BVerwG Beschluss vom 18.12.1996 - 6 P 6.94 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Wiederbesetzungssperre und Mitbestimmungspflicht. Maßnahme oder Weisung zwischen hierarchisch strukturiertem Leitungsorgan. keine Maßnahme bei umsetzungsbedürftiger Weisung

Leitsatz (amtlich)

Umsetzungsbedürftige Weisungen – hier: Anordnung einer Wiederbesetzungssperre durch das Direktorium eines Klinikums – zwischen hierarchisch strukturierten Organen der Dienststellenleitung unterliegen nicht der Mitbestimmung durch den Personalrat.

Normenkette

Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein § 51 Abs. 1, 3; Hochschulgesetz Schleswig-Holstein § 64 Abs. 1, § 65 Abs. 2-3, 6

Verfahrensgang

Schleswig-Holsteinisches OVG (Beschluss vom 08.04.1994; Aktenzeichen 12 L 12/93)

VG Schleswig-Holstein (Entscheidung vom 20.09.1993; Aktenzeichen PL 34/92)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Mitbestimmungssachen des Landes – vom 8. April 1994 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

Es geht um die Frage, ob die Entscheidung der Dienststellenleitung, offene Stellen befristet nicht wiederzubesetzen, nach schleswig-holsteinischem Recht mitbestimmungspflichtig ist.

Der Antragsteller ist Personalrat des Klinikums der C. zu K., einer Einrichtung der Hochschule. Das beteiligte Direktorium des Klinikums beschloß im September 1992 wegen eines drohenden Haushaltsdefizits, offene Stellen – mit Ausnahme des Pflegebereichs – für die letzten drei Monate des Jahres nicht zu besetzen. Die Entscheidung über Ausnahmen behielt sich das Direktorium vor. Dieser Beschluß wurde zunächst für mitbestimmungspflichtig erachtet. Mit Schreiben vom 16. September 1992 machte daher der Verwaltungsdirektor des Beteiligten davon Gebrauch, diese Wiederbesetzungssperre gemäß § 52 Abs. 8 des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein – MBG SH –) vom 11. Dezember 1990 (GVOBl SH S. 577) mit sofortiger Wirkung vorläufig anzuordnen.

Der Antragsteller leitete im November 1992 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren mit dem Ziel der Feststellung ein, daß die Anordnung einer Wiederbesetzungssperre der Mitbestimmung des Personalrats unterliege und die Anordnung einer befristeten Wiederbesetzungssperre nicht im Wege einer vorläufigen Maßnahme nach § 52 Abs. 8 MBG SH angeordnet werden dürfe. Im Verlaufe des verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahrens beschloß der Beteiligte im Dezember 1992 angesichts der Größenordnung eines weiterhin zu erwartenden Haushaltsdefizits die Verhängung einer weiteren befristeten Wiederbesetzungssperre ab Januar 1993 für einen Zeitraum von drei Monaten. Dem Antragsteller wurde nunmehr die Mitbestimmung an diesem Beschluß versagt.

Mit Beschluß vom 20. September 1993 lehnte das Verwaltungsgericht die Anträge ab. Es stellte sich auf den Standpunkt, daß die Anordnung einer Wiederbesetzungssperre keine der Mitbestimmung unterliegende Handlung, sondern lediglich die Ankündigung sei, in Zukunft vorläufig bei der Neueinstellung von Mitarbeitern nicht tätig zu werden. Es qualifizierte dies als Unterlassen, durch das eine Mitbestimmung nicht ausgelöst werde.

Die Beschwerde hiergegen wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluß vom 8. April 1994 zurück. Es stellte sich auf den von ihm unterschiedlich begründeten Standpunkt, Wiederbesetzungssperren unterlägen der Mitbestimmung nicht. Es handele sich zwar um eine Maßnahme im Sinne des Mitbestimmungsgesetzes, diese sei jedoch nach § 51 Abs. 1 Satz 1 MBG SH als Weisung des Direktoriums an den Verwaltungsdirektor der Mitbestimmung entzogen. Sehe man davon ab, daß es sich um eine Weisung an den Verwaltungsdirektor handele, so müsse bedacht werden, daß der Beschluß des beteiligten Direktoriums zur Wiederbesetzungssperre nur eine interne Absichtserklärung sei, die der Bekanntgabe nach außen nicht bedürfe. Wirksamkeit erlange diese Absichtserklärung erst, wenn vorhandene freie Stellen tatsächlich nicht wiederbesetzt würden, was sich noch nicht ohne weiteres aus dem Beschluß ergebe. Es handele sich dabei um ein bloßes Unterlassen, das den Begriff der Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn nicht erfülle.

Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Rechtsbeschwerde. Er ist der Auffassung, daß dem das beteiligte Direktorium ständig vertretenden Verwaltungsdirektor keine Weisung im Sinne des § 51 Abs. 1 Satz 3 MBG SH erteilt werde, wenn ihm die Umsetzung eines Beschlusses des Direktoriums aufgegeben werde. Der Beschluß des Beteiligten sei außerdem keine bloße Absichtserklärung, sondern eine personalvertretungsrechtliche Maßnahme. Er beeinflusse und verändere die künftige Situation der Beschäftigten, indem er festlege, wie bei Freiwerden einer Stelle zu verfahren sei. Die Nichtwiederbesetzung von Stellen führe zur Arbeitsverdichtung bei den übrigen Beschäftigten, die in Bereichen mit offenbleibenden Stellen tätig seien. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts führe zu einer unzulässigen Einschränkung des Initiativrechts des Personalrats. Dieses werde darauf beschränkt, bei der Entscheidung darüber beteiligt zu werden, ob eine Ausnahme von der Wiederbesetzungssperre im Einzelfall verfügt werden könne.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

unter Aufhebung der vorinstanzlichen Beschlüsse festzustellen, daß die Anordnung einer Wiederbesetzungssperre der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt und daß eine befristete Wiederbesetzungssperre nicht im Wege einer vorläufigen Maßnahme nach § 52 Abs. 8 MBG SH angeordnet werden kann.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, daß die befristete Wiederbesetzungssperre, die das Direktorium des Klinikums der C. zu K. beschlossen hat, nicht der Mitbestimmung des Personalrats des Klinikums unterliegt.

1. Die Rechtsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere fehlt es nicht am Feststellungsinteresse für die beiden Hauptanträge. Die Anträge zur Mitbestimmungspflichtigkeit der Wiederbesetzungssperre und der Unzulässigkeit einer vorläufigen Maßnahme waren von Anfang an auf die Klärung abstrakter Rechtsfragen gerichtet. Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, daß ein vom konkreten Fall losgelöster Feststellungsantrag nicht erst dann zulässig ist, wenn sich der streitauslösende Vorgang erledigt hat (vgl. Beschluß vom 2. Juni 1993 – BVerwG 6 P 3.92 – BVerwGE 92, 295 ≪297 f.≫). Die Rechtsfragen können sich auch zwischen denselben Verfahrensbeteiligten jederzeit, d.h. mit einiger, mehr als nur geringfügiger, Wahrscheinlichkeit erneut stellen. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Dies ergibt sich bereits daraus, daß die anlaßgebende Wiederbesetzungssperre nicht die erste ist, die zu Meinungsverschiedenheiten unter den Beteiligten führte und ihr innerhalb kürzester Zeit eine weitere folgte. Angesichts der Finanz- und Haushaltslage im Gesundheitswesen nicht nur des Landes Schleswig-Holstein spricht eine mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit dafür, daß auch in den Folgejahren wieder zu den Mitteln der Wiederbesetzungssperre gegriffen werden wird, um Haushaltsengpässe zu bewältigen.

2. Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdegericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß es sich bei dem Beschluß des Beteiligten, nämlich des Direktoriums des Klinikums der C. zu K., offene Stellen befristet nicht zu besetzen, nicht um eine der Mitbestimmung nach § 51 Abs. 1 Satz 1 MBG des Landes Schleswig-Holstein (MBG SH) unterliegende Maßnahme im personalvertetungsrechtlichen Sinn handelt.

a) § 51 Abs. 1 MBG SH ist hier anzuwenden, obwohl das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 24. Mai 1995 (BVerfG 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 37 ff.) u.a. die §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55 MBG SH, die „den Personalvertretungen eine umfassende Beteiligung in Form einer Mitbestimmung mit Entscheidungsrecht der Einigungsstelle einräumen”, für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt hat. Denn das Bundesverfassungsgericht hat gleichzeitig die weitere Anwendbarkeit des Gesetzes bis zu einer Neuregelung zugelassen. Seine Einschränkung, daß bis zu einer Neuregelung – zu der es noch nicht gekommen ist – die Einigungsstelle nur Empfehlungen ohne Bindungswirkung beschließen dürfe, ist für die Entscheidung der Frage, ob überhaupt ein Mitbestimmungsfall vorliegt, noch ohne Bedeutung.

b) Nach der Rechtsprechung des Senats kann von einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn nur gesprochen werden bei einer Handlung und Entscheidung, die den Rechtsstand der Bediensteten oder eines einzelnen Bediensteten berührt (s. Beschlüsse vom 10. Januar 1983 – BVerwG 6 P 11.80 – und vom 1. August 1983 – BVerwG 6 P 8.81 – Buchholz 238.33 BrPersVg Nrn. 2 und 3 m.w.N.; Beschluß vom 23. Oktober 1992 – BVerwG 6 PB 15.92 – Buchholz 251.6 § 67 a NdsPersVG Nr. 1). Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle sind, wenn sie nicht bereits eine beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen, keine Maßnahmen (vgl. Beschlüsse vom 22. Februar 1991 – BVerwG 6 PB 10.90 – Buchholz 251.0 § 70 BaWüPersVG Nr. 1 = PersR 1991, 282 ≪283≫ – PersV 1991, 475 ≪478≫; vom 30. November 1982 – BVerwG 6 P 10.80 – Buchholz 238.33 § 52 BrPersVG Nr. 2 und vom 1. August 1983 – BVerwG 6 P 8.81 – a.a.O.). Ein Unterlassen erfüllt diese Voraussetzungen nicht, weil die dienst- oder arbeitsrechtliche Stellung von Bediensteten nicht berührt wird, es vielmehr bei dem bestehenden Zustand verbleibt (vgl. Beschlüsse vom 1. August 1983 – BVerwG 6 P 8.81 – Buchholz 238.33 § 58 BrPersVG Nr. 3 und vom 12. August 1983 – BVerwG 6 P 9.81 – PersV 1985, 248).

Das schleswig-holsteinische Mitbestimmungsgesetz vom 17. Dezember 1990 hat ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfes diesen Maßnahmebegriff übernommen. In der Entwurfsbegründung zu § 51 (Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks 12/996, S. 107) heißt es hierzu: „Eine Maßnahme liegt vor, wenn eine Regelung getroffen wird, die sich auf die Beschäftigten auswirkt oder sie betrifft. Die Maßnahme muß auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben.” Dies wird im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Maßnahmebegriff in der Gesetzesbegründung weiter ausgeführt.

c) Nach diesen Kriterien handelt es sich bei dem Beschluß des beteiligten Direktoriums des Klinikums der Universität, offene Stellen befristet nicht wiederzubesetzen, nicht um eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn.

aa) Dem Beschwerdegericht ist darin beizupflichten, daß die Entscheidung des Beteiligten über die Wiederbesetzungssperre nicht als reines Unterlassen zu qualifizieren ist, so daß ihr schon deshalb der Charakter einer mitbestimmungsrelevanten Maßnahme fehlen würde. Vielmehr ist das Beschwerdegericht zutreffend davon ausgegangen, daß der Beschluß über die Wiederbesetzungssperre eine Anordnung des beteiligten Direktoriums an den Verwaltungsdirektor des Klinikums darstellt. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts handelt es sich dabei allerdings nicht um eine Weisung nach § 51 Abs. 1 Satz 3 MBG SH. Die dort statuierte Ausnahme für Weisungen „an einzelne oder mehrere Beschäftigte, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten oder zu leistender Arbeit regeln”, betrifft nicht Anordnungen innerhalb eines Leitungsorgans.

Der Verwaltungsdirektor des Klinikums leitet nach schleswigholsteinischem Landesrecht die Verwaltung des Klinikums; als solcher ist er zur Ausführung der Beschlüsse des Direktoriums verpflichtet. Das Hochschulgesetz des Landes trifft hierzu im einzelnen folgende Regelungen: Das hier betroffene Klinikum ist eine zentrale Einrichtung der Hochschule (§ 64 Abs. 1 des Gesetzes über die Hochschulen im Lande Schleswig-Holstein – HSG SH – i.d.F. vom 28. Februar 1990, GVOBl S. 85). Das beteiligte Direktorium ist Organ dieses Klinikums (§ 65 Abs. 2 HSG SH). Das Direktorium leitet das Klinikum, beschließt den Haushaltsvoranschlag und den Entwurf des Wirtschaftsplans des Klinikums und entscheidet über die Verwendung der Personal- und Sachmittel (§ 65 Abs. 3 Satz 1 HSG SH). Der Verwaltungsdirektor ist als Mitglied des Direktoriums Teil dieses Leitungsorgans (§ 65 Abs. 1 Satz 3 HSG SH). Er führt darüber hinaus die laufenden Geschäfte des Direktoriums und leitet die Verwaltung des Klinikums (§ 65 Abs. 6 Satz 2 HSG SH). Als Leiter der Verwaltung ist er „Dienststellenleitung” im Sinne des § 8 Abs. 5 MBG SH und damit unmittelbarer Ansprechpartner der Personalvertretung. Diese Leitungsstruktur schließt es entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts aus, ihn bei der Entgegennahme von Beschlüssen des Direktoriums – an denen er kraft Amtes mitzuwirken hat – als Beschäftigten im Sinne des § 51 Abs. 3 Satz 3 MBG SH zu betrachten.

bb) An einer Maßnahme fehlt es im vorliegenden Fall vielmehr schon deshalb, weil es sich um eine noch umsetzungsbedürftige Weisung innerhalb eines hierarchisch strukturierten Organs der Dienststellenleitung handelt. Als solche ist sie Teil des Akts interner Willensbildung der Dienststellenleitung und verändert selbst noch nicht den Rechtsstand von Beschäftigten.

Bei der Entscheidung, offene Stellen nicht wiederzubesetzen, sind verschiedene Stadien zu unterscheiden. Nach § 65 Abs. 6 HSG SH entscheidet der Verwaltungsdirektor als Leiter der Verwaltung des Klinikums im Einzelfall über die Wiederbesetzung einer konkret frei gewordenen offenen Stelle. Hingegen entscheidet über die generelle Verwendung der Personalmittel nach § 65 Abs. 3 HSG SH das beteiligte Direktorium. Beschließt dieses im Rahmen der ihm zustehenden Befugnis die Einführung einer Wiederbesetzungssperre, so ist darin gleichzeitig eine Weisung an den Verwaltungsdirektor enthalten, für die Dauer der Wiederbesetzungssperre keine Einzeleinstellung vorzunehmen. Diese Weisung ist umsetzungsbedürftig. Sie ist schon unter dem Gesichtspunkt, daß sie die Entscheidung über die im Ausnahmefall immer noch mögliche Einzeleinstellung erst vorbereitet, beteiligungsrechtlich grundsätzlich irrelevant. Denn die Entscheidung über Einzeleinstellungen während der Dauer der Wiederbesetzungssperre hatte sich das Direktorium lediglich vorbehalten.

Konkret geht es – wie bereits dargelegt – nicht um die Weisung an einen Beschäftigten, sondern um die Willensbildung zwischen partiell hierarchisch strukturierten Organen der Dienststellenleitung. Wenn die Leitung einer Dienststelle funktional unterschiedlichen Organen als Verantwortungsträgern zugeordnet ist, diese Verantwortungsträger einander bei der Wahrnehmung bestimmter Leitungsaufgaben nicht gleichgeordnet sind, sondern Weisungsbefugnisse gegeben sind, stellt sich eine derart strukturierte Leitung aus der Sicht der Beschäftigten und des Personalrats als eine Einheit dar. Leitungsentscheidungen sind für sie als Maßnahmen erst maßgeblich, wenn auf der Ebene der Dienststellenleitung intern feststeht, daß sie in einer bestimmten Weise umgesetzt werden sollen, die den Rechtsstand mindestens eines Beschäftigten berührt. Weisungen zwischen einander hierarchisch zugeordneten Leitungsorganen, die sich allein als Akt der internen Festlegung innerhalb der Leitung einer Dienststelle darstellen und sich darin erschöpfen, können daher nicht den Begriff der Maßnahme erfüllen. Sie sind abschließender Teil der Meinungsbildung innerhalb der Dienststellenleitung. Als bloßes Internum der Leitung sind sie für die Beschäftigten und den Personalrat nicht von personalvertretungsrechtlicher Bedeutung. Dies hat der Senat bereits für Fälle entschieden, in denen es um Weisungen „externer” übergeordneter Stellen ging, die, auch wenn sie für den Dienststellenleiter verbindlich waren, die Mitbestimmungspflichtigkeit der von ihm anschließend zu treffenden Maßnahmen nicht entfallen ließen (vgl. Beschlüsse vom 13. Dezember 1974 – BVerwG 7 P 4.73 – Buchholz 238.3 § 74 PersVG Nr. 6 = PersV 1975, 178 f. und vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – Buchholz 238.3 A § 92 BPersVG Nr. 4 = PersR 1987, 149 ≪150≫).

Wird der Dienststellenleiter durch eine solche Weisung unmittelbar auf eine bevorstehende mitbestimmungspflichtige „Maßnahme” festgelegt, so hat der Dienststellenleiter unverzüglich das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Dies ist bei den in Rede stehenden Besetzungssperren indessen nicht der Fall. Der Verwaltungsdirektor wird hier nicht unmittelbar auf eine oder mehrere bestimmte mitbestimmungspflichtige Maßnahmen festgelegt. Ein „befristetes Unterlassen von Einstellungen”, wie es 1993 unter dieser Überschrift beschlossen worden ist, ist nach der dargestellten Rechtsprechung des Senats keine derartige (mitbestimmungspflichtige) „Maßnahme”.

Soweit es hingegen die mittelbaren Folgeentscheidungen betrifft, die eine Wiederbesetzungssperre zwangsläufig nach sich ziehen muß, kann und muß der Verwaltungsdirektor diese in eigener Zuständigkeit mit eigenen Spielräumen treffen. Zwar ist mit der Rechtsbeschwerde davon auszugehen, daß eine Wiederbesetzungssperre für die verbleibenden Beschäftigten häufig zu Mehrbelastungen führt. Diese sind dann aber nicht die unmittelbare Folge der Wiederbesetzungssperre, sie sind nicht einmal ihre automatische Folge. Erst die Entscheidung darüber, ob die von den Ausgeschiedenen verrichteten Tätigkeiten ganz oder teilweise fortgeführt werden sollen, ferner die Entscheidung darüber, in welchem Zeitraum dies zu geschehen hat, und schließlich darüber, wie diese Arbeit auf die verbleibenden Beschäftigten zu verteilen ist, kann sich als Mehrbelastung – etwa als Hebung der Arbeitsleistung oder als Anordnung von Überstunden – konkret auf den Rechtsstand dieser Beschäftigten auswirken. In einem solchen Fall besteht immer noch ausreichend Raum für eine Beteiligung des Personalrats an etwa zu treffenden mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen. Erst wenn und sobald also im Vollzug einer Wiederbesetzungssperre derartige Maßnahmen ergehen, kann und muß daher das Beteiligungsverfahren durchgeführt werden, nicht hingegen schon bei dem allgemeinen Beschluß der Wiederbesetzungssperre selbst.

Soweit sich die Rechtsbeschwerde darauf beruft, daß dem Personalrat mit der Verneinung des Mitbestimmungsrechts für die in Rede stehenden Fälle auch ein Initiativrecht (vgl. § 56 MBG SH) genommen werde, hat schon das Beschwerdegericht zutreffend darauf hingewiesen, daß dieser Einwand nicht schlüssig ist. Zur Begründung eines Initiativrechts der Personalvertretung mit dem Ziel, eine Einstellung zu einem bestimmten Zeitpunkt herbeizuführen, bedarf es keiner Mitbestimmung an einer Wiederbesetzungssperre. Es besteht hier kein Streit darüber, daß ein Mitbestimmungsrecht an einer Einstellung besteht. Hieraus folgt ein entsprechendes Initiativrecht (vgl. Beschlüsse vom 26. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 6.83 – PersV 1985, 477 ≪478≫ und vom 11. Juli 1995 – BVerwG 6 P 22.93 – BVerwGE 99, 69 ≪71 ff.≫).

Da es somit an einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme durch Anordnung einer Wiederbesetzungssperre fehlt, geht der zweite Hauptantrag, der die Anordnungsbefugnis zu einer befristeten Wiederbesetzungssperre im Wege einer vorläufigen Maßnahme nach § 52 Abs. 8 MBG SH zum Inhalt hat, ins Leere. Nach alledem war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen.

3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.