktisch möglichst großen Umfang (vgl. zu den Schwierigkeiten eines vollständigen Gleichlaufs: Müller, NVwZ-Extra 2010, Heft 24, 2 ≪18 mit Fn. 65≫) Rechnung.
Rz. 36
Es sind andererseits keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass bei einer Anwendung des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW das Gebot zur erschöpfenden Ausnutzung der vorhanden Ausbildungskapazitäten verfehlt werden könnte. Der Vermeidung dieses dem Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen widersprechenden Ergebnisses dienen zwei Ausgestaltungsmerkmale der angegriffenen Regelung, die nach derzeitigem Erkenntnisstand sicherstellen, dass einerseits aufgedeckte Studienplätze tatsächlich vergeben werden können und andererseits genügender Anreiz zur Führung von Prozessen besteht, die eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung festgesetzter Zulassungszahlen ermöglichen.
Rz. 37
Zum einen hat der Verwaltungsgerichtshof die umstrittene landesrechtliche Regelung bindend dahingehend ausgelegt, dass nach ihren Maßgaben verwaltungsgerichtlich aufgedeckte Studienplätze von den Hochschulen des Landes grundsätzlich auch an Bewerber vergeben werden müssen, die an dem jeweiligen Prozess nicht beteiligt waren. Zwar heißt es an einer Stelle der Gründe des erstinstanzlichen Urteils (UA S. 21), für die Zuweisung der erst im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Studienplätze stünden nur diejenigen Bewerber zur Auswahl, die eine entsprechende Vergabe beantragt und gerichtlich verfolgt hätten. Diese Ausführungen beziehen sich jedoch nach dem Gesamtzusammenhang der Entscheidungsbegründung auf den bisher bestehenden, ungeregelten Zustand. Denn der Verwaltungsgerichtshof führt weiter aus (UA S. 25 f.), sogenannte außerkapazitäre Studienplätze seien nicht ausschließlich für diejenigen Bewerber reserviert, die derartige Plätze im Wege eines gegen die Hochschule gerichteten Gerichtsverfahrens geltend gemacht hätten. Auch andere Vergabewege seien zulässig. Dies gelte erst recht, wenn diese Verfahren dichter an den normativen Vorgaben des regulären Vergabeverfahrens lägen oder sogar – wie hier – von dem zuständigen Normgeber angeordnet worden seien.
Rz. 38
Wenn die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht in dem von dem Senat für richtig gehaltenen Sinne zu verstehen sein sollten, wären sie in sich widersprüchlich. Damit wäre die streitgegenständliche Regelung insoweit im Ergebnis von der Vorinstanz nicht ausgelegt worden. Dies hätte zur Folge, dass der Senat zu einer eigenen Auslegung des Landesrechts im Hinblick auf dessen Geltungsbereich befugt wäre (vgl. Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. 2, Stand Mai 2010, § 137 Rn. 83, 88; Wenzel, in: Münchener Kommentar zur ZPO, Bd. 2, 3. Aufl. 2007, § 560 Rn. 6). Eine eigene Auslegung durch den Senat müsste in Anbetracht des den Anwendungsbereich nicht einschränkenden Wortlauts, des verwaltungsverfahrensrechtlichen Charakters und des auf die Gewährleistung der Chancengleichheit gerichteten Zwecks der Regelung zu dem Ergebnis führen, dass ihre Anwendung im Grundsatz nicht auf die an einem Kapazitätsprozess beteiligten Bewerber beschränkt bleiben könnte.
Rz. 39
Zum anderen müssen trotz dieses grundsätzlich weiten Anwendungsbereichs des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW stets die Ansprüche der an einem Kapazitätsprozess beteiligten Studienplatzbewerber – wenn auch im Verhältnis zueinander nach den Verteilungsmaßstäben dieser Regelung – vor denjenigen von solchen Bewerbern befriedigt werden, die kein Kapazitätsverfahren geführt haben. Dieser Vorrang der Beteiligten eines Kapazitätsprozesses folgt aus der bundesrechtlichen Ausgestaltung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes als Individualrechtsschutz (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 – 1 BvR 344/73 – a.a.O. S. 258 ≪272≫ und – 1 BvR 344/74 u.a. – a.a.O. S. 276 ≪299≫).
Rz. 40
Nach dieser Regelungsstruktur bestünde eine Gefahr, dass nicht ausgewiesene Studienplätze unentdeckt und unbesetzt bleiben könnten, allenfalls dann, wenn die ausgewiesenen Vergabekriterien auf viele potentielle Kläger um einen Reststudienplatz abschreckend wirkten, und zugleich die Verwaltungsgerichte eine Überprüfung festgesetzter Kapazitäten nur in dem Umfang vornehmen würden, der für eine Befriedigung der Ansprüche dieser wenigen Kläger notwendig wäre. Eine solche Konstellation ist indes rein theoretischer Natur. Das gilt bereits im Hinblick auf die unterstellte Verengung des verwaltungsgerichtlichen Prüfungsmaßstabes in strikter Relation zur Zahl der Rechtsschutzsuchenden. Darüber hinaus ist in Anbetracht des steten Bewerberüberhangs in den zulassungsbeschränkten Studiengängen mit einer signifikanten Verminderung der Zahl der Studienbewerber, die sich einen Studienplatz durch die Führung eines Kapazitätsprozesses sichern wollen, nicht zu rechnen. Hinzu kommt, dass die transparenten Vergabekriterien des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW auch Studienplatzbewerber, die nach der bisher bestehenden, weithin ungeregelten Rechtslage von einem Kapazitätsprozess abgesehen hätten, zur Führung eines solchen Rechtsstreits anregen können. In jedem Fall ist der Verordnungsgeber, wie der Verwaltungsgerichtshof zu Recht hervorgehoben hat, auf Grund der ihn treffenden Beobachtungspflicht gehalten, etwaigen Fehlentwicklungen auf dem Gebiet der Kontrolle und der Ausnutzung bestehender Ausbildungskapazitäten umgehend abzuhelfen.
Rz. 41
g) Die durch § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW herbeigeführte Bindung der Kriterien für die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgestellten Zulassungszahlen an diejenigen des innerkapazitären Auswahlverfahrens der Hochschulen stellt keine gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Gleichbehandlung ungleicher Verfahrensarten dar. Beide Verfahrenswege betreffen den grundrechtlich unterfangenen Zulassungsanspruch der Studienbewerber und sind deshalb ungeachtet ihrer grundsätzlichen Selbständigkeit rechtlich aufeinander bezogen und voneinander abhängig. Die angegriffene Regelung trägt dabei den Anforderungen der Chancengleichheit der Bewerber Rechnung.
Rz. 42
h) Schließlich betrifft § 24 Satz 2 und 3 Vergabe VO Stiftung BW nicht die in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltene Garantie des effektiven Rechtsschutzes. Diese Verfassungsnorm gewährt nicht selbst Rechte, sondern setzt zu schützende Rechte voraus (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82 ≪110≫, Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 a.a.O. Rn. 18). Die Rechte, die aus dem zur Überprüfung stehenden verfassungsgemäßen Landesverordnungsrecht ableitbar sind, können gerichtlich uneingeschränkt durchgesetzt werden.
Rz. 43
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Neumann, Dr. Graulich, Vormeier, Dr. Bier, Dr. Möller
Fundstellen
Haufe-Index 2681236 |
BVerwGE 2011, 210 |
DÖV 2011, 740 |
DVBl. 2011, 845 |
NordÖR 2011, 222 |