Entscheidungsstichwort (Thema)
Zustimmungsverweigerung und Zumutbarkeitsgrenze. Einstellung, befristete. Zumutbarkeitsgrenze bei Einarbeitungsaufwand. Einarbeitungsaufwand bei Vielzahl kurz befristeter Arbeitsverhältnisse. Kollektivinteressen der Stammbelegschaft. Personalvertretung, Zustimmungsverweigerungsrecht der – bei einer Vielzahl kurz befristeter Arbeitsverhältnisse; unzumutbare Belastung der Belegschaft
Leitsatz (amtlich)
Die Verweigerung der Zustimmung zu fortlaufend wiederholten, jeweils auf ein halbes Jahr befristeten Einstellungen wechselnder Arbeitnehmer darf nach hessischem Personalvertretungsrecht – auch im Einzelfall – damit begründet werden, daß die Einarbeitung einer Vielzahl von Arbeitskräften mit derart kurzer Beschäftigungsdauer zu einer unzumutbaren Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer führt.
Normenkette
HessPersVG § 77 Abs. 1 Nr. 2 a, § 69 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 4
Verfahrensgang
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) – vom 24. Juni 1993 wird zurückgewiesen.
Tatbestand
I.
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des Abbruchs des Mitbestimmungsverfahrens anläßlich der befristeten Einstellung eines Sozialarbeiters.
Mit Schreiben vom 10. September 1990 unterrichtete der Leiter der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft für ausländische Flüchtlinge in Schwalbach den antragstellenden Personalrat, daß er den Sozialarbeiter E. mit Zeitvertrag für die Dauer vom 14. September 1990 bis 14. März 1991 einstellen wolle; der Arbeitseinsatz sei in der Außenstellenbetreuung vorgesehen. Der antragstellende Personalrat lehnte mit Schreiben vom 13. September 1990 die erbetene Zustimmung ab. Er begründete dies damit, daß die „Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften zu einer erheblichen Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer” führe; außerdem sei gerichtlich festgestellt, daß der Abschluß von befristeten Arbeitsverträgen ohne sachlichen Grund gegen tarifvertragliche Vorschriften verstoße.
Der für die abschließende Entscheidung über die Einstellung zuständige Regierungspräsident verfügte am 28. September 1990 gleichwohl die befristete Einstellung des Sozialarbeiters E. für die vorgesehene Dauer, wobei er auf die prekäre Personalsituation in dieser Dienststelle hinwies. Die Ablehnung der Einstellung des Sozialarbeiters E. durch den Antragsteller hielt er nicht für beachtlich, weil sie im Hinblick auf die zeitliche Befristung des Beschäftigungsverhältnisses erklärt worden sei; darauf könne sich der Antragsteller nicht berufen.
Am 16. November 1990 leitete der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein. Er begehrte die Feststellung, daß die Einstellung des befristet beschäftigten Sozialarbeiters E. ab dem 15. September 1990 unter Verletzung seines Mitbestimmungsrechts erfolgt sei. Er vertrat die Auffassung, der Beteiligte habe die Gründe für die Verweigerung der Zustimmung zu Unrecht für unbeachtlich gehalten. Es sei Aufgabe des Personalrats über die Einhaltung der zugunsten der Beschäftigten geltenden Tarifverträge zu wachen. Außerdem nehme er die kollektiven Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten wahr, wenn er die Zustimmung mit der Begründung verweigere, durch die Einstellung der von ihm so bezeichneten „Aushilfskräfte” mit jeweils auf ein halbes Jahr befristeten Arbeitsverträgen werde eine erhebliche Mehrbelastung und Benachteiligung für die dauerhaft Beschäftigten verursacht, dies besonders im Hinblick auf die jeweils neu erforderliche Einarbeitung. Eine derartige Begründung liege nicht offensichtlich außerhalb eines Mitbestimmungstatbestandes.
Der beteiligte Dienstellenleiter hielt dem entgegen, daß der Mitbestimmungstatbestand bei der Einstellung sich nur auf die Eingliederung des Beschäftigten, nicht aber auf den Inhalt des zu begründenden Beschäftigungsverhältnisses beziehe. Dies gelte auch für dessen Befristung. Die vom Antragsteller aufgeführten Nachteile für die übrigen Beschäftigten würden weder verschärft noch verbessert, wenn die Einstellung unterbleibe.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat dem Antrag mit Beschluß vom 21. Februar 1991 stattgegeben und festgestellt, daß die Einstellung des befristet beschäftigten Sozialarbeiters E. ab dem 15. September 1990 unter Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers erfolgt sei, da die Verweigerung der Zustimmung in dem Ablehnungsschreiben des Antragstellers vom 13. September 1990 eine ausreichende schriftliche Begründung enthalte.
Die Beschwerde des beteiligten Dienststellenleiters hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 24. Juni 1993 mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß festgestellt werde, daß die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers im Sinne von § 69 Abs. 2 Satz 4 HPVG ausreichend begründet gewesen sei. Nach Auffassung des Beschwerdegerichts war die befristete Einstellung des Sozialarbeiters E. unter Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers erfolgt. Jedenfalls hinsichtlich des zweiten Sacharguments, der Mehrbelastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer, genüge die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers den Anforderungen des § 69 Abs. 2 Satz 4 Hessisches Personalvertretungsgesetz – HPVG –. Diese Begründung liege weder offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes des § 77 Abs. 1 Nr. 2 a HPVG noch erschöpfe sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen, die keinen sachlichen Bezug zu dem konkreten Fall erkennen ließen. Die Personalvertretung dürfe zwar die Zustimmung zu einer befristeten Einstellung grundsätzlich nicht mit dem Ziel verweigern, die zeitliche Begrenzung des individuellen Arbeitsverhältnisses aufzuheben. Vorliegend habe der Antragsteller jedoch auf kollektive Interessen der ständig Beschäftigten hingewiesen, die bei einer Befristung des Arbeitsverhältnisses berührt würden und die der geplanten Einstellung entgegenstünden. Es sei offenbar, daß die knappe zeitliche Befristung von Arbeitsverträgen zu einem häufigen Wechsel im Personalbestand führe, was zu Störungen des Arbeitsablaufes und zu einer erheblichen Belastung des Stammpersonals durch fortlaufend erforderliche Einarbeitung von neuen Beschäftigten führe.
Der vom Antragsteller in dem Zustimmungsverweigerungsschreiben vorgetragene Grund, die „Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften” führe zu einer erheblichen Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer, bewege sich innerhalb des Mitbestimmungstatbestandes der Einstellung. Denn der Begriff der Eingliederung beinhalte die Einbindung des neu einzustellenden Arbeitnehmers in den vorhandenen Dienstbetrieb. Er stelle damit auch auf die notwendige Zusammenarbeit mit den übrigen Beschäftigten ab. Die Mitbestimmung bei der Einstellung beschränke sich nicht nur auf die Umstände, die in der Person des Einzustellenden lägen. Sie umfasse aufgrund des Merkmals der Eingliederung in den vorhandenen Dienstbetrieb auch die kollektiven Interessen der bereits bei dem Dienstherrn beschäftigten Arbeitnehmer, die durch die Einstellung tangiert werden könnten. Durch die knappe zeitliche Befristung von Arbeitsverträgen und durch einen häufigen Wechsel im Personalbestand infolge zahlreicher sich aneinanderreihender Arbeitsverträge könnten Störungen des Arbeitsablaufs und eine Mehrbelastung des Stammpersonals hervorgerufen werden. Denn neu einzustellende Arbeitnehmer müßten fortlaufend in den Dienstbetrieb integriert und eingearbeitet werden.
Hiergegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten. Zur ihrer Begründung trägt er vor: Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei zu entnehmen, daß der Personalrat die Zustimmung u.a. dann verweigern könne, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis bestehe, daß durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt würden oder die durch Tatsachen begründete Besorgnis bestehe, daß der Beschäftigte oder Bewerber den Frieden in der Dienststelle durch unsoziales oder gesetzwidriges Verhalten störe. Eine Benachteiligung der vorhandenen Mitarbeiter der Dienststelle komme in der Regel nur bei auf regelmäßige Wiederho lungen angelegten Anlässen für Aushilfsbeschäftigungen in Betracht, etwa wenn der Dienststellenleiter gezielt befristete Arbeitsverträge abschließe, um dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze oder die Anhebung vorhandener Planstellen zu umgehen. Hierfür müßten objektive Anhaltspunkte bestehen. Die Begründung des Antragstellers hinsichtlich der Mehrbelastung der Stammbelegschaft bei einer Verstärkung nur durch Aushilfskräfte richte sich hingegen in Wahrheit gegen die Befristung der Einstellung von Arbeitnehmern. Dies sei nicht zulässig. Im vorliegenden Fall sei es nicht darum gegangen, gezielt befristete Arbeitsverträge abzuschließen, um dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze zu vermeiden. Es sei vielmehr erforderlich gewesen, befristete Arbeitsverträge abzuschließen, um angemessen auf das ständige An- und Abschwellen der Asylbewerber und damit auf die ständig wechselnde Belastung der Arbeitskräfte angemessen zu reagieren. Die Begründung, daß die „Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften” zu einer erheblichen Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer führe, richte sich nicht dagegen, daß gezielt befristete Arbeitsverträge abgeschlossen würden, um dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze oder die Anhebung vorhandener Planstellen zu umgehen. Der weitere Zustimmungsverweigerungsgrund des Antragstellers zur Tarifvertragswidrigkeit der befristeten Einstellung ziele ebenfalls auf die inhaltliche Ausgestaltung des Beschäftigungsverhältnisses als solchen und nicht auf die Eingliederung eines neuen Beschäftigten.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Juni 1993 aufzuheben, auf die Beschwerde des Beteiligten den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 21. Februar 1991 abzuändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.
Der Antragsteller, der die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde beantragt, verteidigt die vorinstanzlichen Entscheidungen. Er sei nach dem Hessischen Personalvertretungsgesetz berechtigt gewesen, seine Zustimmungsverweigerung auf jeden im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes liegenden sachlichen Grund zu stützen. Für die Dienststellenleitung sei es nicht um den Abschluß befristeter Arbeitsverträge gegangen, um angemessen auf das ständige An- und Abschwellen der Asylbewerber mit ständig wechselnder Belastung reagieren zu können. Die Anzahl der zu betreuenden Flüchtlinge habe sich während des relevanten Zeitraumes auf hohem Niveau bewegt, es sei lediglich mit einem weiteren Ansteigen der Zahl der zu betreuenden Flüchtlinge zu rechnen gewesen. Soweit der Beteiligte ein „An- und Abschwellen der Asylbewerber” zur Rechtfertigung seiner Maßnahme anführe, habe er dies erstmals in der Rechtsbeschwerdeinstanz vorgetragen.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren. Er hält die Zustimmungsverweigerung für nicht offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes liegend. Der geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund, daß Kollektivinteressen des Stammpersonals berührt seien, folge zwar mittelbar aus der zeitlichen Befristung des Arbeitsverhältnisses, stelle jedoch in seiner Zielrichtung und in den hieraus folgenden Rechtswirkungen einen eigenständigen Grund für die Zustimmungsverweigerung dar. Habe die Beschäftigung von Aushilfsangestellten über einen längeren Zeitraum einen gewissen Umfang im Verhältnis zum Stammpersonal erreicht, erscheine die Einwendung des Antragstellers nachvollziehbar, daß die „Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften” zu einer erheblichen Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer führe. Die Zustimmungsverweigerung auf die Tarifvertragswidrigkeit der befristeten Einstellung zu stützen, erachtet er indessen für unzulässig.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht entschieden, daß ein Personalrat sich nicht offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes bewegt, wenn er einer befristeten Einstellung nach einer Vielzahl anderer befristeter Einstellungen unter Hinweis auf die erhebliche Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer die Zustimmung verweigert.
1. Der Antrag des Antragstellers ist weiterhin zulässig. Insbesondere fehlt es ihm nicht am Feststellungsinteresse, obwohl der befristet eingestellte Sozialarbeiter E. nicht mehr in der Dienststelle beschäftigt ist. Denn jedenfalls die personalvertretungsrechtliche Streitfrage, ob der Antragsteller die Zustimmung zu der befristeten Einstellung mit dem Hinweis auf die widerstreitenden kollektiven Interessen der Stammbelegschaft hat verweigern dürfen, kann zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten jederzeit, d.h. mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit erneut sich stellen. Für zukünftige Fälle besteht daher an der Klärung dieser Rechtsfrage weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis.
Eine Klärung ist auch möglich, obwohl der Antragsteller einen Ausspruch zu einem konkreten Streitfall begehrt. Die nach Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses an sich gebotene und nur in der Tatsacheninstanz zulässige. Umstellung des Antrags auf eine Feststellung zu einer verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage ist hier ausnahmsweise (noch) entbehrlich. Denn die Sache ist beim Bundesverwaltungsgericht noch im Jahre 1993 eingegangen und die zu klärende Rechtsfrage ließ sich dem bisherigen Vorbringen des Antragstellers hinreichend bestimmt entnehmen. Damit greift die Ausnahme ein, die das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf seine erst in jüngerer Zeit geänderte Rechtsprechung zum Rechtsschutzbedürfnis und zum Antragserfordernis für Übergangsfälle vorübergehend zugelassen hat (vgl. Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167 = ZfPR 1994, 84 m.w.N.).
2. Das Beschwerdegericht hat zutreffend entschieden, daß die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers im Sinne von § 69 Abs. 2 Satz 4 HPVG ausreichend begründet war, soweit er auf die erhebliche Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer durch die Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften hingewiesen hat. Der Beteiligte hatte das Mitbestimmungsverfahren ohne Berechtigung abgebrochen.
a) Nach § 77 Abs. 1 Nr. 2 a i.V.m. § 69 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 4 HPVG hat der Personalrat in Personalangelegenheiten der Angestellten und Arbeiter bei deren Einstellung mitzubestimmen. Das hessische Personalvertretungsrecht legt die Gründe für die Zustimmungsverweigerung nicht ausdrücklich fest. Es bestimmt lediglich, daß eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, seiner Zustimmung bedarf und daß die Maßnahme als gebilligt gilt, wenn nicht der Personalrat innerhalb einer Frist von regelmäßig zwei Wochen die Zustimmung schriftlich begründet verweigert. Dies bedeutet allerdings nicht, daß Personalvertretungen jeden beliebigen Grund für die Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme anführen dürften. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Zustimmungsverweigerung auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür zugelassenenen Gründe unbeachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung liegen. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug würde es – wie das Beschwerdegericht zutreffend gesehen hat – fehlen, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand nicht mehr zuordnen ließen oder sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen erschöpften, die keinen Bezug zu dem konkreten Fall mehr erkennen lassen. Ist eine derartige Zuordnung offensichtlich nicht möglich, so läßt das erkennen, daß der Personalrat keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Frist als gebilligt (vgl. Beschluß vom 27. September 1993 – BVerwG 6 P 4.93 – BVerwGE 84, 178 = Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 5 m.w.N.; Beschluß vom 30. November 1994 – BVerwG 6 P 11.93 – BVerwGE 97, 154 = Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 3 – ZfPR 1995, 44 m. Anm. Ilbertz; Beschluß vom 7. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 35.92 – Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10 = PersR 1995, 296 ff.). Aus alldem ergibt sich, daß ein Personalrat nach hessischem Recht die Zustimmung zu einer Einstellung grundsätzlich aus jedem sachlichen Grund verweigern darf, der nicht offensichtlich außerhalb dieses Mitbestimmungstatbestandes liegt.
b) Die Verweigerung der Zustimmung zu der konkreten befristeten Einstellung durch den Personalrat aus Gründen der erheblichen Belastung der Stammbelegschaft wegen der Vielzahl von Aushilfskräften richtet sich nicht, jedenfalls nicht unmittelbar, gegen die zeitliche Befristung des Arbeitsverhältnisses. Vielmehr stellt sie einen eigenständigen, die kollektiven Interessen der repräsentierten Beschäftigten geltend machenden Zustimmungsverweigerungsgrund dar. Dieser entspricht Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei Einstellung von Angestellten und Arbeitern. Die Geltendmachung dieses Zustimmungsverweigerungsgrundes durch den Personalrat berechtigte den Beteiligten nicht zum Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens.
aa) Der in § 77 Abs. 1 Nr. 2 a HPVG enthaltene personalvertretungsrechtliche Begriff der Einstellung hat nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – die teils zu vergleichbaren Regelungen ergangen ist – einen fest umrissenen Inhalt (vgl. BVerwGE 50, 176 ≪180≫; 68, 30 ≪32 f.≫; 82, 288 ≪291 ff.≫; BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1983 – BVerwG 6 P 29.79 – Buchholz 238.35 § 60 HePersVG Nr. 4 und vom 25. August 1988 – BVerwG 6 P 36.85 – Buchholz 251.5 § 64 HePersVG Nr. 6 = PersR 1988, 298 ff.). Einstellung ist die Eingliederung eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle, die im Regelfall mit der Begründung eines Rechtsverhältnisses (Beamtenverhältnis, Arbeitsverhältnis) verbunden ist. Die Mitbestimmung, soweit sie an das Tatbestandsmerkmal der Einstellung anknüpft, bezieht sich nach dieser Rechtsprechung allein auf die Eingliederung, nämlich auf die zur Einstellung vorgesehene Person, auf die von ihr auszuübende Tätigkeit und, soweit es sich um Arbeiter und Angestellte handelt, auf die mit der Übertragung der Tätigkeit verbundene tarifliche Bewertung, die Eingruppierung. Auf diese Modalitäten der Einstellung kann der Personalrat einwirken, wenn er berechtigte, sich etwa aus seinem kollektiven Schutzauftrag ergebende, Gründe hat.
Das mit der Einstellung in aller Regel zu begründende Beschäftigungsverhältnis ist hingegen nicht Gegenstand der Mitbestimmung und zwar weder hinsichtlich der Art (Beamten- oder Arbeitsverhältnis) noch in bezug auf seinen (durch einzelvertragliche Abreden näher festzulegenden) Inhalt. Das Beamtenverhältnis ist schon infolge seiner gesetzlichen Regelung einer Mitbestimmung nicht zugänglich. Der Arbeitsvertrag unterliegt, soweit nicht Rechtsvorschriften oder tarifliche Regelungen seinen Inhalt unmittelbar festlegen oder doch vorherbestimmen, der Vereinbarung der Vertragsparteien. Deren Gestaltungsfreiheit soll grundsätzlich durch die Mitbestimmung nicht eingeengt werden. Einzelvertragliche Abreden betreffend die Befristung des Arbeitsvertrages oder die Teilzeitbeschäftigung unterliegen also nicht der Mitbestimmung bei Einstellungen (vgl. insb. Beschlüsse vom 19. September 1983 – BVerwG 6 P 32.80 – BVerwGE 68, 30 ≪32 f.≫ und vom 17. August 1989 – BVerwG 6 P 11.87 – BVerwGE 82, 288 ≪291 ff.≫). Die Rechtsprechung des Senats befindet sich insoweit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (s. BAG, Beschluß vom 16. Juli 1985 – 1 ABR 35/83 – BAGE 49, 180 ≪191 f., 194 ff.≫ = AP Nr. 21 zu § 99 BetrVG 1972; vgl. auch BAG, Beschluß vom 29. April 1992 – 1 ABR 73/91 – AP Nr. 98 zu § 99 BetrVG 1972).
bb) Eine Zustimmungsverweigerung zu einer befristeten Einstellung genügt demgegenüber grundsätzlich den genannten Anforderungen, wenn sie damit begründet ist, daß die Eingliederung einer Vielzahl von Aushilfskräften zu einer erheblichen Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer führt. Im Rahmen der Mitbestimmung bei Einstellung können auch unzumutbare Belastungen der in der Dienststelle bereits tätigen Beschäftigten geltend gemacht werden, die durch die häufige Wiederholung und/oder die gleichzeitige Vielzahl von befristeten Arbeitsverhältnissen und den dadurch erforderlich werdenden besonderen Einarbeitungsaufwand entstehen, z.B. bei im übrigen starkem Arbeitsanfall oder engen Zeitvorgaben. Der Personalrat ist in einer derartigen Situation befugt, aus Anlaß einer einzelnen Einstellung geltend zu machen, die Schwelle der der Belegschaft noch zumutbaren Belastung sei überschritten, weil diese befristete Einstellung sich als Teil einer Kette von befristeten Einstellungen erweise, die erst in ihrer Kumulation die Zumutbarkeitsfrage aufwerfe. Der Beschluß des Senats vom 17. August 1989 – BVerwG 6 P 11.87 – BVerwGE 82, 288 (291 ff.), in dem eine Befugnis des Personalrats nach bremischen Landesrecht verneint wurde, der beabsichtigten Befristung aus Gründen widersprechen zu können, welche die Belange der in der Dienststelle bereits Beschäftigten betreffen, steht dem nicht entgegen. Im Unterschied zu dem hier zu entscheidenden Fall ging es in dieser Entscheidung nicht um eine Vielzahl von befristeten Arbeitsverhältnissen. Der Personalrat hatte nicht den Fall markieren wollen, der aus seiner Sicht die Schwelle zur nicht mehr zumutbaren Belastung für die übrigen in der Dienststelle Beschäftigten bedeutete. Dort ging es vielmehr nur um die zwar unvermeidliche, aber nur geringfügige und nur selten auftretende Mehrbelastung, die ein einzelnes befristetes Arbeitsverhältnis – mag sich dies auch gelegentlich wiederholen – für die Stammbelegschaft mit sich bringt.
Der geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund richtet sich nicht gegen die im einzelnen Arbeitsvertrag vereinbarte Befristung, auch wenn die Vielzahl der Befristungen der Arbeitsverhältnisse in ihrem belastenden Zusammentreffen der Grund für die Zustimmungsverweigerung ist. Unabhängig von dem Ausgang eines etwaigen Einigungsverfahrens oder der ggf. gegebenen Möglichkeit, die Entscheidung der Landesregierung einzuholen (vgl. § 71 Abs. 4 Satz 1 und 2 HPVG), bliebe dem Dienstherrn in Anerkennung des Verweigerungsgrundes nicht nur die – aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht selten wohl eher theoretische – Möglichkeit, einen unbefristeten Vertrag abzuschließen. Vielmehr könnte er ggf. die arbeitsrechtlich mögliche Befristungsdauer über das beabsichtigte halbe Jahr hinaus ausschöpfen (vgl. § 1. Abs. 1 BeschFG vom 26. April 1985 – BGBl I S. 710, i.d.F. vom 22.12.1989 – BGBl I S. 2406), oder er könnte von der Einstellung gänzlich Abstand nehmen. Entgegen der Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers bedeutet die letztgenannte Möglichkeit nicht ohne weiteres eine noch größere Belastung der Stammbelegschaft. Es ist immerhin nicht gänzlich ausgeschlossen, daß für die Beschäftigten eine hohe Dauerbelastung bei noch vertretbaren Vorgaben unter Umständen eher tragbar ist, als zusätzliche Belastungsspitzen durch immer wieder erforderlich werdende Einarbeitungen bei unverändert hohen Vorgaben.
Auch Sinn und Zweck des § 77 Abs. 1 Nr. 2 a HPVG sprechen dafür, einen solchen, die Kollektivinteressen der Belegschaft in einer besonderen Belastungssituation geltend machenden Zustimmungsverweigerungsgrund zuzulassen. Eine solche besondere Belastungssituation kann – wie hier – dadurch gekennzeichnet sein, daß durch die einzelne befristete Einstellung die Schwelle der der Belegschaft noch zumutbaren Belastung überschritten sein mag. In einem derartigen Fall darf nicht die sekundäre Frage der Befristung oder Nichtbefristung im Einzelfall, sondern allein das primär geltend gemachte kollektive Interesse an der generellen Vermeidung solcher Belastungen dafür ausschlaggebend sein, ob die Maßnahme mitbestimmungspflichtig ist. Anderenfalls würde das Anliegen des Gesetzgebers offensichtlich verfehlt, dem Personalrat die Möglichkeit zu geben, bei Einstellungen kollektive Interessen der Beschäftigten wahrzunehmen.
Der Rechtsbeschwerdeführer beruft sich demgegenüber zu Unrecht für seine Ansicht auf die Entscheidungen des Senats, BVerwG 6 P 15.90 (Aushilfsangestellte) und BVerwG 6 P 28.91 (Abrufkräfte). Er entnimmt ihnen, daß eine Zustimmungsverweigerung hier nur möglich sei, wenn gezielt befristete Arbeitsverträge abgeschlossen worden wären, um dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze oder die Anhebung vorhandener Planstellen zu umgehen. In einem derart einengenden Sinne sind die genannten Entscheidungen indes nicht zu verstehen. Der Senat hatte in dem Beschluß vom 27. November 1991 (– BVerwG 6 P 15.90 – Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 6 = NVwZ-RR 1993, 149 ≪151≫ = PersR 1992, 198 ≪200≫) den gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, der auf eine Benachteiligung der betroffenen Beschäftigten oder anderer Beschäftigter durch die Maßnahme abhebt, dahin gehend interpretiert, daß eine Benachteiligung in der Regel nur bei auf regelmäßige Wiederholung angelegten Anlässen für Aushilfsbeschäftigungen in Betracht komme. Lediglich als Beispiel wurde hierfür der Fall genannt, daß ein Dienststellenleiter gezielt befristete Arbeitsverträge abschließe, um dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze oder die Anhebung von vorhandenen Planstellen zu umgehen. Diese Ausführungen hat der Senat in dem Beschluß vom 3. Februar 1993 (BVerwG 6 P 28.91 – BVerwGE 92, 47 ≪53≫ = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 84 = DVBl 1993, 950 ≪951≫ = PersR 1993, 260 ≪263≫) bekräftigt. Entgegen der Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers ist diesen Entscheidungen und der lediglich beispielhaft aufgeführten Konkretisierung nicht zu entnehmen, daß eine Benachteiligung der Beschäftigten ausschließlich in Betracht kommt, wenn ein Dienststellenleiter dergestalt gezielt vorgeht. Vielmehr genügt hier als berücksichtigungsfähiger Nachteil auch eine spürbare, die Zumutbarkeitsgrenze überschreitende Benachteiligung der vorhandenen Belegschaft durch die sich wiederholende Einarbeitungsbelastung.
Die Beeinträchtigung muß insbesondere nicht stets darin bestehen, daß individualrechtlich verfestigte Positionen übergangen werden. Es genügen faktische Benachteiligungen von entsprechendem Gewicht. Denn hier geht es – anders als in einem früheren vom Senat entschiedenen Fall (Beschluß vom 23. September 1992 – BVerwG 6 P 24.91 – Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 12 = DVBl 1993, 390 ff. = PersR 1993, 24 ff.) – nicht um eine Verweigerung der Zustimmung zu einer Einstellung, die unter dem Aspekt einer Begünstigung des Auszuwählenden mit dem Ziel ausgesprochen wird, eine Korrektur der Auswahlentscheidung zugunsten eines übergangenen Bewerbers zu erreichen. Nur in jenen Fällen der Nichtberücksichtigung von Bewerbern setzt der Nachteil die Nichtbeachtung einer Position mit rechtlich gesteigerter Qualität voraus. Dies ist dort deshalb erforderlich, weil sich die Nichtberücksichtigung konkurrierender Bewerber im Rahmen einer jeden – auch einer rechtmäßigen – Auswahlentscheidung als unvermeidliche Folge und daher nicht schon als ein spezifischer und von der Personalvertretung geltend zu machender Nachteil darstellt. Hier hingegen geht es nicht um eine unterbliebene Begünstigung, sondern vielmehr um die Abwendung spürbarer Belastungen.
cc) Indem er sich gegen eine erhebliche Belastung der ständig beschäftigten Arbeitnehmer wandte, die durch die „Eingliederung” (gemeint ist ersichtlich die Einarbeitung) einer Vielzahl von „Aushilfskräften” (gemeint sind die Arbeitnehmer mit halbjähriger Beschäftigungsdauer) entstehe, wollte der Antragsteller fraglos geltend machen, daß hier die Zumutbarkeitsgrenze tangiert sei. Dies muß für eine beachtliche Zustimmungsverweigerung ausreichen. Ob die Zumutbarkeitsfrage bei geläuterter Sicht anders zu beantworten wäre, wenn – wie der Rechtsbeschwerdeführer nunmehr geltend macht – es zuträfe, daß hier befristete Arbeitsverträge mit nur halbjähriger Dauer hätten abgeschlossen werden müssen, um angemessen auf das ständige An- und Abschwellen der Zahl der Asylbewerber und damit auf die ständig wechselnde Belastung der Arbeitskräfte reagieren zu können, kann dahingestellt bleiben. Diese Frage berührt allenfalls die inhaltliche Berechtigung der vom Antragsteller geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgründe. Hinsichtlich der Frage des berechtigten Abbruchs des Mitbestimmungsverfahrens durch den Beteiligten kommt es hingegen nur darauf an, ob die mit der Zustimmungsverweigerung genannten Gründe „möglich” sind (vgl. Beschluß vom 7. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 35.92 – Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10 = PersR 1995, 296 ff. = ZfPR 1995, 121 ff.), wovon der Oberbundesanwalt hier anscheinend mit Rücksicht auf die Vermeidbarkeit derart kurzer Befristungen ausgehen will. Selbst diese Frage bedarf hier aber schon deshalb keiner abschließenden Antwort, weil der erstmalig in der Rechtsbeschwerdeinstanz vorgebrachte neue Tatsachenvortrag des Beteiligten nicht berücksichtigt werden kann, da eine Aufklärungsrüge nicht erhoben worden ist.
c) Der Senat stimmt deshalb dem Beschwerdegericht bei der Beurteilung des geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgrundes zu. Dieser war nach dem hier maßgeblichen Landesrecht durchaus beachtlich. Damit aber war der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens durch den Rechtsbeschwerdeführer unberechtigt. Auf den weiteren vom Antragsteller angeführten Zustimmungsverweigerungsgrund der Tarifvertragswidrigkeit kam es deshalb nicht mehr an.
Unterschriften
Niehues, Ernst, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer
Fundstellen