Entscheidungsstichwort (Thema)
Hebung der Arbeitsleistung, Begriff der –. Gesamtbilanzierung von Mehrarbeit und Entlastungen, um eine Hebung der Arbeitsleistung zu ermitteln. Hebung der Arbeitsleistung bei Arbeitsvermittlern. Hebung der Arbeitsleistung durch Streichung der Häufigkeit der Gespräche mit Leistungsempfängern auch zu Kontrollzwecken, reine automatische –
Leitsatz (amtlich)
Verpflichtet eine Dienstanweisung des Direktors eines Arbeitsamts die Arbeitsvermittler zu einer deutlichen Steigerung der Häufigkeit der Gespräche mit den Leistungsempfängern, so ist bei der Prüfung der Frage, ob hierin eine mitbestimmungspflichtige Hebung der Arbeitsleistung liegt, zu berücksichtigen, ob und welche Entlastungsmaßnahmen gleichzeitig für die Arbeitsvermittler vorgesehen sind und ob diese im wesentlichen zum Ausgleich der etwaigen Mehrbelastung geeignet sind.
Normenkette
BPersVG § 76 Abs. 2 S. 1 Nr. 5
Verfahrensgang
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 11. Oktober 1994 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 8.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Den Beteiligten geht es um die Frage, ob als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung die Anweisung an die Arbeitsvermittler gelten muß, Leistungsempfänger für die Dauer von 6 Monaten häufiger zu einem Gespräch zu laden.
Im Februar 1993 (im März 1993 ergänzt) erging ein Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit. Sein Ziel war u.a. die verstärkte Bekämpfung von Leistungsmißbrauch. Der beteiligte Direktor des Arbeitsamtes R. erließ unter dem 24. März 1993 eine Dienstanweisung zum Zwecke der Umsetzung dieses Erlasses. Sie entsprach im wesentlichen einer Weisung der Hauptstelle: Jeder Arbeitsvermittler habe monatlich mindestens 50 v.H. der bei ihm geführten Leistungsempfänger unter besonderer Berücksichtigung bestimmter Berufsgruppen zusätzlich einzuladen. Der Beteiligte erläuterte diese Dienstanweisung am 31. März 1993 dahin, daß alle Aufforderungen zur Meldung an Leistungsempfänger, die ohnehin innerhalb des vorgeschriebenen Drei-Monats-Rhythmus erfolgt wären, im Rahmen der Sonderaktion mitzuzählen seien, mit Ausnahme der erstmalig arbeitslos Gemeldeten.
Der Beteiligte ordnete den Beginn der Sonderaktion für den 29. März 1993 an. Neben Einzelheiten zur Durchführung enthielt die Dienstanweisung folgende Hinweise zum Ausgleich der Mehrbelastung:
„4. Belastungssituation
Die sicherlich auftretenden Mehrbelastungen können folgendermaßen aufgefangen werden:
- Außendienste sind in den kommenden sechs Monaten ausschließlich zur Gewinnung freier Stellen und im Einzelfall bei konkreten Vermittlungsbemühungen durchzuführen. Andere Anlässe können nur in begründeten Einzelfällen anerkannt werden.
- Für die zusätzlichen Einladungen sind deshalb auch Nachmittage zu nutzen.
- Es werden Zusatzkräfte eingestellt.
- Nach Ablauf des ersten Monats wird darüber hinaus geprüft werden, ob nicht zusätzliche Maßnahmen (Beteiligung von Mitarbeitern anderer Abteilungen oder Überstunden) notwendig sind. Entsprechende Anregungen und Vorschläge sind erwünscht.”
Der Antragsteller ist Personalrat des Arbeitsamtes R. Dort waren im April 1993 10646 Arbeitslose gemeldet, von denen 9750 Personen Leistungen der Arbeitsverwaltung bezogen. Das Arbeitsamt mit seinen sechs Außendienststellen beschäftigte damals 35 Arbeitsvermittler. Der Antragsteller hielt die genannte Dienstanweisung des Beteiligten für eine nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Der Beteiligte war demgegenüber der Auffassung, daß eine Beteiligung der Personalvertretung nur im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit zu erfolgen habe, was geschehen sei.
Daraufhin hat der Antragsteller im April 1993 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und geltend gemacht, daß die aufgezeigten Entlastungsmöglichkeiten die – offensichtlich auch von der Amtsleitung gesehene – Mehrbelastung nicht auffangen könnten. Die Maßnahme bringe durch die Steigerung der Zahl der Vorsprechenden und durch den angeordneten Zweck der Gespräche eine Veränderung der Arbeit im Sinne einer Vermehrung der körperlichen Anforderungen sowie der geistig-psychischen Belastung.
Dem ist der Beteiligte entgegengetreten. Bereits nach der bisherigen Regelung wäre jeder Arbeitslose einmal in drei Monaten zu einer Vorsprache einzuladen gewesen. Bei 10646 Arbeitslosen im April 1993 hätten demnach bisher monatlich ein Drittel (= 3 549 Personen) einbestellt werden müssen. Von den 9 750 Leistungsempfängern des April 1993 seien nunmehr die Hälfte, also 4 875 Personen, monatlich zur Vorsprache einzuladen gewesen, mithin monatlich 1326 Personen mehr als nach der bisherigen Regelung. Auf jeden der 30 im Dienst anwesenden Arbeitsvermittler entfielen somit während der sechs Monate monatlich etwa 45 zusätzliche Einladungen. Diese Mehrbelastung werde durch die in der Dienstanweisung genannten Entlastungsmaßnahmen voll ausgeglichen. Die Arbeitsvermittler hätten ihre Außendienste erheblich eingeschränkt. Die Arbeitsvermittler könnten Leistungsempfänger auch zu Gruppeninformationen einladen, die im Arbeitsamt auch von Führungskräften (Abteilungsleitern, Abschnittsleitern) durchgeführt würden. Die Mehrbelastung in den Anmelde- und Bearbeitungsstellen habe durch die Beschäftigung von zehn eigens hierfür eingestellten Zusatzkräften in der Hauptstelle und in den Außendienststellen ausgeglichen werden können. Angesichts der begrenzten Zahl zusätzlicher Einladungen könne für den einzelnen Arbeitsvermittler nicht von einer verstärkten Belastung gesprochen werden. Der Inhalt der Gespräche mit den Leistungsempfängern habe sich nicht geändert.
Das Verwaltungsgericht hat antragsgemäß mit Beschluß vom 11. Oktober 1993 festgestellt, daß der Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG bezüglich der Dienstanweisung vom 24. März 1993 hatte, wonach jeder Arbeitsvermittler monatlich mindestens 50 v.H. der Leistungsempfänger einzuladen habe.
Hiergegen hat der Beteiligte Beschwerde erhoben und ergänzend darauf hingewiesen, daß die Erhöhung der Einbestellquote aufgrund der vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen nicht zu einer Hebung der Arbeitsleistung geführt habe. Dies ergebe sich auch daraus, daß Überstunden nicht notwendig geworden seien. Dem ist der Antragsteller entgegengetreten. Er hat nach der zwischenzeitlichen Beendigung der besonderen Meldeaktion sein Feststellungsbegehren auf die hinter dem konkreten Streit stehende, abstrakte Rechtsfrage umgestellt.
Das Beschwerdegericht hat der Beschwerde durch Beschluß vom 11. Oktober 1994 stattgegeben und den Antrag des Antragstellers abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die zulässige Beschwerde sei begründet. Die beanstandete Aktion sei keine nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung.
Eine Veränderung der Arbeit allein löse das Mitbestimmungsrecht nicht aus. Auch reiche es nicht aus, daß die Maßnahme mittelbar zur Folge haben könne, daß bei der Arbeit eine erhöhte Arbeitsleistung erbracht werde. Wenn den Beschäftigten die Möglichkeit verbleibe, einer erhöhten Belastung durch Zurückstellung anderer Arbeiten, durch zeitliches Strecken oder durch Herabsetzen der Häufigkeit oder der Güte von Tätigkeiten zu begegnen, liege eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nicht vor.
Die Dienstanweisung des Beteiligten zu einer Aktion wie der von Mitte 1993 führe dazu, daß der einzelne Arbeitsvermittler vorübergehend mehr Vorsprachen von Arbeitslosen zu bewältigen habe als außerhalb der Aktion. Die hieraus zunächst folgende Mehrbelastung lasse sich errechnen. Jeder diensttuende Arbeitsvermittler habe monatlich nunmehr anstelle von 142 Arbeitslosen 207 Arbeitslose einladen müssen, um mit ihnen zu sprechen. Das sei eine Steigerung von 47 %.
Die Mehrbelastung sei aber ausgeglichen worden. Die Dienstanweisung vom 24. März 1993 habe es den Arbeitsvermittlern überlassen, nach Ausschöpfung der vorgesehenen Entlastungsmöglichkeiten die Nachhaltigkeit der Beratungs- und Vermittlungstätigkeit bei der einzelnen Vorsprache der zur Verfügung stehenden Zeit anzupassen oder die zur Verfügung stehende Zeit durch Überstunden entsprechend zu verlängern. Der Grad der Nachhaltigkeit der Vermittlungstätigkeit sei nicht zwingend vorgegeben oder verbindlich festgelegt worden. Außerdem seien organisatorische Entlastungsmöglichkeiten angeordnet worden, die sich teilweise ausgewirkt hätten.
So seien die verwaltungsorganisatorischen Mehrbelastungen der Anfang April in Gang gekommenen Aktion nach einiger Zeit durch nach und nach bis Anfang Mai 1993 eingestellte Zusatzkräfte mehr als ausgeglichen worden. Gehe man von zwölf diensttuenden Zusatzkräften aus, so sei jedem der 25 diensttuenden Arbeitsvermittler knapp die Hälfte der Arbeitskraft einer Zusatzkraft zur Durchführung von Verwaltungsarbeit (u.a. Fertigung der Einladungsschreiben, Listen- und Terminkalenderführung) zugute gekommen. Damit seien die Arbeitsvermittler von der bisherigen im Zusammenhang mit Einladungen anfallenden Verwaltungsarbeit weitgehend entlastet worden. Die gewonnene Zeit habe zur Abwicklung der Vorsprachen verwendet werden können.
Ferner hätten die Arbeitsvermittler ihre Außendienste (Sollvorgabe: 20 % der Gesamttätigkeit) weitgehend einschränken können. Gehe man von einer Einschränkung auf 5 % aus, so ergebe sich daraus eine Verlagerung von 15 % ihrer Gesamttätigkeit vom Außendienst auf die Vorsprachentätigkeit. Gehe man weiter davon aus, daß jeder der 25 diensttuenden Arbeitsvermittler außerhalb der Aktion während seiner Innendiensttätigkeit (= 80 % der Gesamttätigkeit) monatlich jeweils 142 Dreimonatsvorsprachen zu bewältigen habe, entspräche 1 % der Gesamttätigkeit 1,775 Dreimonatsvorsprachen. In den 15 % weiterer Gesamttätigkeit hätten sonach zusätzlich etwa 26 Dreimonatsvorsprachen (15 × 1,775) wahrgenommen werden können, zusammen also 168 (142 + 26) Dreimonatsvorsprachen. Die zahlenmäßig verbleibende Mehrbelastung je Arbeitsvermittler von etwa 39 Vorsprachen im Monat hätten die Arbeitsvermittler durch Absenkung der Dauer der nunmehrigen Zweimonatsvorsprachen ausgleichen können. Dabei sei zu berücksichtigen, daß bei häufigeren Vorsprachen der Leistungsempfänger jeweils das Ergebnis früherer Vorsprachen aufgenommen werden könne und zwischenzeitlich eingetretene Änderungen geringer seien als bei Vorsprachen erst nach längerer Zeit. Bei einer solchen Aktion gehe es nicht um eine Vermehrung der Leistungsempfänger, sondern ausschließlich um eine Verkürzung der Zwischenräume zwischen den Vorsprachen. Von daher könne der Arbeitsvermittler für eine zweimonatige Vorsprache gegenüber einer dreimonatigen Vorsprache wohl 25 % bis 33 % weniger Zeit verwenden, ohne daß sich damit bei einer Gesamtsicht der Grad der Nachhaltigkeit der Vermittlungsbemühen je Leistungsempfänger verändere. Verwende der Arbeitsvermittler etwa bei einem Leistungsempfänger in sechs Monaten statt für zwei Vorsprachen je 15 Minuten für drei Vorsprachen je 10 Minuten, so sei der für diesen Leistungsempfänger in sechs Monaten aufgewendete Zeitaufwand mit 30 Minuten gleich.
Dem stehe die Dienstanweisung des Beteiligten vom 24. März 1993 nicht entgegen. In dieser werde ausdrücklich auf die Runderlasse der Bundesanstalt für Arbeit Bezug genommen, in denen im Zusammenhang mit der bundesweiten Aktion von „Meldekontrollen” gesprochen werde. Damit werde deutlich, daß der Dienstherr als Zweck der Aktion nicht die Steigerung der Vermittlungsbemühungen je Arbeitssuchenden verfolgt habe. Allerdings habe der Beteiligte in der Dienstanweisung vom 24. März 1993 die Hoffnung und den Wunsch geäußert, die verstärkten Einladungen als Chance für zusätzliche vermittlerische Aktivitäten zu sehen. Dieser Teil der Dienstanweisung habe nach dem Gesamtzusammenhang aber unter dem Vorbehalt gestanden, daß es Zeit für zusätzliche Vermittlungsbemühungen gäbe, weil die angesprochenen Entlastungsmöglichkeiten griffen. Den Arbeitsvermittlern sei jedenfalls aufgegeben gewesen, ihre Vermittlungstätigkeit nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Zeit zu gestalten. Dies sei offenbar auch geschehen. Von daher sei es nachvollziehbar, daß kein Arbeitsvermittler die angebotene Möglichkeit, sich Überstunden anordnen zu lassen, in Anspruch genommen habe. Nach alledem könne nicht festgestellt werden, daß eine solche Aktion insgesamt auf eine Hebung der Arbeitsleistung angelegt (gewesen) sei.
Entgegen dem Vortrag des Antragstellers könne nicht deshalb von einer Zunahme der psychischen Belastung der Arbeitsvermittler gesprochen werden, weil diese auch den mißbräuchlichen Empfang von Leistungen hätten überprüfen sollen. Denn dies gehöre auch außerhalb einer solchen Aktion zu den Aufgaben der Arbeitsvermittler.
Hiergegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der dieser beantragt,
den angefochtenen Beschluß aufzuheben und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. Oktober 1993 dahin zu ändern, daß folgende Feststellungen getroffen werden:
Eine Dienstanweisung des Beteiligten, nach welcher die Arbeitsvermittler vorübergehend für sechs Monate mindestens 50 % der bei ihnen zu Beginn der Aktion geführten Leistungsempfänger einzuladen haben, unterliegt unter diesen Voraussetzungen, wie sie bei einer solchen Aktion im Frühjahr 1993 bei der Dienststelle gegeben waren, der Mitbestimmung des Antragstellers aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG.
Zur Begründung trägt der Antragsteller im wesentlichen vor: Nach Inhalt und Schutzzweck handele es sich um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Aus der erhöhten Einladungsdichte folge zwangsläufig eine Mehrbelastung der Arbeitsvermittler. Dies werde auch in der Dienstanweisung ausdrücklich anerkannt. Es komme nicht darauf an, ob die in der Dienstanweisung angesprochenen Entlastungsmöglichkeiten die Mehrbelastungen ganz oder teilweise kompensieren könnten. Auch eine Saldierung von Mehrbelastungen und entlastenden Maßnahmen ändere die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG nicht. Nicht zu billigende Folge wäre sonst, daß die Frage, ob Entlastungsmaßnahmen ein Mehr an Belastung ausglichen, immer nur im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren und nicht in dem dafür vorgesehenen Einigungsverfahren geprüft werden könne.
Aber auch, wenn man von der Notwendigkeit einer Saldierung ausgehe, sei das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt. Denn die psychischen Anforderungen an die Arbeitsvermittler seien hier durch die mit der Durchführung der Meldeaktion sich notwendig verändernde Gesprächsqualität zwangsläufig deutlich erhöht worden. Den Leistungsempfängern sei bekannt gewesen, daß es um eine Maßnahme gegen Leistungsmißbrauch gehe. Selbst bei rein quantitativer Betrachtung handele es sich um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Dem Beteiligten sei bewußt gewesen, daß die in der Dienstanweisung aufgeführten Entlastungsmaßnahmen kaum ausreichten, die entstehende Mehrbelastung auch nur annähernd auszugleichen. Maßnahmen, wie sie Nr. 4 d der Dienstanweisung vorgesehen habe, seien überhaupt nicht getroffen worden. Auch die Maßnahmen nach Nr. 4 c seien nur in eingeschränktem Umfange durchgeführt worden. Denn zusätzliche Arbeitsvermittler seien nicht eingestellt worden. Vielmehr sei nur das Büropersonal verstärkt worden. Die Einstellung dieser Zusatzkräfte habe die Mehrbelastung der Arbeitsvermittlung nicht ausgleichen können. Widersprüchlich sei es, wenn das Beschwerdegericht einerseits allgemein darauf hinweise, daß eine Verlängerung der Arbeitszeit durch überstunden für sich keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung sei, aber andererseits ausführe, daß keine Überstunden geleistet worden seien, was doch gerade beweise, daß die Mehrarbeit ohne Überstunden habe erledigt werden können. Das Beschwerdegericht unterstelle zu Unrecht, daß den Arbeitsvermittlern die Anordnung von Überstunden angeboten worden sei. Den Arbeitsvermittlern sei auch nicht erlaubt worden, die Nachhaltigkeit ihrer Beratungs- und Vermittlungstätigkeit der zur Verfügung stehenden verringerten Zeit anzupassen. Die vom Beschwerdegericht in diesem Zusammenhang angestellten Prozentrechnungen seien unrichtig. Das Beschwerdegericht habe für die hierzu vorgenommenen Schätzungen seine erforderliche besondere Sachkunde nicht dargelegt. Es habe unter Verletzung seiner Aufklärungspflicht fälschlich angenommen, daß ein übliches Vermittlungsgespräch fünfzehn Minuten dauere, anstelle richtig von sieben Minuten auszugehen. Hätte sich das Beschwerdegericht bei der Bundesanstalt für Arbeit sachkundig gemacht, so hätte es die zutreffende Gesprächsdauer erfahren können. Das Beschwerdegericht habe seinem Rechenwerk auch hinsichtlich des Außendienstes unzutreffende Annahmen zugrunde gelegt. Die Sollvorgabe für Arbeitsvermittler von 20 % ihrer Arbeitszeit für den Außendienst sei vor der Meldeaktion wegen Überlastung nicht einhaltbar gewesen. Hier sei Entlastung deshalb kaum möglich gewesen. Auch eine Verkürzung der Dauer der Gespräche von 25 bis 33 % durch einen angeblich geringeren Erörterungsbedarf bei häufigerer Gesprächsfrequenz sei entgegen der Annahme des Beschwerdegerichts nicht möglich gewesen.
Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluß und macht zum Vorbringen des Antragstellers ergänzende Ausführungen.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und verweist dazu insbesondere auf die jüngste Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Bei der Dienstanweisung vom 24. März 1993 (mit ihren späteren Änderungen) handelt es sich nicht um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung; sie unterliegt daher nicht der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Das Beschwerdegericht hat zutreffend entschieden, daß bei der vom Gericht vorzunehmenden Bewertung, ob eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung vorliegt, vorgesehene Entlastungen in die erforderliche Gesamtbetrachtung einzubeziehen sind. Rechtsfehler hat das Beschwerdegericht bei der auf die konkreten umstände der Dienststelle bezogenen Einzelfallprüfung, soweit diese von dem Rechtsbeschwerdegericht überprüft werden durften, nicht gemacht.
1. „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung” im personalvertretungsrechtlichen Sinn sind – wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat – solche Maßnahmen, welche darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d.h., die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, daß die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Allerdings ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder der Qualität des Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese mag in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung als Folge eines schnelleren Arbeitstaktes oder eines geänderten Arbeitsablaufs bestehen. Denn der Begriff „Arbeitsleistung” bezeichnet weder die Menge der während der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit noch deren sachlichen Ertrag, das Arbeitsprodukt, sondern den körperlichen Einsatz und geistigen Aufwand, den der Beschäftigte erbringen muß, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Nur dieses Verständnis wird dem Zweck des Mitbestimmungstatbestandes gerecht, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren (vgl. zu allem Beschluß vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – BVerwGE 72, 94, 102 f.; ferner Beschlüsse vom 30. Januar 1986 – BVerwG 6 P 19.84 – Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 4; vom 2. Oktober 1990 – BVerwG 6 P 29.87 – Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 3; vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 12.91 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24, vom 20. Juli 1995 – BVerwG 6 P 8.94 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 34 = PersR 1995, 493 = PersV 1996, 188; vom 26. September 1995 – BVerwG 6 P 18.93 – Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 9 = PersV 1996, 274 = PersR 1996, 149; vom 23. Januar 1996 – BVerwG 6 P 54.93 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 35 = PersR 1996, 199 = PersV 1996, 457).
Aber nicht jede Maßnahme, aus der sich für einen oder mehrere Beschäftigte eine Steigerung der so verstandenen Arbeitsleistung ergeben kann, ist von der Zustimmung des Personalrats abhängig. Sein Mitbestimmungsrecht beschränkt sich auf Maßnahmen „zur Hebung” der Arbeitsleistung, d.h. auf solche, die darauf abzielen, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Das Erfordernis, daß eine Maßnahme „zur Hebung” der Arbeitsleistung darauf abzielen muß, das Arbeitsergebnis einzelner oder mehrerer Beschäftigter zu erhöhen, hat der Senat allerdings nicht nur dann als erfüllt angesehen, wenn dies der unmittelbare und erklärte Zweck der Maßnahme ist, sondern unbeschadet sonstiger Absichten auch dann, wenn die Hebung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich damit verbunden ist, etwa weil bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter, minutengenauer Zeit verrichtet werden müssen (Beschluß vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 12.91 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24). Es ist weiterhin auch dann erfüllt, wenn Tätigkeiten in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakt festgelegter Zeit verrichtet werden müssen. Allein die Zwangsläufigkeit reicht indessen in beiden Fällen für die Annahme einer Maßnahme „zur” Hebung der Arbeitsleistung nicht aus. Wesentlich für den Schluß von den objektiven Gegebenheiten auf den Zweck der Hebung ist die Unausweichlichkeit im Sinne einer – mit der zwangsläufigen Beschleunigung oder Vermehrung der zu verrichtenden Tätigkeiten verbundenen – erhöhten Arbeitsbelastung im Ganzen (Beschluß vom 11. November 1993 – BVerwG 6 PB 4.93 – Buchholz 251.3 § 63 BrPersVG Nr. 1). An einer solchen Unausweichlichkeit fehlt es etwa, wenn in einem Teilbereich der Beschäftigung zwar Mehrarbeit mit erhöhten Anforderungen an die Beschäftigten anfällt, dabei jedoch eine Entlastung von anderen Aufgaben möglich ist bzw. gleichzeitig ermöglicht wird (Beschluß vom 30. Januar 1986 – BVerwG 6 P 19.84 – a.a.O. und vom 20. Juli 1995 – BVerwG 6 P 8.94 – a.a.O.).
2. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Entscheidung des Beschwerdegerichts nicht zu beanstanden.
a) Die Auffassung des Antragstellers, daß ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unabhängig von einer Gesamtbilanzierung be- und entlastender Maßnahmen ausgelöst werde, trifft nach den genannten Grundsätzen nicht zu. Die Mitbestimmung entfällt nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats ohnehin nicht erst dann, wenn einer meßbaren Mehrbelastung eine ebenso meßbare Entlastung gegenübersteht. Vielmehr geht es um eine wertende Betrachtung der in einer Maßnahme objektiv angelegten Zwecke. Davon, daß der Aspekt einer Hebung der Arbeitsleistung zurückgedrängt wird, ist daher nicht erst auszugehen, wenn die Mehrbelastung nachweislich ohne jeden Rest in einer Entlastung aufgeht. Dies kann vielmehr auch dann der Fall sein, wenn eine wesentliche Entlastung möglich ist und nur ihr Ausmaß sich nicht genau vorhersehen läßt, etwa weil es situationsabhängig ist oder von der individuellen Bereitschaft zur Ausnutzung dieser Möglichkeiten abhängt. Eine zwangsläufige Mehrbelastung rückt den so nicht offengelegten Zweck der Hebung der Arbeitsleistung erst dann in den Vordergrund, wenn entweder eine gleichzeitige Entlastung überhaupt nicht möglich ist oder aber die Summe aller gleichzeitig möglichen Entlastungen von vornherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurücktreten muß. Nur dann kann von einer unausweichlichen Mehrbelastung die Rede sein (so bereits Beschluß vom 20. Juli 1995 – BVerwG 6 P 8.94 – a.a.O.).
Diese Auffassung entspricht auch dem Schutzzweck des konkreten Mitbestimmungstatbestandes. Denn wenn wirksame Entlastungsmaßnahmen vorgesehen sind, wird einem erhöhtem körperlichen Einsatz und geistigen Aufwand der Beschäftigten begegnet. Zudem berücksichtigt die hier vertretene Auffassung, daß eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung der Abgrenzung von organisatorischen Maßnahmen bedarf, zu denen etwa eine Umverteilung der Arbeit oder eine veränderte Schwerpunktsetzung bei der Arbeit zählt. Für sie nämlich ist ein Mitbestimmungsrecht nicht vorgesehen. Der Auffassung des Antragstellers, jede Maßnahme, die isoliert betrachtet geeignet sei, die Arbeitsleistung zu intensivieren, unterliege dem Mitbestimmungsrecht der zuständigen Personalvertretung, einerlei, ob die Mehrbelastungen für die Dienstkräfte durch parallele entlastende Maßnahmen gemindert oder ganz ausgeglichen würden, kann daher nicht gefolgt werden. Dem steht übrigens auch der Gesetzeswortlaut entgegen: Die finale Ausrichtung des Mitbestimmungstatbestandes („zur Hebung der Arbeitsleistung”) läßt es nicht zu, bereits jede irgendwie geartete Möglichkeit einer Mehrbelastung der Mitbestimmung zu unterwerfen. Auf die vom Antragsteller angestellte Folgeerwägung, daß bei einem solchen Verständnis des Mitbestimmungsrechts Streitigkeiten nicht in der Einigungsstelle behandelt würden, sondern nur von den Gerichten geklärt werden könnten, kann es deshalb nicht ankommen. Im übrigen werden dabei die vom Senat vorausgesetzten Möglichkeiten des vorläufigen Rechtsschutzes außer acht gelassen (vgl. Beschluß vom 15. März 1995 – BVerwG 6 P 31.93 – Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 4).
b) Die Anwendung der genannten Grundsätze bedeutet für einen dem Ausgangsfall entsprechenden Sachverhalt: Verpflichtet eine Dienstanweisung wie hier die Arbeitsvermittler zu einer deutlichen Steigerung der Häufigkeit der Gespräche mit den Leistungsempfängern, so ist bei der Prüfung der Frage, ob hierin eine mitbestimmungspflichtige Hebung der Arbeitsleistung liegt, zu berücksichtigen, ob und welche Entlastungsmaßnahmen gleichzeitig für die Arbeitsvermittler vorgesehen sind oder als Selbstentlastung eingeräumt werden und ob diese im wesentlichen zum Ausgleich der etwaigen Mehrbelastung geeignet sind. Dies hat das Beschwerdegericht zutreffend erkannt. Es hat beachtet, daß hier die Nr. 4 der Dienstanweisung vom 24. März 1993 als Entlastung ausdrücklich vorsah, die Außendienste einzuschränken und Zusatzkräfte einzustellen; außerdem sollte eine Überprüfung der Wirksamkeit der Entlastungsmaßnahmen nach Ablauf des ersten Monats erfolgen. Weitere Entlastungen waren damit für diesen Bedarfsfall in Aussicht gestellt. Ein Teil der zusätzlichen Einbestellungen konnte außerdem durch Gruppeninformationen abgedeckt werden.
Im Hinblick auf diese Grundsätze hat das Beschwerdegericht auch das Vorbringen des Antragstellers, die psychischen Anforderungen an die Arbeitsvermittler seien durch die Dienstanweisung erheblich erhöht worden, ohne Rechtsfehler gewertet. Der Antragsteller hatte argumentiert, daß die Steigerung der Zahl der Vorsprechenden und der Zweck dieser Steigerung, nämlich die Überprüfung auf Leistungsmißbrauch, für die Arbeitsvermittler eine Zunahme der psychischen Belastung habe bewirken können, weil die bisherige Gestaltung der Gesprächsführung auf der Grundlage von Vertrauen erschwert worden sei. Dem hat das Beschwerdegericht entgegengehalten, daß die Überprüfung von Leistungsmißbrauch schon bisher zu den Aufgaben der Arbeitsvermittler gehört habe (vgl. § 132 AFG). Selbst wenn es im Einzelfall aber zu einer Erhöhung der psychischen Belastung durch die Aktion für Arbeitsvermittler habe kommen können, sei dies doch nicht entscheidend. Entscheidend sei vielmehr, daß eine solche Aktion nicht darauf angelegt sei, ein Mehr an Arbeitsleistung im Sinne einer Steigerung des körperlichen Einsatzes und des geistig-psychischen Aufwandes zu bewirken. Dem ist zuzustimmen. Aus dem Gesamtzusammenhang der Entscheidung ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, daß das Beschwerdegericht die Frage des Angelegtseins der Maßnahme auf ein Mehr an Arbeitsleistung an Hand eines objektivierten Maßstabes und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Entlastungsmaßnahmen beurteilt hat. Dies entspricht den eingangs aufgeführten Grundsätzen der Rechtsprechung des Senats.
c) Das Beschwerdegericht hat die durch Dienstanweisung angeordnete Meldeaktion rechtsfehlerfrei so beurteilt, daß eine Entlastung jedenfalls möglich war. Bei dieser Sachlage hängt die Frage, ob dennoch eine erhöhte Arbeitsbelastung zwangsläufig und ausweichlich sein kann, davon ab, ob die Summe aller gleichzeitig möglichen Entlastungen von vornherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurückbleibt. Ob dies der Fall ist, ist auf Grund einer wertenden Gesamtbetrachtung der in der Maßnahme objektiv angelegten Zwecke bei Berücksichtigung der konkreten umstände der betroffenen Dienststelle zu entscheiden. Diese Bewertung hat der Tatrichter, also das Beschwerdegericht, in freier richterlicher Überzeugungsbildung vorzunehmen (s. § 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 2, § 46 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 286 Abs. 1 ZPO). Sie kann, wie auch etwaige Mängel der Sachaufklärung, vom Rechtsbeschwerdegericht nur auf Grund entsprechender Verfahrensrügen hin überprüft werden. Soweit sich der Antragsteller nur gegen die tatrichterliche Gesamtbewertung an sich wendet, ohne auch die dieser zugrundeliegenden Rechtssätze anzugreifen oder wirksame Verfahrensrügen zu erheben, ergeben sich deshalb für das Rechtsbeschwerdegericht keine Kontrollmöglichkeiten.
Die vom Antragsteller mit der Rechtsbeschwerde geltend gemachten Einwände betreffen im wesentlichen tatrichterliche Bewertung, daß die vorgesehenen Entlastungsmaßnahmen tatsächlich im angenommenen Umfang durchgeführt wurden und zu der vom Beschwerdegericht angenommenen Entlastung geführt haben. Hierbei beachtet er nicht hinreichend, daß es zur Klärung der hinter dem Ausgangsfall stehenden Rechtsfrage, so wie er sie in seinem Antrag formuliert hat, nicht darauf ankommen kann, wie die Meldeaktion im Frühjahr/Sommer 1993 im einzelnen tatsächlich abgelaufen ist. Hierauf hat auch das Beschwerdegericht nicht abgestellt. Dies mußte es auch nicht. Der Senat verkennt nicht, daß die völlige Erfolglosigkeit der in der Dienstanweisung vom 24. März 1993 vorgesehenen Entlastungsmaßnahmen immerhin ein Indiz dafür hätte sein können, daß sie auch bei einer künftigen Wiederholung der Anweisung als zur Entlastung ungeeignet anzusehen wären. Davon, daß die Summe der mit diesen Maßnahmen angestrebten Entlastungen von vorherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurückbleiben müßten, könnte nur ausgegangen werden, wenn entweder die Maßnahmen als solche zur Entlastung ungeeignet wären oder aber nach Lage der Gesamtumstände hier überhaupt nicht hätten greifen können. Dafür ist auch unter Berücksichtigung des Rechtsbeschwerdevorbringens nichts ersichtlich. Auf eine unzureichende Durchführung im Einzelfall kann es hiergegen für die begehrte Feststellung zu einer vom Einzelfall losgelösten verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage nicht ankommen.
Es ist hierbei Teil der tatrichterlichen Würdigung, die das Rechtsbeschwerdegericht nur im Hinblick auf evtl. Rechtsfehler, hingegen grundsätzlich nicht im Ergebnis zu überprüfen hat, wenn das Beschwerdegericht als eine der Grundlagen seiner Gesamtbewertung an Hand der ihm mitgeteilten Zahlen der Arbeitslosen und Arbeitsvermittler die daraus folgenden Zahlen der monatlichen Vorsprachen pro Arbeitsvermittler bei dreimonatigem und bei zweimonatigem Gesprächsturnus geschätzt hat. Ebenso ist es allein Sache des Tatrichters festzustellen, ob die Dienstanweisung eine Verringerung der Nachhaltigkeit der Vermittlungsbemühungen erlaubte und ob betroffene Arbeitsvermittler auf Grund der Situation in der Dienststelle realistischerweise einen Spielraum bei der Gestaltung der Gespräche, insbesondere hinsichtlich der Intensität der Vermittlungsbemühungen und der Dauer der Gespräche sowie bei der Nichtwahrnehmung von Außendiensten, hatten.
Dem Vortrag des Antragstellers läßt sich nicht mit hinreichender Eindeutigkeit entnehmen, ob er hiergegen einwenden will, daß alle Arbeitsvermittler schon vor der Meldeaktion bereits derart überlastet gewesen seien, daß keine nennnenswerten Einsparungen innerhalb des Zeitkontingents für Vermittlungsgespräche und Außendienst möglich gewesen wären, um die vermehrte Zahl der Gespräche ohne eine Hebung der Arbeitsleistung zu bewerkstelligen. Dies mag seinen Einwendungen gegen die beschwerdegerichtliche Entscheidung insgesamt zugrunde liegen und soll hier deshalb unterstellt werden. Soweit er hierzu in der Beschwerdeinstanz vorgetragen und Beweis angetreten hat, rechtfertigen die dort in diesem Zusammenhang gemachten tatsächlichen Angaben jedenfalls nicht die Annahme, das Beschwerdegericht hätte eine Beweisaufnahme durchführen müssen. Erst die detaillierte Darstellung der regelmäßigen täglichen Aufgabenerledigung eines Arbeitsvermittlers mit dem jeweiligen Zeitbedarf für die unterschiedlichen Einzelaufgaben hätte Anlaß zu einer entsprechenden Beweisaufnahme geben können. Eine Aufklärungsrüge hat der Antragsteller insoweit aber auch nicht erhoben.
Konkret wendet sich der Antragsteller allerdings gegen die Schätzung des Beschwerdegerichts, daß die durchschnittliche Vorsprache eines Leistungsempfängers fünfzehn Minuten dauere. Er rügt hierbei eine Verletzung der Aufklärungspflicht durch das Beschwerdegericht, weil dieses eine bundesweit durchgeführte „Multimomentaufnahme” der Bundesanstalt für Arbeit nicht berücksichtigt habe, wonach ein alle drei Monate durchgeführtes Gespäch zwischen Arbeitsvermittler und Leistungsempfänger nur sieben Minuten dauere. Diese Aufklärungsrüge ist indes schon deshalb nicht zulässig erhoben, weil nicht nachvollziehbar dargelegt ist, weshalb die Entscheidung hätte anders ausfallen müssen, wenn von dieser kürzeren Gesprächsdauer ausgegangen worden wäre. Wenn das Beschwerdegericht für seine überschlägige Berechnung dennoch als Gesprächsdauer fünfzehn Minuten annahm, so ersichtlich deshalb, weil es zugunsten des Antragstellers die bisherige zeitliche Belastung durch das reine Gespräch eher zu großzügig als zu knapp hat veranschlagen wollen. Dies ist nicht zu beanstanden und entzieht auch nicht der Argumentation des Beschwerdegerichts den Boden, daß den Arbeitsvermittlern – etwa bei fehlendem Interesse der Arbeitssuchenden – Möglichkeiten offenstanden, die Beratungs-und Vermittlungstätigkeit noch weiter zu kürzen. Je kürzer aber die durchschnittliche Dauer der Vermittlungsgespräche ist, desto geringer ist das Gesamtkontingent an Zeit, das auf diese Tätigkeit insgesamt entfällt (beispielsweise wären dies bei 207 Vorsprachen im Monat à 7 Minuten insgesamt etwa 1449 Minuten oder etwas mehr als 24 Stunden im Monat). Entsprechend größer wäre dann der Arbeitszeitanteil der übrigen Verwaltungstätigkeit der Vermittler, bei dem dann die Entlastung durch Zusatzkräfte greifen könnte.
Soweit der Antragsteller nunmehr vorträgt, daß die Zusatzkräfte die Arbeitsvermittler nicht hätten entlasten können, weil diese auch bislang schon keine Einladungsschreiben verfaßt oder Listen und Kalender geführt hätten, so liegt hierin ein neuer Tatsachenvortrag, der in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht berücksichtigt werden kann. Der Antragsteller hatte in der Beschwerdeinstanz noch vorgetragen, daß die Zusatzkräfte den „verwaltungsmäßigen zusätzlichen Aufwand der Maßnahme” hätten „abfangen” sollen. Er hat seinerzeit hingegen nicht geltend gemacht, daß sich die Arbeitsvermittler an den notwendigen Verwaltungstätigkeiten gar nicht zu beteiligen hatten. Da die Beteiligung an derartigen Verwaltungstätigkeiten durch Arbeitsvermittler jedenfalls durchaus denkbar und bei dem in Rede stehenden Zeitanteilen der Vermittlungsgespräche, seien es nun 7 Minuten oder 15 Minuten je Gespräch, zumindest wahrscheinlich ist, war das Beschwerdegericht nicht gehindert, den Vortrag des Antragstellers entsprechend auszulegen. Eine hierauf bezogene Aufklärungsrüge ist vom Antragsteller in diesem Zusammenhang auch nicht erhoben worden.
Eine Aufklärungsrüge ist auch nicht wirksam erhoben, soweit beanstandet wird, daß das Beschwerdegericht nicht ermittelt habe, ob die Arbeitsvermittler vor der Meldeaktion überhaupt die für Außendienste vorgegebenen 20 % ihrer Arbeitszeit hätten verwenden und deshalb nunmehr hiervon einen Teil als Gesprächszeit hätten nutzen können. Der Antragsteller trägt hierzu lediglich vor, daß schon vor der Aktion eine Außendienstquote von 20 % irreal gewesen sei. Er legt nicht dar, welcher Prozentsatz angemessener wäre und welche Folgen sich daraus für die weiteren Schätzungen des Beschwerdegerichts hätten ergeben müssen.
Die Rechtsbeschwerde vermißt ferner Tatsachengrundlagen dafür, daß es – wovon das Beschwerdegericht ausgegangen ist – für die Arbeitsvermittler die Möglichkeit gegeben habe, sich Überstunden anordnen zu lassen. Diese Rüge übersieht Nr. 4 d der Dienstanweisung vom 24. März 1993. Die Dienstanweisung nennt dort als eine mögliche zusätzliche Entlastungsmaßnahme ausdrücklich auch Überstunden. Sie fordert zu entsprechenden Anregungen und Vorschlägen auf. Wenn das Beschwerdegericht dies als Angebot zur Anordnung von Überstunden auslegt, so erscheint diese Würdigung des Inhalts der Dienstanweisung nachvollziehbar und begegnet keinen Bedenken. Der Antragsteller sieht in diesem Zusammenhang außerdem einen Widerspruch in der Argumentation des Beschwerdegerichts, wenn dieses einerseits ausführe, daß eine Verlängerung der Arbeitszeit durch Überstunden als solche keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung darstelle, andererseits aber im vorliegenden Fall Überstunden überhaupt nicht geleistet worden seien. Dieser Wertung des Antragstellers ist nicht zu folgen. Vielmehr hat das Beschwerdegericht logisch widerspruchsfrei die unter Nr. 4 d der Dienstanweisung eingeräumte Möglichkeit des Anordnens von Überstunden als ein Indiz dafür gewertet, daß Zweck der Maßnahme keine Hebung der Arbeitsleistung war. Darin liegt deshalb kein Widerspruch, weil diejenigen Arbeitsvermittler, die in der regelmäßigen Arbeitszeit ihre Mehrbelastung durch zusätzliche Gespräche nicht hätten kompensieren können, über die Möglichkeit, Überstunden zu leisten, der Mehrbelastung durch eine zu starke Verdichtung ihrer Arbeit hätten entgehen können.
3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer
Fundstellen
Haufe-Index 1215819 |
PersR 1997, 451 |