BVerwG Beschluss vom 02.11.1994 - 6 P 48.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Zumutbarkeit der Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG. Kriterien für die Feststellung der Zumutbarkeit. Allgemeiner Einstellungsstopp der Telekom als Einstellungshindernis. Antragsbefugnis der Präsidenten der Direktionen der Telekom im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG

Leitsatz (amtlich)

1. Für den Arbeitgeber handelt im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG derjenige, der den Dienstherrn gerichtlich zu vertreten hat.

2. Die Frage, ob eine Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern nach § 9 Abs. 4 BPersVG zumutbar ist, beurteilt sich danach, ob Arbeitsplätze im Zeitpunkt der Beendigung der Ausbildung vorhanden und besetzbar sind; Prognosen über den zukünftigen Arbeitsanfall sind keine zulässigen Abgrenzungskriterien.

3. Ein vom Vorstand der Deutschen Telekom veranlaßter und von der Generaldirektion verfügter allgemeiner Einstellungsstopp führt zur Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG, wenn zu seiner Abgrenzung eindeutig bestimmte und objektiv nachprüfbare Maßstäbe beachtet werden.

Normenkette

BPersVG § 9 Abs. 2-3, 4 S. 1 Nrn. 1-2

Verfahrensgang

VG München (Beschluss vom 07.06.1993; Aktenzeichen M 14 P 93.438)

VG Ansbach (Beschluss vom 17.05.1993; Aktenzeichen 7 P 93.00183 u.a.)

Tenor

Die Beschlüsse des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. September 1993, des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten Bund – vom 17. Mai 1993 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts München – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten nach Bundesrecht – vom 7. Juni 1993 werden aufgehoben. Die Arbeitsverhältnisse der Beteiligten zu 1, 2, 5, 8, 11, 12 und 13 nach § 9 Abs. 2 BPersVG werden aufgelöst.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten insbesondere über die Frage, ob eine Weiterbeschäftigung von Mitgliedern der Jugend- und Auszubildendenvertretung, die ihre Ausbildung erfolgreich im Bereich der Telekom abgeschlossen haben, auch dann zu erfolgen hat, wenn von dem Vorstand der Generaldirektion Telekom eine generelle Stellensperre ausgesprochen worden ist.

Die Beteiligten zu 1, 2, 5, 8, 11, 12 und 13, die sämtlich Mitglieder der Jugend- und Auszubildendenvertretung beim jeweiligen Fernmeldeamt waren, haben im Jahre 1993 erfolgreich ihre Ausbildung als Kommunikationselektroniker beim Fernmeldeamt abgeschlossen. Bereits Ende 1992 hatte ihnen ihre Dienststelle mitgeteilt, daß eine Übernahme in ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit nach erfolgreicher Beendigung ihrer Ausbildung zum Kommunikationselektroniker beim Fernmeldeamt nicht möglich sei. Daraufhin beantragten diese Beteiligten noch Ende 1992 ihre ausbildungsgerechte Weiterbeschäftigung. Seit Ende Februar 1993 sind sie beim jeweiligen Fernmeldeamt nicht ausbildungsgerecht beschäftigt.

Der Präsident der Direktion Nürnberg Telekom beantragte für die Beteiligten zu 1 und 2, der Präsident der Direktion Regensburg Telekom beantragte für die Beteiligten zu 5, 8, 11, 12 und 13 festzustellen, daß mit dem jeweiligen Beteiligten nach Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses ein Arbeitsverhältnis nicht begründet wird, hilfsweise, die Arbeitsverhältnisse des jeweiligen Beteiligten aufzulösen. Zur Begründung trugen sie vor, aufgrund einer allgemeinen Stellensperre der Telekom könnten in ihren Direktionen keine neuen Kommunikationselektroniker eingestellt werden. Die Verwaltungsgerichte Ansbach und München lehnten die Anträge ab.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen eingelegte Beschwerde der Antragsteller mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Es lägen keine Tatsachen im Sinne des § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG vor, aufgrund derer dem Arbeitgeber unter Berücksichtigung aller Umstände die Weiterbeschäftigung nicht zugemutet werden könne. Entscheidend für die Zumutbarkeit der Weiterbeschäftigung komme es darauf an, ob in dem Zeitpunkt, in dem die Ausbildung abgeschlossen gewesen sei, entsprechende Arbeitsplätze zur Verfügung gestanden hätten und keine gesetzlichen oder persönlichen Hindernisse bestanden hätten, die die Weiterbeschäftigung unzumutbar hätten erscheinen lassen. Das sei der Fall gewesen, denn im Februar 1993 hätten Arbeitsplätze zur Verfügung gestanden. Dem stehe nicht die Besetzungssperre entgegen, die die Generaldirektion Telekom am 20. November 1992 verfügt habe. Es handele sich hierbei nicht um eine haushaltsrechtliche Stellenbesetzungssperre, die dem Arbeitgeber die Weiterbeschäftigung unzumutbar mache, sondern um eine personalwirtschaftliche Besetzungssperre der obersten Dienstbehörde. Der Wirtschaftsplan der Telekom sei, anders als der Haushaltsplan, keine Rechtsnorm, sondern eine unternehmerische Zielvorstellung. Es widerspreche der Zweckbestimmung des § 9 BPersVG, wenn sich der Arbeitgeber auf ein von ihm selbst geschaffenes Einstellungshindernis berufen könne, indem er das Weiterbeschäftigungsgebot durch schlichte Anordnung außer Kraft setze. Deshalb könnten nur Einstellungssperren berücksichtigt werden, die mit normativer Kraft vom Haushaltsgesetzgeber erlassen worden seien. Es komme allein darauf an, ob im maßgeblichen Zeitpunkt für die Beteiligten Arbeit vorhanden gewesen sei. Das sei der Fall gewesen. Bedenke man den hohen Anteil der Fremdvergaben bei Aufgaben von Fernmeldeelektronikern, dann verbleibe selbst bei Berücksichtigung rückkehrbereiter Dienstkräfte, die in die neuen Bundesländer abgeordnet worden seien, für die wenigen nach § 9 Begünstigten (je Fernmeldeamt drei) genügend Beschäftigungsmöglichkeit. Dies gelte auch für die Winterzeit, in der der Anteil der Fremdvergaben geringer als im übrigen Jahr sei. Auch in der Frostperiode verbleibe ein Anteil von fremd vergebenen Arbeiten, der eine Beschäftigung dieser wenigen Personen nicht unwirtschaftlich erscheinen lasse. Dabei stütze sich der Verwaltungsgerichtshof auf das Wissen eines im Fernmeldebereich tätigen ehrenamtlichen Mitglieds.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde der Deutschen Bundespost Telekom.

Sie macht geltend, die Weiterbeschäftigung sei wegen der von der Generaldirektion Telekom verfügten Einstellungssperre den Antragstellern unzumutbar. Die Einstellungssperre betreffe sämtliche Auszubildende in allen Direktionen außerhalb der Ballungsgebiete und der neuen Bundesländer. Es sei daher mit absoluter Sicherheit auszuschließen, daß einer der Beteiligten nur deshalb nicht weiterbeschäftigt werde, weil er sich in seiner personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit mißliebig gemacht habe. Es bestehe kein Grund, wegen einer rein theoretischen Benachteiligungsgefahr ein allgemeines Beschäftigungsgebot zugunsten von Auszubildenden mit einem entsprechenden personalvertretungsrechtlichen Mandat zu erlassen. Diese Benachteiligungsgefahr werde ausgeschlossen, wenn, wie im vorliegenden Fall, die vorgesetzte Dienstbehörde das Einstellungshindernis schaffe. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einstellungssperre mit normativer Kraft durch den Haushaltsgesetzgeber oder nur durch Verfügung ohne Rechtsnormcharakter angeordnet worden sei. Die Telekom habe überdies gar nicht die Möglichkeit, ein allgemein wirksames Einstellungshindernis zu begründen, weil der nach § 26 Abs. 1 BHO aufzustellende Wirtschaftsplan an die Stelle des Haushaltsplans trete. Auch wenn der Aufsichtsrat diesen Wirtschaftsplan beschließe, werde dieser dadurch nicht zur Rechtsnorm.

Die Antragstellerin beantragt,

die Beschlüsse des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. September 1993, des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten Bund – vom 17. Mai 1993 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts München – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten nach Bundesrecht – vom 7. Juni 1993 aufzuheben und das Arbeitsverhältnis der Beteiligten zu 1, 2, 5, 8, 11, 12 und 13 aufzulösen.

Die Beteiligten zu 1 bis 15 beantragen,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Die Beteiligten zu 1 bis 4 sind der Auffassung, dem Präsidenten der Direktion Nürnberg Telekom fehle die Antragsbefugnis. Die Präsidenten der Direktionen seien keine Arbeitgeber im Sinne des § 9 Abs. 4 BPersVG und folglich auch nicht zur Stellung eines Antrags nach dieser Vorschrift legitimiert. Arbeitgeber seien vielmehr die Leiter der Fernmeldeämter, bei denen die Beteiligten tätig seien. Diese hätten aber keinen Antrag nach § 9 Abs. 4 BPersVG gestellt. In der Vergangenheit seien in Verfahren zu § 9 BPersVG auch die Dienststellenleiter der Fernmeldeämter als Antragsteller und damit als Arbeitgeber aufgetreten. Auch die Gerichte seien erkennbar davon ausgegangen, daß die Dienststellenleiter und nicht die Präsidenten der Mittelbehörde zuständige Arbeitgeber seien. Auch aus § 8 der Allgemeinen Geschäftsordnung der Deutschen Bundespost Telekom folge, daß die Leiter der Fernmeldeämter als Arbeitgeber handelten.

Im übrigen habe die Antragstellerin nicht nachgewiesen, daß auf Dauer keine Arbeitsplätze zur Verfügung stünden. Eine Einstellungssperre könne wirksam nur durch den Haushaltsgesetzgeber verfügt werden. Anderenfalls könne die gesetzliche Regelung des § 9 BPersVG durch eine Verwaltungsentscheidung eingeschränkt werden, was nicht zulässig sei.

Die Beteiligten zu 5 bis 15 sind wie die Beteiligten zu 1 bis 4 der Auffassung, daß die Antragsbefugnis nach § 9 Abs. 4 BPersVG den Dienststellenleitern zustehe. Sie hätten den Nachweis der fehlenden Arbeitsplätze nicht geführt. Außerdem könne eine Einstellungssperre wirksam nur durch den Haushaltsgesetzgeber verfügt werden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren. Er ist der Auffassung, auch ein nur „verwaltungsinterner” Einstellungsstopp führe zur Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung. Maßgebend sei, daß er aus übergeordneten Gesichtspunkten erfolge. Als solche kämen insbesondere haushaltsrechtliche Sparmaßnahmen, Aufgabenveränderung bzw. -verminderung, personalwirtschaftliche Gründe oder sonstige, nicht willkürlich angeordnete Organisationsmaßnahmen in Betracht. Insbesondere in den Fällen, in denen, wie hier, eine übergeordnete Dienststelle den Einstellungsstopp anordne, sei davon auszugehen, daß diese Einstellungssperre nicht zu einer Benachteiligung der Jugend- und Auszubildendenvertreter wegen ihrer Personalratstätigkeit führe. Umgekehrt sei die Durchbrechung der Einstellungssperre zugunsten der Jugend- und Auszubildendenvertreter in Fällen wie diesen eine unzulässige Bevorzugung der Personalratsmitglieder, die gegen § 8 BPersVG verstoße.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig und begründet. Sie führt zur Aufhebung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs und der Verwaltungsgerichte und zur Auflösung der Arbeitsverhältnisse der beteiligten Jugend- und Auszubildendenvertreter nach § 9 Abs. 2 BPersVG. Die Vorinstanzen haben die gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG gestellten Anträge der Präsidenten der Direktionen Nürnberg und Regensburg der Telekom fälschlich abgelehnt, weil sie zu Unrecht die Zumutbarkeit der Weiterbeschäftigung der betroffenen Beteiligten in den beiden Direktionen bejaht haben.

1. Die Anträge, mit denen in der Rechtsbeschwerdeinstanz nur noch die Auflösung der Arbeitsverhältnisse und nicht mehr wie in der ersten Instanz auch die Feststellung der Nichtbegründung eines Arbeitsverhältnisses begehrt wird, sind zulässig. Wird über einen gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BPersVG rechtzeitig gestellten Feststellungsantrag nicht bereits vor Begründung eines Arbeitsverhältnisses gemäß § 9 Abs. 2 BPersVG rechtskräftig entschieden, so wandelt er sich in einen Auflösungsantrag gemäß § 9 Abs. 4 Nr. 2 BPersVG um (Beschluß vom 30. Oktober 1984 – BVerwG 6 P 25.85 – BVerwGE 78, 223 und Urteil vom 31. Mai 1990 – BVerwG 6 P 16.88 – Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 8). Dieser Rechtslage haben die Präsidenten Rechnung getragen, indem sie nur noch den ursprünglich als Hilfsantrag gestellten Auflösungsantrag aufrechterhalten.

Gegen die Befugnis der beiden Präsidenten, die Anträge auf Feststellung der Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung der betroffenen Jugend- und Auszubildendenvertreter bzw. auf Auflösung der Beschäftigungsverhältnisse gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG für die Deutsche Bundespost Telekom zu stellen, bestehen entgegen den von den Beteiligten zu 1 bis 15 geäußerten Zweifeln keine Bedenken. Nach dieser Vorschrift kann „der Arbeitgeber” diese Anträge stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis mit der Begründung bejaht, Arbeitgeber der betroffenen Beteiligten im Sinne des § 9 Abs. 4 BPersVG sei der Bund. Dieser werde für den Bereich des Sondervermögens Deutsche Bundespost Telekom nach § 9 Abs. 4 Nr. 2 der Allgemeinen Geschäftsordnung der Deutschen Bundespost Telekom vom 5. September 1991 (AGO Telekom-Amtsblatt 1992, 346) durch die Präsidenten der Direktion Telekom vertreten. Dem ist mit der Maßgabe zu folgen, daß nach § 1 Abs. 2 und § 5 PostVerfG für den Bund die Unternehmen der Deutschen Bundespost im Rechtsverkehr unter ihrem Namen handeln.

Die demgegenüber vertretene Auffassung der Beteiligten zu 1 bis 15, Arbeitgeber im Sinne des § 9 BPersVG seien die jeweiligen Leiter der Dienststelle, hier die Leiter der Fernmeldeämter, bei denen die betroffenen Beschäftigten ausgebildet worden seien, weil sie gemäß § 8 der AGO die Telekom außergerichtlich zu vertreten hätten, findet weder in § 9 BPersVG noch im Postverfassungsgesetz eine Stütze.

In Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG handelt für den Arbeitgeber allein derjenige, der ihn gerichtlich zu vertreten hat. Auf die von den Beteiligten zu 1 bis 15 aufgeworfene Frage nach der Befugnis zur außergerichtlichen Vertretung kommt es hierbei nicht an. Denn beim Verwaltungsgericht kann Anträge nach § 9 Abs. 4 BPersVG nur stellen, wer zur gerichtlichen Vertretung befugt ist (Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, BPersVG, 3. Aufl., § 9, Rdnr. 6 a; ebenso Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 9 Rdnr. 14 a). Für den zu entscheidenden Fall bedeutet dies, daß Vertreter des Arbeitgebers im Sinne des § 9 Abs. 4 BPersVG die Präsidenten der Direktionen Nürnberg und Regensburg der Telekom sind. Dies ergibt sich daraus, daß in Angelegenheiten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit nach der internen Vertretensregelung die Telekom entweder durch den Vorstand oder (u.a.) durch die Präsidenten der Direktionen der Telekom vertreten wird (§ 9 Abs. 4 Nr. 2 AGO Telekom). Hierzu gehören auch Beschlußverfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG.

2. Zu Unrecht haben jedoch die Vorinstanzen die Anträge der Präsidenten der beiden Direktionen der Telekom abgelehnt und dies damit begründet, aufgrund der vorliegenden Tatsachen könne ihnen unter Berücksichtigung aller Umstände die Weiterbeschäftigung der betroffenen Jugend- und Auszubildendenvertreter gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG zugemutet werden. Nach dem festgestellten Sachverhalt war die Weiterbeschäftigung nicht zumutbar.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den richtigen Ansatz gewählt. Er hat zu Recht die Entscheidung der Frage, ob die Weiterbeschäftigung den beiden Arbeitgebern zugemutet werden konnte, davon abhängig gemacht, ob nach dem Abschluß der Ausbildung der Beteiligten zu 1, 2, 5, 8, 11, 12 und 13 entsprechende Arbeitsplätze zur Verfügung standen und keine gesetzlichen oder persönlichen Hindernisse bestanden, die die Weiterbeschäftigung unzumutbar erscheinen ließen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats kommt es im Rahmen des Verfahrens nach § 9 Abs. 4 BPersVG nicht darauf an, ob der Arbeitgeber dargelegt und bewiesen hat, daß er den Auszubildenden nicht wegen seiner Mitgliedschaft in einer Personalvertretung oder einer Jugend- und Auszubildendenvertretung von der Übernahme in ein Arbeitsverhältnis ausgeschlossen hat. Der Arbeitgeber muß vielmehr den Nachweis führen, daß und aus welchen Gründen ihm die Weiterbeschäftigung unzumutbar ist. Gelingt ihm dieser Nachweis nicht, d.h. läßt sich dies nicht einwandfrei aufklären, dann trägt der Arbeitgeber den Nachteil der tatsächlichen Unklarheit (materielle Beweislast – vgl. Urteil vom 26. Juni 1981 – BVerwG 6 P 71.78 – BVerwGE 62, 364 und Beschluß vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 6.93 –). Eine Weiterbeschäftigung ist dem Arbeitgeber dann nicht zuzumuten, wenn keine freien Planstellen oder Arbeitsplätze zur Verfügung stehen (Beschluß vom 15. Oktober 1985 – BVerwG 6 P 13.84 – BVerwGE 72, 154). Die Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung ist weiter dann zu bejahen, wenn ihr gesetzliche oder tarifliche Einstellungshindernisse entgegenstehen oder wenn schwerwiegende, in der Person des Weiterbeschäftigungsberechtigten liegende Gründe gegeben sind, die es ausschließen, dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses abzuverlangen (vgl. Beschlüsse vom 15. Oktober 1985 – BVerwG 6 P 13.84 –, a.a.O., und vom 24. April 1991 – BVerwG 6 PB 18.90 – Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 9; Urteil vom 31. Mai 1990 – BVerwG 6 P 16.88 –, a.a.O.).

Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch eine Prognose über den voraussichtlichen weiteren Arbeitsanfall im Bereich der beiden Direktionen der Telekom aufgestellt und einen Arbeitsbedarf im Hinblick auf die von der Telekom vergebenen Fremdaufträge auch für den Winter bejaht. Dem kann nicht gefolgt werden. Die Auffassung, daß der Arbeitsbedarf an Hand einer Prognose über die weitere Entwicklung zu ermitteln ist, steht im Widerspruch zu der dargestellten Rechtsprechung des Senats. Diese geht nicht von einer Vorausschätzung der zukünftigen Entwicklung des Arbeitsbedarfs in der Dienststelle aus, sondern sie stellt allein darauf ab, ob im Zeitpunkt der Beendigung des Ausbildungsverhältnisses Arbeitsplätze vorhanden waren. Der vom Verwaltungsgerichtshof gewählte Weg der Prognose würde zu nicht vertretbaren Anwendungsschwierigkeiten führen. Die Bezugnahme auf den Zeitpunkt der Beendigung des Ausbildungsverhältnisses ist eine gesicherte Grundlage, von der aus sich verläßliche Feststellungen treffen lassen. Diese Basis würde zugunsten einer unsicheren Vorausschätzung verlassen, wenn Prognosen zugelassen würden, etwa über die weitere wirtschaftliche Entwicklung, die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt oder mögliche Einsparungsmaßnahmen im öffentlichen Dienst.

Zu dem für die Feststellung der Zumutbarkeit der Weiterbeschäftigung allein maßgeblichen Zeitpunkt der Beendigung der Ausbildungsverhältnisse der betroffenen Beteiligten waren nach den bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Ende Februar 1993 freie bzw. besetzbare Stellen bei allen Fernmeldeämtern in den beiden Direktionen vorhanden. Dies haben auch die beiden Präsidenten nicht bestritten. Sie haben selbst vorgetragen, am 26. bzw. 27. Februar 1993, dem Zeitpunkt des Ausbildungsendes, seien bei diesen Dienststellen Stellen im einfachen und mittleren Dienst vorhanden, frei und besetzbar gewesen, die auch ausbildungsgerecht gewesen seien.

Auf die vom Verwaltungsgerichtshof angestellten weiteren Überlegungen, ob in den Fernmeldeämtern im Hinblick auf den hohen Anteil der Fremdvergaben bei den Fernmeldeelektronikern Arbeit vorhanden war, kommt es daher angesichts der vorhandenen freien Stellen nicht an.

Trotz der vorhandenen freien Stellen im Zeitpunkt des Ausbildungsabschlusses war die Weiterbeschäftigung der in Frage kommenden Beschäftigten der Antragstellerin aber nicht zuzumuten. Der Einstellung stand die Besetzungssperre entgegen, die die Generaldirektion Telekom am 20. November 1992 ausgesprochen hatte und die nach dem festgestellten Sachverhalt auch die Direktionen Nürnberg und Regensburg einschloß. Zu Unrecht hat der Verwaltungsgerichtshof die Auffassung vertreten, diese Besetzungssperre mache die Weiterbeschäftigung der genannten Beteiligten nicht unzumutbar. Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar zutreffend darauf hingewiesen, daß es sich hierbei nicht um einen normativen, gesetzlich oder tarifvertraglich begründeten Einstellungsstopp handelte, aufgrund dessen nach der dargestellten Rechtsprechung des Senats dem Arbeitgeber eine Weiterbeschäftigung nicht zuzumuten ist (vgl. Beschlüsse vom 15. Oktober 1985 – BVerwG 6 P 13.84 –, 24. April 1991 – BVerwG 6 PB 18.90 –, a.a.O; Urteil vom 31. Mai 1990 – BVerwG 6 P 16.88 –, a.a.O.), sondern um eine personalwirtschaftliche Maßnahme der Generaldirektion Telekom. Im Hinblick auf die durch das PostVerfG den Unternehmen der Deutschen Bundespost zugewiesene Aufgabenstellung und die Besonderheiten ihrer Unternehmensstruktur sind aber die vom Senat entwickelten Grundsätze mit der Maßgabe anzuwenden, daß auch ein von der Generaldirektion Telekom verfügter allgemeiner Einstellungsstopp zur Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG führen kann, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die von der Rechtsprechung des Senats über die Feststellung der Unzumutbarkeit einer Weiterbeschäftigung aus objektiven Gründen aufgestellten Maßstäbe (Entgegenstehen gesetzlicher oder tariflicher Einstellungshindernisse, die die Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses ausschließen) können nur dort angewendet werden, wo die Stellen im einzelnen durch den Haushaltsgesetzgeber festgelegt werden und der Haushaltsplan von der Exekutive lediglich vollzogen wird. Die Bindung insbesondere an den Haushaltsgesetzgeber ist gerechtfertigt. Sie schafft eine objektiv nachprüfbare Grundlage für die gemäß § 9 Abs. 4 BPersVG zu treffende Entscheidung. Sie schließt wertende oder gestaltende Entscheidungen einzelner Behörden zum Nachteil der Beschäftigten weitgehend aus.

Diese Grundsätze können aber auf die Telekom in dieser strikten Form nicht übertragen werden. Denn hier gibt es keine Trennung zwischen der haushaltsrechtlichen Verantwortlichkeit des Haushaltsgesetzgebers und der Vollzugsverantwortlichkeit der Verwaltung (so zutreffend Beschluß des VGH Baden-Württemberg vom 3. Mai 1994 – PB 15 S 2971/93 –). Es wird bei der Telekom kein Haushaltsplan im üblichen Sinne aufgestellt. An seine Stelle tritt vielmehr ein Wirtschaftsplan, der für jedes Geschäftsjahr vom Vorstand nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen aufgestellt (§ 38 Abs. 1 und 3 PostverfG) und vom Aufsichtsrat (§ 23 Abs. 3 Nr. 1 PostVerfG) sowie vom Bundesminister für Post und Telekommunikation im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen (§ 28 Abs. 1 und 3 PostVerfG) genehmigt wird. Der Wirtschaftsplan hat keine Gesetzesqualität. Er ist lediglich dem Bundeshaushaltsplan als Anlage beizufügen (§ 26 Abs. 1 BHO). Würden die für die sonstige Verwaltung geltenden Grundsätze in unveränderter Form übernommen, so wäre bei der Telekom eine Einstellungssperre, wie sie in der sonstigen Verwaltung erfolgen kann, praktisch nicht möglich. Eine Stellensperre durch den Haushaltsgesetzgeber kann hier nicht vorgenommen werden. Vergleichbare andere gesetzliche Instrumente stehen nicht zur Verfügung.

Dieses Ergebnis würde dem Zweck des § 9 Abs. 4 BPersVG zuwiderlaufen. Denn mit dieser Bestimmung soll ein totales Einstellungsgebot, das zugunsten aller Personalratsmitglieder unabhängig von der allgemeinen Entwicklung der Arbeitsmarktsituation und der Haushaltslage greifen würde, nicht aufgestellt werden. Es soll vielmehr deren Benachteiligung zuverlässig ausgeschlossen werden. Eine solche Gefahr ist nicht gegeben, wenn seitens des dafür verantwortlichen Unternehmensorgans ein allgemeiner, auf eindeutig bestimmten und objektiv nachprüfbaren Maßstäben beruhender Einstellungsstopp ergeht. Denn in diesen Fällen sind alle Beschäftigten in gleicher Weise von der Maßnahme betroffen, ohne daß eine Benachteiligung von Personalratsmitgliedern zu befürchten wäre.

Die Nichtanerkennung eines allgemeinen Einstellungsstopps als Grund für die Feststellung der Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung im Sinne des § 9 Abs. 4 BPersVG im Bereich der Deutschen Bundespost wäre auch nicht mit den durch das Postverfassungsgesetz den Unternehmen der Deutschen Bundespost übertragenen Aufgaben und mit der Organisationsstruktur der Unternehmen zu vereinbaren, die durch das PostVerfG vorgegeben sind. Nach dem PostVerfG haben im Gegensatz zur sonstigen Bundesverwaltung, wo der Bundeshaushaltsgesetzgeber die Letztentscheidung über die Bewilligung der Planstellen trifft und wo die Bundesverwaltung diese Entscheidung lediglich vorbereitet und vollzieht, die zentralen Organe der Deutschen Bundespost den Auftrag, die personalwirtschaftlichen Entscheidungen in gesamtunternehmerischer Verantwortung und nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu treffen. Gemäß § 37 Abs. 1 PostVerfG sind diese Unternehmen so zu leiten, daß die Erträge die Aufwendungen decken. Nach § 37 Abs. 2 Satz 1 PostVerfG sollen die Unternehmen für die einzelnen Dienste in der Regel jeweils die vollen Kosten und einen angemessenen Gewinn erwirtschaften. Es liegt auf der Hand, daß die Unternehmen nur dann wirtschaftlich arbeiten können, wenn sie auch die notwendigen personalwirtschaftlichen Entscheidungen treffen können. Angesichts eines wachsenden Konkurrenz- und Kostendrucks, dem gerade die Telekom ausgesetzt ist, müssen der Unternehmensleitung auch die notwendigen Instrumente zur Verfügung stehen, um eine angemessene Personalkosten-Nutzen-Relation herzustellen. Dazu können u.U. auch allgemeine Einstellungssperren gehören, wie sie im Jahre 1992 verfügt worden sind.

Mit dieser Ziel- und Aufgabenstellung der Telekom stünde es in Widerspruch, wenn eine von der Unternehmensleitung angeordnete allgemeine Einstellungssperre für die Entscheidung nach § 9 Abs. 4 BPersVG nicht vergleichbare Auswirkungen haben dürfte wie eine vom Haushaltsgesetzgeber verfügte Besetzungssperre.

Derartige Maßnahmen können allerdings nur dann zur Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung führen, wenn neben dem gesetzlichen Auftrag zur Gewinnerwirtschaftung und den Besonderheiten der Unternehmensstruktur der Telekom die Interessen der Beschäftigten und speziell die der durch § 9 Abs. 4 BPersVG geschützten Personen berücksichtigt werden. Denn allein dadurch kann der Gefahr ihrer Benachteiligung zuverlässig begegnet werden. Daraus ergeben sich folgende Einschränkungen:

– Die Einstellungssperre muß von der Unternehmensleitung der Telekom verfügt werden, die die gesamtunternehmerische Verantwortung trägt. Die Entscheidung einer nachgeordneten Stelle, etwa eines Präsidenten einer Direktion, reicht nicht aus. Sie haben beschränkte, auf ihren Bereich bezogene Entscheidungsbefugnisse und eine entsprechend eingegrenzte Verantwortung. Die Gefahr, daß subjektive Entscheidungen zum Nachteil einzelner Beschäftigter ihres Verantwortungsbereichs getroffen werden, ist größer als bei einer Entscheidung der Unternehmensleitung.

– Die Entscheidung muß aus gesamtunternehmerischen Erwägungen getroffen werden. Das schließt nicht aus, daß – wie in dem zu entscheidenden Fall – sich das Verbot erkennbar aus objektiv nachprüfbaren und nachvollziehbaren gesamtunternehmerischen Gründen auf bestimmte Stellen beschränkt.

– Die für das Besetzungsverbot maßgebenden Erwägungen müssen nicht nur auf objektiv nachprüfbaren und nachvollziehbaren gesamtunternehmerischen Grundlagen beruhen. Die Entscheidung muß auch von der Unternehmensleitung in der Form getroffen werden, daß den nachgeordneten Stellen kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt. Zu diesem Zweck muß der Einstellungsstopp durch eindeutig bestimmte Kriterien eingegrenzt sein.

Diese Kriterien erfüllt die fragliche Verfügung der Telekom vom 20. November 1992. Sie ist von der Unternehmensleitung, dem Vorstand der Telekom veranlaßt und von der Generaldirektion Telekom verfügt worden. Ihr liegen ersichtlich gesamtunternehmerische Erwägungen zugrunde. Ausweislich des in den Gerichtsakten befindlichen Schreibens der Generaldirektion an die Regionalen Mittelbehörden vom 20. November 1992 ist diese Maßnahme erfolgt, um dem „nach wie vor bestehenden Kostendruck” zu begegnen. Dies ist eine ersichtlich gesamtunternehmerisch orientierte Entscheidung, deren Zweck auch von den Beteiligten nicht in Frage gestellt wird. Sie bezieht sich auf den Gesamtbereich der Telekom, auch wenn einzelne Bereiche von der Sparmaßnahme ausgenommen sind. Diese Ausnahmen sind aber ihrerseits nachprüfbar begründet und beruhen auf eindeutig bestimmten und objektiv nachvollziehbaren Abgrenzungskriterien. Ausgenommen sind drei näher bezeichnete Ballungsräume der alten Bundesländer und die Direktionen der neuen Bundesländer. In einer Anlage zu dem Schreiben sind die vom Einstellungsstopp verschonten Direktionen mit der jeweiligen Bezirksquote namentlich aufgeführt. Den Präsidenten der Direktionen Nürnberg und Regensburg sind auch keine Entscheidungsbefugnisse eingeräumt worden. Sie dürfen nach dieser Verfügung keine Kommunikationselektroniker einstellen. Ihre Direktionen sind nämlich in dem als Anlage beigefügten Verzeichnis der Direktionen, denen bestimmte Einstellungsquoten zugewiesen sind, nicht aufgeführt. Ihnen sind auch nicht – etwa in Form von Härteklauseln – Befugnisse eingeräumt worden, eine Ausnahme von dem Einstellungsstopp zu machen.

Daraus folgt, daß die Beschäftigung der betroffenen Beteiligten den Präsidenten der Direktionen Nürnberg und Regensburg nicht zuzumuten ist. Die Gefahr einer Benachteiligung der betroffenen Beteiligten wegen ihrer Tätigkeit in den Jugend- und Auszubildendenvertretungen ist ausgeschlossen.

Dem Antrag war deshalb stattzugeben. Unter Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen waren die Arbeitsverhältnisse der Beteiligten zu 1, 2, 5, 8, 11, 12 und 13 nach § 9 Abs. 2 BPersVG aufzulösen. Von dieser Entscheidung unberührt bleiben die anderweitig begründeten nicht ausbildungsgerechten Arbeitsverhältnisse der Beteiligten.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1200544