BVerwG Beschluss vom 22.03.1999 - 4 BN 27.98

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 02.03.1998; Aktenzeichen 7a D 179/95.NE)

Tenor

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein Westfalen vom 2. März 1998 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 75 000 DM festgesetzt.

Gründe

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beilegen.

1. Die sinngemäß aufgeworfene Frage, ob ein Bebauungsplan, der einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß ersetzt, bei unterbliebener Umweltverträglichkeitsprüfung nach den gleichen Grundsätzen wie ein Planfeststellungsbeschluß auf seine materielle Wirksamkeit hin überprüfbar ist, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie läßt sich anhand des Gesetzeswortlauts und der bereits vorhandenen Senatsrechtsprechung ohne weiteres beantworten, ohne daß es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

Wie dem Normenkontrollurteil zu entnehmen ist, dürfen Landes- und Kreisstraßen nach § 38 Abs. 1 StrWG NW nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. § 38 Abs. 2 Satz 1 StrWG NW schreibt vor, daß die vom Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abgewogen werden. § 38 Abs. 2 a Satz 1 StrWG NW bestimmt, daß hierbei auch die Umweltverträglichkeit zu prüfen ist. Diese Regelung stimmt sachlich mit dem Bundesfernstraßenrecht überein. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG dürfen Bundesfernstraßen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Bei der Planfeststellung sind nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. § 38 Abs. 4 Satz 1 StrWG NW eröffnet nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts die Möglichkeit, die Planfeststellung durch einen Bebauungsplan nach § 9 BauGB zu ersetzen. § 38 Abs. 4 Satz 2 StrWG NW begründet für den Planungsfall des Baus oder der wesentlichen Änderung vorhandener Straßen die Pflicht, die Umweltverträglichkeit zu prüfen. Er stellt überdies klar, daß diese Prüfung nach Maßgabe des § 17 UVPG erfolgt. Auch diese Regelung findet eine Parallele im Bundesrecht. § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG läßt es zu, die Planfeststellung durch einen Bebauungsplan nach § 9 BauGB zu ersetzen. Wie aus § 2 Abs. 3 Nr. 2 UVPG i.V.m. der Nr. 8 der Anlage zu § 3 UVPG zu ersehen ist, unterfallen Bebauungspläne dem Anwendungsbereich des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, sofern der Bau oder die Änderung einer Bundesfernstraße den Gegenstand der Planung bildet. Das Nähere regelt § 17 UVPG. Danach ist unter Einbeziehung der Öffentlichkeit eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, die die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens auf die in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG genannten Schutzgüter umfaßt. Die Prüfung findet nicht in einem eigenständigen formalisierten Verfahren statt. Maßgebend sind vielmehr die für die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung des Bauleitplans anzuwendenden Vorschriften.

Nach der Rechtsprechung des Senats zum Fernstraßenplanungsrecht (vgl. Urteil vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238) spielt die Umweltverträglichkeitsprüfung eine bedeutende Rolle im Rahmen des Abwägungsvorgangs. Die Belange des Umweltschutzes gehören bei der Planung von Infrastrukturvorhaben durchweg zum Abwägungsmaterial. Der Planungsträger hat sie je nach der Bedeutung, die ihnen gemessen am Planungsziel zukommt, zu gewichten und mit gegenläufigen Belangen ins Verhältnis zu setzen. Die Umweltverträglichkeitsprüfung gewährleistet auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG eine auf die Umweltauswirkungen zentrierte Prüfung unter Berücksichtigung der jeweiligen Wechselwirkungen. Sie ermöglicht es, die Umweltbelange in gebündelter Form herauszuarbeiten, und trägt dazu bei, eine solide Informationsbasis zu schaffen, da verhindert wird, daß diese Belange in einer atomistischen Betrachtungsweise nicht mit dem Gewicht zur Geltung kommen, das ihnen in Wahrheit bei einer Gesamtschau gebührt. Wie der Senat im Urteil vom 25. Januar 1996 betont hat, führt das Fehlen einer rechtlich gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfung indes nicht zwangsläufig dazu, daß der mit der gesetzlichen Regelung verfolgte Zweck verfehlt wird. Unterbleibt die Umweltverträglichkeitsprüfung, so läßt sich aus diesem Versäumnis allein nicht folgern, daß die Abwägungsentscheidung rechtswidrig ist. Der Mangel ist nach § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG nur unter der Voraussetzung erheblich, daß er auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen ist. Dies ist nach der Rechtsprechung des Senats dann anzunehmen, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, daß die Planungsbehörde ohne den Abwägungsfehler anders entschieden hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – BVerwGE 100, 370; Beschluß vom 16. August 1995 – BVerwG 4 B 92.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 104).

Es bedarf nicht eigens einer vertieften Erörterung in einem Revisionsverfahren, um zu dem Schluß zu gelangen, daß sich die im Fernstraßenrecht entwickelten Grundsätze auf die Straßenplanung mit den Mitteln des Städtebaurechts übertragen lassen. In dem von der Beschwerde angesprochenen Punkt weisen das Bau- und das Fachplanungsrecht offenkundige Gemeinsamkeiten auf, die eine einheitliche Problemlösung nicht nur rechtfertigen, sondern geradezu gebieten. § 17 UVPG sichert der Umweltverträglichkeitsprüfung in der Bauleitplanung den gleichen Stellenwert wie in der Fachplanung. Kennzeichnend für beide Planungsarten ist die materielle Ermächtigung zur Planung. Zentrales Element der gesetzlich eingeräumten Planungsbefugnis ist die planerische Gestaltungsfreiheit, die indes nicht schrankenlos ist, sondern rechtlichen Bindungen unterliegt. Äußerste Grenzen ergeben sich aus den Anforderungen des Abwägungsgebots, denen nach der Rechtsprechung des Senats aus rechtsstaatlichen Erwägungen bei jeder Planung Rechnung zu tragen ist, unabhängig davon, ob der Gesetzgeber dies ausdrücklich vorschreibt oder nicht. Danach setzt jedwede öffentliche Planung wegen ihres eigentumsregelnden und -umgestaltenden Charakters eine umfassende Interessenabwägung voraus. Planung und Abwägung lassen sich nicht voneinander trennen. Das Abwägungsgebot, dem die Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung unterliegt, unterscheidet sich in seiner rechtlichen Grundstruktur nicht von dem Abwägungsgebot, an dem sich der Planungsträger in der Fachplanung auszurichten hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1969 – BVerwG 4 C 105.66 – BVerwGE 34, 301, vom 5. Juli 1974 – BVerwG 4 C 50.72 – BVerwGE 45, 309, vom 14. Februar 1975 – BVerwG 4 C 21.74 – BVerwGE 48, 56, vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – BVerwGE 56, 110, und vom 12. Juli 1985 – BVerwG 4 C 40.83 – BVerwGE 72, 15). Auch im Bereich der Fehlerfolgen deckt sich das Bauplanungsrecht in den Grundzügen mit dem Straßenplanungsrecht. Nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB sind Mängel im Abwägungsvorgang unbeachtlich, wenn sie auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluß gewesen sind. Eine inhaltsgleiche Regelung findet sich in § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG. Dieser Normierungsgleichklang legt den Schluß nahe, daß Abwägungsfehlern, die auf Unzulänglichkeiten bei der Umweltverträglichkeitsprüfung zurückzuführen sind, in der Bauleitplanung kein anderes rechtliches Schicksal beschieden sein kann als in der Straßenplanung.

Zu einer abweichenden Beurteilung besteht nicht deshalb Anlaß, weil das Bau- und das Fachplanungsrecht nicht nur durch Gemeinsamkeiten, sondern auch durch gewichtige Unterschiede gekennzeichnet sind. Die Beschwerde weist in diesem Zusammenhang insbesondere darauf hin, daß dem Städtebaurecht grundsätzlich ein zweistufiges, dem Fachplanungsrecht dagegen ein lediglich einstufiges Modell zugrunde liegt. Im Bauplanungsrecht wird auf einer ersten Stufe im Wege der Rechtsetzung eine planerische Entscheidung über die Zulässigkeit der Bodennutzung getroffen, der in der Regel auf einer zweiten Stufe die eigentliche Zulassungsentscheidung nachfolgt. Im Fachplanungsrecht ist der Planfeststellungsbeschluß dagegen Planungs- und Zulassungsentscheidung zugleich. Während das Städtebaurecht herkömmlicherweise weiten Raum dafür läßt, Problemlösungen von der Planungs- auf die Zulassungsebene zu verlagern, müssen die durch die Fachplanung ausgelösten Konflikte grundsätzlich planerisch abschließend bewältigt werden. Die Beschwerde übersieht indes bei dem von ihr angestellten Vergleich, daß sich ein Bebauungsplan, der einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß ersetzt, unter dem von ihr als bedeutsam bezeichneten Blickwinkel gerade nicht wesentlich von einer fachplanerischen Entscheidung abhebt. Bildet den Gegenstand der Bauleitplanung eine Straße, so folgt dem Planungsverfahren insoweit kein Baugenehmigungsverfahren nach, das sich als Feinsteuerungsinstrument nutzen läßt. Dieser Gesichtspunkt spricht mithin entgegen der Annahme der Beschwerde zusätzlich dafür, die Frage, inwieweit Mängel der Umweltverträglichkeitsprüfung rechtlich relevant sind, bei einem solchen Bebauungsplan nicht anders zu beurteilen als bei einem straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß.

Auch der von der Beschwerde erwähnte Zeitfaktor rechtfertigt keine anderen Schlüsse. Er bestätigt vielmehr nur, daß sich Bau- und Fachplanungsrecht weithin wesensähnlich sind. Nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist für die Abwägung unter Einschluß der Umweltverträglichkeitsprüfung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlußfassung über den Bauleitplan maßgebend. Das Straßenrecht enthält sich insoweit einer ausdrücklichen Regelung. Nach der Rechtsprechung des Senats folgt jedoch aus allgemeinen Grundsätzen, daß auch in diesem Rechtsbereich maßgeblich auf den Entscheidungszeitpunkt abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Dezember 1987 – BVerwG 4 C 32.84 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 70, vom 12. Dezember 1996 – BVerwG 4 C 29.94 – BVerwGE 102, 331, und vom 18. Juni 1997 – BVerwG 4 C 3.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131). Ebenso wie im Bauplanungsrecht sind spätere Änderungen der Sach- oder Rechtslage nicht geeignet, der zuvor getroffenen Abwägungsentscheidung nachträglich den Stempel der Rechtmäßigkeit oder der Fehlerhaftigkeit aufzudrücken.

2. Die sinngemäß aufgeworfene Frage, ob ein anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses erlassener Bebauungsplan dadurch gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz und das Abwägungsgebot verstoßen kann, daß er eine Vielzahl von technischen Detailregelungen und -aussagen enthält, die ebensogut einem ergänzenden straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren vorbehalten werden könnten, nötigt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Dahinstehen kann, ob sie den Darlegungsanforderungen des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt oder letztlich bloß darauf hinausläuft, im Gewande einer Grundsatzrüge Kritik an der Einzelfallwürdigung des Normenkontrollgerichts zu üben. Jedenfalls zeigt die Beschwerde keinen Klärungsbedarf auf, der sich nur in einem Revisionsverfahren befriedigen läßt. Der unterschwellig erhobene Vorwurf der „Überregulierung” würde dem Senat keinen Anlaß bieten, zur Frage der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB Stellung zu nehmen. Nicht erforderlich im Sinne der vom Gesetzgeber in dieser Vorschrift aufgerichteten Planungsschranke ist ein Bebauungsplan nur dann, wenn mit ihm ein Ziel verfolgt wird, das nicht der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung dient (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1972 – BVerwG 4 C 8.70 – BVerwGE 40, 258; Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 – BVerwG 4 NB 8.90 – Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 47, und vom 23. Juni 1992 – BVerwG 4 B 55.92 – NVwZ-RR 1993, 456). Die Beschwerde legt nicht dar, inwiefern das anhängige Verfahren geeignet sein könnte, diese Rechtsprechung fortzuentwickeln. Der Senat hätte auch keinen Anlaß, unter dem in der Beschwerdebegründung angesprochenen Blickwinkel rechtsgrundsätzlich zum Abwägungsgebot Stellung zu nehmen. Nach § 1 Abs. 6 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die Mittel hierfür stellt der Gesetzgeber insbesondere in § 9 BauGB zur Verfügung. Der in dieser Vorschrift enthaltene Festsetzungskatalog ermöglicht es, die bauliche und die sonstige Nutzung der Grundstücke im Plangebiet zu steuern. Trifft die Gemeinde Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung sowie die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen, so bieten ihr die Bestimmungen der Baunutzungsverordnung ein zusätzliches Differenzierungspotential. In welchem Umfang sie von den ihr eingeräumten Festsetzungsmöglichkeiten in der konkreten Planungssituation Gebrauch macht, ist weitgehend ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit überlassen. Problematisch mag im Einzelfall sein, wieweit sie planerische Zurückhaltung üben und die Bewältigung offengelassener Konflikte auf die Ebene der Einzelzulassungsentscheidung verlagern darf. Unbezweifelbar dagegen ist, daß es ihr freisteht, die Festsetzungsmöglichkeiten, die ihr an die Hand gegeben sind, voll auszuschöpfen. Der Gesetzgeber hindert sie nicht daran, über die Festsetzungen hinaus, die nach ihrer planerischen Konzeption unabdingbar sind, „Detailregelungen und -aussagen” im Sinne der Fragestellung der Beschwerde zu treffen. Schranken errichtet er in dieser Hinsicht nur insofern, als er in § 9 BauGB die zulässigen Festsetzungen abschließend aufzählt und zum Teil an enge tatbestandliche Voraussetzungen knüpft. Hält die Gemeinde sich an diese Vorgaben, so kann sie auch bei hoher Regelungsdichte den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauG ohne weiteres gerecht werden. Denn ob die Grenzen des Abwägungsgebots gewahrt sind, hängt nicht vom Umfang, sondern vom Inhalt der Festsetzungen ab. Planerische Zurückhaltung braucht die Gemeinde sich bei der Straßenplanung nicht deshalb aufzuerlegen, weil § 38 Abs. 4 Satz 3 StrWG NW es nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts zuläßt, im Wege der Planfeststellung die Festsetzungen eines planersetzenden Bebauungsplans zu ergänzen. Einer solchen Ergänzung bedarf es nur dann, wenn sich dies als notwendig erweist. Es versteht sich von selbst, daß es der Gemeinde unbenommen ist, mit ihrer Planung soweit wie möglich Vorsorge dafür zu treffen, daß dieser Fall erst gar nicht eintritt.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Unterschriften

Berkemann, Lemmel, Halama

Fundstellen

BauR 2000, 239

NVwZ 1999, 989

IBR 2000, 39

ZfBR 1999, 348

BRS 2000, 22